UPRS Sodba in sklep I U 1005/2022-45

I. Postopek se ustavi v delu, kjer tožnica zahteva:

- da sodišče toženi stranki naloži, da v 30 dneh od dneva, ko je prejela sodbo, na podlagi 23. a člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 81/16 in 25/17 - popr. - Odlok SDOPN1) v delu, ki se nanaša Gospodarsko cono R. in širitev namenske rabe CDo v naselju R. in Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 36/2017 z dne 11. 7. 2017 - Odlok OPN) v delu, ki se nanaša na drugi odst. 11. člena, prvi, šesti, osmi odst. 42. člena in Prilogo 1, ki je navedena v 126. členu Odloka OPN v točki 1, točki 9 in točki 10 na Ustavno sodišče RS in da mora predlagati, da Ustavno sodišče RS odpravi oz. podredno razveljavi te odloke, - naj tožena stranka predlaga Ustavnem sodišču RS tudi začasno zadržanje navedenih odlokov do končne odločitve Ustavnega sodišča RS, - da je tožena stranka je dolžna pred tem pravočasno pridobiti dokumentacijo tožeče stranke in jo vključiti v predlog, ki ga vloži na Ustavno sodišče RS, nato pa mora o teku postopka obveščati tožečo stranko, - da sodišče ugotovi, da je sklep Ministrstva za okolje in prosto št. 35110-16/2019-51 z dne 30. 6. 2022 bil izdana v nasprotju s prvim odst 6. člena, 8. členom in 13. členom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), ter 23. členom Ustave RS in je bilo s tem dejanjem poseženo v pravico tožnice iz prvega odstavka 6. člena, 8. člena in 13. člena EKČP, ter 23. člena Ustave RS, - da mora država zaradi kršitve EKČP tožnici nakloniti pravično zadoščenje za nastalo premoženjsko in nepremoženjsko škodo, - da sodišče na podlagi 3. odst. 64. člena ZUS-1 odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta.

II. Tožba zoper 1. točko izreka sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-16/2019-51 z dne 30. 6. 2022 se zavrže.

Tožba se zavrže tudi v delu, kjer tožnica zahteva, da sodišče spremeni izpodbijani sklep in ugodi vlogi tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici ter izreče gradbeno dovoljenje Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019 in uporabno dovoljenje Upravne enote Grosuplje št. 351-497/2019-9(301) z dne 16. 9. 2019 za nični, - da sodišče odloči, da glede na ugotovljeno nezakonitost in posledično neustavnost Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 81/16 in 25/17 - popr. - Odlok SDOPN1) v delu, ki se nanaša Gospodarsko cono R. in širitev namenske rabe CDo v naselju R. in Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 36/2017 z dne 11. 7. 2017 - Odlok OPN) v delu, ki se nanaša na drugi odst. 11. člena, prvi, šesti, osmi odst. 42. člena in Prilogo 1, ki je navedena v 126. členu Odloka OPN, teh odlokov ne bo mogoče uporabiti pri odločanju v postopku zaradi vezanosti na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odst. 64. člena ZUS-1) in da so navedeno ugotovitev dolžni upoštevati vsi upravni organi, - da sodišče odloči, da je Občina Ivančna Gorica dolžna ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu od pravnomočnosti te sodbe in sicer z zagotovitvijo izpolnitve prostorskih izvedbenih pogojev tako, da se zagotovi selitev namenske rabe Cdo, in da se območje Gospodarske cone R. po namenski in dejanski rabi v celoti vzpostavi v stanje pred izdajo spornih odlokov, - da sodišče odloči, da je tožena stranka kot nadzorni organ lokalnih skupnosti dolžna nadzirati spoštovanje teh določil sodbe, - da je investitor posega na svoje stroške dolžan na nepremičninah, ki so predmet ničnega gradbenega dovoljenja vzpostaviti prejšnje stanje v roku enega leta od pravnomočnosti te sodbe, - da je na zemljiščih, ki so predmet gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019, prepovedana vsakršna nadaljnja gradnja in obratovanje ter izdaja novih gradbenih in uporabnih dovoljenj, - da se zadržijo pravni učinki gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018-22(301) z dne 5. 4. 2019 ,- da se na podlagi zahtevane ničnosti gradbenega dovoljenja, na podlagi 47. člena Gradbenega zakona, zadrži pravne učinke uporabnega dovoljenja Upravne enote Grosuplje št. 351-497/2019-9(301) z dne 16. 9. 2019.

III. Tožbi se delno ugodi tako, da se sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-16/2019-51 z dne 30. 6. 2022 v 2. in 3. točki izreka odpravi in se zadeva vrne toženki v tem obsegu v ponovni postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka plačila z zamudnimi obrestmi.

Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

Dosedanji postopek

1Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka prekinila postopek obravnavanja vloge tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019 (v nadaljevanju: gradbeno dovoljenje) do pravnomočne odločitve v upravnem sporu Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 42/2022; v 2. točki izpodbijanega sklepa je tožena stranka zavrgla vlogo tožnice za izrek gradbenega dovoljenja za nično; v 3. tč. izpodbijanega sklepa je tožena stranka zavrgla vlogo tožnice za izrek uporabnega dovoljenja Upravne enote Grosuplje. št. 351-497/2019-9 z dne 16.9.2019 (v nadaljevanju: uporabno dovoljenje) za nično. Tožena stranka je še odločila, da stroškov postopka ni bilo.

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka izpodbijani sklep izdala v ponovljenem postopku, upoštevajoč sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 661/2020-32 z dne 31. 3. 2022. Upravno sodišče je sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-16/2019-13 z dne 8. 5. 2020 delno odpravilo v 1. točki (zavrženje zahtevka za postopanje po nadzorstveni pravici) in 3. točki (zavrženje zahtevka za izrek ničnosti gradbenega dovoljena in uporabnega dovoljenja) izreka in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. V preostalem je tožbo zavrnilo. S tem je odločitev toženke v 2. točki o zavrženju vloge tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper uporabno dovoljenje postala pravnomočna.

