UPRS Sodba in sklep I U 514/2018-11

I. Tožbi se ugodi tako, da se akt Centra za usposabljanje, delo in varstvo A. št. 4931-3/2017 (8) z dne 12. 2. 2018 in v njem citirani sklep Strokovnega sveta tožene stranke z dne 1. 2. 2018 o izključitvi tožnika iz programa bivanja odpravita ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

IV. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Tožena stranka je z izpodbijanim aktom v obliki dopisa sporočila, da je tožnik vključen v posebni program vzgoje in izobraževanja otrok, mladostnikov in odraslih oseb do 26. leta starosti, podlaga za to pa je Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami. Nadalje je v dopisu navedeno, da so polnoletni uporabniki, ki se šolajo pri toženi stranki in so vključeni v celodnevno institucionalno varstvo, skladno z drugim odstavkom 100. člena Zakona o socialnem varstvu dolžni prispevati za plačilo storitve institucionalnega varstva odraslih, pri čemer obstoječa zakonodaja pri tem ne predvideva izjem glede višine prispevka k plačilu storitve oseb s statusom invalida. V primeru tožnika storitev ni bila pokrita že od septembra 2015 dalje, zaradi česar je strokovni svet sprejel sklep, da se tožnika zaradi neplačevanja stroškov bivanja s 1. 3. 2018 izključi iz programa bivanja in je po tem datumu upravičen samo še do brezplačnega šolanja, kar pomeni, da lahko dnevno obiskuje šolski program, biva pa na domu.

