VSRS Sodba Uv 8/2018

I. Pritožba zoper 1. točko izreka odločbe Državne volilne komisije, št. 041-31/2018-1 z dne 9. 5. 2018 se zavrne in se odločba v tem delu potrdi.

II. V preostalem delu se pritožbi ugodi tako, da se:

- odpravita 2. in 3. točka izreka odločbe Državne volilne komisije, št. 041-31/2018-1 z dne 9. 5. 2018,

- odločba volilne komisije 3. volilne enote Ljubljana-Center, št. 041-7/2018-77 z dne 8. 5. 2018 spremeni tako, da se lista kandidatov z imenom liste Stranka A. A. zavrne glede kandidatke, navedene v III. točki izreka pod zaporedno številko 4. (B. B.), v preostalem delu se lista potrdi in se tako potrjena lista vpiše v seznam potrjenih list kandidatov v 3. volilni enoti Ljubljana – Center pod imenom liste Stranka A. A. s preostalimi kandidati.

1C. C. kot predstavnik liste kandidatov za volitve poslank in poslancev v Državni zbor Republike Slovenije v 3. volilni enoti, D. D. kot kandidat na isti listi, politična stranka A. A. kot predlagatelj navedene liste kandidatov in E. E. kot kandidat iste politične stranke v 8. volilni enoti (v nadaljevanju pritožnik) izpodbijajo odločbo Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK), št. 041-31/2018-1 z dne 9. 5. 2018. S to odločbo je DVK ugotovila, da je kandidatura B. B., roj. ...., stalno stanujoča...., na listi kandidatov Stranke A. A, v 3. volilni enoti Ljubljana – Center, neveljavna (1. točka izreka), razveljavila odločbo volilne komisije 3. volilne enote Ljubljana Center, št. 041-7/2018-77 z dne 8. 5. 2018 (2. točka izreka) in v celoti zavrnila listo kandidatov Stranke A. A. v 3. volilni enoti (3. točka izreka).

2Neveljavnost kandidature B. B. zaradi njenega kandidiranja na dveh listah kandidatov (na listi kandidatov Stranke A. A. v 3. volilni enoti Ljubljana – Center ter na listi kandidatov Stranke M. M. v 8. volilni enoti Ptuj) je DVK ugotovila s preverjanjem vloženih in potrjenih list kandidatov. Ker je volilna konvencija Stranke M. M. listo kandidatov za 8. volilno enoto Ptuj določila 24. 4. 2018, svet stranke A. A. pa je listo kandidatov za 3. volilno enoto Ljubljana-Center določil 29. 4. 2018, je DVK na podlagi 57. člena Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) štela za veljavno kandidaturo B. B. v 8. volilni enoti, njeno kandidaturo v 3. volilni enoti pa kot neveljavno. Ker je po ugotovitvi neveljavnosti kandidature na pritožnikovi listi ostalo le deset kandidatk in kandidatov, od tega sedem moških in tri ženske, je DVK ugotovila, da je ženski spol na tej listi zastopan z manj kandidatkami, kot jih zahteva šesti odstavek 43. člena ZVDZ, tj. z manj kot 35 % od skupnega dejanskega števila kandidatk in kandidatov na isti listi. Zato je razveljavila odločbo volilne komisije 3. volilne enote Ljubljana - Center in v celoti zavrnila pritožnikovo listo v tej volilni enoti.

