VDSS Sodba in sklep Pdp 580/2022

I. Postopek se nadaljuje.

II. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

III. Tožena stranka sama krije svoje stroške pritožbe.

1Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je toženec dolžan tožnici v roku 15 dni plačati 35.523,25 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 4. 3. 2020 (točka I izreka) ter ji povrniti stroške postopka v višini 2.339,10 EUR v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne po poteku paricijskega roka (točka II izreka). Odločilo je še, da je toženec dolžan plačati sodno takso (točka III izreka).

2Zoper sodbo se je pritožil toženec iz vseh pritožbenih razlogov. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne, oziroma podredno, da jo razveljavi in zadevo vrne sodiščuprve stopnje v novo sojenje. Meni, da pogoji za plačilo pogodbene kazni iz drugega odstavka 38.a člena ZZZ-1 niso izpolnjeni, saj do prenehanja delovnega razmerja ni prišlo po njegovi volji ali krivdi, niti ni zavrnil vrnitve na delo. Po sporazumu o mirovanju pravic z dne 19. 8. 2013 delovno razmerje ni bilo ponovno vzpostavljeno, tožnica pa je nezakonito odstopila od sporazuma in aneksa k sporazumu, s katerim sta dogovorili podaljšanje mirovanja pravic in obveznosti do 31. 8. 2020, kar je ugotovljeno s pravnomočno sodbo I Pd 7/2022. Toženec zatrjuje neenako obravnavanje, saj tožnica drugim diplomatom pogodbene kazni ni naložila. Sodišče prve stopnje je neutemeljeno zavrnilo dokazne predloge v zvezi s tem. Meni, da je ureditev iz 38.a člena ZZZ-1 protiustavna, ker nesorazmerno posega v svobodo dela (49. člen Ustave RS) in pravico do socialne varnosti (50. člen), saj z visokimi finančnimi sankcijami omejuje svobodno izbiro zaposlitve. Določba krši tudi načelo enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), ker diplomate obravnava drugače kot druge javne uslužbence. Predlaga prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti. Navaja, da brez sklenitve sporazuma s tožnico ni mogel nastopiti dela v Evropski službi za zunanje delovanje (EEAS - The Eurpean External Action Service). Višina pogodbene kazni (35.523,25 EUR) je nesorazmerna, saj tožnica v času mirovanja zanj ni imela nobenih stroškov; primerna bi bila kazen v višini ene mesečne plače. Sodišče prve stopnje je neutemeljeno zavrnilo njegov ugovor znižanja pogodbene kazni, podan v skladu z 252. členom Obligacijskega zakonika (OZ). Dodatno opozarja, da novela ZST-1 nedopustno razlikuje med delavcem na aktivni in pasivni strani glede plačila sodne takse. Taka ureditev brez razumnega razloga postavlja delavca v vlogi toženca v slabši položaj. Priglaša stroške pritožbe.

3Pritožba ni utemeljena.

