VSL Sodba I Cpg 470/2024

I. Pritožba tožeče stranke se zavrne, pritožbi tožene stranke pa se ugodi in se vmesna sodba in sklep sodišča prve stopnje v izpodbijani II. in III. točki izreka spremeni tako, da glasi:

»II. Zavrne se tožbeni zahtevek tožeče stranke, ki se glasi: „1. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni plačati 2,455.926,00 EUR (dva milijona štiristopetinpetdeset tisoč devetsto šestindvajset evrov 00/100) z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva vročitve tožbe toženi stranki, do plačila. 2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki plačati priglašene stroške pravdnega postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za prostovoljno izpolnitev, do plačila.“.

III. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti 34.135,92 EUR stroškov postopka, v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku roka za plačilo.«.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti 13.647,00 EUR stroškov pritožbenega postopka, v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku roka za plačilo.

1Sodišče prve stopnje je s sklepom znova začelo glavno obravnavo (I. točka izreka) in z izpodbijano vmesno sodbo ugotovilo, da je tožbeni zahtevek na plačilo škode z zakonskimi zamudnimi obrestmi po temelju utemeljen (II. točka izreka), odločitev o stroških postopka pa pridržalo za končno odločbo (III. točka izreka).

2Zoper vmesno sodbo in odločitev o stroških postopka se pritožujeta obe pravdni stranki. Tožnica vmesno sodbo izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov in predlaga spremembo vmesne sodbe tako, da se v njej dodatno ugotovi, da je tožbeni zahtevek tožnice utemeljen tudi na podlagi verzije oziroma neupravičene obogatitve in/ali na temelju poslovodstva brez naročila ter odloči o povračilu tožničinih stroškov. Toženka pa nasprotuje odločitvi, da je tožbeni zahtevek na plačilo škode utemeljen in pridržani odločitvi o stroških postopka ter predlaga spremembo sodbe tako, da se tožbeni zahtevek tožnice zavrne kot neutemeljen, podrejeno pa predlaga razveljavitev izpodbijane odločitve.

3Obe pravdni stranki sta odgovorili na pritožbo nasprotne stranke s predlogom, da se zavrne.

4Pritožba tožnice ni utemeljena, utemeljena pa je pritožba toženke.

Oris spora in presoja sodišča prve stopnje

5Tožnica je na podlagi pridobljenega okoljevarstvenega dovoljenja družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju: DROE). S tožbo zahteva plačilo za obdobje 2014 – 2017, ker je v tem času prevzela za 21,732.589 kg več odpadne embalaže od količine embalaže, ki so jo na trg dale njene stranke, ki so zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, in je zanjo prejela plačilo v obliki embalažnine. Zatrjuje, da ji je Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba) v vtoževanem obdobju brez zakonske podlage nalagala prevzem vse odpadne embalaže, ki jo zberejo izvajalci komunalnih služb (IJS) po deležih, ki jih je določila toženka glede na količino embalaže, dane na trg s strani zavezancev, ki so vključeni v embalažno shemo posamezne DROE. Iz sistema ravnanja z odpadno embalažo pa je Uredba izključila proizvajalce, ki so na trg dali do 15 ton embalaže letno (mali proizvajalci), kar je po zatrjevanju tožnice glavni razlog razkoraka med količino na trg dane embalaže in količino zbrane odpadne embalaže. Za prevzemanje odpadne embalaže teh proizvajalcev ni obstajala pravna podlaga, Uredba pa je bila v tem delu nezakonita in protiustavna.

6Tožnica s tožbo zahteva razliko med dejansko prevzeto odpadno embalažo in nižjo količino embalaže, ki so jo na trg dale tožničine stranke, ki so nanjo prenesle obveznost ravnanja z odpadno embalažo. Svoj zahtevek utemeljuje na treh pravnih podlagah, in sicer zahtevek v višini 2,455.926,00 EUR za razliko v obdobju 2014 do 2017 vtožuje na podlagi verzije in poslovodstva brez naročila, zahtevek v višini 1,190.458,00 EUR za leti 2016 in 2017 utemeljuje tudi na odškodninski podlagi zaradi protipravne sistemske ureditve, zahtevek v višini 133.888,00 EUR pa še kot odškodnino na temelju 281. člena Zakona o upravnem postopku (ZUP). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je sodišče prve stopnje po temelju zavrnilo vrnitveni (verzijski) zahtevek in zahtevek iz naslova poslovodstva brez naročila. Po presoji sodišča prve stopnje ni podan temelj za odškodnino zaradi protipravnih posamičnih aktov, je pa podana odškodninska odgovornost toženke zaradi protipravne sistemske ureditve, zaradi česar je z vmesno sodbo ugotovilo, da je tožbeni zahtevek na plačilo škode po temelju utemeljen.

7Eno temeljnih načel, na katerih gradi okoljska politika Evropske unije (EU) je načelo proizvajalčeve razširjene odgovornosti¹ (PRO), katerega namen je, da se zmanjša celokupni okoljski vpliv proizvoda na način, da je proizvajalec odgovoren za celoten krogotok proizvoda - od izbire surovin, proizvodnje do predvsem ravnanja s tem proizvodom, ko ga potrošnik odvrže in ta postane odpadek.² V EU je bilo to načelo uveljavljeno z Direktivo Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju: Direktiva 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži) in se je s časom utrjevalo in širilo, zlasti leta 2018 s t.i. „paketom krožnega gospodarstva“, to je sklopom sprememb direktiv, med drugim s spremembo Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži (z Direktivo (EU) 2018/852) in spremembo Direktive 2008/98/ES o odpadkih (z Direktivo (EU) 2018/851).

8Pravni okvir uveljavitve načela PRO v Sloveniji v vtoževanem obdobju je bil Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), ki je določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO (v nadaljevanju: proizvajalci), zagotavljati obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (deveti odstavek 20. člena ZVO-1). Na njegovi podlagi je ravnanje z embalažo urejala Uredba. Po Uredbi so bili proizvajalci nosilci PRO in so morali financirati ravnanje z odpadno embalažo, razen malih proizvajalcev, ki niso bili vključeni v sistem. Uredba je namreč določala izjemo za proizvajalce, ki niso dosegali količinskega praga, in sicer 15.000 kg embalaže letno (prvi odstavek 36. člena Uredbe). Tem proizvajalcem se ni bilo treba vključiti v sistem ravnanja z odpadno embalažo, razen za plastične nosilne vrečke, za embalažo iz plastike iz polimerov iz vinil kloridov ali drugih halogeniranih olefinov, za embalažo, v katero je embalirano nevarno blago ali če ravnanje z embalažo urejajo posebni predpisi (drugi odstavek 36. člena Uredbe).

9Kljub temu je Uredba določala, da morajo DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju prevzete odpadne embalaže (drugi odstavek 19. člena Uredbe). Predpisano ravnanje z odpadno embalažo je morala DROE zagotavljati na celotnem območju Republike Slovenije, od IJS pa komunalno odpadno embalažo prevzemati v deležih, ki jih objavi ministrstvo na svojih spletnih straneh (39. in 19. člen Uredbe).

10Medtem ko je bila toženka prepričana, da je zakon nalagal DROE, da poskrbijo za vso odpadno embalažo, ki so jo proizvajalci dali na trg, je bila tožnica mnenja, da je njena dolžnost, da poskrbi le za toliko odpadne embalaže, za kolikor dobi plačane embalažnine. Upravno sodišče je leta 2018 (delno) pritrdilo tožnici s stališčem, da je DROE dolžna prevzemati zgolj količino odpadne embalaže, ki izhaja iz njenih pogodbenih obveznosti.³ Upravno sodišče je v nadaljnjih odločbah odklonilo uporabo (exeptio illegalis) tistega dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO ter DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.⁴ Po stališču upravnega sodišča je treba iz skupne količine pri IJS zbrane odpadne embalaže izključiti odpadno embalažo, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Upravno sodišče tako ni odločilo, da je obveznost DROE sprejeti samo tolikšno količino odpadne embalaže kot je količina embalaže, ki jo na trg dale stranke posamezne DROE, ampak zgolj to, da je treba iz skupne količine odpadne embalaže izključiti izjemo po prvem odstavku 36. člena Uredbe.⁵ Ta izjema za proizvajalce pod pragom 15 ton na trg dane embalaže letno je po navedbah tožnice glavni razlog za bistveno razliko med količino na trg dane embalaže proizvajalcev, vključenih v sistem PRO⁶ in večjo količino (dejansko nastale) odpadne embalaže.

