UPRS Sklep I U 567/2021-31

I. Tožba se zavrže.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

Dosedanji potek postopka

1Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijanim sklepom, izdanim v ponovnem postopku po sodbi I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020, odločila, da se zavrne vloga tožnice za vstop v postopek nadzora nad družbo A., d.d., v zvezi s preverjanjem spoštovanja naloženih obveznosti iz 3.a, 3.c in 10.a točke izreka regulatorne odločbe z dne 5. 12. 2017 na upoštevnem trgu 3.b "Veleprodajni osrednji dostop na fiksni lokaciji za izdelke za množični trg", in da se zavrne tožničina vloga za vpogled v spis v prej navedeni zadevi. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da tožnica ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek v smislu 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), upoštevaje 42. člen ZUP. Po mnenju toženke je predpis, na katerega bi opirala pravni interes, lahko le ZEKom-1 oziroma na njegovi podlagi izdan podzakonski predpis. Tožnica tudi ni izkazala pravnega interesa za vpogled v spis.

2Tožnica v tožbi, vloženi 8. 4. 2021, očita, da toženka ni ravnala v skladu z določbo 64. člena ZUS-1, po kateri mora organ v ponovnem postopku spoštovati pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in stališča sodišča glede postopka. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in samo odloči, da se tožnici dovoli vstop v predmetni postopek in dovoli vpogled v spis, oziroma podrejeno, naj sodišče sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. V dokazne namene se sklicuje na sodbo I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020 in izrek odločbe toženke z dne 23. 11. 2020, ki jo je ta posredovala tožnici z dopisom z dne 30. 11. 2020.

3Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu ter sodišču predlaga zavrnitev tožbe. V odgovoru podaja argumentacijo kot v izpodbijanem sklepu.

4V prvi pripravljalni vlogi tožnica prereka navedbe toženke v odgovoru na tožbo in vztraja pri tožbenem predlogu.

5Toženka v odgovoru na prvo pripravljalno vlogo prereka navedbe tožnice.

6Stranka z interesom v odgovoru na tožbo z dne 28. 10. 2024 navaja, da je toženka v predmetnem postopku nadzora (že) odločila z odločbo in sklepom z dne 23. 11. 2020, št. 06103-1/2019/40. Sodišču predlaga, naj odloči v skladu z zakonom.

7V pripravljalni vlogi z dne 13. 11. 2024 tožnica navaja, da se je nadzorni postopek, glede katerega je uveljavljala vstop v postopek, končal z odločbo toženke z dne 23. 11. 2020. Sklicuje se na sodbo I U 702/2021 z dne 21. 2. 2023, v kateri se je sodišče opredelilo do tožničine upravičenosti do vstopa v nadzorstveni postopek, in sicer, da se z ukrepi, ki se nalagajo stranki z interesom, posega v tožničin pravni položaj, ne zgolj ekonomski. Tožnica dalje navaja, da je stranka z interesom izvršila odločbo toženke tako, da je tožnici izdala račun z dne 23. 12. 2020 v znesku 4.630.124,00 EUR in to izterjuje v sodnem postopku, z obrestmi v višini 5.647.039,00 EUR. Tako si stranka z interesom tudi sodno prizadeva spremeniti tožničin pravni položaj. Glede na to sodišču predlaga, naj ji prizna status stranskega udeleženca v nadzornem postopku in ji dovoli pregled spisov, toženki pa naloži, naj na podlagi take sodbe začne postopek obnove, v katerem bo tožnici dala možnost sodelovanja. V dokazne namene se sklicuje na sodbo I U 702/2021 z dne 21. 2. 2023 in dopolnitev tožbe stranke z interesom v zadevi II Pg 26/2024.

Odločanje po sodnici posameznici

8V zadevi je odločala sodnica posameznica na podlagi prvega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C. Na glavni obravnavi navzoče stranke sestavi sodišča niso ugovarjale.

Dokazni postopek

9Na glavni obravnavi je sodišče izvedlo dokaze z vpogledom v naslednje listine: - izpodbijani sklep (A2), - sodbo I U 443/2020-13 (A3), - dopis AKOS tožnici z dne 30. 11. 2020 z izrekom ureditvene odločbe z dne 23. 11. 2020 (A4), - dopolnitev tožbe tožeče stranke A., d.d. zoper B., d.d. kot toženko zaradi plačila 5.647.039 EUR (A6), - sodbo I U 702/2021-29 z dne 21. 2. 2023 (A7), - izrek regulatorne odločbe AKOS na upoštevnem trgu 3b z dne 5. 12. 2017, - izrek regulatorne odločbe na upoštevnem trgu 3b z dne 14. 7. 2022, in ostale listine upravnega spisa.

