VSRS sklep III Ips 85/2014

Revizija se zavrne.

Tožeča stranka sama krije stroške revizije.

Tožeča stranka mora drugi toženki povrniti stroške revizijskega odgovora v višini
3.130,52 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti.

Dosedanji potek postopka

1Sodišče prve stopnje je s sklepom zavrglo tožbo z dne 23. 4. 2013, s katero je tožeča stranka vtoževala ugotovitev ničnosti pogodbe o izvajanju javno-zasebnega partnerstva za izvedbo projekta … v Mestni občini ..., ki sta jo dne 12. 1. 2012 podpisali toženki. Ugotovilo je namreč, da tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe in da gre za neodpravljivo pomanjkljivost tožbe.

2Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo izpodbijani sklep. Pri tem je odločilo, da pravdne stranke same nosijo svoje stroške pritožbenega postopka.

3Tožeča stranka je zoper sklep sodišča druge stopnje vložila revizijo, v kateri uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava ter kršitve določb pravdnega postopka. Predlaga razveljavitev sklepov sodišč druge in prve stopnje. Priglasila je tudi stroške revizijskega postopka.

4Prva toženka na revizijo ni odgovorila, druga toženka pa je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev ter priglasila stroške revizijskega postopka.

O aktivni legitimaciji za vložitve tožbe

5Tožnica (revidentka) navaja, da sta sodišči nižjih stopenj napačno uporabili materialno pravo. Določba 42. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN) naj bi bila jasna: tudi kadar Republika Slovenija ni sama pogodbena stranka, lahko vloži tožbo na ugotovitev ničnosti pogodbe, zastopa pa jo Državno pravobranilstvo. Ker so vsi štirje zagovorniki javnega interesa subjekti javnega prava in državni organi (oziroma javna agencija), je logično, da je Republika Slovenija subjekt, ki vloži tožbo. Zadnji stavek 42. člena ZPVPJN ni določen za primer, ko bi bila Republika Slovenija pogodbena stranka, saj bi tudi v tem primeru imela pravni interes za vložitev tožbe. 42. člen ZPVPJN zagovornikom javnega interesa ne daje aktivne legitimacije za vložitev tožbe oziroma sposobnosti biti pravdna stranka. Uveljavljanje pravnega varstva po ZPVPJN naj bi bilo namreč mnogo širši pojem od vlaganja tožbe na sodišču. Zastopniki pravnega interesa imajo aktivno legitimacijo v predrevizijskem in revizijskem postopku. V kolikor bi jim želel zakon podeliti aktivno legitimacijo (tudi) za vložitev tožbe, bi moral to storiti izrecno in jasno, in sicer tako, da njegov 42. člen ne bi vseboval zadnjega stavka. Tudi iz ZPP, ki se smiselno uporablja za v ZPVPJN neurejena vprašanja, izhaja, da mora biti pristop sodišča pri podeljevanju sposobnosti biti stranka v postopku restriktiven. Hkrati naj bi novejša sodna praksa opuščala možnost priznavanja sposobnosti biti stranka posameznim državnim organom.

6Druga toženka (respondentka) pa navaja, da iz 42. člena ZPVPJN med drugim izhaja, da ničnost pogodbe uveljavlja zagovornik javnega interesa, če pogodbena stranka ni Republika Slovenija. Kadar je slednja (oziroma njen organ ali upravna organizacija v sestavi, ki je pravna oseba) pogodbena stranka, ničnost uveljavlja sama (zastopana po Državnem pravobranilstvu). ZPVPJN je poseben procesni predpis v smislu drugega odstavka 76. člena ZPP in določa, kdo je lahko pravdna stranka. Sodišča morajo biti restriktivna pri podeljevanju pravdne sposobnosti po tretjem odstavku 76. člena ZPP, ne pa, kadar gre za primere iz drugega odstavka 76. člena. Sicer pa zadnji stavek 42. člena ZPVPJN ne bi imel smisla, če bi bila Republika Slovenija aktivno legitimirana tako v primeru, ko bi bila pogodbena stranka, kot v primeru, ko to ne bi bila.

