UPRS sklep I U 990/2011

Upravno sodišče ni stvarno pristojno za sojenje v tej zadevi. Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani. Upravno sodišče ni stvarno pristojno za sojenje v tej zadevi. Po pravnomočnosti tega sklepa se zadeva odstopi stvarno in krajevno pristojnemu Okrajnemu sodišču v Ljubljani.

1Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi četrte in osme alineje prvega odstavka 12. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, v nadaljnjem besedilu ZIntPK) in prvega odstavka 9. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Poslovnik, Uradni list RS, št. 66/10) na seji dne 7. 4. 2011 obravnavala in sprejela „ugotovitve in priporočila v zvezi s kršitvami dolžnega ravnanja v postopkih inšpekcije za delo in glavnega inšpektorja.“ V nadaljevanju izpodbijanega akta je navedeno, da je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) v preteklih letih prejela več različnih prijav o sumu kršitev dolžnega ravnanja v postopkih inšpekcije za delo z opuščanjem dolžnega nadzora nad varovanjem dostojanstva in drugih temeljnih pravic delavcev pri delu. Na podlagi teh prijav, podatkov državno-tožilskega spisa v kazenski zadevi zoper glavnega inšpektorja za delo, podatkov o sumu kaznivega dejanja in ukrepov policije v konkretnem primeru trpinčenja javnega uslužbenca ter v nadaljevanju povzetih ugotovitev o korupciji in drugih kršitvah dolžnega ravnanja v postopkih inšpekcije za delo Komisija sprejema priporočila, in sicer so v nadaljevanju akta navedena štiri priporočila. Ta priporočila med drugim navajajo, da pristojne službe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) opravijo analizo dejanskega stanja in ocenijo primernost Inšpektorata RS za delo (IRSD); da pristojne službe MDDSZ na podlagi ugotovitev o primernosti delovanja IRSD ter glavnega inšpektorja predlagajo ministru ukrepe za učinkovit nadzor; da pristojne službe MDDSZ zahtevajo od glavnega inšpektorja za delo, da ob upoštevanju objektivno izraženih tveganj nasprotja interesov v položaju, ki ga zaseda, in že podanih sumov korupcije, razkrije svoje avtorske in podjemne pogodbe za obdobje zadnjih 4 let; da pristojne službe MDDSZ preverijo odgovornost glavnega inšpektorja. Temu sledi podnaslov „obrazložitev“ v izpodbijanem aktu. Pod prvo točko tega akta je navedeno: „konkretni in sistemski vzroki za neučinkovito varovanje dostojanstva in drugih temeljnih pravic posameznika v delovnem okolju.“ Dne 9. 4. 2009 je komisija z dopisom obvestila IRSD o razlogih za sum trpinčenja in nezakonite odpovedi delovnega razmerja javnemu uslužbencu Zavoda Republike Slovenije za obvezne rezerve nafte in njenih derivatov (ZORD). Komisija je na podlagi ugotovitev o sumu korupcije izdala načelno mnenje 179, v katerem je opozorila tudi na napačno razlago in uporabo prava v inšpekcijskem nadzoru nad varovanjem dostojanstva delavcev. Dne 22. 3. 2010 je glavni inšpektor za delo z dopisom (št. 06100-113/2010) Komisiji izrazil nestrinjanje z ugotovitvami o zakonski pristojnosti inšpekcije za delo. Komisija meni, da so konkretni in sistemski vzroki za ugotovljene kršitve dolžnega ravnanja v postopkih delovne inšpekcije pri zagotavljanju varstva človekovega dostojanstva in drugih temeljnih pravic v delovnem okolju lahko le v ravnanju glavnega inšpektorja za delo. Po mnenju Komisije je k temu nedvomno prispevala tudi premalo aktivna drža glavnega inšpektorja za delo pri izvrševanju njegovih vodstvenih pristojnosti in odgovornosti. Tožena stranka v nadaljevanju pravi, da je Komisija razloge za neučinkovitost delovne inšpekcije in korupcijo v njenih postopkih prikazala in obrazložila v navedenih načelnih mnenjih in jih dodatno utemeljila s stališči Inšpekcijskega sveta. Kljub temu so poglavitni razlogi za takšno politiko in prakso delovne inšpekcije očitno nespremenjeni.

2Pod točko 2. izpodbijanega akta je podnaslov: „sum nasprotja interesov in kršitev dolžnega ravnanja“. Tožena stranka v tem delu akta pravi, da je v okviru svojih pristojnosti preverila tudi podatke o sumu korupcije in konfliktu interesa pri delu glavnega inšpektorja za delo. Ugotovitve Komisije kažejo, da je inšpekcija za delo v postopku odpovedi delovnega razmerja uslužbenki v času nosečnosti dala predhodno soglasje javni agenciji, v kateri je bila zaposlena, za njeno odpoved. Pritožbo uslužbenke na predhodno soglasje delovne inšpekcije k odpovedi delovnega razmerja uslužbenki v času nosečnosti je glavni inšpektor za delo dne 17. 5. 2007 zavrgel. Dne 6. 6. 2007 pa je javna agencija, ki je uslužbenki v času nosečnosti odpovedala delovno razmerje, z glavnim inšpektorjem za delo sklenila avtorsko pogodbo za svetovanje s področja varstva pri delu. Medtem je Delovno in socialno sodišče ugotovilo, da je bila odpoved uslužbenki v času nosečnosti nezakonita. Podatki, ki jih je Komisija pridobila, kažejo, da ima glavni inšpektor IRSD vsako leto večje število avtorskih pogodb za podobne storitve. O domnevno spornih predavanjih glavnega inšpektorja IRSD so večkrat poročali tudi mediji, na primer članek v časopisu Dnevnik, 17. 12. 2010. Dokument s policijskimi ugotovitvami iz pogovora s predstavniki Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve na sestanku dne 17. 12. 2009, na katerem je bil prisoten tudi generalni direktor Direktorata za delovna razmerja, povzemajo pojasnila navzočih, „da glavni delovni inšpektor ne more izvajati pridobitne dejavnosti, med katero spada tudi svetovanje. Zakon o javnih uslužbenci v petem odstavku 100. člena določa, da uradniki na položaju generalnega direktorja, generalnega sekretarja, predstojnika organa v sestavi, predstojnika vladne službe, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave ne smejo opravljati pridobitne dejavnosti“ (to so policistom pojasnili navzoči predstavniki ministrstva). Komisija za preprečevanje korupcije meni, da navedene ugotovitve izražajo utemeljene razloge za sum kršitev dolžnega ravnanja in nasprotje interesov v ravnanju glavnega inšpektorja za delo in s tem visokega državnega uradnika A.A..