Procesne kršitve

11Izpodbijana sodba je vmesna sodba, izdana na podlagi določbe prvega odstavka 315. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Ta določa, da lahko v primeru, če je tožena stranka izpodbijala tako podlago kakor tudi višino tožbenega zahtevka, pa je glede podlage stvar zrela za odločbo, sodišče izda, če je to smotrno, najprej sodbo samo o podlagi tožbenega zahtevka (vmesna sodba). Pravna podlaga ni del tožbenega zahtevka in zato ne sodi v izrek vmesne sodbe.⁷ Po drugi strani pa mora izrek vmesne sodbe vsebovati ugotovitev, da je konkretni tožbeni zahtevek po podlagi utemeljen. Presoja, vsebovana v vmesni sodbi, ni ugotovitev pravice ali pravnega razmerja, od katerega bi bila odvisna odločitev o tožbenem zahtevku, ampak ugotovitev obstoja oziroma utemeljenosti (konkretnega) tožbenega zahtevka.⁸ Konkretni tožbeni zahtevek se nanaša na plačilo zneska 2,455.926,00 EUR. Iz izreka izpodbijane vmesne sodbe izhaja, da je tožbeni zahtevek po podlagi utemeljen, medtem ko iz njene obrazložitve izhaja, da je na odškodninski podlagi (zaradi protipravne sistemske ureditve) tožbeni zahtevek utemeljen samo delno, in sicer le za leti 2016 in 2017. Kot pravilno opozarja tožnica v svoji pritožbi, se lahko po izdaji vmesne sodbe upoštevajo samo še ugovori in vprašanja, ki se nanašajo na višino tožbenega zahtevka (prekluzivni učinek vmesne sodbe). Sodišče prve stopnje tožbenega zahtevka ni delno zavrnilo (delna vmesna sodba in sodba), niti ni izdalo vmesne sodbe le za del tožbenega zahtevka (delna vmesna sodba).⁹ Obe pravdni stranki tako utemeljeno očitata sodišču prve stopnje, da izrek vmesne sodbe ne odraža v celoti stališč in ugotovitev sodišča prve stopnje v obrazložitvi ter je v tem oziru podana diskrepanca (kolizija) med izrekom in obrazložitvijo vmesne sodbe.

12Ker sta izrek in obrazložitev izpodbijane vmesne sodbe med seboj v nasprotju, je podana absolutno bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Navedeno pomanjkljivost izreka lahko odpravi pritožbeno sodišče samo, saj so bila vsa vprašanja v dejanskem in v pravnem pogledu že predmet presoje sodišča prve stopnje, o njih pa sta se pravdni stranki tudi opredelili v pritožbenem postopku. Pritožbeno sodišče je tako presojalo tožbeni zahtevek po vseh podlagah in posledično tudi pritožbo tožnice, ki je dopustna, čeprav izpodbijana sodba v izreku (zmotno) ne vsebuje zavrnilnega dela.

Neupravičena obogatitev

13.Tožnica svoj tožbeni zahtevek primarno utemeljuje na verzijski podlagi. Verzijski zahtevki so obogatitveni zahtevki, pri katerih do obogatitve ne pride z izpolnitvenim ravnanjem, temveč na drug način. Do obogatitve v tem primeru pride zaradi ravnanja prikrajšanega, ki na račun svojega premoženja napravi korist za obogatenega (oprava dela v tujo korist), pri čemer ravnanje prikrajšanega ni namenjeno izpolnitvi določene obveznosti, zato ne gre za kondikcijo, ampak za verzijo. Ta tip verzijskega zahtevka se je razvil iz poslovodstva brez naročila (nezavedne gestije).¹⁰ Pravna teorija pri kondikcijah govori o izpolnitvi nedolga (ker podlage za izpolnitev sploh ni bilo ali pa je kasneje odpadla), pri verzijah pa gre za druge primere premika premoženja, vključno z delom v korist drugega.¹¹

14Upoštevajoč navedena teoretična izhodišča pritožbeno sodišče ocenjuje, da v konkretnem primeru ne gre za verzijo, ampak za kondikcijo. Tožnica namreč sama zatrjuje, da je vtoževanem obdobju izpolnjevala obveznost iz Uredbe (v delu, ki je od DROE zahtevala, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, ki je izvirala od proizvajalcev, ki niso bili vključeni v sistem PRO), ki pa je bila nezakonita. Zatrjuje, da za to izpolnitev ni bilo veljavne pravne podlage. Neutemeljen premik premoženja, ki je posledica izpolnitve brez pravne podlage, je osnova za kondikcijo. Vendar navedeno razlikovanje za odločitev ni pomembno, saj sta tako verzija kot kondikcija obogatitvena zahtevka, za katera velja splošno obogatitveno načelo. Izpolnjene morajo biti torej splošne predpostavke obogatitvenega zahtevka: obogatitev, prikrajšanje, vzročna zveza in odsotnost veljavnega pravnega temelja.

15Sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da tožbeni zahtevek na podlagi neupravičene obogatitve ni utemeljen. Ker je ugotovilo že, da ni podana obogatitev na strani toženke, drugih predpostavk obogatitvenega zahtevka sodišču ni bilo treba ugotavljati (npr. odsotnost veljavnega pravnega temelja) in so pritožbeni očitki tožnice s tem v zvezi nerelevantni. Enako velja za njene pritožbene navedbe, da protipravnost in vzročna zveza med zatrjevanim ravnanjem in škodo niso predpostavke verzijskega zahtevka. Drži sicer, da so to predpostavke odškodninskega zahtevka. Cilj neupravičene obogatitve je namreč odvzem neupravičeno pridobljenih koristi na strani obogatenega in ne kompenzacija škode na strani prikrajšanega¹². Vendar že ugotovitev, da ni podana obogatitev na strani toženke, zadošča za zaključek, da tožbeni zahtevek na podlagi neupravičene obogatitve ni utemeljen. Naše pravo namreč sprejema obogatitveni princip in je obogatitev toženke (na račun tožničinega prikrajšanja) splošna predpostavka obogatitvenega zahtevka. Kdor je bil brez pravnega temelja obogaten na škodo drugega, je prejeto dolžan vrniti, če je to mogoče, sicer pa nadomestiti vrednost dosežene koristi. Z obogatitvijo je mišljena tudi pridobitev koristi s storitvijo (190. člen Obligacijskega zakonika - OZ).

16V zvezi s predpostavko obogatitve na strani toženke je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da ZVO-1 določa sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti za odpadke (sistem PRO) oziroma načelo »proizvajalec plača« (10. in 20. člen ZVO-1). Skladno s prvim odstavkom 10. člena ZVO-1 povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja ter tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja, vključno s stroški izvedbe preprečevalnih in sanacijskih ukrepov v primeru okoljske škode. Iz načela, da „plača povzročitelj obremenitve„ (sistem PRO), na katerega se sklicuje tožnica, pa obogatitev toženke ne izhaja. Dolžnost toženke je bila normativna ureditev in vzpostavitev ustreznega sistema, kar potrjuje tudi tožnica, ko hkrati zatrjuje, da toženka ni zagotovila vzpostavitve ustreznega sistema PRO, njegovega spremljanja in vzpostavitve ustreznih veljavnih pravnih podlag, da bi pravi povzročitelji bili dolžni zagotavljati ravnanje v tem obsegu. Iz navedenega izhaja, da večja količina odpadne embalaže od količine odpadne embalaže, ki je nastala iz embalaže, ki so jo na trg tožničine stranke, ni bila prevzeta v korist toženke. ZVO-1 namreč ne določa, da bi morala stroške prevzema odpadne embalaže (vključno z morebitno presežno količino odpadne embalaže v primerjavi s količino odpadne embalaže, ki je nastala iz embalaže proizvajalcev, vključenih v shemo DROE) nositi država. Skladno z načelom trajnostnega razvoja (4. člen ZVO-1) je morala država pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov ter pri izvajanju drugih zadev iz svoje pristojnosti spodbujati takšen gospodarski in socialni razvoj družbe, ki pri zadovoljevanju potreb sedanje generacije upošteva enake možnosti zadovoljevanja potreb prihodnjih in omogoča dolgoročno ohranjanje okolja. Tudi po tedaj veljavni Direktivi 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži¹³ je bila naloga držav članic, da zagotovijo vzpostavitev sistemov, ki omogočajo vračanje, zbiranje in predelavo odpadne embalaže (7. člen). Dolžnost države torej ni bilo plačevanje prevzema odpadne embalaže, ampak normativna ureditev in vzpostavitev ustreznega sistema. Naknadno se je sicer izkazalo, da normativna ureditev v vtoževanem obdobju ni bila ustrezna, ker je povzročala različna tolmačenja in spore, kar pa ne predstavlja okoriščenja toženke.

17Neutemeljeno je tudi pritožbeno sklicevanje tožnice na 11. členu ZVO-1, ki določa načelo subsidiarnega ukrepanja. Država skrbi za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja in krije stroške odprave teh posledic, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem ali ni pravne podlage za naložitev obveznosti povzročitelju obremenitve ali posledic ni mogoče drugače odpraviti (prvi odstavek 11. člena ZVO-1). Ne glede na to pa občina skrbi za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja zaradi ravnanja s komunalnimi odpadki in krije stroške odprave teh posledic, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem ali ni pravne podlage za naložitev obveznosti povzročitelju obremenitve ali posledic ni mogoče drugače odpraviti (drugi odstavek 11. člena ZVO-1).

