UPRS Sodba IV U 38/2022-14

I. Tožbi se ugodi in se odločbo Občinske uprave Občine Luče št. 371-21/2021-2 z dne 13. 10. 2021 odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Občinska uprava Občine Luče je odločila v izpodbijani odločbi, da se na zemljiščih ID znak ... 134/171, ID znak ... 134/90, ID znak ... 134/145 in ID znak ... 134/169 ukine status grajenega javnega dobra lokalnega pomena in se na navedenih nepremičninah vknjiži lastninska pravica na ime Občina Luče, Luče 106, Luče, MŠ: 5883784000, do celote (1. točka izreka). Odločila je še, da se ta ugotovitvena odločba po pravnomočnosti pošlje pristojnemu sodišču zaradi vpisa zaznambe o ukinitvi javnega dobra lokalnega pomena in vknjižbe lastninske pravice v zemljiški knjigi (2. točka izreka) ter da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je občinski svet na zahtevo župana Občine Luče na 4. dopisni seji 13. 10. 2021 sprejel sklep, da se na obravnavanih zemljiščih ukine status grajenega javnega dobra lokalnega pomena in se na njih vknjiži lastninska pravica na Občino Luče. Pojasnjuje pravno podlago ukinitve, ki je v 247. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), ter navaja, da so navedena zemljišča nekdanja javna pot (zemljišče ID znak: ... 134/90, ... 134/145 in ... 134/169) oz. obstoječa javna pot (zemljišče ID znak: ... 134/171). Preko navedenih zemljišč se bo zgradila državna cesta, zato se na teh zemljiščih ukinja status grajenega javnega dobra lokalnega pomena in se na njih vknjiži lastninska pravica na Občino Luče.

3Pritožba tožnika je bila zavrnjena s strani župana Občine Luče (v nadaljevanju toženka, 1. točka izreka). Nadalje je bilo odločeno, da se na zemljiščih ID znak ... 134/171, ID znak ... 134/90, ID znak ... 134/145 in ID znak ... 134/169 ukine status grajenega javnega dobra lokalnega pomena (2. točka izreka) in da se ta odločba po pravnomočnosti pošlje pristojnemu sodišču zaradi vpisa zaznambe o ukinitvi javnega dobra lokalnega pomena (3. točka izreka) ter da v postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka).

4Toženka v obrazložitvi pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti preizkusila postopek na prvi stopnji in ugotovila, da dejansko stanje ni bilo napačno ugotovljeno, da materialno pravo ni bilo napačno uporabljeno, in da ni prišlo do bistvenih kršitev postopka. Pojasnjuje, da je občinski svet Občine Luče na 4. dopisni seji 13. 10. 2021 sprejel sklep, da se ukine status grajenega javnega dobra na zgoraj omenjenih zemljiščih. Iz gradiva za odločanje izhaja, da je predlagana ukinitev statusa grajenega javnega dobra zaradi gradnje državne ceste na zemljiščih po katerih je do sedaj potekala nekategorizirana javna pot (zemljišče ID znak: ... 134/90, ... 134/145 in ... 134/169) oz. obstoječa javna pot (zemljišče ID znak: ... 134/171). Z ukinitvijo javnega dobra lokalnega pomena tožniku tako ne bo omejen dostop do njegovih zemljišč in javna uporaba teh zemljišč.

5Izdaja odločbe na isti dan, kot je bil sprejet sklep občinskega sveta, ni v nasprotju z zakonom, ker ZUreP-2 ne predvideva posebnega postopka za izdajo ugotovitvene odločbe, niti ni predpisan rok, kdaj se ugotovitvena odločba na podlagi sklepa občinskega sveta izda. Toženka pritrjuje tožniku, da je prvi odstavek izreka odločbe, ki se nanaša na "vknjižbo lastninske pravice na ime Občine Luče" neizvršljiv in v nasprotju z dejanskim stanjem. Vendar ta napaka ne pomeni, da je bilo kaj narobe s postopkom za ukinitev statusa javnega dobra, toženka v tem delu spreminja odločbo, ker je navedba o vknjižbi lastninske pravice na ime Občina Luče, brezpredmetna. Prav tako meni, da je drugi odstavek ugotovitvene odločbe pravilen in smiseln.