10Na glavni obravnavi je sodišče v okviru materialno procesnega vodstva tudi pozvalo tožnico, naj utemelji svoj pravni interes za dne 8. 4. 2021 vloženo tožbo, s katero izpodbija sklep, s katerim je toženka zavrnila njeno zahtevo za vstop v postopek nadzora, ki je bil pred tem že končan z odločbo št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020. Pooblaščenka tožeče stranke je na poziv navedla, da podrejeno svojim zahtevkom, ki jih je navedla v vlogah, podaja še ugotovitveni zahtevek, in sicer naj sodišče ugotovi, da je toženka z izpodbijanim sklepom neutemeljeno in nezakonito zavrnila tožničino zahtevo za udeležbo v nadzornem postopku nad stranskim udeležencem in tožničino zahtevo za vpogled v spis zadeve. Pri tem je opozorila, da v skladu s sodno prakso do odločitve sodišča prve stopnje lahko spremeni svoj tožbeni zahtevek ter dodala, da za odločitev o ugotovitvenem zahtevku velja enaka trditvena podlaga oziroma se ta zahtevek nanaša na enako dejansko in pravno stanje.

K I. točki izreka:

11Tožba ni dovoljena.

12Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na te razloge pa mora, kot določa določba drugega odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

13V obravnavani zadevi tožnica vlaga tožbo na spremembo, podredno izpodbojno tožbo zoper sklep, izdan v ponovnem postopku po sodbi I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020, s katerim je toženka odločila, da se zavrne tožničina vloga za vstop v postopek nadzora nad družbo A., d.d. (v nadaljevanju tudi zavezanec), v zvezi s preverjanjem spoštovanja naloženih obveznosti iz regulatorne odločbe z dne 5. 12. 2017 na upoštevnem trgu 3.b "Veleprodajni osrednji dostop na fiksni lokaciji za izdelke za množični trg", in da se zavrne njena vloga za vpogled v spis v prej navedeni zadevi, ker po njeni presoji tožnica ni izkazala pravnega interesa za vstop v postopek v smislu 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), upoštevaje 42. člen ZUP.

14Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica vlogo za vstop v nadzorni postopek in vpogled v spis vložila 14. 2. 2020 ter da je toženka o njej prvič odločila s sklepom z dne 27. 2. 2020, in sicer je vlogo zavrnila. Tožnica je zoper navedeni sklep vložila tožbo v upravnem sporu, s sodbo I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020 ji je sodišče ugodilo ter sklep odpravilo, zadevo pa vrnilo v nov postopek. Z izpodbijanim sklepom z dne 9. 3. 2021 je toženka o tožničini vlogi odločila drugič ter vlogo ponovno zavrnila, s predmetno tožbo, vloženo 8. 4. 2021, pa tožnica sodišču predlaga, naj sklep spremeni tako, da ji dovoli vstop v postopek ter ji dovoli vpogled v spis, podredno sklep izpodbija. Že v tožbi pa tožnica navaja, da je toženka v vmesnem času izdala odločbo in sklep št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020, s katero je zavezancu naložila določene obveznosti, s čemer je posegla v zavezančevo razmerje s tožnico.

15Kot se je izkazalo naknadno med postopkom, je toženka odločbo in sklep št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020 izdala (prav) v nadzornem postopku, v katerega si prizadeva vstopiti tožnica. To pa pomeni, da tožnica že v času vložitve tožbe, 8. 4. 2021, ni izkazovala pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o zavrnitvi vstopa v postopek nadzora, ki je bil pred tem že končan, saj je bilo v njem vsebinsko odločeno z dokončno odločbo z dne 23. 11. 2020. Po drugem odstavku 142. člena ZUP stranka (namreč) lahko vstopi v postopek kadarkoli, kar je treba razlagati v pomenu, da je to do izdaje prvostopenjske odločbe. Po izdaji prvostopenjske odločbe pa je predpisan drugačen način vstopa v postopek, in sicer preko zahteve za vročitev odločbe in možnosti za vložitev pritožbe (prvi in drugi odstavek 229. člena ZUP)¹. Za obravnavani primer slednje sicer ni pravno relevantno, saj gre pri odločbah agencije (toženke), izdanih v postopku nadzora, za dokončne odločbe², torej izdane v enostopenjskem postopku. Tožnica bi torej pravni interes za tožbo na spremembo izpodbijanega sklepa oziroma izpodbojno tožbo izkazovala le, če bi jo vložila še v času pred izdajo odločbe v postopku nadzora. Ob odprtem nadzornem postopku bi si namreč, če bi bila s tožbo uspešna, (še) lahko izboljšala svoj pravni položaj. Po zaključku nadzornega postopka pa bi vstop v postopek nadzora mogla uveljavljati le s predlogom toženki za obnovo tega upravnega postopka.