18Morebitna opustitev subsidiarnega ukrepanja toženke v vtoževanem obdobju po oceni pritožbenega sodišča še ne pomeni, da je bila toženka obogatena, ker ni krila stroškov odvoza presežne odpadne embalaže. Brez sprejetih ukrepov za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja po 11. členu ZVO-1, ki jih v vtoževanem obdobju nesporno ni bilo, toženka ni bila dolžna kriti stroškov odprave posledic čezmerne obremenitve okolja. To izhaja iz določbe 25. člena ZVO-1, skladno s katerim v primeru, če je za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja subsidiarno odgovorna država, vlada naloži ministrstvu, da v sodelovanju z ministrstvi, pristojnimi za rabo posamezne naravne dobrine, pripravi program ukrepov za izboljšanje kakovosti okolja ali njegovega dela. Poleg tega je skrb za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja s strani države po prvem odstavku 11. člena ZVO-1 zgolj subsidiarna¹⁴, zato ni mogoč zaključek, da se je toženka neupravičeno okoristila na račun tožnice. Primarno velja načelo plačila za obremenjevanje (10. člen ZVO-1), po katerem je povzročitelj obremenitve tisti, ki krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja ter tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja, vključno s stroški izvedbe preprečevalnih in sanacijskih ukrepov v primeru okoljske škode. Na področju ravnanja z odpadki je to načelo izpeljano v 20. členu ZVO-1, ki v prvem odstavku določa, da mora povzročitelj onesnaževanja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje ali zmanjševanje nastajanja odpadkov in njihove škodljivosti za okolje, in za zagotovitev predelave nastalih odpadkov ali njihovo varno odstranitev, če predelava ni mogoča. Toženka torej ni bila dolžnica, ki bi prejela korist na podlagi izpolnitve tožnice, za katero po njenih navedbah ni obstajal veljavni pravni temelj. Glede na navedeno je pravilen materialnopravni zaključek sodišča prve stopnje, da toženka iz razloga, ker je tožnica prevzela več odpadne embalaže od količine odpadne embalaže, ki je izvirala iz embalaže, ki so jo na trg dale njene stranke, vključene v embalažno shemo DROE, ni bila obogatena (okoriščena). To so bili kvečjemu majhni proizvajalci, ki se jim ni bilo treba vključiti v sistem ravnanja z odpadno embalažo. Na drugi strani pa so bili prikrajšani ostali proizvajalci, vključeni v sistem ravnanja z odpadno embalažo, ki so plačevali embalažnino, ki jo je tožnica sama določala.

19Z Zakonom o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE) je država s posebnimi interventnim zakonom uredila prevzem leta 2021 nakopičene količine odpadne embalaže in za to sama krila stroške, kar pa je bil zgolj začasen ukrep. Interventni zakon vzpostavlja le začasno pravno ureditev, zato je neutemeljeno sklicevanje tožnice v pritožbi, da je toženka z ZIURKOE potrdila obstoj svoje obveznosti.

O poslovodstvu brez naročila (gestija)

20Splošno pravilo 199. člena OZ pravi, da se sme tujega posla kdo nepoklicano lotiti samo, če ga ni mogoče odložiti, ker bi sicer nastala škoda ali bi bila zamujena očitna korist. O poslovodstvu brez naročila (gestiji) govorimo samo, kadar nekdo hote in vede opravi tuj posel, ne da bi bil za to pooblaščen; posel mora biti tuj in gestorjev namen mora biti, da dela za drugega. Če gestor misli, da opravlja svoj posel, pa je ta tuj, gre za verzijo. Namen gestije je dosega tuje koristi, smisel verzije pa je v njeni izključitvi.¹⁵ Ker v tožničini trditveni podlagi ni navedb o tem, da je bil tožničin namen, da dela za toženko, že iz tega razloga tožbeni zahtevek na podlagi poslovodstva brez naročila ne more biti utemeljen. Navedbe toženke v tem delu, da je za državo opravila nujen posel (ki ga ni bilo mogoče odložiti) same po sebi ne pomenijo, da je tožnica (vedoma) opravljala tuj posel. Tak zaključek pa glede na trditveno podlago tožnice v konkretnem primeru ni mogoč, saj je v nasprotju z njenimi navedbami, da je prevzemala (oziroma morala prevzemati) odpadno embalažo na podlagi (nezakonite) obveznosti po Uredbi.

21Sicer pa pritožbeno sodišče pritrjuje prvostopenjskemu tudi v presoji, da prevzem presežne količine mešane odpadne embalaže ni bil posel toženke. Pravdni stranki sta si sicer različno razlagali, ali gre za obveznost tožnice ali ne, kar je rešilo upravno sodišče z odločbo leta 2018. S tem je nastala pravna praznina glede prevzema odpadne embalaže tistih proizvajalcev, ki niso bili vključeni v sistem PRO (in tudi glede količine te odpadne embalaže), kar pa še ne pomeni, da je bil to posel toženke, ki bi ga opravila tožnica. Država namreč ne prevzema odpadne embalaže in to ni njena dolžnost po zakonu. Skladno z ZVO-1 je dolžnost ravnanja z odpadno embalažo na proizvajalcih.

22Presoja sodišča prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe, da niso izpolnjene predpostavke tožbenega zahtevka iz naslova neupravičene obogatitve in poslovodstva brez naročila, je tako pravilna.

Posamična protipravnost

23Sodišče prve stopnje se je v izpodbijani sodbi le na splošno opredelilo do odškodninske odgovornosti toženke pri izdaji posamičnih aktov. Tudi v tem primeru se po 26. členu Ustave Republike Slovenije (Ustava) zahteva višja intenziteta kršitve, saj zmotna materialnopravna presoja, zaradi katere je kasneje izdana drugačna sodba v sodnem postopku v korist prizadete stranke še ne izpolnjuje standarda protipravnosti ravnanja države.¹⁶ Ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe je nujni, ne pa še zadostni pogoj za odškodninsko odgovornost.¹⁷ Tudi v postopkih odločanja upravnih organov so njihova ravnanja protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.

24Z izvršitvijo posamičnih aktov so tožnici po njenih navedbah nastali stroški v višini 133.888,00 EUR. V tem delu svoj odškodninski zahtevek utemeljuje tudi na določbi prvega odstavka 281. člena ZUP. Ta določa, da če se odločba odpravi ali izreče za nično, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale. Konkretne inšpekcijske odločbe pa so bile odpravljene in vrnjene v ponovno odločanje, nove odločbe v novem postopku pa niso bile izdane. Vendar pa to ne pomeni, da je toženka dolžna tožnici povrniti stroške izvršitve inšpekcijskih odločb, ki so bile pozneje odpravljene. Tudi v tem primeru lahko tožnica zahteva povračilo stroškov le, če so izpolnjeni pogoji odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave. V tem okviru pa ugotovljena nezakonitost upravne odločbe, ki je bila kasneje odpravljena s pravnimi sredstvi, še ne pomeni protipravnosti ravnanja nosilcev oblasti.¹⁸ Iz odločb upravnega sodišča, s katerimi so bile inšpekcijske odločbe pozneje odpravljene, ne izhajajo hujše nepravilnosti (očitna napačnost, zlonamernost, nespoštovanje ustaljene prakse ipd.).¹⁹ V času izdaje inšpekcijskih odločb, ki se nanašajo na vtoževano obdobje, ustaljene sodne prakse ni bilo. Odločbe so bile pozneje odpravljene zaradi drugačnega tolmačenja vsebine Uredbe v povezavi s hierarhično višjimi pravnimi akti, ki ga je sprejelo upravno sodišče od leta 2018 dalje. Uredba je bila nejasna in zato predmet različnih tolmačenj, ki jih je obravnavala tudi pravna teorija, vendar šele po izteku vtoževanega obdobja.²⁰ Da vsebina obveznosti tožnice po Uredbi ni bila „očitna ali jasna“ potrjuje tudi sedanje (drugačno) tolmačenje tožnice, ki iz odločb upravnega sodišča ne izhaja, in sicer, da naj bi bila obveznost tožnice prevzeti samo tolikšno količino odpadne embalaže kot je bila količina na trg dane embalaže njenih strank. Kot bo pritožbeno sodišče obrazložilo v nadaljevanju, je po sodni praksi upravnega sodišča obveznost DROE prevzem tolikšnega obsega odpadne embalaže, kot nastane iz količine embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci, vključeni v sistem ravnanja z odpadno embalažo posamezne DROE oziroma obratno: DROE niso dolžne prevzeti le tiste odpadne embalaže, ki nastane iz embalaže, ki so jo dali na trg proizvajalci, za katere je veljala izjema po prvem odstavku 36. člena Uredbe. Upravni organi so upoštevali deleže, ki so bili določeni s strani organa, določenega v Uredbi, tedanja praksa upravnega sodišča pa ni bila drugačna. To je še po izteku vtoževanega obdobja pojasnjevalo, da sklep o določitvi deležev po svoji naravi ni posamični akt, temveč akt sui generis, s katerim toženka določi deleže prevzemanja odpadne embalaže po posamezni DROE pri IJS (npr. sklep UPRS I U 1656/2018-6). Glede na navedeno, ni podana niti očitna napačnost niti nespoštovanje ustaljene sodne prakse.

