UPRS Sodba IV U 84/2016-12

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Celje, Izpostava Mozirje, št. 0611-2632/2015 z dne 3. 12. 2015 in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 0611-92/2016-2 z dne 25. 5. 2016, odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Celje, Izpostava Mozirje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 0611-2632/2015 z dne 3. 12. 2015, tožniku in A.A. prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča na parc. št. 844/6 k.o. ... v kakšen drug namen kot za kmetijstvo proizvodnjo (1. točka izreka). Določil je, da je treba dvostransko kovinsko konstrukcijo za reklamno oglasno tablo dimenzije 10.70 m x 4,20 m ter dvignjeno od tal za cca 1,00 m odstraniti s tega zemljišča ter zemljišče uporabiti kot travnik in ga v celoti obdelovati kot dober gospodar (2. točka izreka) ter določil rok za ureditev 28. 2. 2016 (3. točka izreka).

2V obrazložitvi odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da je na terenu ugotovil, da je na zemljišču s parc. št. 844/6 k.o. ... postavljena kovinska konstrukcija, opisana v prejšnjem odstavku, ki je v tla pritrjena s kovinskimi prečnimi traverzami, kar onemogoča normalno obdelavo zemljišča, to je košnjo. Kmetijska inšpektorica je ugotovila, da je lastnica zemljišča A.A., lastnik oglasnega panoja pa tožnik in ju pozvala, naj v zvezi s tem panojem podata svoji izjavi. A.A. je inšpektorici pojasnila, da imata s tožnikom ustni dogovor o postavitvi montažnega oglasnega panoja in da za to postavitev nima gradbenega dovoljenja, saj gre za par kovinskih palic, ki so montažne in mobilne ter za začasen objekt, ki je ne moti. Kdaj je bil pano prestavljen na njeno zemljišče, ne ve. Tudi tožnik točnega datuma prestavitve panoja na zemljišče s parc. št. 844/6 k.o. ... ni vedel, enako kot A.A. pa navajal, da gre za mobilni objekt in da gradbeno dovoljenje za postavitev takega oglasnega panoja ni bilo pridobljeno. Prvostopenjski organ je pridobil lokacijsko informacijo Občine B., iz katere izhaja, da je nepremična s parc. št. 844/6 k.o. ... razvrščena med druga kmetijska zemljišča z oznako K2 in da je po dejanski rabi kmetijsko zemljišče. Ugotovil je, da se po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje taki objekti, kot je oglasni pano, uvrščajo med nezahtevne ali enostavne objekte, odvisno od njihove površine. Poudaril pa je, da je v skladu s 3.č členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) dopustno na kmetijskih zemljiščih načrtovati le objekte, ki so v tej zakonski določbi našteti ter se uporabljajo v kmetijske namene. Prvostopenjski organ se v nadaljevanju obrazložitve sklicuje na 4. člen ZKZ, ki določa, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati skladno z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin, kot tudi na 7. člen tega zakona, ki določa obveznosti lastnika, zakupnika ali drugega uporabnika kmetijskega zemljišča. Ker je prvostopenjski organ ugotovil, da se kovinska konstrukcija za reklamno oglasno tablo na zemljišču s parc. št. 844/6 k.o. ... ne uporablja v kmetijski namen ter je zaradi tega objekta zemljišče v širini približno 4 m in dolžini približno 12 m težje obdelovati, je ocenil, da njegova namestitev ni skladna z določbo 3.č člena ZKZ. Na podlagi 107. člena ZKZ je zato določil, da morata A.A. in tožnik ravnati na način, opisan v izreku izpodbijane prvostopenjske odločbe.

3A.A. in tožnik sta zoper odločbo vložila pritožbi, o katerih je z odločbo, št. 0611-92/2016-2 z dne 25. 5. 2016, odločilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ). To je pritožbo tožnika zavrnilo (1. točka izreka), pritožbi A.A. pa ugodilo in odločbo odpravilo (2. točka izreka). Drugostopenjski organ je v 3. točki izreka tožniku prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča s parc. št. 844/6 k.o. ... v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo in mu naložil vzpostavitev kmetijskega zemljišča v prejšnje stanje na način, da se s tega zemljišča odstrani dvostransko kovinsko konstrukcijo z reklamnim oglasom ter določil dva meseca od vročitve odločbe kot rok za izpolnitev obveznosti (4. točka izreka).

4Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnil, da tožnik v pritožbi zatrjuje, da kmetijsko zemljišče uporablja le za kmetijsko proizvodnjo, torej da ga koristi skladno z njegovim namenom. Prvostopenjskemu organu smiselno očita nepravilno uporabo materialnega prava. Drugostopenjski organ meni, da tožnikove pritožbene navedbe niso utemeljene. Na podlagi 4. člena ZKZ pojasnjuje, da uporaba kmetijskega zemljišča skladno z njegovim namenom pomeni uporabo kmetijskega zemljišča za kmetijsko proizvodnjo. Ta v ZKZ sicer ni posebej opredeljena, je pa to mogoče opredeliti na podlagi določbe 102. člena Zakona o kmetijstvu (ZKme-1), ki kot kmetijsko opravilo določa delovni proces ali vsakršno dejavnost, katere namen je opravljanje kmetijske dejavnosti. Postavitev oglasnega panoja ni kmetijsko opravilo in ne kmetijska dejavnost, kar pomeni, da je tako ravnanje v nasprotju z določbo 4. člena ZKZ in od kmetijskega inšpektorja zahteva, da izreče ustrezen inšpekcijski ukrep, kot mu to določa Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Drugostopenjski organ je zato pritožbo tožnika zavrnil kot neutemeljeno, sledil pa je pritožbi A.A., saj je bilo ugotovljeno, da je kovinsko konstrukcijo postavil tožnik, sicer z njenim dovoljenjem, vendar s pogojem, da bo lahko zemljišče nemoteno obdelovala in opravljala kmetijska opravila. Drugostopenjski organ meni, da uporaba določbe 4. člena ZKZ ni vezana na lastništvo nepremičnine, pač pa na vse, ki kakorkoli pridejo v stik s kmetijskim zemljiščem in se morajo na njem vzdržati določenih ravnanj. Ker A.A. sicer redno skrbi za košnjo zemljišča in na njem sama ni postavila kovinske konstrukcije oglasnega panoja, ji ni mogoče očitati kršitve 4. člena ZKZ in tudi ne 7. člena tega zakona, kar pomeni, da ne more biti inšpekcijska zavezanka. Skladno s tem je zato drugostopenjski organ izpodbijano odločbo odpravil, je pa nato v 3. točki izreka tožniku odredil prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen, razen za kmetijsko proizvodnjo ter vrnitev zemljišča v prvotno stanje. Drugostopenjski organ je pojasnil, da je ta ukrep izrekel na podlagi prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki drugostopenjskemu organu nalaga, da v primeru napačne presoje ugotovljenih dejstev, oziroma napačnega sklepa glede dejanskega stanja, odpravi odločbo organa prve stopnje in sam odloči v zadevi. Drugostopenjski organ še navaja, da je pri določitvi roka za izpolnitev obveznosti upošteval čas vegetacije glede na trenutek izdaje odločbe, in to z namenom preprečitve škode, kot tudi čas, ki je potreben za odstranitev panoja.

5Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in vlaga tožbo zoper prvostopenjsko odločbo iz vseh tožbenih razlogov. Pojasnjuje, da je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil laično pritožbo, v kateri je ugovarjal tudi napačno ugotovljenemu dejanskemu stanju, saj je posebej izpostavil, da zemljišča ne uporablja za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. V soglasju z lastnico zemljišča je oglasni pano postavil tako, da je ta lahko nemoteno opravljala kmetijsko dejavnost. Tega tožena stranka ni preverjala. Poleg tega 26. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) določa, da inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem določb tega zakona opravljajo gradbeni inšpektorji. Na podlagi tega zakona je bila izdana Uredba o razvrstitvi objektov glede na zahtevnost, ki ureja tudi postavitev reklamnih panojev. V skladu s stališčem Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-35/01 je za nadzor nad postavitvijo tovrstnih objektov pristojna gradbena inšpekcija, kar pomeni, da je tožena stranka prekoračila svoja pooblastila s tem, da je zahtevala odstranitev reklamnega panoja. Tožnik nasprotuje tudi ugotovitvi tožene stranke, da postavitev reklamne table pomeni nenamensko uporabo zemljišča. Pano je postavljen brez temeljev in je mobilni objekt. Ker je dvignjen, trava raste nemoteno in je redno pokošena, otežena pa je le košnja na približno 10 m² zemljišča, kar pa lastnica s tožnikovo pomočjo redno pokosi. Kmetijsko zemljišče se torej v celoti uporablja za kmetovanje, je pokošeno in vzdrževano. Odločitev tožene stranke sloni na presoji postavitve reklamnega panoja, kar ni v pristojnosti kmetijskega inšpektorata. Tudi sicer tožena stranka ne ugotavlja, da bi postavitev tega panoja povzročila onesnaženje, drugo degradiranje zemljišča ali zaviranje rastlin. Prav tako ni obrazloženo, da naj bi bilo zemljišče obdelovano v nasprotju s tem kako zemljišče uporablja dober gospodar. Drugostopenjski organ je pritožbi lastnice zemljišča celo ugodil in navedel, da uporablja zemljišče v skladu z njegovim namenom. Zemljišče se torej zaradi panoja ne uporablja nenamensko, pač pa v kmetijske namene. To, da je ob panoju košnja otežena, ni v nasprotju z določbami ZKZ in je zato dejansko stanje v tem obsegu napačno ugotovljeno in napačno uporabljen materialni predpis. Tožnik tudi meni, da odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni očitkov, ki bi kazali na nenamensko rabo zemljišča in je obrazložitev odločitve nerazumna. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih odločitvi in se sklicuje na vse navedbe v izpodbijani odločbi. Ne drži tožbena navedba, da je tožena stranka prekoračila svoja pooblastila s tem, ko je zahtevala, da se reklamni pano odstrani. Iz izreka odločbe je namreč razvidno, da je primarno prepovedana uporaba kmetijskega zemljišča v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo ter naložena vzpostavitev prvotnega stanja. Šele podredno in za namen izvršitve tega ukrepa je tožena stranka tožniku naložila odstranitev reklamnega panoja. Tak izrek temelji na prvi alineji B) točke 107. člena ZKZ, ki določa, da je treba odrediti prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo ter vzpostavitev zemljišča v prvotno stanje. V zadevi ni sporno, da je na kmetijskem zemljišču postavljen reklamni pano, takšen način uporabe zemljišča pa je v nasprotju z določbo 4. člena ZKZ. Za presojo ni bistveno ali je objekt fiksen ali mobilen, pač pa to, da se del kmetijskega zemljišča uporablja v nasprotju z njegovim namenom. O tem se je izrekla tudi sodna praksa (sodbe Upravnega sodišča RS, št. IV U 140/2013, I U 1429/2013, III U 324/2010, II U 403/2013).