6Iz odločbe še izhaja, da je na zemljiščih ID znak: ... 134/90, ... 134/145 in ... 134/169 zgrajena nekategorizirana pot, ki se sedaj zelo redko uporablja za dovoz in dostop, zato je zemljišča večinoma prerasla trava in v naravi izgledajo kot kmetijska zemljišča, dejansko pa je to še vedno cesta z utrjeno površino pod travno rušo. Zemljišče ID znak: ... 134/171 pa predstavlja kategorizirano javno pot X., ki je prav tako v makadamski izvedbi.

7Poudarja, da samo nenavajanje predpisa v obrazložitvi odločbe, s katerim se je predvidena cesta umestila v prostor, ne pomeni nezakonitosti odločbe, saj gre za ukinitev statusa grajenega javnega dobra zaradi izgradnje nove ceste. Predvidena državna cesta nima posebnega imena, zato natančno poimenovanje ceste niti ni možno, je pa to edina državna cesta, ki se bo na novo gradila v Lučah vse od izgradnje ceste Radmirje - Luče, ki se je gradila v prvi polovici prejšnjega stoletja.

8Meni, da je potrebno določilo 247. člena ZUreP-2 razlagati širše, ker sicer na zemljiščih, ki imajo status grajenega javnega dobra lokalnega pomena, ne bi bilo možno zgraditi nobene nove državne ceste, saj bi cesta morala biti zgrajena pred ukinitvijo statusa grajenega javnega dobra, to pa ni možno, ker ne bi bilo možno pridobiti lastninske pravice na zemljišču in posledično gradbenega dovoljenja za novo cesto. Glede vročanja z javnim naznanilom pa opominja, da je razlog za takšno vročanje ravno v tem, da se odločba vroči večjemu številu oseb, ki organu niso znane in je pouk o pravnem sredstvu ustrezno formuliran.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

9Tožnik izpodbija upravna akta zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, ker se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, to pa je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka), ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno ter iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega.

10Najprej navaja, da je tožnik v pritožbenem postopku vložil ugovor zoper plačilni nalog, v katerem je primarno predlagal, da se plačilni nalog odpravi, podrejeno pa je zaprosil za oprostitev plačila takse. Toženka o ugovoru tožnika sploh ni odločila, zaradi česar plačilni nalog ni postal dokončen, tožnik pa takse tudi ni plačal. Pritožbeni organ je o pritožbi odločal kljub temu, da ni izpolnjena temeljna procesna predpostavka, zaradi česar je podana kršitev pravil postopka. Meni, da je izpodbijana odločba nezakonita že iz tega razloga.

11Tožnik opozarja, da je pritožbeni upravni organ, kljub temu da je v 1. točki zavrnil kot neutemeljeno, v 2. in 3. točki izreka nato spremenil izrek prvostopenjske odločbe. Pri tem je pritožbeni upravni organ sledil pritožbenim navedbam, kar pomeni, da je bilo pritožbi, kljub formalni zavrnitvi, dejansko ugodeno. Takšno postopanje je po prepričanju tožnika povsem nesprejemljivo, brez zakonske podlage, pavšalno in arbitrarno. V končni fazi bi moral pritožbeni upravni organ v zvezi z utemeljeno pritožbo odločiti o povračilu pritožnikovih stroškov, ta odločitev pa je v posledici zavrnitve povsem izostala.