25Ker so sporne posamične akte izdali inšpekcijski organi, je treba za presojo odškodninske odgovornosti za premoženjsko škodo, ki je bila zavezancu ali drugi osebi povzročena s protipravnim dejanjem ali opustitvijo delovanja inšpektorja pri izvajanju nalog inšpekcijskega nadzora, uporabiti tudi 37. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Ta določa, da Republika Slovenija oziroma samoupravna lokalna skupnost odgovarja za premoženjsko škodo, ki je bila zavezancu ali drugi osebi povzročena s protipravnim dejanjem ali opustitvijo dejanja inšpektorja pri izvajanju nalog inšpekcijskega nadzora. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje, ravnanje inšpektorjev glede na tedaj veljavno Uredbo ni bilo nerazumno. Pritožbeno sodišče dodaja, da tudi ne predstavlja grobe kršitve temeljnih načel upravnega delovanja. Javnim uslužbencem ni mogoče očitati, da niso opozorili na morebitno nezakonitost Uredbe, ampak so obravnavo tega vprašanja prepustili sodišču, ki ima zakonska pooblastila, da lahko samostojno in neodvisno začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti²¹ oziroma za uporabo instituta exeptio illegalis. Pri interpretaciji predpisov niso ravnali s kvalificirano stopnjo napačnosti, kot se zahteva za utemeljitev odškodninske odgovornosti države, saj ni odstopala od sodne prakse, ki bi bila ustaljena (v vtoževanem obdobju ustaljene sodne prakse upravnega sodišča še ni bilo!) in, kot je pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje, ni bila nerazumna.

O odškodninski odgovornosti države zaradi zakonodajne protipravnosti

26Tako je ključnega pomena za odločitev o tožbenem zahtevku presoja, ali so izpolnjeni pogoji odškodninske odgovornosti države zaradi zakonodajne protipravnosti. Sodišče prve stopnje je menilo, da so. Pojem zakonodajne (normativne) protipravnosti zajema zakone, ki so neskladni z ustavo, ter tudi podzakonske predpise, ki niso skladni z zakoni ali ustavo. Pri tem ne gre za presojo skladnosti Uredbe z ZVO-1 in direktivami EU, pač pa za presojo o tem, ali so izpolnjene obvezne predpostavke za toženkino odškodninsko odgovornost (tj. odškodninsko odgovornost države), in sicer v prvi vrsti, ali je toženka s sprejetjem Uredbe ravnala protipravno v smislu 26. člena Ustave oziroma hudo kršila ustavne določbe ali temeljne civilizacijske standarde.²² Protipravnost ravnanja v smislu predpostavke odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave je pravni standard, ki ga je potrebno v vsakem posameznem primeru napolniti na podlagi konkretnih okoliščin. Za kvalificirano protipravnost, ki je splošna predpostavka odškodninske odgovornosti države, mora biti podana kvalificirana napačnost v smislu odstopa od ustaljene upravne (ali sodne) prakse, očitne napačnosti ravnanja ali zlorabe položaja. Standard protipravnosti v tem primeru tudi po stališču pravne teorije ni izenačen z vsemi razlogi nezakonitosti splošnih in posamičnih aktov, temveč se zahteva kvalificirana stopnja protipravnosti; za zakonodajno protipravnost, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov in neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, te opustitve in neskladnost same po sebi ne zadoščajo, temveč lahko odškodninsko odgovornost utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.²³

27Sodišče prve stopnje je obstoj odškodninske odgovornosti države utemeljilo s kvalificirano protipravnostjo, ker toženka kljub odločbam sodišč in pridobljenim podatkom o bistveno večjih količinah MKOE od proizvedenih oz. distribuiranih v sistem PRO, ni odpravila neskladja pravne norme s temeljno pravico. Tožnica zmotno meni, da toženka v pritožbi ni izpodbijala obstoja kvalificirane protipravnosti. Izpodbijala je namreč ugotovitev obstoja (vseh) odškodninskih elementov zaradi protipravne sistemske ureditve (predzadnji odstavek na 2. strani pritožbe), kar vključuje tudi kvalificirano protipravnost. Tudi vsebina pritožbe se v nadaljevanju nanaša na ugotovitve in zaključke sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, s katerimi je to utemeljilo kvalificirano protipravnost.

28Uvodoma je treba pojasniti, da sama nezakonitost Uredbe še ne izpolnjuje standarda kvalificirane protipravnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko odškodninsko odgovornost države iz naslova zakonodajne protipravnosti utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov, ki so posledica očitno napačnih ravnanj normodajalca. Vrhovno sodišče Republike Slovenije (RS) je že zavzelo stališče, da tudi morebitna ocena Ustavnega sodišča RS o neskladnosti in razveljavitev (pod)zakonskih določb sama po sebi še ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen Ustave.²⁴ Toženka je z Uredbo vzpostavila sistem ravnanja z odpadki, ki je v vtoževanem obdobju povzročal težave in različna tolmačenja²⁵ in posledično več upravnih sporov. Vprašanje pa je, ali je mogoče toženki očitati jasno in očitno kršitev oziroma samovoljnost, arbitrarnost ali namerno kršitev.

Glede odstopa od ustaljene upravno sodne prakse

29Pritožbeno sodišče pritrjuje pritožbi toženke, da je sodišče prve stopnje zmotno oprlo svojo presojo kvalificirane protipravnosti na odločbe sodišč. Sodišče prve stopnje se je namreč sklicevalo na odločbo upravnega sodišča I U 777/2013 z dne 5. 9. 2013, v zvezi s katero je bilo že zavzeto pritožbeno stališče, da ne vzpostavlja kvalificirane protipravnosti; in na odločbo upravnega sodišča št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, ki je bila izdana po preteku vtoževanega obdobja in se iz tega razloga ne more upoštevati kot okoliščina, ki bi utemeljevala kvalificirano protipravnost toženke v vtoževanem obdobju.

30V sodbi I Cpg 564/2017 z dne 29. 7. 2018 je pritožbeno sodišče že pojasnilo, da zgolj stališče sodbe upravnega sodišča I U 777/2013, da je toženka Uredbo sprejela brez vsebinske podlage v ZVO-1 kot hierarhično višjem predpisu, ne dosega standarda zakonodajne protipravnosti, ki se zahteva kot ena izmed predpostavk po 26. členu Ustave. V odločbi I U 777/2013 je upravno sodišče obravnavalo nezakonitost Uredbe le glede določanja deležev, ker v tem delu ni bilo zakonske podlage, ne pa siceršnje obveznosti DROE za prevzemanje odpadne embalaže (prvi odstavek 39. člena Uredbe). Ne glede na različna pravna stališča o tem, ali bi morala biti materija Uredbe pravzaprav vsebovana (v večji meri) že v ZVO-1, je pritožbeno sodišče zavzelo stališče, da je podana koneksnost med predmetom urejanja ZVO-1 (med drugim pravil za ravnanje z odpadki) in predmetom urejanja z Uredbo, ki podrobneje opredeljuje omejitve in predpostavke za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo, torej odpadki v smislu ZVO-1. Zato je presodilo, da o kršitvi ustavnih pravic (pravica do zdravega življenjskega okolja - 72. člen Ustave) in temeljnih civilizacijskih standardov, kar bi utemeljevalo zakonodajno protipravnost, ni mogoče govoriti. Iz enakih razlogov - da torej ureditev ravnanja z odpadno embalažo ni arbitrarna in zunaj dopustnega predmeta zakonskega in podzakonskega urejanja - je zavrnilo tendenciozne pritožbene očitke tožeče stranke, da "niti ne more vedeti, da bo morala pobirati odpadno embalažo v določenih deležih". Pritožbeno sodišče pri tem vztraja tudi v v tem postopku. V sodbi I Cpg 564/2017 je tudi pojasnjeno, da je tožnica za okoljevarstveno dovoljenje sama zaprosila, da bi lahko opravljala dejavnost, iz tega dovoljenja in iz skupnega načrta ravnanja z odpadno embalažo, ki ga je sama pripravila, pa izhaja njeno strinjanje tako z obveznostjo pobiranja odpadne embalaže kot tudi deležem te obveznosti.