3V izpodbijanem aktu je nadalje navedeno, da ugotovitve Komisije opozarjajo na konkretne kršitve dolžnega ravnanja, nekatere celo z grobimi posledicami za človekove pravice in temeljne svoboščine oškodovancev, kot tudi na sistemske vzroke za neučinkovitost inšpekcije za delo, kar poleg kazenske odgovornosti objektivno zahteva ugotavljanje odgovornosti v delovnopravnem oziroma uslužbenskem smislu, se pravi tudi v smislu zapovedane etike in integritete javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca. Ko so takšne kršitve zaznane in podkrepljene z dokazi, tako kot v tem primeru, je Komisija v svoji vlogi državnega organa za preprečevanje korupcije dolžna o tem obvestiti pristojne organe in odgovorne osebe, ki so po politični ali vodstveni funkciji pristojne in odgovorne za zakonito, pravilno, gospodarno in častno delovanje posameznega organa ali javnega uslužbenca, ki ga vodijo.

4Komisija si odločno prizadeva prekiniti prakso, ko se odgovornost za transparentno vodenje, politično in pravno higieno v nedogled prenaša zgolj na organe odkrivanja, pregona in nadzora. Pri čemer je povsem v ozadju bodisi politična, delovnopravna, strokovna ali poklicno-etična odgovornost za storjena dejanja in opustitve pri opravljanju uradnih nalog in upravljanju zadev javnega pomena. V primeru glavnega inšpektorja za delo gre za visokega uradnika, ki vodi izjemno pomemben nadzorstveni organ na področju, ki je v pristojnosti ministra in Ministrstva za delo. Zato je v tem primeru minister tisti, ki edini lahko zahteva ustrezne ukrepe za ugotavljanje odgovornosti in vzpostavitev pogojev za dosledno spoštovanje zakonitosti. Komisija je dne 7. 4. 2011 o ugotovitvah in priporočilih odločala v sestavi mag. B.B. (predsednik), C.C. (namestnik predsednika) in dr. D.D. (namestnica predsednika). Odločitev je bila sprejeta soglasno, ugotovitve in priporočila pa se posredujejo Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve.

5V tožbi tožnik pravi, da vlaga tožbo zaradi odprave ugotovitev in priporočil št. 242-348/2010, 242-504/2010 in 242-604/2008 z dne 7. 4. 2011. Pravi, da so bila sporna priporočila povod, da je Vlada Republike Slovenije z odločbo št. 10012-19/2011/2 z dne 21. 4. 2011 razrešila tožnika s položaja glavnega inšpektorja za delo. Izpodbijana priporočila tožniku nikdar niso bila vročena. Objava spornih priporočil v medijih se namreč ne more šteti za vročitev akta, torej akt državnega organa, ki odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi posameznika in s katerim se je poseglo v pravice tožnika, kakršen je vsebinsko bil navedeni akt tožene stranke. Tožnik pa se je z vsebino priporočil tožene stranke seznanil, ko mu je bil dne 3. 5. 2011 vročen sklep Vlade RS o razrešitvi. Priporočila so sestavljena iz priporočil, obrazložitve in sklepnega dela, v katerem tožena stranka zaključuje, da njene ugotovitve opozarjajo na konkretne kršitve dolžnostnega ravnanja, nekatere celo z grobimi posledicami za človekove pravice in temeljne pravice oškodovancev, kot tudi na sistemske vzroke za neučinkovitost inšpekcije za delo, kar poleg kazenske odgovornosti objektivno zahteva ugotavljanje odgovornosti v delovnopravnem oziroma uslužbenskem smislu, pri čemer tožena stranka še navaja, da so kršitve oziroma opustitve, ki naj bi jih storil tožnik, zaznane in podkrepljene z dokazi. Ugotovitve tožene stranke v priporočilih nimajo značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, vendar pa je njegova objava in vsebina posegla v tožnikove človekove pravice, saj je tožena stranka ravnanje tožnika označila za dejanje korupcije. Toženka je z objavo mnenja posegla v tožnikove osebnostne pravice in njegove temeljne svoboščine. Ker se v priporočilih ravnanje tožnika označuje za dejanje korupcije, tožnika pa je v priporočilih tudi mogoče prepoznati, je treba izdajo in objavo priporočil šteti za posamično dejanje ali akt državnega organa, s katerim se je poseglo v ustavne pravice tožnika. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-54/08-8 z dne 12. 6. 2008. V obravnavanem primeru pa je toženka ravnala protipravno, ko tožniku ni omogočila ustavno zagotovljene pravice do izjave, ki jo je deležen vsak posameznik, ko državni organ odloča o utemeljenosti očitka o sumu korupcije. Z izpodbijanimi priporočili je toženka ravnala v nasprotju z ustavnim načelom enakega varstva pravic (čl. 22 Ustave RS), ki jo je deležen posameznik, ko državni organi odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Tudi sicer izpodbijana priporočila – kljub drugačnim zatrjevanjem toženke – v dokazih nimajo podlage. Očitki tožene stranke iz izpodbijanih priporočil namreč niso resnični. Tožena stranka tudi ni ugotavljala niti ugotovila vseh dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitih in pravilnih priporočil, s čimer je bilo kršeno tudi načelo materialne resnice po določbah ZUP. Način prikazovanja domnevnega koruptivnega ravnanja tožnika z navedbo njegovega položaja posamezniku omogoča prepoznavo tožeče stranke, zato ravnanje toženke predstavlja poseg tudi v osebnostne pravice tožnika (čl. 35 Ustave RS). Neutemeljene ugotovitve tožene stranke, izražene v spornih priporočilih in odziv nanje so namreč tožnika poklicno in osebno zelo prizadele, še posebej, ker je posledica spornih priporočil tudi odločitev Vlade RS o njegovi razrešitvi s položaja glavnega inšpektorja IRSD. Predlaga, da se ugotovitve in priporočila odpravijo in da se ugotovi, da je tožena stranka z izdajo ugotovitev in priporočil št. 242-348/2010 posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki stroške upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