3Pritožnik vlaga pritožbo zaradi napačne uporabe materialnih in procesnih določb. Zatrjuje tudi kršitev volilne pravice volivcev in kandidatov (43. člen Ustave), pravice do svobodnih volitev iz 3. člena 1. protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in 25. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah. Ker je porušenje spolne uravnoteženosti liste kandidatov posledica individualnega ravnanja kandidatke izven pritožnikove volje, meni, da je treba dati prednost pravici biti voljen nad ustavno dopustnim ciljem zasledovanja spolne uravnoteženosti list kandidatov. Očita še kršitev nepristranskosti, ker da je eden izmed članov DVK tudi predstavnik politične stranke, v kateri je kandidatka kandidirala, pritožnikova lista pa v DVK nima člana. Poleg tega naj bi bil član DVK, ki je glasoval za izločitev liste, predstavnik stranke, iz katere je E. E. izstopil in je z njo v sodnem sporu. Podrejeno očita, da volilna komisija volilne enote ni takoj preizkusila kandidatne liste, s čimer mu je onemogočila popravek kandidatne liste. Navaja še, da DVK na podlagi 57. člena ZVDZ nima pooblastila za poseg v odločitev volilne komisije razen glede kandidature, česar pa ni mogoče razumeti kot liste. Glede na naravo soglasja kandidata meni, da pritožnikova lista ob vložitvi ni bila nepravilna, odločitev DVK je po njegovem mnenju tudi zato nesorazmerna.

4Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ali razveljavi, podrejeno, naj odpravi ali razveljavi 2. in 3. točko izpodbijane odločbe in odloči, da v okraju, v katerem je lista zaradi neveljavne kandidature brez kandidata, kandidira lista brez imena kandidata, če temu predlogu ne bo sledilo, pa naj odloči, da v tem okraju kandidira naslednja ženska z liste. Iz previdnosti, če Vrhovno sodišče ne bo sledilo tem predlogom, predlaga še, naj zadevo vrne v ponovno odločanje DVK z navodilom, da naj na ustavnoskladen način izvede volitve tudi v okraju, v katerem je neveljavna kandidatura B. B..

5DVK je Vrhovnemu sodišču sporočila, da na pritožbo ne bo odgovarjala. Svoja stališča in pravna naziranja na pritožbena stališča pa je Vrhovnemu sodišču poslal dr. Saša Zagorc kot namestnik člana DVK. Ker člani DVK in njihovi namestniki niso stranke tega postopka, Vrhovno sodišče njegove vloge ni upoštevalo.

6Pritožba je delno utemeljena.

O pravnem interesu

7Glede na to, da pritožbo vlagajo predstavnik liste kandidatov, na katero se nanaša izpodbijana odločba DVK, kandidat na tej listi in politična stranka kot predlagateljica te liste, se Vrhovno sodišče zaradi kratkega roka za odločanje o volilnem sporu (48 ur) ni opredeljevalo do vprašanja, ali tudi četrti pritožnik s kandidaturo na kandidatni listi iste politične stranke v 8. volilni enoti izkazuje pravni interes, kot ga uveljavlja (zaradi seštevanja glasov istoimenskih list na ravni države).

O nepristranskosti sestave DVK

8Pritožnik zatrjuje, da je zaradi sestave DVK kršena nepristranskost oziroma videz nepristranskosti odločanja. Navaja, da je član DVK tudi predstavnik stranke, kjer je ista kandidatka kandidirala, pri tem pa ne navaja, za katerega člana DVK gre, niti ne trdi, da je ta član DVK sodeloval pri odločanju v obravnavani zadevi. Član DVK, ki naj bi o zadevi odločal, naj bi bil predstavnik politične stranke, iz katere je E. E. izstopil in je z njo v sodnem sporu, a pritožnik tudi zanj ne navaja imena. Iz sklepa DVK, št. 041-31/2018-2 z dne 9. 5. 2018, ki ga prilaga, sicer izhaja, da je iz istega razloga zahteval izločitev F. F., a je DVK to zahtevo zavrnila. Zakaj se ne strinja z razlogi za zavrnitev te zahteve, pritožnik ne pojasni. Zgolj dejstvo, da je določena oseba imenovana v DVK po predlogu konkurenčne politične stranke oziroma poslanske skupine, pa samo po sebi ne more biti sporno, saj zakon takšno sestavo izrecno določa (četrti odstavek 32. člena ZVDZ). Enako velja za ugovor, da ena stran v sporu ima odločevalca, druga pa ne. Navedeni člen ZVDZ namreč določa tudi, da se pri imenovanju treh članov in namestnikov članov DVK upošteva sorazmerna zastopanost političnih strank. Navedeno nujno pomeni, da določene politične stranke (pravzaprav – glede na naš volilni sistem – večina njih) nimajo „svojega predstavnika v DVK“, vključno s pritožnikom.