31Zaključek sodišča prve stopnje, da je takšno nezakonito stanje trajalo več let in je bilo ponavljajoče, toženka pa je zavestno vztrajala pri nezakonitem stanju, tudi zmotno temelji na poznejši sodni praksi upravnega sodišča. Sodišče prve stopnje je namreč spregledalo, da v vtoževanem obdobju (še) ni bilo ustaljene upravno sodne prakse. Kot je pritožbeno sodišče že pojasnilo, je bila Uredba nejasna in zato predmet različnih tolmačenj, ki jih je po izteku vtoževanega obdobja obravnavala tudi pravna teorija.²⁶ Od leta 2018 dalje se je sicer ustalilo stališče, ki ga ugotavlja tudi sodišče prve stopnje, da Uredba ni nalagala DROE prevzemanja vse odpadne embalaže, ampak le tisto, ki izvira od proizvajalcev oziroma distributerjev, ki so vključeni v sistem PRO. Nato se je tudi pravna teorija postavila na stališče, da je embalaža generična stvar (genus) in je DROE dolžna poskrbeti za pripadajočo količino odpadne embalaže glede na količino embalaže, ki jo dajo na trg njene stranke.²⁷ Vendar poznejša ustaljena sodna praksa upravnega sodišča, od leta 2018 dalje, ne more utemeljevati kvalificirane protipravnosti za ravnanje države v vtoževanem obdobju 2014 – 2017.

32Poznejše odločitve upravnega sodišča tožnica (in sodišče prve stopnje v izpodbijani vmesni sodbi) tudi napačno poenostavlja s tem, da je bila DROE dolžna prevzeti samo tolikšno količino odpadne embalaže, kot je bila količina embalaže, ki so jo na trg dale njene stranke, s katerimi je imela sklenjeno pogodbo. Toženka v pritožbi pravilno opozarja, da je količina odpadne embalaže, ki nastane iz določene količine na trg dane embalaže večja, kar je logično zaradi ostankov vsebine oziroma nečistoče embalaže ter mokrote (še posebej, če je odpadna embalaža dalj časa izpostavljena vremenskim vplivom, kot je bilo to v konkretnem primeru, ko se je odpadna embalaža kopičila od leta 2011). Upravno sodišče je razlagalo, da je DROE dolžna prevzemati zgolj količino odpadne embalaže, ki izhaja iz njenih pogodbenih obveznosti. Enako določa okoljevarstveno dovoljenje tožnice (priloga A4), da mora zagotavljati redno prevzemanje in zbiranje vse odpadne embalaže, za katero ji je proizvajalec s pogodbo prepustil svoje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. Ne upravno sodišče ne okoljevarstveno dovoljenje pa ne enačita količine na trg dane embalaže tožničinih strank in količine odpadne embalaže, ki jo je bila tožnica dolžna prevzeti. Govorita zgolj o količini odpadne embalaže, ki nastane (izhaja) iz količine embalaže, ki so jo na trg dale stranke posamezne DROE. Toženka v pritožbi utemeljeno vztraja pri svojih navedbah, da količina odpadne embalaže, ki nastane iz embalaže, za katero ima tožnica sklenjene pogodbe, ni enaka količini na trg dane embalaže njenih pogodbenih strank. Treba je upoštevati količini na trg dane (suhe, prazne in čiste) embalaže pripadajoče količine odpadne embalaže oziroma tak obseg odpadne embalaže, ki ustreza količini embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci oziroma njihove stranke.²⁸ To potrjujejo tudi odločbe upravnega sodišča v zadevah, v katerih je presojalo inšpekcijske odločbe o prevzemu komunalne odpadne embalaže iz časa pred uveljavitvijo nove uredbe aprila 2021. Upravno sodišče ni avtomatično sprejelo količin embalaže, ki so jo dale na trg stranke posamezne DROE, ampak je štelo kot pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje mešano odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri IJS zbrane mešane odpadne embalaže, izključena mešana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je bila z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE.²⁹ Zahtevalo je pojasnilo, katera odpadna embalaža pride v poštev in ali ta obsega izjemo po drugem odstavku 36. člena Uredbe (za katere količine mora tožeča stranka v danem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v določenih deležih), saj je izhajalo iz izhodišča, da DROE niso dolžne zagotoviti ravnanje z odpadki proizvajalcev, za katere ne velja razširjena odgovornost.³⁰ Pojasnilo je tudi, da če bi obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v RS, ne bi mogla biti sporna.³¹ Utemeljeno zato toženka v pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje zmotno štelo presežno količino prevzete odpadne embalaže na način, da je to razlika med količino prevzete odpadne embalaže in količino s strani tožničinih strank na trg dane embalaže. Sicer pa tudi tožnica v pritožbenem postopku večkrat omenja, da je bila njena obveznost prevzem samo takšne količine odpadne embalaže, ki izvira iz embalaže, ki so jo na trg dali zavezanci, s katerimi je imela sklenjeno pogodbo. Pritožbeno sodišče pritrjuje, da gre za različni postavki - „embalaže“ in „odpadne embalaže“, ki sta tudi v Uredbi in Direktivi 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži definirani ločeno. Toženka v pritožbi pravilno navaja, da zavezanci iz sistema PRO ne dajejo na trg odpadne embalaže, ampak samo embalažo. Odpadna embalaža pa nastane, ko končni uporabnik (fizična ali pravna oseba), zaradi končne uporabe ali potrošnje embaliranega blaga ali kakršnegakoli ravnanja z njim, embalažo loči od blaga ali jo izprazni in embalažo zavrže, tako da nastane odpadna embalaža (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Tudi iz odločbe upravnega sodišča II U 444/2019-5 z dne 9. 9. 2020, na katero se sklicuje tožnica v svoji pritožbi, ne izhaja, da bi bila dolžnost DROE prevzeti samo tolikšno količino odpadne embalaže kot je količina embalaže, ki so jo na trg dale njene stranke, ampak le, da DROE ni mogoče nalagati obveznosti za prevzemanje odpadne embalaže, za katere je v prvem odstavku 36. člena ZVO-1 določena izjema od predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, zaradi majhnih količin embalaže (25. točka obrazložitve). Celo po odločbah upravnega sodišča iz leta 2018, ki so bile sicer izdane po izteku vtoževanega obdobja, torej obstajajo različne razlage obsega tožničinih obveznosti prevzema odpadne embalaže. Še toliko bolj to velja za vtoževano obdobje (vtoževano obdobje na odškodninski podlagi je 2016 – 2017, enako pa velja tudi za celotno vtoževano obdobje 2014 - 2017), ko še ni bilo stališča upravnega sodišča, zavzetega v odločbi I U 260/2018. To potrjuje, da pravila niso bila jasna in enoznačna³², kot neutemeljeno zatrjuje toženka v pritožbenem postopku. Tudi upravno sodišče je svojo razlago nadgradilo: v odločbah iz leta 2018 je navedlo, da je DROE dolžna prevzemati zgolj količino odpadne embalaže, ki izhaja iz njenih pogodbenih obveznosti (ki izvira iz embalaže, dane na trg s strani strank posamezne DROE), medtem ko je v odločbah, ki se nanašajo na prevzem odpadne embalaže neposredno pred uveljavitvijo nove uredbe leta 2021 pojasnilo, da DROE ni dolžna zagotavljati predpisano ravnanje le s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO.³³

33To pomeni tudi, da vtoževana razlika med na trg dano embalažo tožničinih strank in količino dejansko prevzete odpadne embalaže, ki jo tožnica uveljavlja v tem postopku, ni škoda zaradi zatrjevano protipravne sistemske ureditve; po eni strani iz razloga, ker ne primerja enakih elementov (zmotno enači količino embalaže in količino odpadne embalaže), po drugi strani pa zato, ker je ista sistemska ureditev omogočala tožnici, da je sama določala višino embalažnine. V pritožbi se tako toženka utemeljeno sklicuje na podatke Računskega sodišča iz leta 2012, ki je ocenilo, da so stroški ravnanja z odpadno embalažo DROE znašali 15,9 milijona evrov, prihodki zaradi zaračunavanja embalažnin in iz prodaje odpadne embalaže kot sekundarnih surovin pa 27,9 milijonov evrov; ter podatke iz letnega poročila tožnice za leto 2017, da je imela tožnica skupaj 4,091.820 EUR stroškov ravnanja z odpadno embalažo, prihodkov pa 4,186.608 EUR. Tako ni mogoče pritrditi tožničini tezi, da DROE za del embalaže ne prejemajo nobenega plačila, zaradi česar se jim kot gospodarskim subjektom nalaga obveznost, ki jim povzroča stroške, za katero pa ne prejemajo plačila. Tožnica sicer ni prejela plačila embalažnine od malih proizvajalcev, ki so bili iz sistema izključeni, je pa prejela plačano embalažnino od ostalih proizvajalcev, s katerimi je imela sklenjeno pogodbo (katere višino je določala sama), ter imela prihodke od prodaje vse prevzete odpadne embalaže. Tožnica ni podala navedb, da bi v letih 2016 in 2017, za kateri zahteva plačilo na odškodninski podlagi, njeni stroški sistema ravnanja z odpadno embalažo presegali prihodke iz tega naslova.³⁴ Utemeljene so tudi toženkine pritožbene navedbe, da je tožnica za leto 2016 predložila zgolj prvo stran letnega poročila (o ravnanju z odpadki), medtem ko iz letnega poročila za leto 2017 izhaja presežek prihodkov ( 4,186.608 EUR) nad odhodki (4,091.820 EUR) v višini 94.788 EUR, kar pomeni, da tožnici v sistemu niso nastajali stroški, ki ne bi bili plačani. Kot utemeljeno navaja toženka v pritožbi, je tožnica dejavnost DROE opravljala kot tržno dejavnost, kar pomeni, da bi ob morebitni nerentabilnosti z njo lahko kadarkoli prenehala³⁵, pa ni. Toženka se v pritožbi tudi upravičeno sprašuje, kako naj bi tožnici ob enakem presežku v letih 2016 in 2017 nastala škoda, v letu 2012 pa je poslovala z dobičkom.