6V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in da je bila tožba vložena prepozno, zato bi bilo potrebno tožbo tožnika z dne 27. 5. 2011 zavreči. Ustavno sodišče Republike Slovenije v citirani odločbi v 12. točki, sklicujoč se na poslovnik tožene stranke, načelno, a nedvoumno ugotavlja, da izdaja in objava načelnega mnenja sama po sebi ne pomeni posega v človekove pravice in svoboščine posameznika, lahko pa takšen nedovoljen poseg v pravice in svoboščine posameznika pomeni oziroma predstavlja vsebina, ki omogoča prepoznavo posameznika, katerega ravnanje označuje kot dejanje korupcije, vendar je odločanje o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, na podlagi 4. člena ZUS-1 naloženo upravnemu sodišču, pod pogojem, da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožena stranka zato na tem mestu apelira na sodišče, da dolžno pozornost nameni vprašanju, ali je izdano priporočilo sploh mogoče šteti kot akt v smislu 4. člena, v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, upoštevajoč načelo subsidiarnosti. Z izpodbijanim aktom tožena stranka ni odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika, izdan pa je bil na podlagi določenih ugotovitev v zakonitih postopkih tožene stranke in namenjen ter posredovan Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve in ne tožniku. Tožena stranka je s tem izvršila svojo dolžnost, opredeljeno v ZIntPK in o sumih kršitve integritete in dolžnega ravnanja seznanila upravičeno in pristojno osebo oziroma organ. V skladu z določili Zakona o državni upravi ministrstvo nadzoruje delo organa v sestavi, kar v obravnavanem primeru pomeni, da je predstojnik Inšpektorata za delo odgovoren ministru za delo, družino in socialne zadeve, zato je tožena stranka pravilno posredovala svoje ugotovitve in priporočila Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, ne da bi bila pri tem dolžna seznanjati tožnika oziroma z njim „usklajevati“ dejansko stanje obravnavane zadeve. Od tožene stranke kot institucije, ki izvaja preventivne ukrepe s področja preprečevanja korupcije, bi bilo popolnoma neutemeljeno in neupravičeno pričakovati (nenazadnje pa bi se ob tem lahko izpostavilo tudi vprašanje prekoračitve pristojnosti/pooblastil tožene stranke), da bo z ugotovitvami, ki zadevajo sum kršitve integritete in dolžnega ravnanja, seznanila to osebo, katere kršitve so bile ugotovljene in ji priporočila določene ukrepe, ne da bi o tem seznanila njenega predstojnika kot osebo, ki vrši nadzor nad njenim delovanjem in ki ima pooblastila za ukrepanje. Ob tem velja dodati, da tožena stranka ni ugotavljala nikakršne odgovornosti (kazenske, disciplinske, odškodninske) tožnika, predstojnika je le seznanila s svojimi ugotovitvami in mu priporočila ustrezno ukrepanje v okviru njegovih pristojnosti. Glede na navedeno tožena stranka zato meni, da akt/dokument, ki ga izda državni organ in ki ni naslovljen/namenjen posamezniku, saj se z njim izvršuje ena od drugih nalog, ki jih je zavezan opravljati ta državni organ, ne more šteti za upravni akt oziroma akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, dolžnosti ali pravni koristi tožeče stranke, temveč je v njem navedeno zgolj dejstvo, da je tožena stranka v okviru svojih postopkov, ki jih izvaja po zakonu, ugotovila obstoj sum kršitev delovnopravnih obveznosti tožeče stranke in priporočilo pristojnemu organu, da v okviru svojih pristojnosti ustrezno ukrepa in o morebitnih nadaljnjih ukrepih in postopkih obvesti toženo stranko. Izpodbijanega akta po njegovi vsebini zato ni mogoče šteti za odločbo po ZIntPK ali posamično dejanje ali akt v smislu 4. člena ZUS-1 oziroma akt, ki se ga lahko dopustno izpodbija po 2. in 4. členu ZUS-1. Spornega akta zato po mnenju tožene stranke ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu. V kolikor prizadeta stranka meni, da je bilo poseženo v njene osebnostne pravice, ima možnost, da toži pred pristojnim sodiščem v pravdnem postopku. Če bo naslovno sodišče štelo, da je izpodbijane ugotovitve in priporočila šteti za akt v smislu 4. člena ZUS-1, se tožena stranka v nadaljevanju sklicuje na neizpolnjevanje procesne predpostavke iz 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-, ker je tožeča stranka zamudila 30-dnevni rok za vložitev tožbe. V skladu s 23. členom ZUS-1 rok za vložitev tožbe prične teči z vročitvijo upravnega akta stranki oziroma takrat, ko je bilo storjeno posamično dejanje, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Predmetna tožba je vložena na podlagi 4. člena ZUS-1, tožnik namreč navaja, da je potrebno izdajo in objavo priporočil šteti za posamično dejanje ali akt državnega organa, s katerim se je poseglo v njegove ustavne pravice. Upoštevajoč, da tožena stranka izpodbijanih ugotovitev in priporočil ni bila zavezana vročiti tožniku, je po mnenju tožene stranke rok za vložitev tožbe, skladno z določbo 23. člena ZUS-1, šteti od takrat, ko je bilo očitano nezakonito posamično dejanje/akt tožene stranke storjeno. Ker je rok glede na besedilo zakona objektiven, ni pomembno, kdaj je bil tožnik seznanjen z dejanjem. Tožena stranka je sporni akt izdala in poslala pristojnemu organu 7. 4. 2011, zato je v tem primeru po mnenju tožene stranke rok za vložitev tožbe začel teči 7. 4. 2011. Tožba, ki jo je upravno sodišče prejelo 3. 6. 2011, je tožeča stranka upoštevajoč tudi dejstvo, da gre za objektivni rok, očitno vložila več kot 30 dni po tem, ko je bilo vtoževano dejanje storjeno, torej prepozno. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da se je tožnik seznanil z domnevno spornimi ugotovitvami in priporočili tožene stranke očitno najkasneje 13. 4. 2011, ko je prav zaradi tega sklical tiskovno konferenco in na njej odgovarjal na „očitke“ tožene stranke. Navedbe tožnika, da se je z ugotovitvami in priporočili seznanil šele 3. 5. 2011, ko mu je bil vročen sklep Vlade Republike Slovenije o razrešitvi, so zato neutemeljene in zavajajoče. Kot je razvidno iz vpogleda na spletno stran RTV Slovenije, je „na novinarski konferenci glavnega inšpektorata za delo glavni inšpektor A.A. podal stališče glede ugotovitev in priporočil v zvezi s kršitvami dolžnega ravnanja v postopkih inšpekcije za delo in glavnega inšpektorja, ki jih je protikorupcijska komisija naslovila na ministra za delo E.E.“. Tožnik se v nadaljevanju opredeljuje do priporočil tožene stranke (njegove izjave so citirane), kar nedvomno kaže, da je bil tožnik o ugotovitvah in priporočilih seznanjen najkasneje 13. 4. 2011 in kar nadalje pomeni, da bi rok za vložitev tožbe, če ne bi bil objektivne pravne narave, potekel 13. 5. 2011 in ne 3. 6. 2011, ko je bila po mnenju tožene stranke tožba prepozno vložena. Ker pa tožnik toženi stranki hkrati očita, da je potrebno izdajo priporočil šteti za posamično dejanje, pa je po mnenju tožene stranke rok za vložitev pritožbe pričel teči, ko je zgoraj navedeno, že 7. 4. 2011, to je takrat, ko je bilo storjeno sporno posamično dejanje tožene stranke, s katerim naj bi po sicer neutemeljenih tožbenih navedbah posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika. Če naslovno sodišče tožbe ne bo zavrglo in bo ugotovljeno, da so izpolnjene procesne predpostavke za sojenje in postopek v tem upravnem sporu, se tožena stranka v nadaljevanju opredeljuje do utemeljenosti tožnikovega tožbenega zahtevka.