12Tožnik je s pritožbo zoper odločbo Občinske uprave Občine Luče opozoril, da je prvi odstavek izreka prvostopenjske odločbe v delu, ki se nanaša na "vknjižbo lastninske pravice na ime Občine Luče" nelogičen, neizvršljiv in v nasprotju z dejanskim stanjem. Iz zemljiškoknjižnih podatkov za nepremičnine z ID znakom: parcela ... 134/171, parcela ... 134/90, parcela 134/145 in parcela ... 134/169 izhaja, da je Občina Luče že lastnica vseh nepremičnin, na katerih z izpodbijano odločbo ukinja status javnega dobra. Odločba prve stopnje je torej skušala vzpostaviti pravno podlago za vknjižbo lastninske pravice pri nepremičninah, pri katerih pa je kot lastnica že vknjižena občina, kar pomeni, da je bil izrek odločbe v nasprotju sam s sabo, odločbe pa se v tem delu sploh ni dalo preizkusiti. Tožnik je tudi opozoril, da je nesmiseln drugi odstavek izreka v delu, ki določa, da se odločba po pravnomočnosti pošlje "zaradi vpisa zaznambe o ukinitvi javnega dobra lokalnega pomena in vknjižbe lastninske pravice v zemljiški knjigi". Iz zemljiškoknjižnih podatkov za navedene nepremičnine izhaja, da je pri vseh nepremičninah na podlagi pravnomočne odločbe št. 371-0015/2012-1 z dne 14. 12. 2012 zaznamovan status grajenega javnega dobra lokalnega pomena, z začetkom učinkovanja od 6. 8. 2013 dalje. V prvem odstavku izpodbijane odločbe je odločeno, da se status javnega dobra lokalnega pomena ukinja, v drugem odstavku pa je navedeno, da se vpiše zaznamba o ukinitvi, kar je nelogično in povsem nesmiselno. Če se status javnega dobra ukinja, je možen kvečjemu izbris in ne vpis zaznambe, kar pomeni, da je izrek odločbe tudi v tem delu v nasprotju sam s sabo in se ga ne da preizkusiti, kot takšen pa je tudi neizvršljiv.

13Oba pritožbena razloga je torej drugostopenjski organ v celoti upošteval, spremenil izrek odločbe, obenem pa je pritožbo tožnika povsem nelogično in procesno nesprejemljivo zavrnil. Če se je drugostopenjski upravni organ delno strinjal s pritožbenimi navedbami, bi lahko (in moral) z novo odločbo nadomestiti odločbo, ki se je s pritožbo izpodbijala (prvi odstavek 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Zoper t.i. nadomestno odločbo prve stopnje bi nato tožnik lahko vložil novo pritožbo, če se z njo ne bi strinjal. V primeru, ko pritožbeni organ pritožbo zavrne, pa nikakor ne more (ker za to ne obstaja zakonska podlaga) posegati v izrek odločbe, s spremembo izreka v 2. in 3. točki izpodbijane drugostopenjske odločbe je prekoračeno pooblastilo pritožbenega organa iz 248. člena ZUP. Glede na navedeno tožnik trdi, da je izpodbijani upravni akt ničen, na kar sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

14Podrejeno tožnik trdi, da je podan tožbeni razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. In sicer meni, da bi mu morala biti odločba vročena neposredno in ne z javnim naznanilom, saj bi mu kot osebi z nesporno izkazanim javnim interesom in kot občanu morali omogočiti sodelovanje v postopku na prvi stopnji. Zlasti bi mu moralo biti omogočeno, da v postopku poda mnenje, pripombe in izjave. Prvostopenjski upravni organ je namesto tega izdal prvo stopenjsko odločbo še isti dan, ko je Občinski svet Občine Luče na dopisni seji na predlog župana sprejel sklep št. 0321-5/2021-1 z dne 13. 10. 2021 o ukinitvi grajenega javnega dobra, kar kaže na očitno netransparentnost postopka in kršenje pravice tožnika do udeležbe v postopku. Vztraja tudi, da vse v izreku navedene nepremičnine v naravi predstavljajo kmetijska zemljišča preko katerih vodi kolovoz oz. javna pot. Takšna površina že v osnovi in pojmovno sploh ne more predstavljati grajenega javnega dobra v smislu 245. člena ZUreP-2, saj na površini ni nobenega grajenega objekta. Kvečjemu gre lahko za splošno rabo javnih površin v smislu prvega odstavka 244. člena ZUreP-2, saj gre za rabo, ki je namenjena prostemu gibanju oseb, predvsem za namene prehoda in dostopa do drugih javnih površin ter rekreaciji, igri in drugim prostočasnim aktivnostim na prostem.

