UPRS Sodba I U 991/2021-9

I. Tožbi se ugodi, sklep o dovolitvi izvršbe Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorata RS za infrastrukturo, št. 06152-602/2019-9 z dne 2. 3. 2021 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe v točki 1. izreka ugotovil, da je 31. 12. 2020 postala izvršljiva Odločba Inšpektorata RS za infrastrukturo št. 06152-602/2019-7 z dne 24. 3. 2020. Tožnici je bilo z njo naloženo, da je skladno z zahtevo prvega odstavka 31. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) in Pravilnika o strokovnem usposabljanju in preizkusu znanja za upravljavca energetskih naprav dolžna: 1. za upravljanje s toplovodnima kotloma v A., zagotoviti vsaj enega strokovno usposobljenega delavca - upravljavca centralnega ogrevanja, in 2. za kompresorske in hladilne naprave v A. zagotoviti vsaj enega strokovno usposobljenega delavca - upravljavca kompresorskih in hladilnih naprav. V točki 2. izreka izpodbijanega sklepa je bila tožnica opozorjena, da mora takoj po vročitvi tega sklepa pričeti z aktivnostmi za izpolnitev izrečenih in naloženih ukrepov in jih dokončati do 31. 7. 2021 ter dostaviti dokazilo o izpolnitvi ukrepov na naslov organa. Če naloženih obveznosti iz prve točke izreka sklepa ne bo izpolnila v roku, določenem v drugi točki izreka, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000,00 EUR (točka 3. izreka). V točki 4. izreka je prvostopenjski organ še sklenil, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe.

2Iz obrazložitve izhaja, da so bile ob inšpekcijskem nadzoru, ki je bil uveden po uradni dolžnosti v A., ugotovljene določene pomanjkljivosti. Inšpektor je zato navzoči odgovorni osebi zavezanca izrekel opozorilo, odredil ukrepe ter predložitev dokazil o odpravi ugotovljenih pomanjkljivosti. Rok za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti je bil določen za 31. 12. 2019 in predložitev dokazil takoj po odpravi ugotovljenih pomanjkljivosti, najkasneje pa v osmih dneh po poteku določenega roka.

3Tožnica je 8. 1. 2020 izpolnila le eno (prvo naloženo) obveznost oz. naložen ukrep, zato ji je inšpektor izdal novo odločbo št. 06152-602/2019-7 z dne 24. 3. 2020, s katero ji je naložil odpravo konkretno določenih pomanjkljivosti oz. sprejetje konkretnih ukrepov. Rok za izpolnitev ukrepov je bil 31. 10. 2020, tožnici pa je bilo tudi naloženo, da dokazila o izpolnitvi ukrepov dostavi najkasneje v osmih dneh po izteku tega roka na inšpektorat.

4Kot navaja prvostopenjski organ, je bila tožnici ta odločba pravilno vročena 1. 4. 2020 in nanjo ni podala pritožbe. Upoštevaje zadržanje teka rokov zaradi epidemije COVID, se je (podaljšan) rok, določen za izpolnitev ukrepov, iztekel 2. 2. 2021. Ker tožnica niti do tega datuma ni predložila dokazil o izpolnitvi naloženih ukrepov, je inšpektor izdal izpodbijani sklep o izvršbi.

5Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo in ugovarjala, da sklepa, ki naj bi bil pravilno vročen 1. 4. 2020, ni prejela. Toženka je pritožbo zavrnila. Ugotovila je, da je bilo pisanje tožnici puščeno v hišnem nabiralniku 1. 4. 2020, zato ni pravilna ugotovitev prvostopenjskega organa, da je bila takrat opravljena vročitev. Opravljena je bila 17. 4. 2021, vendar ne gre za tako pomanjkljivost, ki bi bistveno vplivala na odločitev.

Tožba

6Tožnica v tožbi trdi, da ji odločba, na temelju katere naj bi bil izdan izpodbijani akt, ni bila vročena in zato v razmerju do nje ne more učinkovati. Postati ne more niti izvršljiva. Izpodbijani prvostopenjski akt, ki je po svoji naravi nujno akcesoren akt, vezan na izvršljivo meritorno odločbo, je zato materialno in procesno nezakonit. Tožnica meni, da je iz opisanih razlogov celo ničen. Zato je pred vložitvijo tožbe na nadzorni organ med drugim vložila tudi zahtevo za razglasitev akta za ničnega. Ker slednji o tej zahtevi do trenutka vložitve tožbe še ni odločil, vlaga tožbo. Akt izpodbija v celoti, iz vseh tožbenih razlogov, kot jih določa 27. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

7Navaja, da odločitev toženke zoper izpodbijani sklep ni razjasnila dvomov in nejasnosti v zvezi z domnevno vročitvijo. Prepričana je, da odločbe ni prejela. Zato je po prejemu pritožbene odločbe, glede okoliščin vročitve ponovno kontaktirala prvostopenjski upravni organ. Zaposleni B. B. je tekom telefonskega pogovora vpogledal v spisovno dokumentacijo in iz obvestila o vročitvi ugotovil, da je bila odločba preko fikcije vročena družbi A., d. o. o., in sploh ne družbi C., d. o. o., (tožnica).