4Toženec je bil imenovan v diplomatski naziv prvi svetovalec in zaposlen pri tožnici v MZZ za nedoločen čas na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 1. 12. 2005. Toženec je z EEAS sklenil pogodbo o zaposlitvi za določen čas od 1. 9. 2013 do 31. 8. 2017, zato sta se stranki za čas njegove zaposlitve v tej organizaciji sporazumeli o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja v skladu z določbo 38.a člena ZZZ-1 ter dne 3. 7. 2013 sklenili sporazum o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja. Toženec je po štirih letih podaljšal zaposlitev v isti mednarodni organizaciji, zato je s toženko sklenil aneks k sporazumu o mirovanju pravic in obveznosti z dne 21. 6. 2017, s katerim se je mirovanje pravic in obveznosti iz delovnega razmerja podaljšalo do 31. 8. 2020. Ker je bilo mirovanje pravic podaljšano v trajanju, daljšem od 6 let, je mirovanje do vključno 31. 8. 2019 temeljilo na 38.a členu ZZZ-1, od 1. 9. 2019 do 31. 8. 2020 pa na 152.b členu Zakona o javnih uslužbencih (ZJU). Toženec je dne 30. 5. 2019 tožnico obvestil, da se bo zaposlil v drugi mednarodni organizaciji, in sicer v Sekretariatu Zveze NATO v Bruslju. V elektronskem sporočilu je navedel, da mora zato prekiniti delovno razmerje s tožnico, in predlagal sporazumno prekinitev delovnega razmerja s 1. 8. 2019. Z dnem 31. 7. 2019 je res prekinil delovno razmerje v EEAS, za čas katerega je bil sklenjen sporazum o mirovanju s pripadajočim aneksom. Tožnica je pripravila sporazum o prenehanju toženčeve pogodbe o zaposlitvi z dnem 1. 9. 2013, ki je v skladu z 38.a členom ZZZ-1 predvideval pogodbeno kazen v višini 35.523,25 EUR. Ker stranki sporazuma nista podpisali, tožnica pogodbeno kazen vtožuje v tem individualnem delovnem sporu.

5Toženec je glede neustavnosti 38.a člena ZZZ-1 v postopku pred sodiščem prve stopnje navajal, da je navedena določba v nasprotju s 14. členom (načelo enakosti), 49. členom (svoboda dela) in 50. členom (pravica do socialnega varstva) Ustave RS.

6Tožnica je pogodbeno kazen med drugim utemeljevala s tem, da veliko vlaga v karierni razvoj diplomatov, zaradi česar je zainteresirana, da se v primeru začasne zaposlitve v mednarodni organizaciji, do katere pridejo večinoma prav zaradi predhodne zaposlitve pri tožnici, po koncu začasne zaposlitve tudi vrnejo z novimi izkušnjami v mednarodnem okolju. Sklicevala se je na mnenje Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, da je sklepanje pogodb s klavzulo o pogodbeni kazni ustaljena praksa tudi na drugih področjih. Navedla je tudi, da mora upoštevajoč določbo 38.a člena ZZZ-1 predstojnik v MZZ z diplomatom skleniti sporazum o mirovanju pravic in obveznosti, ne glede na to ali s tem soglaša ali ne, medtem ko takšna obveza ne izhaja iz ZJU, po katerem se lahko predstojnik popolnoma po svoji volji odloča, katerim javnim uslužbencem bo mirovanje odobril.

7Sodišče prve stopnje ni sledilo toženčevim navedbam o neustavnosti 38.a člena ZZZ-1. Tožbenemu zahtevku je zato ugodilo ter tožencu naložilo plačilo vtoževanega zneska, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8Pritožbeno sodišče se ni strinjalo z materialnopravnimi stališči sodišča prve stopnje glede ustavnosti določbe 38. a člena ZZZ-1. Zato je s sklepom opr. št. Pdp 580/2022 z dne 10. 1. 2023 postopek prekinilo zaradi vložitve zahteve za oceno njene ustavnosti. V zahtevi je pritožbeno sodišče v zvezi s citirano določbo uveljavljalo kršitev 14. člena Ustave RS, ne pa tudi iz 49. in 50. člena Ustave RS.

9Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-32/23 z dne 2. 9. 2025 presodilo, da prvi in drugi odstavek 38.a člena ZZZ-1 nista v neskladju z Ustavo, zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 38.a člena ZZZ-1 pa je zavrglo. S tem je odpadel razlog za prekinitev postopka. Zato je pritožbeno sodišče v točki I izreka te odločbe sklenilo, da se postopek nadaljuje.

10ZZZ-1 v prvem odstavku 38.a člena (mirovanje pravic in obveznosti zaradi dela v mednarodnih organizacijah) določa, da je diplomat, ki se je zaposlil v mednarodni organizaciji, upravičen do mirovanja pravic in obveznosti v ministrstvu za zunanje zadeve za določen čas, ki ne presega šestih let, pod pogojem, da po prenehanju mirovanja ostane v ministrstvu za zunanje zadeve najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic. Drugi odstavek nadalje določa, da v primeru iz prejšnjega odstavka diplomat sklene z ministrstvom za zunanje zadeve sporazum o mirovanju pravic in obveznosti, v katerem se določijo pogoji mirovanja. V sporazumu se določi tudi obveznost, da je diplomat v primeru predčasnega prenehanja delovnega razmerja z Republiko Slovenijo po svoji volji ali krivdi dolžan plačati ministrstvu za zunanje zadeve pogodbeno kazen v višini 50 % zadnje osnovne plače v notranji službi, ki jo je prejel pred začetkom dela v mednarodni organizaciji, za manjkajoči čas do polovice časa trajanja mirovanja pravic. Tretji odstavek pa določa, da v primeru iz prejšnjega odstavka diplomat sklene z ministrstvom za zunanje zadeve sporazum o mirovanju pravic in obveznosti, v katerem se določijo pogoji mirovanja. V sporazumu se določi tudi obveznost, da je diplomat v primeru predčasnega prenehanja delovnega razmerja z Republiko Slovenijo po svoji volji ali krivdi dolžan plačati ministrstvu za zunanje zadeve pogodbeno kazen v višini 50 % zadnje osnovne plače v notranji službi, ki jo je prejel pred začetkom dela v mednarodni organizaciji, za manjkajoči čas do polovice časa trajanja mirovanja pravic.

11Zmotna je pritožbena navedba, da niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 38.a člena ZZZ-1 za plačilo pogodbene kazni, ker naj toženec ne bi sam podal odpovedi, oziroma do predčasnega prenehanja delovnega razmerja ni prišlo po volji ali krivdi toženca, niti ni po prenehanju mirovanja pravic in obveznosti zavrnil prihod na delo. Kot je bilo že zgoraj povzeto, je toženec dne 30. 5. 2019 tožnico obvestil, da se bo zaposlil v Sekretariatu Zveze NATO v Bruslju ter navedel, da mora zato prekiniti delovno razmerje s tožnico. Toženec je z dnem 31. 7. 2019 prekinil delovno razmerje v EEAS, zaradi katerega sta bila sklenjena sporazum in aneks o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja v MZZ, ni zaprosil za sklenitev novega sporazuma o mirovanju pravic, na delo k tožeči stranki se ni vrnil, ker se je zaposlil v Sekretariatu Zveze NATO (kot izhaja tudi iz njegove izpovedi). Do prenehanja zaposlitve oziroma do tega, da se toženec ni vrnil na delo k tožnici, je torej prišlo po njegovi lastni volji.

12Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da je tožencu delovno razmerje pri tožnici prenehalo že na podlagi sporazuma o mirovanju z dne 3. 7. 2013, in sicer na dan pred nastopom mirovanja oziroma na dan pred sklenitvijo delovnega razmerja toženca z mednarodno organizacijo (EEAS), tj. 31. 8. 2013. Toženec torej v času, ko je bil zaposlen v EEAS, ni imel sklenjenega delovnega razmerja s tožnico, imel pa je pravico (in dolžnost), da se po prenehanju zaposlitve pri EEAS vrne na delo v MZZ brez ponovne izvedbe javnega natečaja ali postopka izbire. Zato kasnejša (izredna) odpoved pogodbe o zaposlitvi s tožečo stranko oziroma njeno prenehanje na drugačen način ni bilo več potrebno, niti možno. Sklep tožnice z dne 12. 9. 2019 zato ne more predstavljati enostranske prekinitve delovnega razmerja, saj slednje ob njegovi izdaji niti ni več obstajalo, temveč po pravilnem stališču sodišča prve stopnje predstavlja zgolj ugotovitev prenehanja toženčevega delovnega razmerja na dan 31. 8. 2013.

13Pritožba neutemeljeno navaja, da pravdni stranki nista ponovno vzpostavili delovnega razmerja, da bi slednje lahko predčasno prenehalo (s čimer naj bi bil po stališču pritožbe šele izpolnjen (drugi) pogoj iz 38.a člena ZZZ-1). Bistvo določbe 38.a člena ZZZ-1 je, da se diplomat, ki mu pravice in obveznosti na podlagi te določbe (in sporazuma) mirujejo, vrne na delo v MZZ in ostane tam zaposlen za določeno obdobje. Za ugoditev zahtevku tako zadostuje, da po prenehanju mirovanja diplomat ne ostane v ministrstvu za zunanje zadeve najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic, pri čemer pa je dejanski stan, ki ga zaobjema citirana določba še toliko bolj podan v primeru, ko se diplomat po prenehanju zaposlitve v mednarodni organizaciji na ministrstvo niti ne vrne.

14Tožnica torej ni nezakonito predčasno odstopila od sporazuma in aneksa k sporazumu, s katerim sta stranki dogovorili podaljšanje mirovanja pravic in obveznosti do 31. 8. 2020, kot to neutemeljeno navaja pritožba, temveč je mirovanje pravic in obveznosti z dnem 31. 7. 2019 prenehalo zato, ker je toženec prekinil delovno razmerje v EEAS (mirovanje je bilo dogovorjeno zaradi zaposlitve zgolj v tej organizaciji) in se zaposlil v Sekretariatu Zveze NATO. S tem v zvezi pritožba tudi navaja, da naj bi bil nezakonit predčasen odstop od sporazuma ugotovljen s pravnomočno in izvršljivo sodbo sodišča prve stopnje I Pd 7/2022 z dne 17. 2. 2022, vendar pa tega v sojenju pred sodiščem prve stopnje toženec ni navajal, niti ni predložil sodbe I Pd 7/2022, na katero se sklicuje. Zato tovrstni pritožbeni očitki niso utemeljeni in predstavljajo nedopustno pritožbeno novoto (337. člen ZPP).

15Ker ni neenakosti v nepravu, se tožnik v pritožbi neutemeljeno sklicuje na neenako obravnavo v primerjavi z drugimi diplomati, katerim pogodbene kazni v primeru mirovanja pogodbe o zaposlitvi ni bilo treba plačati. Za odločitev v obravnavani zadevi je odločilno le, ali tožnica od toženca uveljavlja plačilo pogodbene kazni v skladu z 38.a. členom ZZZ-1. Sodišče prve stopnje je torej pravilno razlogovalo, da dejstvo, ali je tožnica morda z drugimi diplomati sklenila drugačen dogovor kot s tožencem, ni pravno odločilno, zato dokaznim predlogom toženca, da sodišče na podlagi 227. člena ZPP od tožnice pridobiti seznam vseh diplomatov, ki so v preteklosti že plačali pogodbeno kazen, ter s tem v zvezi zasliši predlagani priči A. A. in B. B., pravilno ni ugodilo.

16Glede pritožbenih navedb o neustavnosti ureditve, je Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-32/23 z dne 2. 9. 2025 navedlo, da sta primerjana položaja diplomatov in drugih javnih uslužbencev že v osnovi različna, v bistvenem pa se razlikujeta tudi glede na predmet pravnega urejanja. V takšnem primeru ni mogoče ugotoviti neskladja s splošnim načelom enakosti pred zakonom v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave. Po stališču Ustavnega sodišča RS je za kakovostno in uspešno delo v diplomaciji poleg poznavanja in razumevanja lastne države in njenih interesov treba poznati in razumeti tudi druge države, regionalne organizacije ter mehanizme in postopke mednarodnega občevanja. Izpodbijana ureditev, ki določa upravičenost diplomata do mirovanja pravic in obveznosti zaradi njegovega dela v mednarodnih organizacijah, pa je neposredno povezana ravno s pridobivanjem potrebnih izkušenj diplomatov za nadaljnje delo v diplomaciji. Mirovanje pravic in obveznosti na podlagi izpodbijane ureditve ne nastopi avtomatično na podlagi zakona ali z odločitvijo delodajalca, ampak je odločitev o mirovanju prepuščena posameznemu diplomatu. To nedvomno izhaja iz uporabljene besede "upravičen" iz izpodbijanega prvega odstavka 38.a člena ZZZ-1. Ker gre za upravičenje, predstojnik predlaganega mirovanja ne more zavrniti. Če se diplomat za to odloči, se sklene sporazum o mirovanju pravic in obveznosti pod pretnjo plačila pogodbene kazni. Diplomat se torej prosto odloči, ali bo pravico do mirovanja uveljavljal, pri čemer hkrati s to pravico prevzame tudi dolžnost, da se bo po prenehanju mirovanja vrnil na delo na MZZ in ostal tam zaposlen najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic. Ustavno sodišče RS je tudi zavrnilo primerjavo položaja diplomata s položajem drugih javnih uslužbencev, kot izhaja iz 152. člena ZJU. Zaradi navedene specifičnosti dela v diplomaciji je takšna primerjava neustrezna. Poleg tega javni uslužbenci na podlagi 152. člena ZJU nimajo pravice samostojno odločati o nastopu mirovanja, ampak je to predmet sporazumnega dogovora s predstojnikom, ki lahko glede na vse okoliščine (delo, ki ga bo javni uslužbenec med mirovanjem opravljal, trenutno stanje zaposlitev pri delodajalcu, obseg dela ipd.) predlagano mirovanje tudi zavrne. Te možnosti predstojnik na podlagi izpodbijane ureditve nima. To ni nerazumno, saj so izkušnje, pridobljene v mednarodni organizaciji, nujno v korist delodajalcu (državni diplomaciji), seveda pod pogojem, da se diplomat vrne na delo. Pogodbena kazen pa slednje spodbuja.

17Iz zgoraj navedenega je tudi mogoče povzeti, da tožencu ni bila kršena ustavna pravica do svobode dela iz 49. člena Ustave RS. Ustavno sodišče RS je namreč jasno navedlo, da se diplomat prosto odloči, ali bo pravico do mirovanja uveljavljal, pri čemer hkrati s to pravico prevzame tudi dolžnost, da se bo po prenehanju mirovanja vrnil na delo na MZZ in ostal tam zaposlen najmanj polovico obdobja trajanja mirovanja pravic. Posledično iz toženčevih navedb tudi ni mogoče izvajati zaključka o kršitvi pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave RS in očitka o kršenju dostojanstva. Neodločilna je tudi pritožbena navedba, da je MZZ samo uvidelo spornost 38.a člena ZZZ-1 in pripravilo predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZZZ-1, v katerem predlaga tudi spremembo 38.a člena. Določba 38.a člena ZZZ-1 je nespremenjena, tudi eventualna kasnejša sprememba (do katere ni prišlo) pa glede na vse navedeno ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev.

18Posledično toženec v pritožbi neutemeljeno povzema določbe v ZPDI, ZZdrS in ZObr, ki urejajo obveznosti delavcev v primeru, ko po uspešno zaključenem usposabljanju ne nadaljujejo zaposlitve pri delodajalcu. Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, v katerih se pritožba sklicuje na odločitev ESČP v zadevi Van der Mussele v. Belgija, saj ureditev v 38.a členu ZZZ-1 zasleduje ustavno dopusten cilj.

19Pritožba tudi neutemeljeno izpodbija stališče sodišča prve stopnje, da pogodbena kazen, kot je določena v 38.a členu ZZZ-1, ni nesorazmerno visoka, in upošteva ekvivalentnost obveznosti in dajatev ter tudi specifiko delovnopravnih razmerij. Obligacijski zakonik (OZ) v 252. členu določa, da sodišče zmanjša na dolžnikovo zahtevo pogodbeno kazen, če spozna, da je glede na vrednost in pomen predmeta obveznosti nesorazmerno visoka. Ta določba temelji na načelu pogodbene volje strank (pogodbeno dogovorjene kazni, kjer stranki sami določita višino ali način izračuna pogodbene kazni). V obravnavani zadevi pa je po stališču pritožbenega sodišča bistveno, da gre za zakonsko in ne pogodbeno določeno višino kazni, ki takšno ekvivalenco obveznosti dejansko že inherentno upošteva na ustavno skladen način. Morebiten poseg v višino pogodbene kazni, ki je določena s prisilno pravno normo (in torej ne gre več za avtonomno voljo strank), bi zato pomenil samovoljen in arbitraren poseg v zakonsko določeno obveznost, zato sodna moderacija po pravilih, ki veljajo za znižanje pogodbene kazni po OZ (252. člen), ni mogoča. Bila bi namreč v nasprotju z jasno izraženo voljo zakonodajalca. S tem v zvezi so torej neutemeljene pritožbene navedbe, v katerih toženec izpostavlja, da naj tožnica zaradi mirovanja postopka ne bi imela nobenih (dodatnih) stroškov. Posledično so nebistvene pritožbene navedbe, da je kot eno izmed meril za presojo višine pogodbene kazni treba upoštevati vrednost izpolnitvenega ravnanja, ki je predmet obveznosti, ter merilo potencialne škode, ki lahko nastane pogodbi zvesti stranki zaradi kršitve pogodbe. Neodločilno je tudi, da toženec v času mirovanja od tožnice ni prejel ničesar, saj zanj ni plačevala prispevkov, davkov, izobraževanj, ter da je moral na svoje stroške na novo pridobiti vsa potrebna potrdila za opravljanje dela v EEAS.

20Nadalje je tudi neutemeljeno pritožbeno stališče glede obveznosti toženca plačati sodno takso. Toženec zmotno meni, da bi morala oprostitev taksne obveznosti, ki v skladu z 2.3.a točko taksne tarife ZST-1 velja za zadeve, ko delavci kot tožniki nastopajo v individualnih delovnih sporih premoženjske narave, veljati tudi v primeru, ko delavec nastopa na pasivni strani kot tožena stranka. Določba taksne tarife je izrecna in enoznačna: oprostitev plačila sodne takse v individualnih delovnih sporih premoženjske narave velja le za delavca kot tožnika. Zakonodajalec torej zavestno omejuje oprostitev le na aktivno stran - delavca, ki uveljavlja svoje pravice. Namen oprostitve, kot izhaja tudi iz obrazložitve k navedeni taksni tarifi,1 je olajšati dostop do sodišča delavcu kot šibkejši stranki, ki bi ga sicer plačilo takse lahko odvrnilo od vložitve tožbe. Razlaga, po kateri bi bila oprostitev razširjena tudi na delavca kot toženca, bi presegla zakonodajalčev namen, saj takrat delavec ne sproža postopka in ni v nevarnosti, da bi ga taksa odvrnila od uveljavljanja sodnega varstva. Položaj delavca v vlogi toženca se zato bistveno razlikuje od položaja delavca v vlogi tožnika. Ni namreč ogrožen njegov dostop do sodnega varstva, saj ni on tisti, ki postopek sproža. Zato ni potrebe po oprostitvi, ker ne gre za varovanje njegovega ustavnega položaja kot šibkejše stranke v smislu 23. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva). Zato ni utemeljeno pritožbeno stališče, da je določba v nasprotju s 14. členom Ustave RS. Različno urejanje ni v neskladju z Ustavo, temveč temelji na stvarno upravičenem razlogu (zaščita dostopa do sodišča za šibkejšo stranko v položaju tožnika). Na odločitev ne vpliva dejstvo, da je tožnica na podlagi prvega odstavka 10. člena ZST-1 oproščene plačila sodnih taks.

21Ker niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi niti razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP), je pritožbo toženca v celoti zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

22Odločitev o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP. Toženec s pritožbo ni uspel, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP sam krije svoje stroške pritožbenega postopka.

-------------------------------
1 Poročevalec DZ - Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodnih taksah.