7V pripravljalni vlogi tožnik pravi, da je tožena stranka tudi pri izdaji izpodbijanega akta dolžna ravnati zakonito, pri čemer je takšno ravnanje državnih organov v javnem interesu, ki ga želi uresničevati tudi tožena stranka. Tožnik se pri utemeljitvi kršitve pravice do izjave utemeljeno sklicuje na 22. člen URS, ki zagotavlja pravico do enakega varstva pravic v postopku. Tako Ustavno sodišče ugotavlja, da iz te ustavne določbe izhaja pravica do kontradiktornega postopka, v katerem je vsaki stranki zagotovljena pravica, da se izreče. Stranki mora biti omogočeno, da navaja dejstva, dokaze in pravna naziranja, se opredeli do navedb nasprotne stranke ter vsega procesnega gradiva, ki lahko vpliva na odločitev sodišča. Enako pravico zagotavlja tudi Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP) v 6. členu. Temeljni procesni jamstvi, ki po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) izhajata iz 6. člena EKČP, sta pravica do enakosti orožij ter „pravica biti slišan“. Tožeči stranki je bila odvzeta pravica do izjave (čl. 22 URS), ko ji tožena stranka ni poslala osnutka načelnega mnenja pred njegovo javno predstavitvijo. Ker tožena stranka tožeče stranke ni pozvala k odgovoru na osnutek mnenja, se tudi pri izdaji obravnavanega akta ni mogla opredeliti o stališčih tožnika glede očitanih kršitev. Tožena stranka je tako ravnala v nasprotju z drugim odstavkom 13. člena ZIntPK, ki ureja način uresničitve pravice do izjave, ki je ustavno zagotovljena pravica, v postopku izdaje izpodbijanega akta. Zato ni utemeljen ugovor tožene stranke, da je bil izpodbijani akt izdan „na podlagi določenih ugotovitev v zakonitih postopkih tožene stranke“. Tožnik nikakor ne oporeka pravici tožene stranke, da je svoje ugotovitve posredovala predstojniku tožeče stranke. Bistveno za odločitev pa je, da bi tožena stranka morala posredovati predstojniku svoje ugotovitve skupaj z odgovorom tožnika. Tožena stranka neutemeljeno prereka, da so bila priporočila v izpodbijanem aktu povod, da je Vlada RS razrešila tožnika s položaja glavnega inšpektorja za delo. Tožeča stranka zato zaradi zaslišanja tožnika in dr. E.E., tedanjega predstojnika tožnika, predlaga razpis naroka za glavno obravnavo, ki bo izpovedal, da je predlagal Vladi RS razrešitev tožnika s položaja glavnega inšpektorja v IRSD zaradi seznanitve z izpodbijanim aktom. To izhaja tudi iz priloženega prispevka STA z dne 20. 4. 2011, kjer E.E. pojasnjuje, da je bilo treba ukrepati zaradi zavarovanja ugleda in verodostojnosti IRSD, ki je bilo omajano zaradi poziva Protikorupcijske komisije. Tožnik pa je soglašal z razrešitvijo, saj se je zavedal, da vlada oziroma predstojnik izpodbijanega akta tožene stranke ne moreta vsebinsko preizkusiti oziroma ovreči, tako pa tudi ne zavrniti, hkrati je tožnik s soglasjem želel zavarovati IRSD in MDDSZ. Strinjanje tožnika z razrešitvijo je torej posledica ravnanj tožene stranke, ki je zoper tožnika sprožila medijski pogrom. Izpodbijani akt tudi nedopustno posega v osebnostne pravice tožnika. Iz drugega odstavka 13. člena ZIntPK tako izhaja, da v načelnem mnenju ne smejo biti navedeni osebni podatki. Tako se v izpodbijanem aktu v nasprotju z zakonom navajajo osebni podatki tožnika, in sicer njegovo osebno ime, pa tudi njegov položaj, kar omogoča njegovo prepoznavo.