15Grajenemu javnemu dobru se status sicer lahko odvzame smiselno po postopku iz 245. člena ZUreP-2 (prvi odstavek 247. člena). Upravni organ je status grajenega javnega dobra odvzel na podlagi sklepa občinskega sveta, o katerem je občinski svet odločal na predlog župana v smislu drugega odstavka 245. člena ZUreP-2. Ob miselni uporabi citiranega določila bi morala biti zahtevi župana priložena navedba materialno pravnega predpisa, v katerem je podlaga za ukinitev javnega dobra, čemur pa v obravnavanem primeru ni bilo zadoščeno. V skladu s tretjim odstavkom 247. člena ZUreP-2 status grajenega javnega dobra lahko preneha, če se uredi zemljišče ali zgradi drug objekt z enakim namenom splošne rabe. Upravni organ v tej zvezi navaja, da navedena zemljišča predstavljajo nekdanjo (preteklik) oz. obstoječo (sedanjik) javno pot in da se bo preko njih zgradila državna cesta. Kot prvič ni vseeno ali zemljišča so ali še vedno predstavljajo obstoječo javno pot, saj je od tega odvisen dejanski interes oz. potreba za ukinitev javnega dobra. Še bolj pomembno je, da navedba upravnega organa "se bo preko njih zgradila državna cesta" niti slučajno ne zadošča kriteriju obrazložene upravne odločbe in ne izpolnjuje kriterijev iz drugega odstavka 245. člena ZUreP-2, v skladu s katerim bi moral župan navesti izrecno pravno podlago.

16Niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ v izpodbijanih odločbah ne navajata natančnega poimenovanja ceste, niti pravne podlage za izgradnjo ceste niti prostorskega akta s katerim je cesta umeščena v prostor, skratka prav ničesar, na podlagi česar bi bilo mogoče vsebinsko preizkusiti razlog, namen, pravno podlago in zakonitost odločitve prvostopenjskega upravnega organa. Prvostopenjska in drugostopenjska odločba sta tudi v tem delu popolnoma neobrazloženi in se ju ne da preizkusiti.

17Odvzem statusa je mogoč zgolj v primeru, če je drug objekt z enakim namenom splošne rabe že zgrajen. Pritožnik je prebivalec (majhne) Občine Luče in mu je zato znano, da na v izreku navedenih parcelah (ali kjer koli drugje na območju občine) ni zgrajena prav nobena nova državna cesta. Navaja še, da pravni pouk prvostopenjske odločbe, sedaj pa tudi pravni pouk drugostopenjske odločbe (niti slučajno) ne vsebuje vsega, kar mora vsebovati pravni pouk v skladu z 215. členom ZUP.

18Tožnik primarno predlaga, da sodišče s sklepom izreče odločbo Župana Občine Luče št. 371-21/2021-24 z dne 11. 3. 2022, v zvezi s prvostopenjsko odločbo Občinske uprave Občine Luče št. 371-21/2021-2 z dne 13. 10. 2021, za nično in odpravi posledice ničnega upravnega akta. Obenem naj sodišče toženki naloži povrnitev stroškov, ki so tožniku nastali s tem postopkom. Podredno pa predlaga odpravo izpodbijanih upravnih aktov in vrnitev zadeve v ponovno odločanje ter priglaša stroške.

19Toženka v zadevi odgovora na tožbo ni podala, sodišču je posredovala le upravni spis.

20V pripravljalni vlogi je tožnik pojasnjeval svoj pravni interes, ki je v tem, da nepremičnine, ki jim bo ukinjen status grajenega javnega dobra, tožnik in njegovi družinski člani uporabljajo za prosto gibanje, za prehod do drugih zemljišč v svoji lasti ter javnih površin ter za namene rekreacije in prostočasnih aktivnosti.

K I. točki izreka

21Tožba je utemeljena.

22V zadevi je sporna pravilnost in zakonitost odločbe, s katero je toženka ukinila status grajenega javnega dobra na zemljiščih ID znak: ... 134/171, ... 134/90, ... 134/145 in ... 134/169.