Glede Revizijskega poročila Računskega sodišča

34Nadalje je sodišče presojo kvalificirane protipravnosti utemeljilo na Revizijskem poročilu Računskega sodišča iz leta 2015 (A6). Sklicevalo se je na ugotovitve Računskega sodišča, ki se nanašajo na to, da toženka nima kontrole nad tem, koliko odpadne embalaže nastaja izven subjektov sistema PRO. Pritožbeno sodišče opozarja, da se je sodna praksa že izrekla, da je mnenje Računskega sodišča zgolj načelne narave.³⁶ Ugotavlja pa tudi, da sodišče prve stopnje v izpodbijani vmesni sodbi ni ugotovilo, da bi Računsko sodišče problematiziralo vsebino Uredbe v spornem delu, ki je po eni strani izključevala določene proizvajalce iz sistema PRO, po drugi strani pa nalagala DROE prevzem vse odpadne embalaže. Nasprotno, ugotovilo je, da nekatere DROE niso prevzele vse odpadne embalaže od IJS, ministrstvo pa za take primere ni predvidelo sankcij za družbe niti ustreznih zavarovanj, če bi moralo zgolj zagotoviti predelavo odpadne embalaže. Računsko sodišče je izdalo priporočilo, da s ciljem vključiti v sistem večino nastale embalaže in zagotoviti primerljiv konkurenčen položaj za vse, ki dajejo embalažo v promet, prouči možnost ukinitve oprostitve vključitve v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo. To priporočilo torej ni bilo dano zaradi obveznosti DROE, ampak zaradi primerljivega konkurenčnega položaja proizvajalcev med seboj. Toženka je nato z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS št. 35/2017 z dne 7. 7. 2017) uredila obveznost poročanja o dajanju embalaže v promet za vse proizvajalce (novi 10.a do 10d. člen Uredbe in črtanje 12. člena Uredbe), ni pa ukinila količinskega pragu za vključitev v sistem DROE, razen za plastične nosilne vrečke, za embalažo iz plastike iz polimerov iz vinil kloridov ali drugih halogenih olefinov, za katere oprostitev ni več veljala. Ker se je priporočilo Računskega sodišča nanašalo na sporni količinski prag (izključitev malih proizvajalcev), za katerega pa je sodišče prve stopnje v izpodbijani vmesni sodbi ugotovilo, da ni nezakonit in ne v nasprotju z Direktivo, zaključki Revizijskega poročila Računskega sodišča ne podpirajo kvalificirane protipravnosti, kot jo je ugotovilo sodišče prve stopnje. Iz povzetka Revizijskega poročila, ki ga je predložila tožnica, tudi ne izhaja opozorilo toženki, da zaradi neskladnosti med obveznostjo DROE (prevzeti vso odpadno embalažo) in količinskim pragom (mali proizvajalci se niso bili dolžni vključiti v sistem, razen v primeru izjeme po drugem odstavku 36. člena Uredbe), nastaja škoda DROE. Kot že navedeno, je bilo priporočilo dano zaradi primerljivega konkurenčnega položaja vseh proizvajalcev, ni pa opozarjalo na nezakonito obveznost DROE za prevzem vse odpadne embalaže oziroma na to, da nastaja škoda DROE. Nasprotno: Računsko sodišče je ugotovilo, da ministrstvo ni izboljšalo učinkovitosti delovanja sistema ravnanja z embalažo in odpadno embalažo, ki se še vedno financira³⁷ iz cene gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, zaradi nezadostnega nadzora pa DROE omogoča, da lahko presežke, ki v povprečju znašajo približno 12 milijonov evrov na leto, namenjajo za financiranje aktivnosti, ki niso povezane z ravnanjem z odpadno embalažo. Glede na navedeno, po presoji pritožbenega sodišča tudi Revizijsko poročilo Računskega sodišča ne potrjuje očitka namernega, samovoljnega ali arbitrarnega ravnanja toženka v škodo DROE.

35Iz Revizijskega poročila Računskega sodišča po oceni pritožbenega sodišča ne izhaja, da bi toženka v vtoževanem obdobju svojo zakonodajno oblast v razmerju do DROE izvrševala na protipraven način. Protipravnost opustitve dolžnosti države definira minimum pozitivnih ravnanj, ki opredeljujejo standard delovanja države na tem področju.³⁸ Ob tem, da v vtoževanem obdobju ureditev ni bila v nasprotju s pravom EU, kot bo pritožbeno sodišče obrazložilo v nadaljevanju, Revizijsko poročilo Računskega sodišča pa ni problematiziralo obveznosti DROE (glede prevzema vse odpadne embalaže) v primerjavi z obsegom na trg dane embalaže strank posamezne DROE, to poročilo ne kvalificira protipravnega ravnanja toženke glede ureditve obsega obveznosti DROE, kot je zmotno presodilo sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Računsko sodišče je v svojem poročilu potrdilo nepregleden in neučinkovit sistem, vendar ne na škodo DROE, katerim je ta isti sistem omogočal, da so same določale višino embalažnine. Uveljavitev takšnega sistema, ki ga je toženka utemeljevala s socializacijo rizikov (del stroškov so krili uporabniki, del pa proizvajalci, razen malih proizvajalcev), pa kljub njegovi nepreglednosti in neučinkovitosti po oceni pritožbenega sodišča ne dosega standarda najhujših kršitev ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov na škodo DROE.

O kršitvah ustavnih pravic in prava EU

36Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi zgolj pavšalno navrglo, da „država v okviru izvrševanja svoje pristojnosti posega v premoženjske razmere družb in ne uredi razmerij tako, da ne bi tožniku nastajala škoda. Gre za kršitev temeljnih civilizacijskih standardov – pravice do lastnine.“ Pritožbeno sodišče se strinja, da je v vtoževanem obdobju s strani toženke oblikovan sistem ravnanja z odpadno embalažo povzročal težave, nejasnosti, različne razlage in kot posledico kupe neprevzete odpadne embalaže, ki so se kopičili pri IJS. Takšen sistem je obstajal vse od pridobitve okoljevarstvenega dovoljenja in tožnica je prostovoljno vstopila v ta sistem in nato v vtoževanem obdobju v njem tudi prostovoljno vztrajala. V vtoževanem obdobju ne iz dotedanje prakse upravnega sodišča (pred letom 2018) ne iz Revizijskega poročila Računskega sodišča ni izhajalo, da bi DROE nastajala škoda. Kot že navedeno, je ista sistemska ureditev, ki je tožnici nalagala prevzem vse odpadne embalaže v RS (v določenem deležu), hkrati omogočala tožnici, da je sama določala višino embalažnine in pridobivala prihodke od vse prodane odpadne embalaže.

37Sodišče prve stopnje tudi ni pojasnilo, na kakšen način naj bi toženka posegla v premoženje DROE – ob tem, da je ugotovilo, da količinski prag 15 ton embalaže letno ni protizakonit in ne v nasprotju z Direktivo ter da objavljeni deleži niso izven zakonitih postopkov. Količinski prag je postavljal v bistveno slabši položaj velike proizvajalce, ki so se morali vključiti v sistem PRO in plačevati embalažnino (katero je tožnica sama določala) in okoljske dajatve, v primerjavi z malimi proizvajalci, ki so bili iz sistema PRO izključeni in jim ni bilo treba plačevati embalažnine in okoljskih dajatev (razen za določene vrste embalaže po drugem odstavku 36. člena Uredbe). V kolikor za takšno razlikovanje med proizvajalci ni bilo utemeljenih razlogov, bi takšno razlikovanje morda lahko pomenilo tudi kršitev evropskega prava (načela enakega obravnavanja) zaradi diskriminacije proizvajalcev (v razmerju do malih proizvajalcev). To pa za odločitev v tem postopku ni pravno odločilno, saj tožnica ni proizvajalec. Posledično je neutemeljeno tudi sklicevanje tožnice na sodno prakso Sodišča EU v zvezi z načelom »proizvajalec plača«. V tem postopku je pravno pomembno dejstvo, ali je prišlo do kvalificirane kršitve v razmerju do DROE, ne pa med proizvajalci.