8Izpodbijani akt, ki je bil izdan na temelju odločbe, ki zavezancu še ni bila vročena, je ničen. Javnopravni (upravi) akti dobijo svoj normativni učinek zoper zavezanca šele z njegovo vročitvijo. Ob upoštevanju, da je namreč izpodbijani akt akcesoren akt izvršilnemu naslovu, ki pa v predmetni zadevi ne obstoji, je to tudi razlog za izrek akta za ničnega po 6. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). S sklepom o dovolitvi izvršbe namreč ni mogoče naložiti obveznosti, ki je ne vsebuje že izvršilni naslov, še manj pa, če izvršilni naslov sploh ne obstaja.

9Podredno in za primer, če sodišče izpodbijanega akta ne bo štelo za ničnega, tožnica predlaga, da ga odpravi, saj je bilo dejansko stanje zmotno ugotovljeno, posledično pa je bilo tudi materialno pravo napačno uporabljeno. Prvostopenjski upravni organ je namreč napačno štel, da je bil izvršilni naslov oziroma odločba tožnici vročena in da je postala izvršljiva. Resnica je, da je bila odločba vročena drugemu pravnemu subjektu. Zato ni izpolnjena materialna procesna predpostavka za vodenje postopka upravne izvršbe.

10Sodišču predlaga, da naj tožbi ugodi in se izpodbijani sklep izreče za ničnega. Podredno naj sodbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi. V vsakem primeru naj toženki naloži, da ji povrne stroške tega postopka.

11Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

Presoja sodišča

12Tožba je utemeljena.

13Vročitev upravnega akta predstavlja enega izmed pomembnih elementov zagotavljanja ustavne pravice do poštenega postopka oziroma enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Z vročitvijo se stranki omogoči seznanitev z dokumentom, ki se vroča (prvi odstavek 83. člena ZUP), kot tudi možnost izjaviti se (7. in 9. člen ZUP). Omogoči se ji, da se lahko učinkovito pritoži oziroma izpodbija zakonitost sporne odločitve pred drugostopenjskim organom ali sodiščem.¹ ZUP v drugem odstavku 83. člena določa, da pravne posledice odločbe ali sklepa lahko nastanejo šele po njegovi vročitvi. Zato je tudi predpostavka za izvršljivost odločbe ta, da je bila odločba, s katero je bilo odločeno o pravicah in obveznostih stranke, stranki vročena. Po določbi drugega odstavka 224. člena ZUP namreč odločba prve stopnje postane izvršljiva: 1. ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljena; 2. ko preteče rok za pritožbo, če pritožba ni bila vložena; 3. ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve; 4. ko se pravici do pritožbe odpovedo vse stranke; 5. ko se stranki vroči odločba organa druge stopnje, s katero se pritožba zavrne, ali sklep s katerim se pritožba zavrže. Odločba druge stopnje, s katero je bila odločba prve stopnje nadomeščena, postane izvršljiva, ko se vroči stranki (tretji odstavek istega člena).

14Sodišče po pregledu upravnega spisa ugotavlja, da se Odločba št. 06152-602/2019-7 z dne 24. 3. 2020 glasi na zavezanca, ki je C., d. o. o. V izreku odločbe inšpektorat tej družbi, torej tožnici, nalaga obveznost v skladu z 31. členom EZ-1. Hkrati sodišče iz vročilnice, pripete k citirani odločbi v upravnem spisu, ugotavlja, da je bila odločba 17. 4. 2021 puščena v poštnem nabiralniku za naslovnika: A., d. o. o. To pa je očitno druga pravna oseba kot tožnica. Iz upravnega spisa ni razvidno, da bi bila navedena odločba kadarkoli kasneje vročena tožnici (za razliko od izpodbijanega sklepa, kjer sta na vročilnici (pravilno) navedena firma in naslov tožnice). Ugotovitev toženke v pritožbenem postopku, da je bila navedena odločba tožnici vročena 17. 4. 2021, je tako napačna.

15Po določbi prvega odstavka 290. člena ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, s sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Tožnica ima zato ob zgoraj ugotovljenem prav, da je v izpodbijanem sklepu napačno ugotovljeno dejansko stanje glede tega, kdaj je odločba št. 06152-602/2019-7 z dne 24. 3. 2020 postala izvršljiva. Če namreč citirana odločba, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa o izvršbi, tožnici ni bila nikoli vročena, tudi niso mogle nastopiti pravne posledice, ki iz nje izhajajo, to je izvršljivost odločbe. Zato tudi niso bili podani pogoji za izdajo izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe in je tak sklep nezakonit.