23Med strankama je sporno, ali je izpodbijana odločba nična, ali je izpodbijana odločba nezakonita že iz razloga, ker je toženka odločila o pritožbi, čeprav tožnik ni plačal sodne takse oz. se še ni odločilo o oprostitvi, ali je izrek odločbe v nasprotju sam s sabo in ali bi toženka morala izdati nadomestno odločbo. Sporno je tudi, ali bi tožnik moral biti pritegnjen kot stranski udeleženec v postopek izdaje izpodbijane odločbe, s katero je bil ukinjen status grajenega javnega dobra na zemljiščih ID znak ... 134/171, ID znak ... 134/90, ID znak ... 134/145 in ID znak ... 134/169, sporna je tudi pravilna uporaba materialnega prava, saj tožnik meni, da so sporna zemljišča kmetijska in je temu neustrezna uporaba drugega odstavka 245. člena ZUreP-2, ter da odločba ni ustrezno obrazložena.

24Pravni postopki, v katerih se odloča o pridobitvi in ukinitvi statusa grajenega javnega dobra, so sicer v prvi vrsti namenjeni varstvu javnega interesa. Grajeno javno dobro namreč predstavljajo zemljišča, objekti in deli objektov, ki so namenjeni splošni rabi (splošna raba javnih površin pa je med drugim tudi raba, ki je namenjena prostemu gibanju oseb, predvsem za prehod in dostop do drugih javnih površin itd.). Javno dobro lahko uporabljajo neomejeno vsi pod enakimi pogoji, kar pomeni, da je raba zemljišč in objektov v splošni rabi v javnem interesu.¹ Navedeno pa ne pomeni, da v teh postopkih kot stranski udeleženci ne morejo sodelovati osebe, ki izkažejo, da v teh postopkih varujejo svoj pravni interes oziroma osebe, ki zatrjujejo, da odločba, izdana v teh postopkih, posega v njihove pravice ali pravne koristi.² Določene pravne norme lahko namreč sočasno varujejo več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov.

25Sodišče v zadevi še poudarja, da iz upravnosodne prakse (tudi Ustavnega sodišča, npr. odločba U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011) izhaja, da stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP sicer enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno, neposredno in pravno korist. Korist je osebna, če se nanaša na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za korist, ki obstaja v trenutku odločanja, ne pa za morebitno ali bodočo korist. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Dejanskega interesa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati.

26Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Pravni interes posameznika, ki ga lahko varuje v upravnem postopku kot stranski udeleženec, je zato mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (gl. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-741/12 z dne 2. 7. 2015).

27Navedeno pomeni, da stranski udeleženec tudi v postopkih, v katerih se odloča o ukinitvi javnega dobra, varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi. Tožnik je v obravnavanem postopku podal pritožbo kot občan občine, toženka pa mu je z vsebinsko obravnavo pritožbe naveden pravni interes priznala. Po pozivu sodišča je tožnik glede pravnega interesa še navajal, da ima v tej občini stalno prebivališče in ob dejstvu, da se ukinja javno dobro in s tem javna raba navedenih nepremičnin, ki jih tožnik in njegovi družinski člani uporabljajo za prosto gibanje, za prehod do drugih zemljišč v svoji lasti ter javnih površin ter za namene rekreacije in prostočasnih aktivnosti, s čemer je poseženo v njegove koristi. Te navedbe je sodišče vročalo toženki, ki pa mu pravnega interesa ni prerekala, zato je sodišče štelo, da je ta nesporen.