8Ugovor tožene stranke, da so bile ugotovitve v izpodbijanem aktu namenjene in posredovane Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, nima podlage v dejanskem stanju. Tako je B.B., predsednik tožene stranke že pred posredovanjem izpodbijanega akta MDDSZ na okrogli mizi na Študentski borzi, ki je bila 6. 4. 2011, navedel, da bodo naslednjega dne tožnika, „proti kateremu poteka že več postopkov“, pozvali k odstopu. Tožena stranka je tudi na tiskovni konferenci dne 7. 4. 2011 predstavila ugotovitve in priporočila, ki jih je posredovala predstojniku tožnika. Mediji so bili torej s pozivom k odstopu tožnika, ki lahko temelji le na ugotovitvah v izpodbijanem aktu, o katerih se tožnik ni mogel opredeliti, seznanjeni in ta poziv objavili še preden je sporne ugotovitve prejel predstojnik tožnika.

9Tožeča stranka zatrjuje, da vsebina izpodbijanega akta omogoča prepoznavo tožnika, katerega ravnanje tožena stranka označuje kot dejanje korupcije. Kot dokaz predlaga prispevek STA z naslovom „A.A. se umika s položaja Glavnega delovnega inšpektorja“ z dne 20. 4. 2011 in članek z naslovom „B.B.: Direktorja delovnega inšpektorata bomo pozvali k odstopu“, objavljen 6. 4. 2011 na spletnem portalu „MMC RTV SLO“. Izpodbijani upravni akt tožniku nikdar ni bil vročen, tožnik pa se je z njim seznanil 3. 5. 2011, ko mu je bil vročen sklep Vlade RS o razrešitvi. Tožnik je torej vložil tožbo v zakonskem (30-dnevnem) roku. Tožena stranka zmotno označuje izpodbijani akt kot posamično dejanje, saj tožeča stranka uveljavlja odpravo izpodbijanega akta, ki temelji na kršitvi določb postopka. Pri tem velja posebej poudariti, da tožeča stranka očita toženi tudi protipravno opustitev, ko tožniku ni omogočila pravice do opredelitve glede ugotovitev v načelnem mnenju. Tako že pojmovno ni mogoče, da bi tožeča stranka uveljavljala ugotovitev nezakonitosti in odpravo storjenega posamičnega dejanja. Ker gre torej za upravni akt, s katerim se je tožnik seznanil šele ob vročitvi sklepa o razrešitvi, bi interpretacija tožene stranke prikrajšala tožečo stranko tudi do učinkovitega varstva pravic v upravnem sporu, saj bi imel tožnik, v nasprotju z zakonsko določenim rokom, na voljo le štiri dni za sprožitev upravnega spora. Drži, da se je tožeča stranka na novinarski konferenci dne 13. 4. 2011 opredelila o očitkih tožene stranke v izpodbijanih aktih, s katerimi pa je bila seznanjena le preko medijev, kar nedvoumno ni mogoče šteti kot vročitev. Tožnik se je tako z vsebino izpodbijanega akta seznanil šele dne 3. 5. 2011, ko mu je bil vročen sklep o razrešitvi Vlade RS, pred vročitvijo pa so mu bili znani le očitki tožene stranke, kot so bili predstavljeni v medijih. Tožnik se je sicer na omenjeni novinarski konferenci, torej ko je mnenje že bilo izdelano in posredovano njegovemu predstojniku, poziv tožene stranke k odstopu pa je tudi že bil objavljen v medijih, branil z ugovorom neresničnosti očitanih kršitev oziroma neutemeljenosti, poziva k odstopu. Tako je pojasnil, da nobena od „številnih prijav“ ni bila raziskana oziroma dokazana v kateremkoli postopku, kar velja tudi danes. Pojasnil je tudi, da so med obravnavanimi domnevnimi kršitvami različni pogledi o razmejitvi pristojnosti med različnimi inšpektorati, odločanje o kompetenčnih sporih pa ni v pristojnosti tožene stranke, da so očitane kršitve delovnih obveznosti lahko le predmet disciplinskega ali sodnega postopka. Nadalje je tožnik razložil, da so bila njegova predavanja v dopoldanskem času, v skladu z zakonom, da pa tožene stranke ne motijo predavanja številnih drugih funkcionarjev in uradnikov; tako je na primer tudi B.B. v okviru dnevov prekrškovnega prava v dopoldanskem času predaval za zasebno podjetje. Nadalje niso resnične navedbe tožene stranke, „da v ugotovitvah in priporočilih ravnanj tožnika ni označila za dejanja korupcije“. Že iz same vsebine izpodbijanega akta namreč izhaja, da se tožniku očita dejanja korupcije, četudi tožena stranka ni izrecno uporabila izraza korupcija. „Korupcija“ je namreč vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega (čl. 4/1 ZIntPK). Interpretacija tožene stranke glede vsebine izpodbijanega akta je tudi v nasprotju z odzivi, ki jih je zaradi „ugotovitev“ tožene stranke deležen tožnik. Tako so predstavniki Evropske komisije zahtevali zamenjavo tožnika iz mednarodnega projekta v Črni Gori iz razloga koruptivnosti. Tožena stranka se spreneveda, ko navaja, da bi izdala „anonimizirano načelno mnenje“, če bi ugotovila, da ravnanje tožnika ustreza opredelitvi korupcije. V ZIntPK namreč za tako stališče ni podlage. Tako so priporočila kot oblika akta v ZIntPK omenjena le v 8. alineji 1. odstavka 12. člena, po kateri lahko tožena stranka „izdaja načelna mnenja, stališča, priporočila in pojasnila o vprašanjih, povezanih z vsebino tega zakona“, medtem ko je načelno mnenje opredeljeno v prvem odstavku 13. člena kot akt, ki ga tožena stranka izda na lastno pobudo ali na podlagi prijav o sumih korupcije v konkretnih zadevah, v katerem se oblikuje načelno mnenje do posameznih ravnanj, kar ne pomeni odločanja o odgovornosti udeleženih fizičnih ali pravnih oseb. Očitno je torej, da izpodbijan akt po vsebini ustreza zakonski definiciji načelnega pravnega mnenja. To potrjuje že odgovor na tožbo, kjer se poudarja, da tožena stranka z izpodbijanim aktom ni ugotovila obstoja korupcije, ampak njen sum; načelne oziroma pavšalne pa so tudi trditve tožene stranke v izpodbijanem aktu, ki naj bi utemeljevale sum korupcije: „v številnih postopkih, ki jih vodimo“, „mnogo prijav o neukrepanju“, „netransparentna predavanja“, „opustitev dolžnega ravnanja v mnogih primerih“, „aktivno izražena tveganja nasprotnih interesov“, itd. Tožena stranka tudi sama navaja, da mora v svojih postopkih uporabljati ZUP (čl. 15 ZIntPK), hkrati pa ne navaja, da bi ZIntPK za obravnavani postopek določal veljavnost kakšnih drugih postopkovnih pravil. Upravni spor ni namenjen ugotavljanju resničnosti ugotovitev v izpodbijanem aktu, saj tožeča stranka uveljavlja kršitev postopkovnih pravil, s katerimi je bilo poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke oziroma tožeča stranka uveljavlja varstvo svojih pravnih koristi. Bistveno je, da ZIntPK ob izdaji izpodbijanega akta toženi stranki ni podeljeval pooblastila, da lahko poziva predstojnike k razrešitvi javnega uslužbenca, takšno pooblastilo je namreč toženi stranki prinesel šele Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, ki je začel veljati šele 4. 6. 2011.