7Besedilo 42. člena, ki je naslovljen »Uveljavljanje ničnosti pogodbe«, se glasi:

»Pod pogoji iz tega zakona lahko ničnost pogodbe ali posameznega naročila, ki ga je naročnik oddal na podlagi okvirnega sporazuma ali v dinamičnem nabavnem sistemu (v nadaljnjem besedilu: posamezno naročilo), uveljavlja oseba, ki ima pravni interes, in zagovornik javnega interesa. Pravni interes se prizna osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila ali posameznega naročila in ki ji je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi ji lahko nastala škoda. Ničnost pogodbe ali posameznega naročila lahko uveljavlja zagovornik javnega interesa, če pogodbena stranka ni Republika Slovenija, njen organ ali upravna organizacija v sestavi, ki je pravna oseba. V tem primeru uveljavlja ničnost pogodbe ali posameznega naročila Republika Slovenija, zastopa pa jo Državno pravobranilstvo Republike Slovenije.«

8Sporno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali lahko v primeru, ko Republika Slovenija (oziroma njen organ ali upravna organizacija v sestavi, ki je pravna oseba) ni stranka pogodbe, sklenjene na podlagi javnega naročila, v skladu z 42. členom ZPVPJN uveljavlja ničnost te pogodbe tako, da kot tožnica, zastopana po Državnem pravobranilstvu, vloži tožbo pred pristojnim sodiščem.

9Sodišče druge stopnje je, pritrjujoč sodišču prve stopnje, na to vprašanje odgovorilo negativno. Zavzelo je stališče, da ničnost pogodbe v takem primeru lahko uveljavljata le oseba s pravnim interesom ali zagovornik javnega interesa. Zagovorniki javnega interesa, ki jih opredeljuje drugi odstavek 6. člena ZPVPJN, imajo že v skladu s samim zakonom tako aktivno legitimacijo za vložitev tožbe kot tudi sposobnost biti pravdna stranka, ne glede na to, da so zgolj državni organi oziroma organizacije Republike Slovenije. Sicer pa je že sodišče prve stopnje prepričljivo pojasnilo, da tožnica ne spada med osebe s pravnim interesom za uveljavljanje ničnosti po 42. členu ZPVPJN.

10Uvodoma revizijsko sodišče pojasnjuje, da v konkretnem primeru tožnica uveljavlja ničnost pogodbe o izvajanju javno-zasebnega partnerstva, ki je bila sklenjena na podlagi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Ker pa iz tožbene trditvene podlage izhaja, da je šlo za pogodbeno javnonaročniško partnerstvo, za katero se v skladu z ZJZP uporabljajo (tudi) predpisi o javnih naročilih, je tudi sodno varstvo lahko zagotovljeno v skladu z ZPVPJN.

11Prvi stavek 42. člena ZPVPJN določa dva subjekta, ki lahko uveljavljata ničnost pogodbe: osebo s pravnim interesom in zagovornika javnega interesa. Drugi stavek 42. člena ZPVPJN pa pojasnjuje, komu se prizna pravni interes: osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila ali posameznega naročila in ki ji je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi ji lahko nastala škoda. Besedilo pripelje do zaključka, da bo zainteresirana oseba ponudnik, ki je želel pridobiti javno naročilo (pod pogojem, da mu je oziroma bi mu lahko s kršitvijo nastala škoda), ne pa izbrani ponudnik ali naročnik, ki sta pogodbeni stranki. Republika Slovenija v obravnavanem primeru ni ne eno ne drugo, zato ne more imeti pravnega interesa v skladu z 42. členom ZPVPJN.