28Določba 247. člena ZUreP-2, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, je določala postopek in razloge za odvzem statusa grajenega javnega dobra. Oseba, ki (tako kot tožnik v obravnavani zadevi) izkaže pravni interes za udeležbo v postopku prenehanja statusa javnega dobra, lahko v (obnovljenem) postopku zatrjuje in dokazuje, da je občina neutemeljeno oziroma v nasprotju z zakonom na določenem zemljišču ali objektu ukinila status grajenega javnega dobra. Razlogi, ki utemeljujejo ukinitev tega statusa, so namreč v zakonu taksativno našteti, kar pomeni, da občina tega statusa ne more ukiniti brez utemeljenega razloga, brez upoštevanja tako javnega interesa kot tudi zasebnega interesa oseb, ki so z ukinitvijo statusa prizadeti. Po zakonu status grajenega javnega dobra preneha, če je zemljišče, objekt ali njegov del v celoti uničen in ga ni mogoče obnoviti in je zato onemogočena njegova splošna raba (drugi odstavek 247. člena ZUreP-2), status pa lahko preneha tudi z odvzemom, če se uredi zemljišče ali zgradi drug objekt z enakim namenom splošne rabe (tretji odstavek 247. člena ZUreP-2).

29Rabo javnih površin in grajeno javno dobro je v času izdaje odločbe z dne 13. 10. 2021 urejal ZUreP-2 v 244. do 247. členu. Slednji ureja prenehanje statusa grajenega javnega dobra in v prvem odstavku tega člena določa, da se grajenemu javnemu dobru status odvzame smiselno po postopku iz 245. člena ZUreP-2. Ta v prvem odstavku 245. člena določa, da se status grajenega javnega dobra pridobi z odločbo, ki jo na podlagi sklepa občinskega sveta po uradni dolžnosti izda občinska uprava. Občinski svet prej navedeni sklep izda na zahtevo, ki jo vloži župan, zahtevi pa mora biti priložena navedba določbe zakona oziroma predpisa, v katerem je za takšno odločitev materialnopravna podlaga (drugi odstavek 245. člena ZUreP-2).

30Navedene določbe 245. člena ZUreP-2 se torej po prvem odstavku 247. člena ZUreP-2 smiselno uporabljajo tudi v postopku odločanja o prenehanju statusa grajenega javnega dobra. To pa pomeni, da se odločitev o prenehanju statusa javnega dobra sprejme na podlagi ustreznega sklepa občinskega sveta.

Glede sodne takse

31Navedbe tožnika, da je toženka odločila o tožnikovi pritožbi, čeprav ni plačal sodne takse (ker je podal ugovor oz. prosil za taksno oprostitev) ne vpliva na zakonitost izdane odločbe. Zakon o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) v prvem odstavku 19. člena namreč določa, da se v primeru neplačila takse ta izterja preko pristojnega davčnega organa. Tako da plačilo upravne takse ni procesna predpostavka za obravnavo pritožbe. Ravnanje toženke, ki je brez plačila takse odločila o tožnikovi pritožbi, pa je sicer v korist stranke, zato tu ni podana kršitev v škodo stranke.

Ugovor ničnosti odločbe

32279. člen ZUP določa pogoje za izrek ničnosti odločbe, pri čemer določa, da se za nično izreče odločba: 1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti; 4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; 5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; 6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

33Tožnik navaja, da je prvostopenjska odločba nična, ker naj bi bila sama s seboj v nasprotju, se ne da preizkusiti in je neizvršljiva, ker določa vpis lastninske pravice na toženko, ki pa je v zemljiški knjigi že vknjižena kot lastnica navedenih nepremičnin.

34Sodišče ugotavlja, da prvostopenjska odločba ni nična, ker vsebuje 2. in 3. točko izreka. Tu je poudariti, da sta navedeni točki sicer odveč glede na določbe Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), ki v drugem odstavku 111. člena določa, da če zakon določa, da se pravno dejstvo o javnopravnih omejitvah zaznamuje v zemljiški knjigi, zemljiškoknjižno sodišče o tej zaznambi odloči po uradni dolžnosti na podlagi obvestila državnega organa ali organa samoupravne lokalne skupnosti, ki je v skladu z zakonom: 1. bodisi izdal odločbo o določitvi statusa javnega dobra, nepremičnega spomenika, zavarovanega območja, zaščitene kmetije ali drugega pravnega dejstva, na podlagi katerega je nastala ta javnopravna omejitev pri prometu z nepremičnino. Tretji odstavek predpisuje, da mora v obvestilu iz prejšnjega odstavka biti določena vsebina zaznambe tako, da vsebuje: 1. vrsto zaznambe iz prvega odstavka tega člena, 2. če se nanaša na zaznambo javnega dobra, tudi podatek o vrsti javnega dobra (na primer grajeno oziroma naravno vodno dobro, javna cesta in podobno). Peti odstavek 111. člena pa določa, da če javnopravna omejitev, pravno dejstvo o kateri je zaznamovano v zemljiški knjigi, preneha, se za izbris zaznambe tega pravnega dejstva smiselno uporabljata drugi in četrti odstavek tega člena.