2Tožeča stranka v tožbi najprej pojasnjuje, da med njo in toženo stranko poteka sodni spor zaradi plačevanja storitev tožene stranke. Na podlagi dopisa je bil tožnik izključen iz programa celodnevnega bivanja. Na ta dopis je pooblaščenka dala odgovor in zahtevala odpravo stanja, saj tožena stranka nima pristojnosti, da v obliki dopisa odloča o izključitvi tožnika iz programa celodnevnega bivanja, ne da bi bila prej ustrezno spremenjena odločba o usmerjanju na podlagi Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami. Tožena stranka na poziv pooblaščenke tožnika ni odgovorila. Tožnik je z ravnanjem tožene stranke seznanil tudi socialno inšpekcijo, varuha človekovih pravic ter šolsko inšpekcijo. Tožeča stranka meni, da je za odločanje o tej zadevi pristojno upravno sodišče, saj gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravne koristi fizične ali pravne osebe na področju upravnega prava. Tožena stranka je tožnika izključila iz celodnevnega bivanja na podlagi dopisa, ne pa na podlagi odločbe, in je na ta način nezakonito posegla v področje izvrševanja dokončnih odločb o usmerjanju, na podlagi katerih je bil tožnik usmerjen in nameščen k toženi stranki tudi v obsegu celodnevnega bivanja. Tožena stranka je s svojim ravnanjem posegla tudi v pravice, ki so tožniku zagotovljene z ustavo. Kršena je bila pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi, saj tožnik uživa posebno varstvo skladno z 52. členom Ustave Republike Slovenije. Tožena stranka nezakonito ločuje program šolanja in program bivanja in se na ta način postavlja nad dokončno in izvršljivo odločbo o usmerjanju Zavoda RS za šolstvo ter vanjo posega brez zakonitega pooblastila. Tožnik predlaga, naj se ugotovi, da je tožena stranka z izpodbijanim dopisom kršila človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, zaradi česar se naj ji naloži odpravo kršitve ter prepove ravnanje, ki meri na izključitev tožnika iz programa celodnevnega bivanja. Predlaga pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3Tožnik je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, naj se toženi stranki prepove iz programa celodnevnega varstva izključiti tožnika in da mora tožnik še naprej ostati v programu celodnevnega varstva ter da se toženi stranki v primeru te prepovedi naloži denarna kazen v višini 10.000,00 EUR, začasna odredba pa naj velja še 30 dni po pravnomočnosti sodbe, predlaga pa tudi povrnitev stroškov v zvezi z začasno odredbo. Pri tem navaja, da tožena stranka z izpodbijanim dopisom tožnika diskriminira, ker ločuje program šolanja in program bivanja in se na ta način postavlja nad dokončno in izvršljivo odločbo o usmerjanju. Tožena stranka nima pristojnosti, da odloča o izključitvi, saj je odločbo o usmeritvi izdal Zavod RS za šolstvo, ki odločbe o usmerjanju ni v ničemer spremenil. Z izpodbijanima aktoma je tožniku otežena uveljavitev pravice do celodnevnega bivanja. Brez izdaje začasne odredbe bi tožniku nastala težko nadomestljiva škoda. Tožnik bi ostal brez celodnevnega varstva, kar je v nasprotju z ustavo, ki invalidom zagotavlja posebno varstvo. Stalno nego, varstvo, pomoč in vodenje lahko nudi le tožena stranka. Tožnik je pri toženi stranki že zahteval odpravo nezakonitega stanja, vendar tožena stranka na njegovo zahtevo ni odgovorila. Kar tožena stranka ne bo več mogla nuditi, bodo morali tožniku nuditi starši, ki za tako raven oskrbe ne prejemajo nobenih dodatnih denarnih sredstev. Tožniku bo onemogočena raven varstva, do katere je upravičen. Razmere pri starših niso take, da bi mu glede na njegovo invalidnost lahko zagotavljale tako raven, kot izhaja iz odločbe o usmerjanju.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo in na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da v tem primeru ne gre za upravno odločanje in da zato ni pristojno upravno sodišče, temveč gre za klasično pogodbeno razmerje. Nadalje navaja, da o samem bivanju oziroma oskrbi tožeče stranke odločba o usmeritvi ne govori. Sicer pa je bivanje lahko del odločitve v izdanih odločbah Zavoda RS za šolstvo. Tudi v času odločbe veljavni Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami je določal, da se otroci s posebnimi potrebami lahko vključijo v zavod za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami ali se oddajo v rejništvo. Enaki pogoji so tudi po sedaj veljavnem zakonu, kar pomeni, da se otroci s posebnimi potrebami lahko vključijo v zavode, ki izvajajo tudi program bivanja ali oskrbe, če so za to izpolnjeni pogoji iz zakona. Iz odločbe o usmeritvi izhaja, da je bil tožnik usmerjen zgolj v posebni program vzgoje in izobraževanje, iz izreka in obrazložitve odločbe pa ni razvidno, da bi komisija oziroma Zavod RS za šolstvo odločala v končni fazi o vključitvi v oskrbo. Navedeni odnos torej temelji na pogodbenem razmerju, v katerem je predmet pogodbe storitev bivanja in oskrbe. Tožena stranka vseeno nudi tožniku celotno celodnevno oskrbo in usposabljanje. Po veljavnih odločbah Zavoda RS za šolstvo tožnik do oskrbe sploh ni upravičen. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, zakaj je upravičenec dolžan plačevati institucionalno storitev. Tožena stranka nadalje izpostavlja vprašanje, ali starši v konkretnem primeru lahko zastopajo tožnika, ker da prihaja do nasprotja interesov, ker sta invalidnina in dodatek namenjena za tožnikovo oskrbo, na drugi strani pa obstajajo interesi zakonitih zastopnikov, ki se očitno ne ujemajo z interesom tožnika. Sicer pa je tožnik še vedno pri toženi stranki v celodnevni oskrbi. Tožnik bi moral imeti po mnenju tožene stranke začasnega zastopnika. Tožena stranka nasprotuje tudi predlogu za izdajo začasne odredbe, saj meni, da ni podana niti ena predpostavka za izdajo začasne odredbe. Gre za izostanek samega temelja zahtevka. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže, podrejeno pa zavrne, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

K točki I izreka:

5Tožba je utemeljena.

6Sodišče najprej uvodoma pojasnjuje, da po mnenju sodišča ne gre za nasprotje interesov med tožnikom in zastopnico, saj tožena stranka domnevno nasprotje interesov pojasnjuje s tem, češ da je interes staršev, da zadržijo denar, ki je v resnici dohodek tožnika in je bil izplačan za potrebe lajšanja življenja tožnika. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da predmet tega upravnega spora ni vprašanje plačila invalidnine in dodatka, ampak se tožbeni zahtevek glasi zgolj na to, naj se prepreči izključitev tožnika iz programa celodnevnega bivanja, zahteva po vključenosti v program bivanja pa ne more biti v nasprotju z interesi tožnika. Nadalje sodišče še pojasnjuje, da ne glede na to, da tožena stranka v odgovoru na tožbo piše, da je tožnik še vedno pri njej v celodnevni oskrbi, ker da ne namerava poslabševati položaja tožnika, ima po presoji sodišča tožnik vseeno pravni interes za to tožbo, saj tožena stranka ni navedla, da bi razveljavila sklep Strokovnega sveta o izključitvi iz programa bivanja s 1. 3. 2018, kar pomeni, da ta sklep še vedno ostaja v veljavi in bi lahko tožena stranka na njegovi podlagi tožnika kadarkoli izključila iz oskrbe.