16Ko je bilo tudi s strani toženke in stranke z interesom potrjeno, da je bil postopek nadzora pred toženko končan z dokončno odločbo z dne 23. 11. 2020, je sodišče tožnic0 na glavni obravnavi 3. 12. 2024 pozvalo, da navede, v čem je njen pravni interes za tožbo. Na poziv sodišča je tožnica navedla, da podrejeno podaja še ugotovitveni zahtevek, na ugotovitev nezakonitosti sklepa toženke o zavrnitvi njene vloge za vstop v postopek in vloge za vpogled v spis ter da se pri tem sklicuje na že podano trditveno podlago.

17V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja najprej, da tudi tožnica sama glede na končan postopek nadzora pravnega interesa za vloženo tožbo v sporu polne jurisdikcije (z zahtevkom, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi ter ji samo dovoli vstop v postopek nadzora ter vpogled v spis in naj toženki naloži, naj začne postopek obnove) oziroma podrejeno, izpodbojno tožbo (z zahtevkom naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek), ni (več) zatrjevala. Pri tem sodišče zgolj pripominja, da tudi ob izkazanem pravnem interesu za tožbo v sporu polne jurisdikcije in ugodilni sodbi tožnica ne bi mogla uspeti s pridruženim zahtevkom, naj sodišče toženki naloži, naj na podlagi ugodilne sodbe začne postopek obnove, v katerem bo tožnici dala možnost sodelovanja. Takega zahtevka za tožbo v sporu polne jurisdikcije ZUS-1 ne predvideva (četrta alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1, prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Je pa, kot je sodišče že navedlo, obnova nadzornega postopka (bila) pravna možnost tožnice za uveljavljanje priznanja statusa stranskega udeleženca v postopku zoper zavezanca, ki jo je (lahko) izkoristila z vložitvijo predloga za obnovo nadzornega postopka pri toženki.

18Ker mora biti pravni interes za tožbo podan ves čas postopka, od vložitve tožbe do odločanja, tožnica pa po ugotovljenem pravnega interesa za tožbo ni izkazovala že ob vložitvi tožbe, sodišče ugotavlja, da je podan razlog za zavrženje tožbe po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1³, in to ne glede na to, ali tožnici uspe izkazati pravni interes za podrejeno ugotovitveno tožbo. Tožnica namreč že v času vložitve tožbe ne izkazuje pravovarstvene potrebe; njen uspeh v upravnem sporu ne more pripeljati do spremembe oziroma izboljšanja njenega pravnega položaja.

19Tožnica je, kot že navedeno, ob pozivu, naj izkaže pravni interes za tožbo, podrejeno postavila zahtevek na ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa toženke⁴, v preostalem, torej tudi glede pravnega interesa za podrejeno ugotovitveno tožbo, pa se je sklicevala na podano trditveno podlago. Izrecno pa tožnica pravnega interesa za ugotovitveno tožbo kljub pozivu sodišča ni navedla⁵. Tožniki morajo izkazati, da obstaja določena pravna korist, s katero utemeljijo svojo legitimacijo za izdajo ugotovitvene sodbe, in da so bili z upravnim aktom prizadeti v svojih pravicah ali pravnih koristih.⁶ Da bi izkazala pravni interes za ugotovitveno tožbo, bi po mnenju sodišča morala izkazati, da bi ob uspehu s tožbo, torej s sodbo, s katero bi sodišče ugotovilo nezakonitost sklepa toženke o zavrnitvi njene vloge za vstop v nadzorni postopek ter vloge za vpogled v spis, izboljšala svoj pravni položaj. Tožnica bi morala izkazati, da od ugotovitvene tožbe pričakuje korist, ki se mora odražati v sferi njenih pravic in pravnih razmerij. Pravnomočna ugotovitvena sodba bi morala učinkovati v nekem drugem razmerju tako, da bi za tožnico to pomenilo izboljšanje njenega pravnega položaja. Ugotovitvena sodba je sicer odraz prizadetosti subjektivnih pravic ali pravnih interesov tožnika, kar pomeni, da je ni mogoče izdati le ob presoji objektivne zakonitosti akta⁷. Take sodbe prav tako ni mogoče izdati brez izkazanega pravnega interesa, ki mora vključevati učinek izboljšanja pravnega položaja tožnika.