35Navedeno pomeni, da bo za izvršitev izpodbijane odločbe dovolj le zapis v 1. točki izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe, ki se nanaša na ukinitev statusa grajenega javnega dobra. Zapis glede vknjižbe lastninske pravice na Občino Luče, ki je že vpisana kot tožnica po navedbah tožnika, pa je nepotreben. Enako velja glede zapisa, da se vpiše zaznamba o ukinitvi. Zemljiškoknjižno sodišče bo namreč uporabilo določbo 111. člena ZZK-1, kot je pojasnjeno že zgoraj. Zaradi navedenega pa sicer izrek odločbe ni v nasprotju sam s sabo in to ni razlog, da se odločba ne bi dala preizkusiti.

Prekoračitev pooblastil po 248. členu ZUP in kršitev pravice do sodelovanja v postopku

36248. člen ZUP določa, da organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena. Organ druge stopnje zavrne pritožbo tudi tedaj, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, da pa niso bistvene. Če organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.

37V zadevi je ugotoviti, da tožnik upravičeno opozarja, da je pritožbeni upravni organ, kljub temu da je v 1. točki pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, v 2. in 3. točki izreka nato spremenil izrek prvostopenjske odločbe. Tako je ugotoviti, da je pritožbena stopnja kljub zavrnitvi pritožbe potem v 2. točki še enkrat odločila sama o stvari, in sicer na enak način kot organ 1. stopnje, da je obravnavanim nepremičninam ukinila status javnega dobra, torej je odločila o zadevi, o kateri je že odločeno, s čemer je podana kršitev pravil postopka, ki so vplivale oz. mogle vplivati na pravilnost in zakonitost odločbe (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

38V primeru, ko upravni organ v upravni postopek ni pritegnil vse osebe, ki bi lahko bile z njegovo odločitvijo prizadete v svojih pravicah oziroma pravnih koristih, ima oseba, ki izkazuje pravni interes, zoper odločitev možnost vložiti pritožbo (prvi in drugi odstavek 229. člena ZUP), po poteku pritožbenega roka oziroma po dokončnosti odločbe pa sme svojo udeležbo v postopku zahtevati z vložitvijo predloga za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Na ta način se udejanji načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki organu nalaga, da mora, preden izda odločbo, dati osebam, ki bi lahko bile prizadete z odločitvijo, možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

39Obstoj pravnega interesa za udeležbo v postopku je tožnik izkazal z navajanjem, da uporablja nepremičnine, kjer se bo ukinil status grajenega javnega dobra, za prehod do drugih zemljišč v svoji lasti (ki mu toženka ni oporekala). Občinska uprava bi glede na okoliščine konkretne zadeve morala tožnika skladno z določbo prvega odstavka 143. člena ZUP povabiti k udeležbi že v postopku na prvi stopnji, ko se je odločalo o nameravani ukinitvi statusa grajenega javnega dobra. Po navedeni določbi je dolžan upravni organ pred začetkom ugotovitvenega postopka k udeležbi v postopku povabiti osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku.