10Upravno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

11Tožeča stranka (na prvi strani tožbe) pravi, da vlaga tožbo zaradi odprave ugotovitev in priporočil št. 242-348/2010, 242-504/2010 in 242-604/2008 z dne 7. 4. 2011. Da tožeča stranka v tem upravnem sporu izpodbija (samo) navedeni akt, je razvidno tudi iz I. in II. točke tožbe. Kaj je izpodbijani akt v predmetni zadevi, je nedvoumno tudi v tožbenem predlogu: to je samo akt o ugotovitvah in priporočilih z dne 7. 4. 2011, in sicer naj bi „izdaja“ tega akta posegla v človekove pravice tožnika (2. točka tožbenega predloga). Vendar pa tožnik v drugem in tretjem odstavku na strani 3 tožbe pravi nekoliko drugače, ko trdi, da je „državni organ z objavo mnenja posegel v tožnikove osebnostne pravice“, v naslednjem odstavku pa pravi, da je organ „z izdajo in objavo“ priporočil posegel v ustavne pravice tožnika. Iz prve pripravljalne vloge pa spet jasno izhaja, da se tožnik pritožuje zoper „izdajo izpodbijanega akta“ (V. točka, 1 in 4 odstavek na strani 3 ter 2. odstavek pod točko VII. pripravljalne vloge z dne 17. 10. 2011).

12Po sistematiki določila 36. člena ZUS-1, ki ureja postopek predhodnega preizkusa tožbe, je preizkus pravočasnosti tožbe v upravnem sporu (2. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1) pred preizkusom, ali je izpodbijani akt upravni akt, ali drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1). Zato, in ker je med strankama to sporna okoliščina, sodišče najprej pripominja, da tožba ni vložena prepozno, kajti rok za vložitev tožbe iz 1. odstavka 28. člena in 1. odstavka 23. člena ZUS-1 začne teči od dneva, ko se stranka seznani z vso vsebino izpodbijanega akta, ne pa morebiti z njenimi posameznimi deli na podlagi javnih izjav predstavnika tožene stranke o njegovi (delni) vsebini. Takšna razlaga je potrebna zaradi varstva učinkovitega sodnega varstva oziroma pravnega sredstva in med strankama ni sporno, da je tožnik bil seznanjen z vso vsebino izpodbijanega akta šele z vročitvijo odločbe Vlade RS o razrešitvi, kar se je po neprerekanih dejstvih zgodilo dne 3. 5. 2011, tožnik pa je tožbo vložil dne 2. 6. 2011, torej znotraj 30 dnevnega roka.