20V postopku upravnega spora tožnica med drugim navaja - kot je razumeti zaradi izkazovanja svojega pravnega interes za tožbo - da je stranka z interesom (zavezanec v nadzornem postopku) izvršila odločbo toženke, izdano v nadzornem postopku⁸, tako, da je tožnici izdala račun z dne 23. 12. 2020 v znesku 4.630.124,00 EUR in to izterjuje v sodnem postopku, z obrestmi v višini 5.647.039,00 EUR. Vendar po presoji sodišča tožnica s tem pravnega interesa za ugotovitveno tožbo ni izkazala. Tudi če bi s to tožbo uspela doseči ugotovitev nezakonitosti sklepa o nedovolitvi vstopa v nadzorni postopek in vpogleda v spis, pa pravnomočnost take sodbe ne bi imela učinka v smeri izboljšanja njenega pravnega položaja v sodnem postopku, v katerem stranka z interesom zahteva od tožnice plačilo računa, ki ji ga je izdala v izvrševanju nadzorne odločbe. Pravnomočna ugotovitvena sodba bi morala učinkovati v navedenem sodnem postopku tako, da bi za tožnico to pomenilo izboljšanje njenega pravnega položaja. Ugotovitvena sodba pa, s katero bi bila zgolj ugotovljena nezakonitost sklepa o zavrnitvi tožnici vstopa v postopek nadzora in vpogleda v spis, v sodnem postopku, vodenem zoper tožnico zaradi poravnave obveznosti, ki so zanjo nastale v zvezi z izvrševanjem obveznosti zavezanca po nadzorni odločbi, ne bi mogla učinkovati tako, da bi se s tem tožničin pravni položaj izboljšal.

21Sodišče dodaja, da tožnica sicer pravni interes v postopku upravnega spora obširno zatrjuje; vendar pa so podane navedbe usmerjene v izkazovanje pravnega interesa tožnice za vstop v upravni postopek nadzora, in za izpodbojno tožbo oziroma tožbo v sporu polne jurisdikcije, ki ju primarno uveljavlja. Vendar s temi navedbami ne izkaže pravnega interesa za podrejeno ugotovitveno tožbo. Tožnica pa tudi ne zatrjuje, da bi z ugotovitveno sodbo pridobivala pravno podlago za uveljavljanje kakšnega drugega zahtevka ipd..

22Sodišče zaključuje, da tožnica pravnega interes za tožbo v sporu polne jurisdikcije oziroma za podrejeno izpodbojno tožbo ni izkazovala že ob vložitvi tožbe, 8. 4. 2021, saj je izpodbijala sklep o zavrnitvi vstopa v nadzorni postopek, ki je bil pred tem, 23. 11. 2020 že končan z dokončno odločbo in sklepom. Tožnica je naknadno podrejeno postavila še ugotovitveni zahtevek. Vendar tudi za podrejeno ugotovitveno tožbo ni izkazala pravnega interesa. Pravni interes pa je ena od procesnih predpostavk iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na podanost katerih mora paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka.⁹ Glede na to je sodišče njeno tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1¹⁰.

23Ker po navedenem za vsebinsko reševanje tožbe niso izpolnjeni pogoji, sodišče tožbenih navedb, s katerimi tožnica izpodbija zakonitost izpodbijanega sklepa, ni moglo presojati.

K II. točki izreka:

24Stroškovni zahtevek tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Tako A. Kmecl v Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list republike Slovenije, Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 106, 107
² Prvi odstavek 227. člena ZEKom-1
³ Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče s sklepom zavrže tožbo, če tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.
⁴ Druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1
⁵ Zapisnik o glavni obravnavi z dne 3. 12. 2024 v sodnem spisu
⁶ Tako obrazložitev predloga novele ZUS-1B, Poročevalec DZ z dne 15. 10. 2012.
⁷ E. Kerševan v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 368
⁸ Izdano na podlagi 224. člena ZEKom-1, naslovljenega Postopek nadzora fizičnih in pravnih oseb, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, in po katerem toženka lahko naloži zavezancu, zoper katerega vodi nadzor, ukrepe za odpravo nepravilnosti pri izvajanju regulatorne odločbe.
⁹ Drugi odstavke 36. člena ZUS-1.
¹⁰ Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče s sklepom zavrže tožbo, če tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi /.../.