9V vprašanje ustavne skladnosti take zakonske ureditve se Vrhovnemu sodišču v tej zadevi ni bilo treba spuščati, saj je o tem volilnem sporu odločalo sámo in je s tem morebitno kršitev nepristranskega odločanja DVK, tudi če je do nje res prišlo, odpravilo.

O neveljavnosti kandidature

10Če DVK ugotovi, da posamezni kandidat kandidira na več listah v več volilnih enotah, na podlagi drugega odstavka 57. člena ZVDZ šteje za veljavno kandidaturo, ki je bila prva določena.

11Na tej podlagi je DVK s 1. točko izreka izpodbijane odločbe ugotovila neveljavnost kandidature B. B. na listi kandidatov stranke A. A. v 3. volilni enoti Ljubljana – Center.

12V zadevi ni sporna ugotovitev DVK, da kandidatka B. B. kandidira na dveh listah kandidatov, in sicer na pritožnikovi listi kandidatov v 3. volilni enoti Ljubljana – Center ter na listi kandidatov stranke M. M. v 8. volilni enoti Ptuj. Prav tako ni sporna ugotovitev, da je bila lista kandidatov za 8. volilno enoto Ptuj določena 24. 4. 2018, obravnavana lista kandidatov za 3. volilno enoto pa 29. 4. 2018. Prva je bila torej določena lista stranke M. M. v 8. volilni enoti. Če je ta kandidatura izmed obeh veljavna, je logično, da je kasneje določena kandidatura na pritožnikovi listi neveljavna.

13Tudi sicer pritožnik ne navaja razlogov, zaradi katerih meni, da je ugotovitev neveljavnosti te kandidature nezakonita. Razlogi, ki jih navaja, pa nezakonitosti te ugotovitve ne utemeljujejo. Zato je Vrhovno sodišče sodišče pritožbo zoper 1. točko izreka izpodbijane odločbe DVK kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s četrtim odstavkom 105. člena ZVDZ (I. točka izreka).

O zavrnitvi liste kandidatov

14DVK je pritožnikovo listo kandidatov zavrnila na podlagi 57. in 104. člena ZVDZ. Na podlagi 104. člena lahko DVK razveljavi ali spremeni odločbo volilne komisije volilne enote, izdano v postopku potrjevanja list kandidatov, če ugotovi, da je odločba nepravilna ali nezakonita. Ne drži torej pritožbeno stališče, da DVK nima pooblastila za poseg v listo kandidatov, ki jo je predhodno potrdila že volilna komisija.

15V obravnavanem primeru pa je DVK na podlagi 104. člena ZVDZ zavrnila pritožnikovo listo kandidatov kot celoto in ne le glede kandidatke, za katero je ugotovila, da je njena kandidatura neveljavna. Sporno je, ali je tak ukrep nesorazmeren glede na naravo ugotovljene kršitve, upoštevaje, da 56. člen ZVDZ v tretjem odstavku pooblašča volilno komisijo, da listo kandidatov zavrne v celoti ali samo glede posameznih kandidatov.

16Po presoji Vrhovnega sodišča je neveljavnost kandidature kandidata, ki kandidira na več listah kandidatov v volilni enoti (prvi odstavek 57. člena ZVDZ) oziroma ki kandidira na listah v več volilnih enotah (drugi odstavek 57. člena ZVDZ), napaka posamične kandidature, ki omogoča zavrnitev liste le glede posameznega kandidata, ne glede na to, da lista po ugotovitvi neveljavnosti kandidature ne izpolnjuje predpisane zastopanosti spolov na kandidatni listi v smislu šestega odstavka 43. člena ZVDZ.¹