16Sodišče pri tem še odgovarja na ugovor ničnosti izpodbijanega sklepa, saj je po določbi drugega odstavka 37. člena ZUS-1 na ničnost dolžno paziti po uradni dolžnosti. Sklep se pod pogoji, ki jih za ničnost odločbe določa zakon, lahko izreče za ničnega, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (drugi odstavek 279. člena ZUP).

17V danem primeru je cilj izvršbe izpolnitev nedenarne obveznosti tožnice (284. člen ZUP). Glede te je Vrhovno sodišče že izreklo², da izdaja sklepa o izvršbi pomeni odločitev, da dolžnikova (zavezančeva) obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev na način in s sredstvi, določenimi v sklepu o dovolitvi izvršbe. Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice (predvsem premoženjske). Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče, dolžnik tudi teh posegov ni dolžan trpeti neomejeno, saj je pod pogoji iz 285. člena ZUP upravičen zahtevati, da se izvršba opravi na način in s sredstvom, ki sta zanj najmilejša, če se z njima doseže namen izvršbe. Iz tega pa izhaja, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča o pravici oziroma pravni koristi stranke izvršilnega postopka, ki zaradi izvršbe ne sme priti v slabši pravni položaj, kot je nujno potreben za dosego izpolnitve. Z upoštevanjem navedenih izhodišč, je po oceni sodišča z izpodbijanim sklepom, v katerem je tožnici naloženo, da zagotovi najmanj enega strokovno usposobljenega delavca, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000,00 EUR, bilo odločeno o vsebinskih vprašanjih. Tako je presojalo tudi ugovor ničnosti.

18ZUP v prvem odstavku 279. člena določa, da se za nično izreče odločba: 1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti; 4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; 5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; 6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (prvi odstavek).

19Tožnica uveljavlja ničnost po 6. točki citirane zakonske določbe. Meni, da ker ji odločba, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, ni bila vročena, ne more učinkovati, izpodbijani sklep temelji na neobstoječi podlagi in je zato ničen.

20Sodišče glede tega ponovno pojasnjuje, da je sicer pravilno stališče, po katerem odločba, ki ni bila vročena, ne more učinkovati. Vendar to ne pomeni, da je zaradi te hibe neobstoječa. Odločba je izdana in obstoji³, da bo učinkovala, jo je treba le vročiti pravi stranki (tožnici). Izpodbijani sklep zato ni izdan na neobstoječi podlagi, temveč na podlagi odločbe, glede katere še niso izpolnjeni zakonski pogoji za nastop izvršljivosti. To pa je razlog za nezakonitost izpodbijanega sklepa in njegovo odpravo, ne pa ugotovitev ničnosti. Po določbi 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP namreč lahko o ničnosti govorimo takrat, ko je v odločbi taka nepravilnosti, ki je po kakšni posebni materialno pravni zakonski določbi razlog za ničnost.⁴ V dani zadevi, ob zgoraj povedanem, ne gre za tak primer.

21Sodišče ugotavlja, da niso podani niti drugi razlogi za ničnost izpodbijanega sklepa, kot jih določa zgoraj povzeti prvi odstavek 279. člena ZUP.

22Ugotovljeno je narekovalo odpravo izpodbijanega sklepa po določbi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Sodišče namreč na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, ker so ugotovljena dejstva glede vročitve in posledično izvršljivosti odločbe, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, v nasprotju s podatki spisa. Pri tem, glede na naravo zadeve, te ni vračalo toženki v ponoven postopek. Nadaljnji potek postopka je odvisen od pravilne vročitve odločbe z dne 24. 3. 2020.

23Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt v izpodbijanem delu odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Stroški

24Ker je tožnica s tožbo uspela in je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, pri čemer je tožnico v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285 EUR, povečano za 22 % DDV (pooblaščenec je zavezanec za DDV). Skupaj je sodišče tako tožnici priznalo in odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s 3. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu).

¹ Primerjaj Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 525.
² Glej odločitvi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 171/2021 in I Up 96/2021.
³ Tožnica ni izkazala, da bi bila odpravljena ali izrečena za nično.
⁴ Komentar ZUP tako primeroma izpostavlja, da je ZVO-1 (Uradni list RS, št. 39/06) do uveljavite novele ZVO-1B (Uradni list RS, št. 70/08) v 63. členu določal, da je dovoljenje za poseg v prostor, ki je bilo izdano brez okoljevarstvenega soglasja, kadar je obvezno, nično (Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Ured. P. Kovač, E. Kerševan, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, d. o. o. in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 743).