40Odločba o ukinitvi statusa grajenega javnega dobra bi zato morala biti tožniku vročena osebno. Vročitev odločbe z javnim naznanilom na podlagi 94. člena ZUP zato zanj nima pravnega učinka. Vročanje na podlagi 94. člena ZUP je namreč predvideno le za primere, ko gre za večje število oseb, ki organu niso znane, ali ki se ne morejo določiti. Le v takšnem primeru se dokument lahko vroči z javnim naznanilom na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava, vročitev pa velja za opravljeno s potekom 15 dni od dneva, ko je bilo naznanilo objavljeno na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava, če organ, ki je dokument izdal, ne določi daljšega roka. V obravnavani zadevi pa ne gre za primer, ki ga ureja 94. člen ZUP, saj je bilo organu glede na okoliščine zadeve znano oziroma bi mu vsaj moralo biti znano, da je tožnik zaradi ukinitve statusa grajenega javnega dobra neposredno prizadet v svojih pravicah oziroma v pravnem interesu. Pravni položaj tožnika se zato razlikuje od pravnega položaja morebitnih drugih uporabnikov zemljišč (npr. občasnih ali naključnih uporabnikov poti), ki organu dejansko niso znani in jih tudi ni mogel vnaprej določiti.

41Ker so bila pri izdaji izpodbijanega sklepa pravila upravnega postopka uporabljena nepravilno, je potrebno tožbi ugoditi že iz tega razloga (na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

Materialnopravna presoja

42Tožnik poudarja, da vse v izreku navedene nepremičnine v naravi predstavljajo kmetijska zemljišča preko katerih vodi kolovoz oz. javna pot. Takšna površina že v osnovi in pojmovno sploh ne more predstavljati grajenega javnega dobra v smislu 245. člena ZUreP-2, saj na površini ni nobenega grajenega objekta. Opozarja, da bi morala biti zahtevi župana priložena navedba materialno pravnega predpisa, v katerem je podlaga za ukinitev javnega dobra, čemur pa v obravnavanem primeru ni bilo zadoščeno. Za tožnika je tudi sporen razlog za ukinitev grajenega javnega dobra, saj je zakonski pogoj, da lahko preneha status, če se uredi zemljišče ali zgradi drug objekt z enakim namenom splošne rabe. Meni, da navedba upravnega organa, da "se bo preko njih zgradila državna cesta" niti slučajno ne zadošča kriteriju obrazložene upravne odločbe in ne izpolnjuje kriterijev iz drugega odstavka 245. člena ZUreP-2, v skladu s katerim bi moral župan navesti izrecno pravno podlago. Poleg tega tožnik trdi, da pogoj iz tretjega odstavka 247. člena ZUreP-2 tudi sicer ni izpolnjen. Odvzem statusa je mogoč zgolj v primeru, če je drug objekt z enakim namenom splošne rabe že zgrajen. Tožnik zatrjuje, da na v izreku navedenih parcelah (ali kjer koli drugje na območju občine) ni zgrajena prav nobena nova državna cesta.

43Tožnik v tožbi pravilno opozarja, da so po 247. členu ZUreP-2 pravno relevantne okoliščine za ukinitev javnega dobra, če je zemljišče, objekt oziroma njegov del v celoti uničen in ga ni mogoče obnoviti in je zato onemogočena njegova splošna raba, ter če se uredi zemljišče ali zgradi drug objekt z enakim namenom splošne rabe. V zakonu predpisani razlogi za ukinitev javnega dobra morajo obstajati, kar pomeni, da morajo biti tudi ugotovljeni. Toženka sama v izpodbijani odločbi zapiše, da je razlog za ukinitev javnega dobra ureditev državne ceste in izgradnje obvoznice naselja Luče in da se bo preko zemljišč, ki se jim ukinja status grajenega javnega dobra, zgradila državna cesta. Navedeno pa niso zakonski razlogi za ukinitev grajenega javnega dobra.

44Iz navedenega izhaja, da je toženka napačno uporabila materialno pravo, kar pomeni, da je bilo treba tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugoditi. Glede na vse navedeno in ob ugotovitvah, zapisanih že zgoraj, je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

45Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K II. točki izreka

46Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Glej prvi odstavek 244. člena v povezavi s 7. točko prvega odstavka 3. člena ZUreP-2, ki je veljal v času izdaje odločbe o ukinitvi statusa grajenega javnega dobra.
² Tako sodba UPRS I U 1706/2020 z dne 29. 3. 2022.