13Kar pa zadeva predhodni preizkus tožbe z vidika 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, sodišče ugotavlja, da se predmetni upravni spor bistveno razlikuje od upravnega spora pod opr. št. I U 706/2011. V zadevi je I U 706/2011 je namreč Upravno sodišče dne 12. 9. 2012 izdalo sklep o prekinitvi postopka po 156. členu na podlagi izpolnjene procesne predpostavke iz 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, da je izpodbijani akt v zadevi I U 706/2011 tak posamični akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in je vložilo zahtevo za presojo ustavnosti ZIntPK. Bistvene razlike med obema zadevama, zaradi katerih je sodišče v obravnavani zadevi prišlo do drugačnega sklepa, kot v zadevi I U 706/2011, in sicer da izpodbijani akt v tem upravnem sporu ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, so naslednje:

14Izpodbijani akt ni načelno mnenje po 13. členu ZIntPK, kot je to primer izpodbijanega akta v zadevi I U 706/2011, saj iz njega nedvoumno in dosledno izhaja, da je namenjen zgolj komunikaciji med Komisijo in MDDSZ, saj gre zgolj za ugotovitve in priporočila tožene stranke, naslovljena na MDDSZ. Na koncu izpodbijanega akta je izrecno navedeno, da se ugotovitve in priporočila posredujejo MDDSZ. Tožeča stranka niti ne zatrjuje, da je bil izpodbijani akt objavljen na spletni strani tožene stranke, kot se je to zgodilo z izpodbijanim načelnim mnenjem v zadevi I U 706/2011. V nobenem delu izpodbijanega akta do točke 2. na strani 4 izpodbijanega akta ni zatrjevano, da je tožnik storil koruptivno dejanje, ampak tožena stranka uporablja pojme: /.../ „o sumu kršitev dolžnega ravnanja“ /.../, /.../ „podatkov o sumu kaznivega dejanja“ /.../ , /.../ „podanih sumov korupcije“ /.../ (str. 1 izpodbijanega akta); /.../ „o razlogih za sum trpinčenja“ /.../, /.../ „sum nezakonite odpovedi in trpinčenja“ /.../ (str. 2 izpodbijanega akta); v prvem odstavku na strani 1. sicer tožena stranka enkrat navaja: /.../ „ter v nadaljevanju povzetih ugotovitev o korupciji in drugih kršitvah dolžnega ravnanja“/.../, vendar se to ponovi v zadnjem odstavku pod točko 1. na strani 4 izpodbijanega akta, iz česar je razvidno, da tožena stranka s tem meri na referenčni vir in sicer načelno mnenje, ki ga citira na strani 2 (načelno mnenje 179), ki pa ni izpodbijani akt v tem upravnem sporu. Tudi pri uporabi formulacije /.../ „ugotovljene kršitve dolžnega ravnanja v postopkih delovne inšpekcije“ /.../ (prvi odstavek na strani 3 izpodbijanega akta), ki koruptivnosti v določnem smislu niti ne omenja, gre za opozarjanje na integriteto in predlog za sprejem določenih ukrepov v javnem sektorju v komunikaciji med Komisijo, ki je za to po ZIntPK pristojna, in ministrstvom. Vsebina pod točko 2. izpodbijanega akta ni z obravnavanega vidika nič drugačna. Na strani 4. izpodbijanega akta tožena stranka uporablja pojme „sum nasprotja interesov“ oziroma „sum korupcije in konflikta interesov“, o sumu na takšna dejanja pa govori tudi v zadnjem odstavku pred sklepom. Tudi iz sklepa izpodbijanega akta je razvidno, da so ugotovitve in priporočila namenjena ministru za delo, družino in socialne zadeve in da je Komisija po zakonu odgovorna pristojne organe in odgovorne osebe obvestiti o problemih zaradi preprečevanje korupcije; edino v drugem odstavku sklepa tožena stranka pravi: /.../ „Ugotovitve Komisije opozarjajo na konkretne kršitve dolžnega ravnanja, nekatere celo z grobimi posledicami za človekove pravice in temeljne svoboščine oškodovancev, kot tudi na sistemske vzroke za neučinkovitost inšpekcije za delo“ /.../ . V tem delu torej gre za trditev o kršitvah dolžnega ravnanja in ne zgolj za navedbe o sumih na določene kršitve dolžnega ravnanja, vendar pa je v zadevi odločilno, da gre pri izpodbijanem aktu za komunikacijo med Komisijo in MDDSZ, pri čemer ni izpolnjen tudi nadaljnji pogoj, ki ga je sodišče zavzelo v sklepu o prekinitvi postopka v zadevi I U 706/2012, da bi morala tožena stranka za to, da bi se akt približal pravni naravi akta, ki ga stranka lahko izpodbija v upravnem sporu, kršitve dolžnega ravnanja stranke utemeljiti s kršitvami zakonskih določb, ne pa morebiti s kršitvami pravil in standardov dobre prakse oziroma deontoloških pravil stroke.

15V predmetni zadevi je z razliko od izpodbijanega akta v zadevi I U 706/2011, edino enkrat omenjen zakonski člen in sicer v drugem odstavku na strani 5 izpodbijanega akta, ko je omenjen 100. člen Zakona o javnih uslužbencih. Vendar pa tožena stranka na razlago in uporabo tega člena ne opira izpodbijanega akta, ampak to določilo navaja v kontekstu tega, kaj piše v dokumentu s policijskimi ugotovitvami s predstavniki MDDSZ na sestanku dne 17. 12. 2009, na katerem je bil prisoten tudi generalni direktor direktorata za delovna razmerja in da so to policistom pojasnili navzoči predstavniki ministrstva.