12Tretji stavek 42. člena ZPVPJN nato pojasni, v katerem primeru lahko uveljavlja ničnost zagovornik javnega interesa: takrat, kadar pogodbena stranka ni Republika Slovenija, njen organ ali upravna organizacija. Zastavi se vprašanje, kako torej razlagati četrti stavek 42. člena, ki se glasi: »

V tem primeru uveljavlja ničnost pogodbe ali posameznega naročila Republika Slovenija, zastopa pa jo Državno pravobranilstvo Republike Slovenije. « Besedna zveza »v tem primeru « bi lahko namreč pomenila, da tudi Republika Slovenija uveljavlja ničnost takrat, kadar ni pogodbena stranka - torej takrat, ko ničnost (v skladu s predhodnim stavkom) uveljavlja zagovornik javnega interesa. Revidentka v zvezi s tem navaja, da ničnost pogodbe uveljavlja zagovornik javnega interesa, tožbo pa vloži Republika Slovenija. Vendar pa zakonska določba v obeh stavkih uporabi izraz »uveljavi «, zaradi česar ni mogoče že z jezikovno razlago napraviti ponujenega zaključka. Jezikovna razlaga zadnjega stavka namreč v povezavi s prejšnjim stavkom ne pripelje do jasnega odgovora, kdo lahko v primeru, ko

Republika Slovenija ni pogodbena stranka, uveljavlja ničnost pogodbe; zato jo je bilo treba dopolniti še z drugimi metodami razlage.

13Po logični razlagi(1) se upira zaključek, da bi zakon za identične situacije aktivno legitimacijo podelil obema subjektoma naenkrat. Ta razlaga spornih stavkov zato ponudi dve rešitvi. Po eni je za vložitev tožbe aktivno legitimirana Republika Slovenija, saj so zagovorniki javnega interesa, kot so opredeljeni v drugem odstavku 6. člena ZPVPJN,(2) zgolj njeni organi oziroma agencije (za to rešitev se zavzema revidentka). Po drugi pa ima aktivno legitimacijo zagovornik javnega interesa, saj se zadnji stavek 42. člena ZPVPJN dejansko nanaša na situacije, ko je Republika Slovenija pogodbena stranka (to stališče zavzemata sodišči nižjih stopenj in respondentka).(3)

Revizijsko sodišče je zato dodatno, s pomočjo teleološke in sistematične razlage, ugotavljalo, kakšen je bil namen zakonodajalca in na kakšen zaključek odkazujejo še druge določbe ZPVPJN v povezavi s spornim členom.

141. člen ZPVPJN določa, da zakon ureja pravno varstvo ponudnikov, naročnikov in javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil ter določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic. Ker bodo ponudniki v postopku varovali svoje zasebne (poslovne) interese, naročniki, ki so javnopravni subjekti (med njimi tudi država), pa bodo nastopali iure gestionis in ne iure imperii, je zakonodajalec v 6. členu zakona določil tudi posebne subjekte, ki nastopajo kot zagovorniki javnega interesa.(4)

Slednji imajo torej v postopkih oddaje javnih naročil posebno vlogo in zastopajo interese, ki niso (nujno) identični interesom javnopravnih subjektov, ki v postopkih nastopajo kot naročniki in (po sklenitvi pogodbe) pogodbene stranke. Od tu izvira potreba po njihovi samostojni procesni legitimaciji.

15Zagovorniki javnega interesa so v skladu s prvim odstavkom 14. člena ZPVPJN aktivno legitimirani že v predrevizijskem in revizijskem postopku; zato bi bilo nelogično, da bi jim zakonodajalec to možnost v celoti (ne glede na to, kateri javnopravni subjekt bi bil pogodbena stranka) odvzel v postopkih sodnega varstva. Če bi zakonodajalec imel tak namen, ni videti razloga, da bi jih v 42. členu ZPVPJN sploh omenjal. Na to kaže tudi določba drugega odstavka 3. člena zakona, ki zagovornikom javnega interesa podeljuje sposobnost biti stranka (tudi) v sodnem postopku. Zastopnik javnega interesa namreč v pravdi za uveljavitev ničnosti pogodbe ne bi mogel nastopati v vlogi tožene stranke, saj sam ni pogodbena stranka. Lahko bi nastopal zgolj v vlogi tožnika na podlagi posebnega procesnega upravičenja. Ob tem revizijsko sodišče odgovarja tudi na navedbo revidentke o nujnosti restriktivnega pristopa sodišča pri podeljevanju sposobnosti biti stranka v postopku. Kot sta namreč že pravilno pojasnili sodišči nižjih stopenj, sposobnosti biti stranka v obravnavanem primeru ne podeljuje sodišče, temveč ZPVPJN (kot to omogoča drugi odstavek 76. člena ZPP).