7Tožnik se je na odgovor tožene stranke odzval v pripravljalni vlogi z dne 21. 10. 2016. Meni, da iz drugostopenjske odločbe ni jasno razvidno ali je bila odpravljena odločba le zoper A.A. ali pa v celoti. Enako bi to moralo biti jasno razvidno tudi iz obrazložitve. Zato tožbo iz previdnosti dopolnjuje s tem, da zahteva, da se, enako kot prvostopenjska, odpravi tudi drugostopenjska odločba. Izrek drugostopenjske odločbe je tudi sicer v nasprotju z obrazložitvijo in to ne more biti v škodo tožnika. Tožnik vztraja pri vseh svojih toženih navedbah, tudi glede pristojnosti kmetijske inšpektorice.

K točki I izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Sodišče uvodoma poudarja, da se strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati skladno z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek 4. člena ZKZ) in mora zato lastnik, zakupnik ali drug uporabnik obdelovati kmetijsko zemljišče kot dober gospodar (1. alineja prvega odstavka 7. člena ZKZ). Na kmetijskem zemljišču je dopustno postavljati le objekte, ki jih določa 3č. člen ZKZ in je njihova postavitev dopustna na podlagi akta lokalne skupnosti.

10Med strankama ni sporno, da je tožnikov reklamni pano postavljen na zemljišču, ki je kmetijsko zemljišče, njegova lastnica pa je A.A. Sporno ni niti to, da gre za montažni premični objekt dimenzije 10,70 m x 4,20 m, ki je od tal, kamor je pritrjen s kovinskimi prečnimi traverzami brez temeljev, dvignjen za približno 1,00 m. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da reklamni pano ni uvrščen med objekte, ki jih je dopustno postaviti na kmetijskem zemljišču, da ni namenjen kmetijski dejavnosti in da je zato zahteva, da se odstrani, upravičena. Sodišče tudi ugotavlja, da tožena stranka pri odločanju ni presojala ali je postavitev spornega reklamnega panoja v nasprotju s prostorskimi akti in gradbenimi predpisi, kar pomeni, da ni mogoče slediti tožniku, ki trdi, da je tožena stranka odločala o stvari, za katero ni pristojna, pa tudi ni mogoče slediti njegovemu sklicevanju na odločitev Ustavnega sodišča RS, št. U-I-35/01, saj je v tej zadevi Ustavno sodišče presojalo skladnost občinskega odloka z določbami Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). V obravnavanem primeru je namreč tožena stranka zahtevala vzpostavitev prvotnega stanja in odredila odstranitev reklamnega panoja zato, ker postavitev tega objekta ni dovoljena dejavnost na kmetijskem zemljišču, ne pa zato, ker naj ta objekt ne bi bil skladen z prostorskimi akti ali gradbenimi predpisi. Kmetijski inšpektor je namreč pristojen, da, skladno z določbo B) točke 107. člena ZKZ, prepove uporabo kmetijskega zemljišča v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo (tako Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. I Up 1012/1999, enako Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. IV U 140/2013).