38Ker je odpadna embalaža genus in ker ni mogoče vnaprej opredeliti, koliko odpadne embalaže pozneje nastane (izvira) iz embalaže, ki jo na trg dajo proizvajalci embalaže, s katerimi ima posamezna DROE sklenjeno pogodbo (ta embalaža se ne zbira ločeno), niti kdaj iz na trg dane embalaže nastane odpadna embalaža, toženki ni mogoče očitati, da je ravnala nerazumno, samovoljno ali arbitrarno, ko je v Uredbi določila obveznost DROE, da morajo prevzeti vso odpadno embalažo. Ker ob tem toženka ni hkrati omejevala višine embalažnine in jo je tožnica prosto določala, tožnica pa tudi ni bila zavezana kriti vseh stroškov ravnanja z odpadno embalažo, ki je izvirala iz embalaže njenih strank (v delu, ki so jo zbirala komunalna podjetja in plačevali končni uporabniki), toženki tudi ni mogoče očitati, da je z določitvijo te obveznosti, kljub izključitvi malih proizvajalcev iz sistema, huje kršila ustavne pravice oziroma temeljne civilizacijske standarde na škodo DROE.³⁹ Utemeljene so tako pritožbene navedbe toženke, da so proizvajalci v vtoževanem obdobju le delno krili stroške ravnanja z odpadki, saj je bil znaten del financiranja prenesen na končne uporabnike v obliki plačila za storitve obvezne javne gospodarske službe zbiranja komunalnih odpadkov (1. točka četrtega odstavka 19. člena Uredbe). Res je, da tožnica ni mogla vnaprej predvideti količine odpadne embalaže, ki jo bo zavezana prevzeti. Vendar zaradi tega načelo predvidljivosti in pravne varnosti (2. člen Ustave) ni bilo kršeno. Že ob vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, za katerega je tožnica sama zaprosila in priložila skupni načrt ravnanja z odpadno embalažo, ki ga je sama pripravila, je namreč vedela za svojo obveznost prevzemanja vse odpadne embalaže po določenih deležih, kar potrjuje tudi sodba VSL I Cpg 654/2017. Toženka v pritožbi utemeljeno navaja, da količine odpadne embalaže, ki (pozneje) nastane iz na trg dane embalaže, tudi sicer ni mogoče vnaprej predvideti (odpadna embalaža nastane kasneje in je odvisna od ravnanja uporabnikov, ki lahko v embalaži pustijo ostanke, napačno zavržejo druge odpadke v embalažo, lahko je ta izpostavljena mokroti, lahko sama pristane med mešanimi komunalnimi odpadki, lahko pride z neposredno dobavo iz drugih držav in obratno lahko gre z neposredno dobavo v druge države) in v pogodbah tožnice s proizvajalci ni mogla biti določena. To dodatno potrjuje, da ni mogoče enačiti količin na trg dane embalaže in količine odpadne embalaže.

39Ne glede na poznejše stališče upravnega sodstva (od leta 2018 dalje), ne gre za tako hudo kršitev, ki bi predstavljala hujšo kršitev ustavnih pravic oziroma temeljnih civilizacijskih standardov. Tožnica s svojimi navedbami v odgovoru na pritožbo, da bi bila vsakršna drugačna razlaga, po kateri bi se DROE nalagale obveznosti za prevzem odpadne embalaže, ki je izključena iz sistema PRO, nedopustna, neustavna in nezakonita ter v nasprotju s pravom EU, spregleda, da se v tem postopku ne ugotavlja obseg in vsebina obveznosti tožnice po Uredbi (o tem je odločalo upravno sodišče), ampak o predpostavkah odškodninske obveznosti, ki so strožje (zahteva se kvalificirana protipravnost). Neutemeljeno se tožnica sklicuje tudi na kršitev načela enakosti (14. in 22. člen Ustave) med proizvajalci, saj bi se na to lahko sklicevali zgolj proizvajalci, ki so se morali vključiti v sistem in plačevati obveznosti v zvezi z embalažo, v razmerju do malih proizvajalcev, ki jim tega ni bilo treba (razen izjem po drugem odstavku 36. člena Uredbe). Da ni prišlo do kršitve načela zakonitosti, pa je višje sodišče pojasnilo že v sodbi I Cpg 564/2017 z dne 27. 9. 2018.

40V zvezi s kršitvami prava EU je upravno sodišče v nadaljnjih odločbah odklonilo uporabo (exeptio illegalis) drugega odstavka 19. člena in prvega odstavka 39. člena Uredbe v delu, ki od DROE terja prevzem odpadne embalaže, za katero velja izjema po prvem odstavku 36. člena Uredbe. Postavilo se je na stališče, da v Uredbi predpisana obveznost DROE, da zagotovijo ravnanje (tudi) z odpadki proizvajalcev, za katere ne velja razširjena odgovornost, ni v skladu z Direktivo 2008/98/ES o odpadkih. Vendar v vtoževanem obdobju še ni veljala leta 2018 v tem delu spremenjena Direktiva 2008/98/ES o odpadkih, ki je uveljavila načelo razširjene odgovornosti proizvajalca (Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih). Gre za sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda (21. točka 3. člena Direktive 2008/98/ES o odpadkih). Določbe 21. točke 3. člena, 8. in 8.a člena Direktive 2008/98/ES o odpadkih so bile uveljavljene šele z Direktivo (EU) 2018/851. Skladno z 2. členom Direktive (EU) 2018/851 so morale države članice uveljaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo do 5. julija 2020. Ker je to po poteku vtoževanega obdobja (tako celotnega 2014 - 2027 kot obdobja odškodninskega zahtevka 2016 - 2017), odškodninske odgovornosti toženke ni mogoče utemeljiti na kršitvi (leta 2018 spremenjene) Direktive 2008/98/ES o odpadkih. Sodišče prve stopnje je tako pravilno presodilo, da Uredba ni bila v nasprotju s (tedaj veljavno) Direktivo 2008/98/ES o odpadkih. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožnice na drugi odstavek 7. člena Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, saj je bila ta določba uveljavljena šele z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, rok za prenos te direktive pa je bil ravno tako do 5. julija 2020, torej po preteku vtoževanega obdobja. V uvodni določbi Direktive (EU) 2018/852 je navedeno, da čeprav v večini držav članic že obstajajo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, se po načinu, kako so vzpostavljeni, njihovi učinkovitosti in obsegu odgovornosti proizvajalcev močno razlikujejo. Pravila glede razširjene odgovornosti proizvajalca, določena v Direktivi 2008/98/ES, bi se morala zato uporabljati za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce embalaže. Iz navedenega izhaja, da v vtoževanem obdobju različen obseg odgovornosti proizvajalcev embalaže ni predstavljal kršitve prava EU. Tudi uvedba količinskega praga ni bila prepovedana. Šele leta 2018 je Direktiva 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži določila v 7. členu, da države članice zagotovijo, da se do 31. decembra 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES. V Pogodbi o delovanju EU pa je načelo „proizvajalec plača“ opredeljeno kot temeljno načelo v okviru določitve ciljev okoljske politike EU (drugi odstavek 191. člena), torej zgolj kot vodilo za nadaljnjo pravno ureditev tega področja.⁴⁰ Glede na navedeno, je pravilna presoja sodišča prve stopnje, da v vtoževanem obdobju toženki ni mogoče očitati očitne kršitve prava EU.

Sklepno

41Pritožbeno sodišče tako ugotavlja, da je sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi zmotno ugotovilo, da je toženka ravnala v nasprotju z ustaljeno upravno sodno prakso (saj te pred letom 2018 še ni bilo) iz iz tega nepravilno sklepalo na kvalificirano protipravno ravnanje toženke. Zmotno je tudi štelo, da Revizijsko poročilo Računskega sodišča utemeljuje kvalificirano protipravnost toženke glede določitve obveznosti tožnice kot DROE (druga alineja 358. člena ZPP). Utemeljena je pritožba toženke, da je zaradi zmotne ugotovitve navedenih okoliščin (dejansko stanje) sodišče prve stopnje nato zmotno presodilo, da je podana kvalificirana protipravnost kot predpostavka zakonodajne odškodninske odgovornosti toženke (materialno pravo). Sistem, ki ga je vzpostavila toženka v vtoževanem obdobju verjetno res ni bil pregleden in ne učinkovit, kar je povzročalo spore in različna tolmačenja. To (in nič več) potrjuje tudi elektronska korespondenca med predstavniki organov ministrstva za kmetijstvo, za okolje in inšpektorata za okolje, na katero se je sklicevala tožnica v postopku pred sodiščem prve stopnje. Da obstaja problem, različno tolmačenje in možnost, da tožnica v sodnih postopkih uspe (takrat sodni postopki še niso bili končani), ni nobenega dvoma. Kljub temu pa toženki po presoji pritožbenega sodišča ni mogoče očitati, da je v vtoževanem obdobju ravnala samovoljno, arbitrarno ali očitno napačno na škodo tožnice kot DROE; počakala je na odločitve upravnega sodišča v zvezi z obsegom obveznosti DROE, ki jih v vtoževanem obdobju še ni bilo. Tako toženka ni ravnala v nasprotju z dotedanjo ustaljeno upravno sodno prakso in tudi ni kršila ustavnih pravic tožnice in ne pravic, ki bi jih tožnici podeljevalo evropsko pravo.⁴¹ Glede na to, kvalificirana protipravnost kot predpostavka odškodninske odgovornosti države ni podana. Pritožbeno sodišče je na podlagi navedenega pritožbi toženke ugodilo in izpodbijano vmesno sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo (prvi odstavek 351. člena ZPP).