17Predpisani prag udeleženosti spolov na listi kandidatov je pravilo, ki ga je zakonodajalec predpisal na podlagi četrtega odstavka 43. člena Ustave, katerega namen je spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalne skupnosti. Volilno pravico, ki jo kot človekovo pravico prav tako določa 43. člen Ustave, sestavljata tako pravica voliti, kot pravica biti voljen (drugi odstavek). Omejitve in posegi v človekove pravice so mogoči le pod pogoji iz 15. člena Ustave. Volilna pravica se po tretjem odstavku 43. člena uresničuje na način, ki ga predpisuje zakon. Zakon na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave lahko način uresničevanja te človekove pravice omeji v primerih, ki jih določa Ustava. ZVDZ pa ne vsebuje določbe, ki bi izrecno določala zavrnitev liste kot celote v primeru, ko ta ne ustreza več predpisani „spolni kvoti“ zaradi naknadano ugotovljene neveljavnosti posamezne kandidature.

18Odločitev DVK tako temelji na eni od razlag, ki jo določbe ZVDZ sicer dopuščajo, vendar je v obravnavanem primeru treba presoditi, ali taka razlaga zakona pomeni prekomeren poseg v pritožnikovo pasivno volilno pravico, ki jo zagotavlja 43. člen Ustave, in kršitev pravice do svobodnih volitev iz 3. člena 1. protokola k EKČP.

19Ustavno sodišče je že v odločbi Up-304/98 z dne 19. 11. 1998 jasno opredelilo, da mora predlagatelj liste kandidatov izkazati, da je lista kandidatov vložena v skladu z zakonskimi pogoji: „Politična stranka, ki hoče sodelovati na volitvah, mora svojo organiziranost in delovanje prilagoditi tem zahtevam in poskrbeti za to, da bo lahko izkazala obstoj zakonskih pogojev ob vložitvi kandidatne liste. Naloga volilne komisije je, da kandidatne liste, ki niso oblikovane v skladu s temi zakonsko določenimi pravili, izloči.“ Ustavno sodišče je navedeno stališče sicer sprejelo glede odločitve o zavrnitvi list kandidatov za lokalne volitve, vendar gre za stališče, ki velja za vse volitve.

20Gre torej za predlagateljevo objektivno breme dokazovanja, med drugim tudi izpolnjevanja obravnavane zahteve iz šestega odstavka 43. člena ZVDZ. Tako je tudi Vrhovno sodišče v sodbah Uv 6/2018 z dne 7. 5. 2018 in Uv 7/2018 z dne 10. 5. 2018 poudarilo odgovornost predlagatelja liste kandidatov za zakonsko pravilno sestavo in izvedbo postopka določitve liste kandidatov. Pojasnilo je tudi, da zakon omogoča le odpravljanje formalnih pomanjkljivosti predlagane liste kandidatov, ne pa tudi njenih vsebinskih nepravilnosti. Zato so neutemeljene sicer podrejene pritožbene navedbe o možnosti popravka kandidatne liste, če bi volilna komisija kandidatno listo preizkusila takoj po vložitvi. Glede na pritožbene navedbe Vrhovno sodišče v tej zadevi dodaja še, da je v takem primeru nebistvena okoliščina, da kandidati na listi niso kršili zakona, saj je mogoče kandidirati le na zakoniti listi.