11Kljub zaključkom, opisanim v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve, sodišče pritrjuje tožniku, ki navaja, da izrek odločbe tožene stranke ni razumljiv in da zato odločitve ni mogoče preizkusiti. 213. člen ZUP namreč določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, lahko se določijo pogoji ali nalogi, povezani z odločitvijo, naloži kakšno dejanje in rok, v katerem ga je treba opraviti, izrek pa mora biti kratek in določen. Kolikor izrek ni skladen s to zakonsko določbo, torej kolikor ni razumljiv, ga ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče ugotavlja, da niti izrek prvostopenjske niti drugostopenjske odločbe ne sledita zahtevi 213. člena ZUP.

12Prvostopenjski organ je v 1. točki izreka odločbe tožniku in A.A. prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča na parc. št. 844/6 k.o. ... v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. V tem delu je izrek jasen in določen. To pa ne velja za 2. točko izreka, v kateri je prvostopenjski organ sicer določil, da je treba odstraniti sporni reklamni pano, ga opisal, določil, da se sme zemljišče uporabljati le kot travnik ter ga obdelovati kot dober gospodar ter določil rok za ureditev, ni pa navedel, kdo mora te obveznosti izpolniti, torej ali tožnik ali A.A. ali oba. Določitev tistega, ki mora izpolniti naloženo obveznost, je bistvenega pomena, saj je le tako mogoče preizkusiti sprejeto odločitev, navsezadnje, kolikor bi postala dokončna, tudi izvršiti. Izrek v odločbi prvostopenjskega organa je zato v 2. točki nejasen in nedoločen, kar je bistvena kršitev določb postopka, saj ga v tem delu ni mogoče preizkusiti.

13Sodišče ugotavlja, da je nerazumljiv in sam s sabo v nasprotju tudi izrek odločbe drugostopenjskega organa. Ta je v 1. točki izreka odločil, da se pritožba tožnika zavrne, nato v 2. točki pritožbi A.A. ugodil in odločbo odpravil, v 3. točki tožniku prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča parc. št. 844/6 k.o. ... v kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo in mu naložil vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje s tem, da odstrani reklamni pano in mu v 4. točki izreka določil rok za izpolnitev te obveznosti. Sodišče ugotavlja, da drugostopenjski organ, ki je odločal o pritožbi tožnika in A.A., ni sledil določbam od 246. člena do 253. člena ZUP. Po določbi tretjega odstavka 246. člena ZUP namreč lahko organ druge stopnje, ki po pritožbi vzame zadevo v reševanje, pritožbo zavrne, odločbo v celoti ali deloma odpravi ali jo spremeni ali jo izreče za nično. V obravnavani zadevi je drugostopenjski organ tožnikovo pritožbo zavrnil, kar bi smiselno pomenilo, da je pritrdil odločitvi prvostopenjskega organa, torej ocenil, da je bila njegova odločitev pravilna in utemeljena za zakonu. Če je temu tako, ni jasna nadaljnja odločitev drugostopenjskega organa, ki je pritožbi A.A. ugodil in odpravil celotno odločbo. Kolikor je imel drugostopenjski organ v mislih, da bi odpravil samo tisti del izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa, ki se nanaša nanjo, bi moral v izreku odločbe določiti, da se odločba odpravi le deloma in v katerem delu se odpravi. Namesto tega je drugostopenjski organ odločbo prvostopenjskega organa odpravil v celoti, torej tudi v delu, ki se nanaša na tožnika, kar pa je v nasprotju s tem, da se njegova pritožba zavrne. Prav tako je v nasprotju z zavrnitvijo tožnikove pritožbe odločitev v 3. točki izreka drugostopenjske odločbe, kjer je tožniku naloženo, kako mora ravnati. Če je bil namen drugostopenjskega organa, da odločitev prvostopenjskega organa spremeni, bi moral to v izreku določiti, torej določiti v katerem delu izreka se prvostopenjska odločba spremeni in kako. Ker ni ravnal na tak način, sta njegova odločitev v 1. in 3. točki izreka sami s seboj v nasprotju.

14Na podlagi vsega navedenega sodišče ugotavlja, da izreka tako prvostopenjske kot drugostopenjske odločbe ne sledita zahtevi 213. člena ZUP, torej nista jasna in razumljiva in zato sprejete odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato tožbi ugodilo in obe izpodbijani odločbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljene napake (tudi ob upoštevanju vsebinskih razlogov odločitve drugostopenjskega organa) odpraviti.

K točki II izreka:

15Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožnika upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetnica.