VSRS Sklep I Up 98/2025

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 567/2021-31 z dne 3. 12. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, vloženo zoper toženkin sklep, št. 06103-1/2019/48 z dne 9. 3. 2021, s katerim je ta zaradi neizkazanega pravnega interesa v ponovljenem postopku zavrnila tožničino vlogo za vstop v postopek nadzora nad družbo A., d. d., v zvezi s preverjanjem spoštovanja naloženih obveznosti iz 3. a, 3. c in 10. a točke izreka regulatorne odločbe z dne 5. 12. 2017 na upoštevnem trgu 3. b "Veleprodajni osrednji dostop na fiksni lokaciji za izdelke za množični trg", ter njeno vlogo za vpogled v spis v tej zadevi.

2Upravno sodišče je razlogovalo, da tožnica že v času vložitve tožbe 8. 4. 2021 pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o zavrnitvi vstopa v postopek nadzora, ki je bil pred tem že končan s toženkino odločbo in sklepom, št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020, ni izkazovala. Po presoji Upravnega sodišča namreč lahko stranka po drugem odstavku 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vstopi v postopek kadarkoli do izdaje prvostopenjske odločbe, po njeni izdaji pa prek zahteve za vročitev odločbe in možnosti za vložitev pritožbe (prvi in drugi odstavek 229. člena ZUP). Slednje po mnenju Upravnega sodišča za obravnavani primer ni pravno pomembno, saj toženka odloča v enostopenjskih postopkih. Zato bi tožnica pravni interes za tožbo na spremembo izpodbijanega sklepa oziroma za izpodbojno tožbo po presoji Upravnega sodišča izkazovala le, če bi jo vložila še v času pred izdajo odločbe v postopku nadzora. Ob odprtem nadzornem postopku bi si namreč, če bi s tožbo uspela, (še) lahko izboljšala svoj pravni položaj. Po njegovem zaključku pa bi vstop v postopek mogla uveljavljati le s predlogom za obnovo tega upravnega postopka. Upravno sodišče je presodilo še, da tožnica tudi sama glede na zaključen nadzorni postopek ni več zatrjevala pravnega interesa za tožbo v sporu polne jurisdikcije oziroma za izpodbojno tožbo in ker pravnega interesa ni izkazovala že ob vložitvi tožbe, je podan razlog za njeno zavrženje, ne glede na izkazan pravni interes za ugotovitveno tožbo, ter da tudi sicer slednjega ni izkazala.

3Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da se tožbi ugodi in se ugotovi, da ima položaj stranskega udeleženca v nadzornem postopku, ki ga je toženka vodila pod opr. št. 06103-1/2019/40, toženki pa naloži, da v 30 dneh po prejemu te odločbe obnovi nadzorni postopek in ji omogoči sodelovanje v njem, oziroma podrejeno, da ji vroči odločbo in sklep z dne 23. 11. 2020, pritožnica pa lahko v 30 dneh od vročitve te odločbe pri Upravnem sodišču vloži tožbo v upravnem sporu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4Pritožnica v bistvenem navaja, da ji je Upravno sodišče z zavrženjem njene tožbe kršilo pravice iz 14., 22., 23. in 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Prepričana je, da so razlogi izpodbijanega sklepa sami s seboj v nasprotju, saj je Upravno sodišče na eni strani presodilo, da v okoliščinah konkretnega primera niti ugotovitvena tožba ni dopustna, na drugi strani pa je ugotovilo, da zanjo ni izkazala pravnega interesa. Zatrjuje, da jo Upravno sodišče s svojimi pravnimi naziranji ni seznanilo in da je bila, ko je to prvič odločalo o njeni pravici do stranske udeležbe, odločba o glavni stvari z dne 23. 11. 2020 prav tako že izdana, pa tožbe ni zavrglo, temveč je o njej meritorno odločilo. Sklicujoč se na sklepa Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016 in I Up 143/2024 z dne 11. 12. 2024 opozarja, da ne drži, da bi po zaključku nadzornega postopka, ki se je zaključil z odločbo z dne 23. 11. 2020, priznanje statusa stranskega udeleženca lahko uveljavljala s predlogom za obnovo postopka. Poleg tega, ker ji status stranske udeleženke ni bil priznan, posledično niti zoper odločbo z dne 23. 11. 2020 ni mogla vložiti tožbe. Pritožnica se ne strinja z razlogovanjem Upravnega sodišča, da ni več zatrjevala pravnega interesa za tožbo v sporu polne jurisdikcije in izpodbojno tožbo ter da to toženki ne bi moglo naložiti obnove postopka. Opozarja, da je predlagala združitev upravnih sporov, ki se vodijo v zvezi s toženkino odločbo z dne 23. 11. 2020. Poleg tega ocenjuje še, da je zakonska ureditev, ki v primeru enostopenjskega postopka upravnemu organu omogoča, da o glavni stvari odloča preden je pravnomočno odločeno o stranski udeležbi, neustavna.

5Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj o njej odloči v skladu z zakonom.

6Toženka odgovora na pritožbo ni podala.

K I. točki izreka

7Pritožba je utemeljena.

8ZUS-1 določa, da lahko zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

9V obravnavanem primeru je tako pritožnica 8. 4. 2021 vložila tožbo v upravnem sporu zoper toženkin sklep z dne 9. 3. 2021, s katerim je ta (ponovno) zavrnila¹ njeno vlogo za vstop v nadzorni postopek nad družbo A., d. d., in za vpogled v spis v tej zadevi. Upravno sodišče pa je pritožničino tožbo zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).² Presodilo je, da pritožnica svojega pravnega položaja s tožbo v upravnem sporu ne more več izboljšati, saj je bil sporni nadzorni postopek, v katerega si prizadeva vstopiti, že končan z odločbo in sklepom z dne 23. 11. 2020. Po prepričanju Upravnega sodišča bi lahko pritožnica vstop v postopek uveljavljala le s predlogom za obnovo tega nadzornega postopka.

10Takšno stališče Upravnega sodišča ni pravilno. Vrhovno sodišče najprej poudarja, da pritožnica obnove navedenega nadzornega postopka ne bi mogla predlagati iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP,³ saj ta obnovitveni razlog predpostavlja, da stranka ni vedela, da teče postopek, ki bi se ga imela možnost udeleževati zaradi varstva svojih pravnih koristi, in da zato ni mogla že takrat uveljavljati te svoje procesne pravice.⁴ V obravnavani zadevi ne gre za takšen primer. Pritožnica je za sporni nadzorni postopek vedela in si je vanj tudi aktivno prizadevala vstopiti. Toženka pa je njeno vlogo prvič zavrnila s sklepom z dne 27. 2. 2020, po njegovi odpravi s sodbo Upravnega sodišča I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020 pa drugič s sklepom z dne 9. 3. 2021.

11Poleg tega je Vrhovno sodišče že presodilo, da mora biti o vprašanju, ali ima oseba pravico udeleževati se (tujega) postopka in posledično vlagati pravna sredstva zoper meritorno odločitev, odločeno v času trajanja tega postopka. Samo tako je tej osebi zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva zoper izdani upravni akt. ZUS-1 namreč nima posebnih določb, ki bi stranskemu udeležencu omogočale naknadno vložitev tožbe zoper vsebinsko odločitev upravnega organa.⁵

12V obravnavanem primeru je toženka sklep, s katerim je (ponovno) zavrnila pritožničino vlogo za vstop v navedeni nadzorni postopek in za vpogled v upravni spis v tem postopku, izdala (šele) 9. 3. 2021 - torej zatem, ko je ta nadzorni postopek z odločbo in sklepom 23. 11. 2020 zaključila. Nadzorni postopek je namreč zaključila, še preden je bilo pravnomočno odločeno o pritožničinem statusu stranske udeleženke. O tem je Upravno sodišče prvič odločilo šele s sodbo z dne 17. 12. 2020, s katero je pritožničini tožbi ugodilo, sklep o zavrnitvi vloge za vstop v nadzorni postopek in za vpogled v spis v tem postopku z dne 27. 2. 2020 odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Pritožnica zato glede na obrazloženo tožbe zoper sklep z dne 9. 3. 2021 pred izdajo odločbe v postopku nadzora očitno ni mogla vložiti. Zato bi stališče Upravnega sodišča, po katerem bi pritožnica pravni interes za tožbo v upravnem sporu zoper sklep z dne 9. 3. 2021, s katerim ji (ponovno) ni bil priznan status stranske udeleženke, izkazovala le, če sporni nadzorni postopek še ne bi bil končan, v okoliščinah konkretnega primera izvotlilo njeno ustavno pravico do pravnega sredstva in sodnega varstva.

13Poleg tega tudi ne drži, da si pritožnica s tožbo v upravnem sporu zoper sklep z dne 9. 3. 2021 pravnega položaja ne bi mogla (več) izboljšati. Če bi Upravno sodišče njeni tožbi ugodilo,⁶ bi moralo po presoji Vrhovnega sodišča zaradi varstva njene ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva o udeležbi v postopku odločiti v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 7. člena ZUS-1). Če bi ji v tem primeru pravico do stranske udeležbe v spornem nadzornem postopku priznalo,⁷ pa bi ji morala toženka odločbo in sklep z dne 23. 11. 2020, s katerima je ta nadzorni postopek zaključila, vročiti in ji omogočiti vpogled v upravni spis zadeve. To bi ji narekovala (smiselna) uporaba določbe četrtega odstavka 142. člena ZUP, po kateri mora oseba, ki med postopkom vstopi vanj kot stranka,⁸ postopek sprejeti v tistem stanju, v katerem je ob njenem vstopu.⁹ Ker bi bil torej enostopenjski upravni postopek v trenutku pritožničinega vstopa že zaključen z odločbo in sklepom, bi mogla kot edina posledica slediti vročitev teh aktov pritožnici. S tem bi slednja zoper upravni akt, izdan v spornem nadzornem postopku, pridobila možnost vložitve tožbe v upravnem sporu (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Kot že pojasnjeno, obnova postopa po 9. točki 260. člena ZUP v tem primeru ni mogoča. Takšna uporaba zakonske ureditve tudi ne bi vodila do učinkov, ki bi bili v nasprotju z Ustavo.

14Vrhovno sodišče pripominja, da v obravnavani zadevi ne gre za enako procesno situacijo, kot je šlo v zadevi I Up 84/2016, v kateri je Vrhovno sodišče presodilo, da je bilo Upravno sodišče zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva dolžno uporabiti pooblastilo o združitvi postopkov iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1.¹⁰ Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v prejšnji točki te obrazložitve, bi imela pritožnica, če bi ji uspelo izposlovati položaj stranske udeleženke v spornem nadzornem postopku, zoper odločbo in sklep z dne 23. 11. 2020, s katerima je toženka ta nadzorni postopek zaključila, možnost vložitve tožbe v upravnem sporu, torej učinkovito sodno varstvo.

15Ker je torej glede na navedeno Upravno sodišče nepravilno sklepalo, da pritožnica za tožbo v upravnem sporu ne izkazuje pravnega interesa, ter je nepravilno uporabilo 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1), je moralo Vrhovno sodišče pritožbi ugoditi že na podlagi obrazloženega, ne da bi se spuščalo v presojo ostalih pritožbenih razlogov. Vrhovno sodišče ne more samo vsebinsko presojati zadeve, zato je na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep Upravnega sodišča razveljavilo ter mu zadevo vrnilo v nov postopek, v katerem bo moralo, če bo ugotovilo, da so izpolnjene tudi vse ostale procesne predpostavke, pritožničino tožbo presojati po vsebini in po potrebi ravnati, kot izhaja iz 13. točke te obrazložitve.

K II. točki izreka

16Odločitev o stroških postopka je Vrhovno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

¹ V ponovljenem postopku po sodbi I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020.
² Pravilna pravna podlaga za zavrženje tožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa bi sicer bila 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1.
³ Ker ji kot osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku.
⁴ Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016, točka 6, ter Žuber, B.: 260. člen, v: Kovač, P., in Kerševan, E. (ur.): Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Ljubljana 2020, str. 659, in Kerševan, E., Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Lexpera, d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2018, str. 438.
⁵ Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, točka 12.
⁶ Če bi bile podane tudi ostale procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.
⁷ Če bi presodilo, da izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku iz razlogov, ki jih je uveljavljala v času, ko je bil nadzorni postopek še v teku.
⁸ Enako po petem odstavku 142. člena ZUP velja za stranskega udeleženca.
⁹ Kot že pojasnjeno, je pritožnica vstop v postopek zahtevala, ko je ta še tekel.
¹⁰ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2016 z dne 13. 4. 2016, točki 10 in 11.