16Namenska, logična in sistematična razlaga določbe 42. člena ZPVPJN torej pokažejo, da je imel zakonodajalec namen zastopnikom javnega interesa podeliti samostojno aktivno procesno legitimacijo za vložitve tožbe na ničnost pogodbe, kadar Republika Slovenija ni pogodbena stranka. Posledično zadnjega stavka 42. člena ZPVPJN ne moremo razlagati tako, kot da se ravno tako nanaša na situacije, ko Republika Slovenija ni pogodbena stranka, temveč ga je treba razlagati na način, da se nanaša na situacije, ko je Republika Slovenija pogodbena stranka.(5)

17V skladu z zgornjo obrazložitvijo revizijsko sodišče zaključuje, da (v obravnavanem primeru) Republika Slovenija ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe na ugotovitev ničnosti sporne pogodbe, katere pogodbena stranka ni.

O zatrjevanih procesnih kršitvah

18Revidentka uveljavlja absolutno bistveno kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Zatrjuje kršitve 108. člena ZPP v zvezi s 180. členom ZPP ter neuporabo 81. člena ZPP. V kolikor je sodišče menilo, da je označba tožeče stranka nepravilna, bi moralo od nje zahtevati, da tožbo popravi. Ne gre namreč za subjektivno spremembo tožbe, saj imajo državni organi (tudi zagovorniki javnega interesa iz 6. člena ZPVPJN) isto identiteto kot Republika Slovenija oziroma gre za isto osebo. Situacija pa je primerljiva tudi z vprašanjem procesne legitimacije pravnih oseb, ki imajo podružnice. V kolikor se kot pravdna stranka navede podružnica in ne pravna oseba, gre le za napačen naziv, ki ga je mogoče popraviti, in ne za spremembo tožbe. Opozarja na sodbo Vrhovnega sodišča »VSM Cp 1314/94«(6) ter na sodbo Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 747/2005.

19Respondentka pritrjuje stališču sodišč nižjih stopenj, da gre pri konkretni navedbi tožeče stranke za neodpravljivo pomanjkljivost tožbe. Subjektivna sprememba tožbe na aktivni strani ni mogoča (tako tudi Vrhovno sodišče v zadevi II Ips 553/2004). V primeru ZPVPJN gre namreč za dve različni procesno sposobni stranki: Republiko Slovenijo in zagovornike javnega interesa.

20Sodišče druge stopnje je zavzelo stališče, da je tožbo vložila napačna stranka, torej stranka, ki za to ni bila procesno aktivno legitimirana; to pa ni nejasnost oziroma pomanjkljivost, ki jo je mogoče odpraviti. »Zamenjava ene tožeče stranke z drugo [stranko]« bi predstavljala »novo tožbo«. Po mnenju sodišča druge stopnje je irelevantno dejstvo, da tudi zagovornike javnega interesa zastopa Državno pravobranilstvo, saj je zgolj njihov zastopnik.

21Revizijsko sodišče pritrjuje sodišču druge stopnje, da je tožbo v obravnavanem primeru vložila napačna stranka. ZPVPJN iz razlogov, ki so bili pred tem pojasnjeni, zagovornikom javnega interesa podeljuje samostojno sposobnost biti pravdna stranka (kar omogoča drugi odstavek 76. člena ZPP) in samostojno procesno legitimacijo, medtem ko je Republiki Sloveniji v obravnavanem primeru ne priznava. Z argumentacijo, da bi lahko slednja tožbo vendarle vložila, zato ker so zagovorniki javnega interesa pač državni organi oziroma agencija, bi se namreč namen ZPVPJN zaobšel. Ne gre za situacijo, primerljivo tistim, ki jih izpostavlja revidentka; na primer, da se kot tožnika (zmotno) navede ministrstvo namesto Republike Slovenije oziroma podružnico namesto matične pravne osebe. Tem subjektom v navedenih primerih namreč ni bila podeljena niti sposobnost biti pravdna stranka niti samostojna procesna legitimacija.