16Nadalje, tožbeni ugovor, da je šele Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Uradni list RS, št. 43/2011), ki še ni veljal v času izdaje izpodbijanega akta, uredil komunikacijo in obveznost posredovanja informacij s strani komisije predstojniku organa, ki je pristojen za izvajanje nadzora nad delovanjem obravnavane osebe (3. člen ZIntPK-B), ne more vplivati na presojo, ali je izpodbijani akt tak, da ga stranka lahko izpodbija v upravnem sporu, kajti iz narave stvari tudi po ZIntPK izhaja, da Komisija lahko v navedenem smislu komunicira z državnimi organi. Izpodbijani akt je bil namreč izdan tudi na podlagi 4. alineje 1. odstavka 12. člena ZIntPK, ki pravi, da Komisija svetuje pri krepitvi integritete in preprečevanju ter odpravljanju tveganj za korupcijo v javnem in zasebnem sektorju. Zaradi teh specifičnih značilnosti izpodbijanega akta sodišče tudi ni moglo sprejeti tožbenega ugovora, da je izpodbijani akt v bistvu načelno mnenje, čeprav je podnaslovljen kot „ugotovitve in priporočila.“ Zaradi drugačne narave in vsebine tega akta, kot je načelno mnenje, sodišče tudi nima nobenih ustavno-pravnih pomislekov o neupravičenosti, da zakonodajalec na izpodbijani akt ni vezal nobenih procesnih pravic obravnavane osebe (v smislu 22. člena Ustave), kot to predvideva 13. člen ZIntPK za primer načelnega mnenja. V tej komunikaciji med toženo stranko in pristojnim državnim organom obravnavana oseba tudi nima pravice do izjave na podlagi 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP). Kajti v obravnavani zadevi ni šlo za postopek v zvezi s kazensko obtožbo zoper tožnika v smislu 1. odstavka 6. člena MKVČP niti ne gre za njegovo civilno pravico v kontekstu poštenega postopka, saj Komisija ni vodila sodnega postopka.

17Vendar pa sodišče kljub navedenim dejstvom ni tožbe zaradi odprave izpodbijanega akta zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 iz razloga, ker izpodbijani akt ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Tožnik je namreč v tožbi uveljavljal tudi, da mu je bilo z izdajo in objavo izpodbijanega akta, ki naj bi se deloma zgodila z izjavo na okrogli mizi na Študentski borzi dne 6. 4. 2011 in na tiskovni konferenci dne 7. 4. 2011, poseženo v osebnostne pravice in da je bil zaradi tega osebno in poklicno zelo prizadet. O nedopustnosti posega v osebnostne pravice pa sodišče v tem upravnem sporu ne more soditi, ker izpodbijani akt ni akt, ki bi ga stranka lahko izpodbijala v upravnem sporu, ampak je za to zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo, in sicer pred sodiščem splošne pristojnosti (1. člen ZUS-1). Tudi obravnavani primer namreč ni mogoče razdeliti na zahtevek, ki se nanaša na presojo zakonitosti in odpravo izpodbijanega akta in na zahtevek v zvezi z morebitnimi drugimi dejanji tožene stranke, ki se vežejo na izpodbijani akt in pomenijo po mnenju tožnika poseg v osebnostno pravico, ampak je treba izhajati iz enovite pravice do učinkovitega sodnega varstva v smislu 23. člena Ustave.

18Ustavno sodišče je postavilo standard, po katerem, „da bi lahko sodišče, pristojno za odločanje v upravnem sporu, to sodno varstvo zaradi subsidiarnosti izključilo, mora odgovoriti na dve vprašanji: a) na vprašanje, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor, in če obstaja, katero sodno varstvo je to, in b) na vprašanje, ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito“ (Up-547/2004 z dne 3. 3. 2005, 10. odstavek in Up-661/2004 z dne 12. 1. 2006, 10. odst.). Človekove pravice se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (1. odstavek 15. člena Ustave) in zagotovljeni sta sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica odprave posledic njihove kršitve (4. odstavek 15. člena Ustave). Zato sodno varstvo človekovih pravic v smislu ugotovitve kateregakoli sodišča (tudi pravdnega), ali je poseg v pravico pomenil tudi njeno kršitev, nujno zahteva presojo z vidika 3. odstavka 15. člena Ustave (načelo sorazmernosti). Po 178. členu Obligacijskega zakonika sodišče v pravdnem postopku lahko odredi, da oškodovalec stori kaj drugega, s čimer je mogoče doseči namen, ki se doseže v odškodnino. S tem določilom in z določilom 2. odstavka (in 1. odstavka) 134. člena OZ, po katerem sodišče lahko odredi prenehanje objave določenega mnenja, ter z možnostjo, da stranka zahteva odstranitev posledic škodnega dejanja (1. odstavek 134. člena OZ) so pokriti temeljni elementi za učinkovitost sodnega varstva v smislu 23. člena ustave v zvezi z 1. členom ZUS-1.

19Ustavno sodišče v zadevah Up-547/2004 z dne 3. 3. 2005 (odst. 11) nadalje pravi, da je „šele pozitiven odgovor na obe omenjeni vprašanji lahko podlaga za to, da se sodišče iz tega razloga izreče za stvarno nepristojno. Upravno sodišče je sicer ugotavljalo, ali imajo tožniki na razpolago drugo (primarno) sodno varstvo. Vendar pa, če je štelo, da ni pristojno za obravnavo tožbe, ker imajo tožniki zagotovljeno drugo sodno varstvo pred kazenskim in (oziroma) pravdnim sodiščem, ne bi smelo ravnati po določbi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, temveč bi moralo uporabiti določbe ZPP, ki se po 16. členu ZUS primerno uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena z njim. V primeru subsidiarnosti sodnega varstva ne gre za zadevo, za katero ni sodne pristojnosti, temveč gre za zadevo, za katero je pristojno drugo sodišče, zato glede na 18. člen ZPP sodišče tožbe ne more zavreči, temveč se mora izreči za nepristojno ter zadevo po pravnomočnosti sklepa odstopiti v reševanje pristojnemu sodišču. V skladu z določbo drugega odstavka 23. člena ZPP sodišče, ki mu je bila zadeva odstopljena kot pristojnemu sodišču, nadaljuje postopek, kot da bi se začel pred njim. Samo na ta način je zagotovljeno učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva in v obravnavanem primeru tudi učinkovito varstvo človekovih pravic pred posegi vanje z nezakonitimi dejanji.“

20Zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa in pri tem se je oprlo na določilo 1. odstavka 19. člena ZPP in 23. člena ZPP v zvezi z 1. odstavkom 22. člena ZUS-1.