42Izpodbijana sodba temelji zgolj na predloženi listinski dokumentaciji pravdnih strank (14. točka obrazložitve), česar pravdni stranki nista grajali. Skladno z določbo druge alineje 358. člena ZPP sodišče druge stopnje ne razveljavi sodbe sodišča prve stopnje in zadeve ne vrne v novo sojenje, če je sodišče prve stopnje zmotno presodilo listine, njegova odločba pa se opira samo na te dokaze. Po določbi pete alineje 358. člena ZPP pa tudi ne v primeru zmotne uporabe materialnega prava. Glede na, pritožbeno sodišče ni opravilo pritožbene obravnave, ampak je odločilo na seji (druga in peta alineja 358. člena ZPP).

43Ker je tožnica v postopku propadla, mora toženki povrniti njene pravdne stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP). Toženkine stroške postopka pred sodiščem prve stopnje je pritožbeno sodišče odmerilo v spremenjeni III. točki izpodbijane sodbe. Priznalo ji je: 9000 točk za odgovor na tožbo, 9000 točk za prvo pripravljalno vlogo, 6750 točk za drugo pripravljalno vlogo, 3 x 4500 točk za tretjo, četrto in peto pripravljalno vlogo, 4500 točk pripravljalni narok, 9000 točk prvi narok, 4500 točk drugi narok, 20 priglašenih točk za odsotnost iz pisarne in 50 točk končno poročilo stranki, skupaj 56320 točk in materialne stroške 20 točk (2 % do 1000 točk) in 553,2 točk (1 % nad 1000 točk), skupaj 56893,2 točk, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR znaša 34.135,92 EUR.

44Skladno z določbo prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP je pritožbeno sodišče tožnici naložilo tudi povračilo toženkinih stroškov pritožbenega postopka. Toženka je s pritožbo uspela, tožnica pa ne. Toženki je pritožbeno sodišče priznalo: 11250 točk za pritožbo, materialne stroške za pritožbo 20 in 102,5 točk, 11250 točk za odgovor na pritožbo ter materialne stroške za odgovor na pritožbo 20 in 102,5 točk, skupaj 22745 točk, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR znaša 13.647,00 EUR.

45.Tako odmerjene stroške mora tožnica plačati toženki v roku 15 dni (313. člen ZPP), v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku roka za plačilo.

¹ Oziroma načelo proizvajalec plača (ang. polluter pays).
² Dajčman Nina, Obveznosti gospodarskih subjektov po novi embalažni uredbi, Pravna praksa, št. 28, 2021, str. 14-16.
³ Prim. sodba UPRS I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka obrazložitve. Ni pa upravno sodišče v tej sodbi enačilo količine odpadne embalaže s količino na trg dane embalaže (strank posamezne DROE).
⁴ Tako npr. sodba UPRS I U 797/2022-23 z dne 2. 10. 2024.
⁵ Prim. sodbe UPRS I U 1201/2021 z dne 29. 3. 2024, I U 356/2022-14 z dne 1. 10. 2024, I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023 in I U 797/2022-23 z dne 2. 10. 2024.
⁶ Embalaža, ki se daje na trg, še ni „odpadna“ embalaža, kot to nepravilno povezuje sodišče prve stopnje v 45. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.
⁷ Prim. sodbo VSRS II Ips 33/2004 z dne 23. 9. 2004.
⁸ Sklep VSRS II Ips 355/2001 z dne 20. 3. 2002.
⁹ Prim. sodba in sklep VSRS II Ips 166/2014 z dne 7. 5. 2015, točka 7.
¹⁰ Karmen Lutman, Neupravičena obogatitev, GV Založba, Ljubljana, 2020, str. 141.
¹¹ A. Polajnar Pavčnik, Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 2. knjiga, GV Založba, Ljubljana, str. 43-44.
¹² Ibidem, str. 87.
¹³ Brez sprememb te direktive, ki jih je uveljavila Direktiva (EU) 2018/852.
¹⁴ Ta tudi ne krije odškodninskih zahtevkov oškodovancev zaradi posledic čezmerne obremenitve okolja (peti odstavek 11. člena ZVO-1).
¹⁵ A. Polajnar Pavčnik, Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 2. knjiga, GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 59-60.
¹⁶ Prim. VS RS III Ips 5/2014.
¹⁷ Erik Kerševan v: Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana, 2015, str. 163.
¹⁸ Erik Kerševan v: Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana, 2015, str. 164.
¹⁹ Prim. sodbo VSRS II Ips 120/2002 z dne 11. 12. 2002.
²⁰ Senko Pličanič, Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, Pravnik št. 9-10/2019: Uredba torej ne ureja jasno pravnega položaja DROE oziroma njihovih obveznosti v zvezi s prevzemanjem odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek pri izvajalcih omenjenih javnih služb. Ni jasno, ali velja sistem, ki ga ureja Uredba v 25. in 26. členu, oziroma ali Uredba s prvim odstavkom 39. člena predpisuje izjemo glede opisanega sistema, to je, da DROE predpisuje obveznost prevzemanja vse odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, torej tudi tiste iz 36. člena, glede katere nima sklenjenih pogodb in za svoje storitve ne dobi plačila.
²¹ Prim. sodbo VSRS II Ips 34/2024.
²² Prim. sodbo VSL I Cpg 352/2023 z dne 18. 7. 2024, ki obravnava odškodninsko odgovornost države zaradi COVID-19 ukrepov, sprejetih z odloki, za katere je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da so protiustavni.
²³ Glej Damjan Možina, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, IPP PF, str. 148 in sodba VSRS II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2006.
²⁴ Sodba VSRS II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009.
²⁵ Prim. A. Brezavšček, Odpadna embalaža v Sloveniji: Zakaj potrebujemo konkurenco in informacije?, TFL Glasnik št. 17/2019.
²⁶ Senko Pličanič, Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, Pravnik št. 9-10/2019.
²⁷ Tako A. Brezavšček, Odpadna embalaža v Sloveniji: Zakaj potrebujemo konkurenco in informacije?, TFL Glasnik št. 17/2019.
²⁸ A. Brezavšček, Odpadna embalaža v Sloveniji: Zakaj potrebujemo konkurenco in informacije?, TFL Glasnik št. 17/2019
²⁹ Prim. sodbo UPRS I U 1694/2021 z dne 27. 8. 2024, 22. točka obrazložitve.
³⁰ Prim. sodbo UPRS I U 1201/2021 z dne 29. 3. 2024, 24. in 28. točka obrazložitve.
³¹ Sodba UPRS I U 1694/2021-13 z dne 27. 8. 2024.
³² Tako tudi Senko Pličanič, že navedeno delo.
³³ Tako npr. sodbi UPRS I U 1201/2021 z dne 29. 3. 2024 in I U 694/2021 z dne 27. 8. 2024.
³⁴ Niti, da bi v vtoževanem obdobju poslovala z izgubo.
³⁵ Kar bi bilo tudi v skladu z njeno dolžnostjo zmanjševanja škode, kot pravilno navaja toženka v pritožbi.
³⁶ Tako VSK sodba Cpg 337/2015 z dne 21. 1. 2016.
³⁷ Zmotno sicer navedeno, da se tako financira v celoti.
³⁸ Jan Zobec, Odškodninska odgovornost države v novejši praksi Ustavnega sodišča, Pravosodni bilten št. 2/2020.
³⁹ Prim. navedbe tožnice, da je Računsko sodišče po podatkih iz leta 2012 ocenilo, da so stroški ravnanja z odpadno embalažo DROE znašali 15,9 milijona evrov, prihodki zaradi zaračunavanja embalažnin in iz prodaje odpadne embalaže kot sekundarnih surovin pa 27,9 milijonov evrov, ter da je po podatkih iz letnega poročila tožnice za leto 2017 imela tožnica skupaj 4,091.820 EUR stroškov ravnanja z odpadno embalažo, prihodkov pa 4,186.608 EUR.
⁴⁰ Konkretno z Direktivo 2008/98/ES o odpadkih in Direktivo 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, ki pa ju toženka v vtoževanem obdobju ni kršila, kot je pritožbeno sodišče že pojasnilo.
⁴¹ Prim. sodbo SEU C-6/90 in C-9/90, Francovich.