7Sodišče nadalje pojasnjuje, da je tožeča stranka sicer res vložila tožbo zaradi pravice do vključitve v Center za usposabljanje, torej smiselno zaradi varstva ustavnih pravic, kot je to predvideno v po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), na katerega se sicer v tožbi ne sklicuje, in ne tožbo zoper upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Vendar je sodišče ocenilo, da ima izpodbijani akt, to je tako dopis tožene stranke z dne 12. 2. 2018 kot tudi v njem povzeti sklep strokovnega sveta tožene stranke z dne 1. 2. 2018 po vsebini značaj upravnega akta, saj je bilo z navedenima aktoma odločeno o pravici tožnika in sicer do vključitve v program bivanja, ki mu jo je tožena stranka doslej očitno priznavala, saj ga sicer ne bi izključila iz tega programa. Tožeča stranka s tem, ko v tožbenem zahtevku predlaga odpravo izključitve tožnika iz zavoda, smiselno izpodbija navedena akta o izključitvi, torej ne zgolj dopis, ampak tudi sklep strokovnega sveta zavoda. Pri izključitvi iz programa bivanja gre namreč za dejanje, ki je zgolj posledica izvrševanja sklepa strokovnega sveta z dne 1. 2. 2018 in z odpravo tega sklepa je tožnik ponovno vključen v program bivanja, ne glede na to, da tožena stranka zatrjuje, da do dejanske izključitve iz programa sploh ni prišlo. Čeprav izpodbijana akta nimata vseh sestavin, kot bi jih morala imeti po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), o čemer bo govora kasneje, pa po vsebini, ne glede na njegovo obliko, predstavljata dejansko akta, s katerima se je odločalo o pravici tožnika. Torej gre za akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Iz navedenega razloga ju je zato sodišče presojalo v okviru 2. člena ZUS-1 in ne po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, kot to smiselno uveljavlja tožnik. Sodišče namreč ni vezano na pravno kvalifikacijo tožbenega zahtevka (tretji odstavek 180. člena Zakona o pravdnem postopku v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Po načelu iura novit curia je pravna kvalifikacija tožbenega zahtevka naloga sodišča¹.

8Ker je v obravnavani zadevi tožbeni predlog sposoben za obravnavo po 2. členu ZUS-1, ga je sodišče dolžno tako tudi obravnavati. Ker je torej sodišče navedeno tožbo obravnavalo v okviru rednega upravnega spora na podlagi 2. člena ZUS-1, zoper to sodbo tudi ni dovoljena pritožba v skladu s prvim odstavkom 73. člena ZUS-1 in iz tega razloga v pravnem pouku te sodbe sodišče tudi ni dalo pravice do pritožbe. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 je namreč možna pritožba takrat, ko gre za upravni spor po 66. členu ZUS-1 (zaradi varstva ustavnih pravic), v tem konkretnem primeru pa po presoji sodišča ne gre za to. Sicer pa se tudi tožeča stranka pri zahtevi za izdajo začasne odredbe sklicuje zgolj na 32. člen ZUS-1 in ne tudi na 66. člen ZUS-1.

9Nadalje sodišče pojasnjuje, da je tožena stranka v primerih, kot je navedeni, torej ko gre za odločanje o pravici do bivanja v zavodu, dolžna odločati po pravilih ZUP. Po pravilih ZUP namreč ne odločajo samo upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUP), ampak skladno s tretjim odstavkom 3. člena ZUP tudi izvajalci služb, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. V konkretnem primeru gre za odločanje izvajalca javne službe o pravici uporabnika, to je tožnika, do bivanja v zavodu. Kot izvajalec javne službe je tožena stranka dolžna v primeru, kot je obravnavani, postopati v skladu z določili ZUP, kar pomeni, da bi bila dolžna o izključitvi iz programa bivanja pri toženi stranki po izvedenem upravnem postopku, ki ga je začela po uradni dolžnosti, izdati ustrezno odločbo. Tako v primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke kot tudi v primerih, ko se začne po uradni dolžnosti, mora namreč pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki. Tožena stranka bi bila v konkretnem primeru, če je menila, da ima pravno podlago za izključitev tožnika iz programa bivanja, dolžna izdati akt v obliki odločbe.