21Obravnavani primer pa se v bistvenem razlikuje od primerov, ko je neupoštevanje predpisanih „spolnih kvot“ posledica predlagateljeve napake pri določitvi liste kandidatov (npr. zadevi Uv 6/2018 in Uv 7/2018). Izpolnjevanje ustreznega deleža kandidatov po spolu je sicer pogoj, da kandidat sploh lahko uveljavlja pasivno volilno pravico. Vendar je položaj predlagatelja (in s tem kandidatov na njegovi listi), ki predloži v potrditev listo kandidatov, ki že izhodiščno ne upošteva predpisanega deleža kandidatov po spolu, drugačen od položaja predlagatelja, ki je v potrditev predložil listo kandidatov, na kateri noben spol ni zastopan z manj kot 35 %, pa se to razmerje spremeni zaradi kasneje ugotovljene neveljavnosti kandidature posameznega kandidata zaradi njegovega hkratnega kandidiranja na listi druge politične stranke. Po presoji Vrhovnega sodišča je namreč pritožnik v obravnavanem primeru breme dokazovanja zakonitosti liste kandidatov glede pogoja iz šestega dostavka 43. člena izpolnil s predložitvijo liste kandidatov, ki je ta pogoj izpolnjevala. Zakon res določa, da lahko vsakdo kandidira samo v eni volilni enoti in samo na eni listi kandidatov (drugi odstavek 48. člena) ter da je za vsako kandidaturo potrebno pisno soglasje kandidata in da je soglasje kandidata nepreklicno (50. člen). Vendar pa ne določa obveznosti predlagatelja liste, da za svoje kandidate preveri, ali ti morda niso že oddali svoje soglasje h kandidaturi drugi politični stranki oziroma skupini volivcev. Takšna dolžnost predlagatelja tudi iz narave stvari ne izhaja. Podatek o danem soglasju namreč ni javno objavljen, niti se o tem ne vodi uradna evidenca.

22Res je, da v takem primeru kandidatna lista prav tako ne izpolnjuje (več) pogoja „spolne kvote“, vendar glede na obrazloženo zaradi drugačne narave ravnanj predlagateljev liste obstaja razumen razlog za različno obravnavanje kandidatnih list (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zakona namreč ni kršil pritožnik, temveč kandidatka, ki je soglasje dala še drugi politični stranki.² Neizpolnjevanje „spolne kvote“ v tem primeru torej ni povezano s predlagateljevo kršitvijo zakona, saj so vzroki za nastanek nezakonitosti zunaj njegove volje. Zahteva po izpolnjevanju omenjenega pogoja v primeru, kot je obravnavani, bi zato privedla do prekomernega posega v pritožnikovo pasivno volilno pravico iz 43. člena Ustave in pravico do svobodnih volitev iz 3. člena 1. protokola k EKČP. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da je sklicevanje na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice št. 55066/00 in 55638/00 z dne 11. januarja 2007 neutemeljeno, ker so dejanske okoliščine primera, na katerega se nanaša, drugačne od pritožnikovega.

23Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi v delu, ki se nanaša na izpodbijanje zavrnitve pritožnikove liste kandidatov ugodilo in (na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 v zvezi s četrtim odstavkom 105. člena ZVDZ) v okviru pritožbenih predlogov odločitev DVK v tem delu spremenilo tako, da se zavrne le kandidatura kandidatke B. B. v 4. volilnem okraju 1. volilne enote Ljubljana – Center (II. točka izreka).

24Vrhovno sodišče pa ni moglo slediti pritožbenemu predlogu, naj odloči, da v okraju, v katerem je zaradi neveljavne kandidature lista brez kandidata, kandidira lista brez imena kandidata ali pa naslednja ženska kandidatka z liste, saj za take odločitve ZVDZ ne daje pravne podlage, niti to ne izhaja iz volilne pravice oziroma iz pravice do svobodnih volitev. Res je, da bo predlagatelj liste kandidatov kot politična stranka s tem prikrajšan za glasove v konkretnem volilnem kraju, vendar ta posledica po prepričanju Vrhovnega sodišča ne pomeni nedopustnega omejevanja pasivne volilne pravice in pravice do svobodnih volitev. Drugih razlogov, ki bi utemeljevali predlagani odločitvi, pa pritožnik tudi ne navaja.

25Ker v zadevi dejansko stanje, ki je bistveno za odločitev, med strankama ni sporno in ker je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo v pretežnem delu oziroma v celoti glede na v pritožbi uveljavljane razloge, tudi ni sledilo predlogu za izvedbo glavne obravnave in zaslišanje strank, vseh članov, direktorja in tajnika DVK ter B. B..

¹ Po tej določbi na kandidatni listi noben spol ne sme biti zastopan z manj kot 35 % od skupnega dejanskega števila kandidatk in kandidatov na listi.
² V njeno pasivno volilno pravico pa ni poseženo, saj jo še vedno uresničuje na listi, ki je bila določena prva.