22Posledično je treba zaključiti, da sodišče prve stopnje ni bilo dolžno vračati tožbe v popravo, da torej ni bila zagrešena absolutna bistvena kršitev iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

Odločitev o reviziji

23Ker niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena (prvi odstavek 371. člena ZPP), je Vrhovno sodišče v skladu s 378. členom ZPP v zvezi s četrtim odstavkom 384. člena ZPP revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka).

Stroški revizijskega postopka

24V skladu s prvim odstavkom 165. člena ZPP je revizijsko sodišče odločilo tudi o stroških, ki so nastali v revizijskem postopku. Ker tožeča stranka z revizijo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP sama krije svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka), medtem ko je drugi toženki dolžna povrniti njene stroške revizijskega postopka, ki znašajo 3.130,52 EUR (2.546,00 EUR za nagrado za revizijski postopek (tar. št. 3210), 20,00 EUR za materialne stroške (tar. št. 6002) in 564,52 EUR za 22% DDV na odvetniške stroške) (III. točka izreka).

---.---

Op. št. (1): Z njo lahko preverimo pomen, dobljen na podlagi drugih razlag; lahko pa ugotavljamo tudi nove pomene, ki jih z drugimi razlagami ni mogoče dognati. Glej M. Pavčnik, Teorija argumentacije (GV založba, 2013), str. 84.

Op. št. (2): Drugi odstavek 6. člena ZPVPJN: »Zagovorniki javnega interesa, ki lahko uveljavljajo pravno varstvo v postopku oddaje javnega naročila, so:

- ministrstvo, pristojno za finance,

- Računsko sodišče Republike Slovenije,

- organ, pristojen za varstvo konkurence, in

- organ, pristojen za preprečevanje korupcije.«

Op. št. (3): Stališče, da uveljavlja ničnost pogodbe Republika Slovenija, zastopana po Državnem pravobranilstvu, kadar je sama stranka pogodbe, zastopajo tudi M. Bukovec Marovt v komentarju k 6. in 42. členu ZPVPJN, v: A. Kostanjevec in ostali: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja s komentarjem in stvarnim kazalom (Uradni list, 2012), str. 36 in 132; V. Kostanjevec in ostali: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja z uvodnimi pojasnili in stvarnim kazalom (Uradni list, 2011), str. 137; I. Strnad, Nova ureditev neveljavnosti pogodb o javnem naročanju, v: Podjetje in delo (št. 6-7, 2011); ter M. Dren in B. Grešak, Sodno varstvo v postopkih javnega naročanja, v: Pravna praksa (št. 30-31, 2011). Pri tem pa ne pojasnijo razlogov za svoje stališče.

Op. št. (4): O interesih ponudnikov, naročnikov ter o javnem interesu glej tudi A. Žvan in V. Kostanjevec v komentarju k 1. členu ZPVPJN, v: A. Kostanjevec in ostali: Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja s komentarjem in stvarnim kazalom (Uradni list, 2012), str. 17.

Op. št. (5): Četudi bi bilo to jasneje izraženo na primer z izrazoma:

»V nasprotnem primeru« ali »Sicer pa «, uveljavlja ničnost pogodbe ali posameznega naročila Republika Slovenija.

Op. št. (6): Pri tem najbrž misli na sodbo VS RS II Ips 540/95 z dne 13. 3. 1997, s katero je Vrhovno sodišče odločilo o reviziji zoper sodbo VSM Cp 1314/94.