10ZUP v členih od 210 do 215 določa, kaj vse mora vsebovati odločba, pri čemer želi sodišče še zlasti poudariti to, da mora biti odločba dovolj obrazložena, da se jo da preizkusiti. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe upravnega organa, in sicer razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katero je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Če obrazložitev odločbe ne sledi temu določilu, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). V obravnavani zadevi sodišče ugotavlja, da oba s to sodbo odpravljena akta nimata vseh predpisanih elementov odločbe, saj dopis v delu, ki se nanaša na izključitev, vsebuje zgolj sporočilo, da je strokovni svet sklenil izključiti tožnika iz programa bivanja, sam sklep strokovnega sveta, ki je dobesedno citiran v dopisu, pa vsebuje zgolj izrek, da se tožnika zaradi neplačevanja stroškov bivanja izključi iz programa bivanja in da je upravičen le še do brezplačnega šolanja.

11Sodišče še pojasnjuje, da se ne strinja z navedbo tožene stranke, da v obravnavanem primeru ne gre za upravno zadevo. Kot je sodišče že pojasnilo v tej sodbi, so po ZUP dolžni odločati skladno s tretjim odstavkom 3. člena tudi izvajalci javnih služb, ko odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev, odločanje o izključitvi iz programa bivanja pa je odločanje o taki pravici. Torej gre na podlagi tretjega odstavka 3. člena ZUP za upravno razmerje. Razen tega je tožena stranka sama v odgovoru na tožbo navedla, da se lahko otroci s posebnimi potrebami vključijo tudi v zavode, ki izvajajo program bivanja oziroma oskrbe, le da v konkretnem primeru tožniku z odločbo o usmeritvi ta pravica ni bila priznana. Kljub temu, da tožena stranka oporeka temu, da bi bila tožniku ta pravica priznana, pa je dejstvo, da se sklep strokovnega sveta tožene stranke glasi, da se tožnik izključi iz programa bivanja, kar pomeni, da je do sprejema tega sklepa očitno bil vključen v program. Navedbe o tem, da z odločbo o usmeritvi tožniku ta pravica ni bila priznana, bi morale biti vsebovane že v samem aktu o izključitvi, s tem da bi morala tožena stranka pred odločitvijo o izključitvi iz programa bivanja skladno z načelom zaslišanja stranke (9. člen ZUP) dati zastopnici tožeče stranke možnost, da se opredeli do tega stališča tožene stranke.

12Glede na navedeno je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo in izpodbijana akta na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Sodišče ni posebej v izreku sodbe ugotavljalo, da naj bi bile kršene tožnikove ustavne pravice, kot je predlagal tožnik v tožbi, saj je že zaradi odprave aktov s tem ugotovljena njuna nezakonitost, sama odprava pa je tudi v skladu s tožbenim zahtevkom, saj tožnik predlaga odpravo kršitve in prepoved ravnanja, ki meri na izključitev tožnika iz celodnevnega bivanja, kar smiselno pomeni isto kot odprava aktov, s katerima je bil tožnik izključen iz programa bivanja. Ker je sodišče akta odpravilo zaradi kršitev pravil postopka, se do ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Tožena stranka je pri ponovnem odločanju, v kolikor bo menila, da je treba postopek nadaljevati, vezana na stališča sodišča, ki zadevajo vodenje postopka in uporabo materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče ni razpisalo v tej zadevi glavne obravnave, kot je smiselno predlagala tožeča stranka s predlogom za zaslišanje zakonitih zastopnikov, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

13Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR.

K točki III izreka:

14Sodišče ni ugodilo zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka, saj pripadajo v primeru odprave upravnega akta skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 stroški le tožeči stranki, prisojeni znesek pa plača toženec.

K točki IV izreka:

15Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba, saj sodišče ni samo ugotavljalo dejanskega stanja in, kot je bilo že pojasnjeno, ni odločalo na podlagi 66. člena tega zakona, saj je štelo, da gre za izpodbijanje akta iz 2. člena ZUS-1 in ne akta iz 4. člena ZUS-1 in da po vsebini ne gre za upravni spor zaradi varstva ustavnih pravic. Glede na to, da pritožba zoper to sodbo ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo te sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za zahtevo za začasno ureditev stanja, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S tem v zvezi sodišče še pojasnjuje, da ni možno slediti zahtevku tožeče stranke, da naj bi se začasna odredba raztezala še na čas po pravnomočnosti sodbe, ker je to v nasprotju z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1, kjer je določeno, da se lahko izvršitev izpodbijanega akta odloži le do izdaje pravnomočne odločbe.

¹ Odločba Ustavnega sodišča RS Up 108/04-19 z dne 8. 9. 2005 ods. 8, sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 251/2008 z dne 25. 11. 2010, ods. 6