3V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa toženka navaja, da je tožnica že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zahtevala vstop v postopek in je tam v smislu določb ZUP in tudi določb Gradbenega zakona¹, (v nadaljevanju GZ) uveljavljala svoj pravni interes za udeležbo v postopku. Prvostopni upravni organ ji zahtevane udeležbe ni priznal in tudi ni dopustil zahtevane obnove postopka (sklep UE Grosuplje, št. 351-576/2018 z dne 9 7.2019), kar je drugostopni organ potrdil z odločbo MOP št 25108-9/2019-34 z dne 20. 9. 2019. Zoper sklep Upravne enote Grosuplje št 351-576/2018 z dne 9. 7 2019 je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu, ki ji je sodišče ugodilo in s sodbo I U 1546/2019 z dne 11.2. 2021 sklep Upravne enote Grosuplje v 2. točki izreka odpravilo. V ponovljenem postopku je bil obravnavani predlog zavržen, in sicer s sklepom Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-75 (301) z dne 8.6.2021. Drugostopni organ je z odločbo MOP, Št. 35108-9/2019-2550-87 z dne 22.12.2021 pritožbo zoper cit. sklep zavrnil, tožnica pa je zoper le-tega sprožila upravni spor, ki se vodi pod opr. št I U 42/2022. Po mnenju toženke ta ne more presojati podanega predloga za ukrepanje po nadzorstveni pravici vse dotlej, dokler ni pravnomočno ugotovljeno, ali tožnici pripada položaj stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. S tem bo oz. ne bo izkazala zahtevano aktivno legitimacijo za nadzorstveno presojo omenjenega dovoljenja. Iz tega razloga je prekinila postopek obravnavanja vloge tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje do pravnomočne odločitve v upravnem sporu Upravnega sodišča RS, opr št. I U 42/2022.

4Toženka je v nadaljevanju ugotavljala obstoj pravnega interesa tožnice za izrek ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja. Ugotovila je, da je z gradbenim dovoljenjem Upravna enota Grosuplje investitorju izdala dovoljenje za gradnjo 1. faze gospodarske cone R., ki obsega gradnjo gospodarske javne infrastrukture na zemljiščih, ki so navedena v izreku gradbenega dovoljenja.

5Toženka navaja, da je treba enako kot v primeru aktivne legitimacije za vložitev nadzorstvene presoje, tudi v primeru zahteve za izrek ničnosti izkazati pravni interes. To pomeni, da bi morala morebiti ugotovljena ničnost odločbe neposredno vplivati na izboljšanje pravnega položaja tožnice. Zaključuje, da glede na oddaljenost tožničine stanovanjske hiše, ki znaša vsaj 70 m - v vlogi tožnica opredeljuje svoj pravni interes v smislu neposredne bližine tožničine stanovanjske hiše ... v kateri živi, gospodarski coni R. - od obravnavanega območja gospodarske cone, ter ob dejstvu, da gre za gradnjo gospodarske infrastrukture (ceste, komunalna infrastruktura), tožnica za presojo ničnostnih razlogov zoper sporno dovoljenje sicer izkazuje dejanski interes, ne pa tudi pravni interes.

6Zato je bilo treba po presoji toženke predlog za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja zavreči. Po izrecni navedbi toženke velja to stališče enako tudi glede uporabnega dovoljenja. Izkazanega pravnega interesa za izrek ničnosti le-tega v tem postopku po prepričanju toženke tožnica ni uspela utemeljiti. Na podlagi navedenega je tožena stranka predlog tožnice za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja in izrek ničnosti uporabnega dovoljena zavrgla zaradi neobstoja pravnega interesa za uveljavljanje obeh izrednih pravnih sredstev.

7Tožena stranka v izpodbijanem sklepu še navaja, da je zgolj iz previdnosti in če bi se izkazalo, da njeno stališče ne drži, preverila še možnost obstoja ničnostnih razlogov zoper gradbeno dovoljenje. Po proučitvi tožničinih navedb, ugotavlja, da so navedbe protispisne, pavšalne in posplošene in hkrati, da ne predstavljajo ničnostnih razlogov oz. da niso utemeljene. Gradbeno dovoljenje ni odločba, ki bi bila po naravi izvršljiva, saj ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče (prisilno) izvršiti. Tudi ostale tožničine navedbe ne predstavljajo nobenega izmed ničnostnih razlogov. Ni sporno, da sta obe dovoljenji izdani na podlagi zahteve investitorja, kar se tiče zatrjevanih njegovih neresničnih navedb (kar navaja tožnica kot ničnostni razlog), pa trditev ni konkretizirana in je organ ne more preveriti. Glede navedb o domnevni nepravilni zahtevnosti in klasifikaciji objekta, ki je predmet spornih dovoljenj, toženka poudarja, da tovrstni ugovori ne morejo biti podlaga ne za nadzorstveno ukrepanje in ne za morebitni izrek ničnosti dovoljenj. Takšne ugovore bi bilo mogoče obravnavati le z rednimi pravnimi sredstvi.

Navedbe tožnice

8Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep zaradi zmotne oziroma nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno. Uveljavlja tudi, da bi bilo treba ugotoviti ničnost gradbenega in uporabnega dovoljenja in to na podlagi prvega odstavka 279. člena ZUP in 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).

9Zatrjuje še kršitev človekovih pravic in svoboščin, in sicer trdi, da glede na 15. člen Ustave RS in 3. odst 30. člena ZUS-1 zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem - izdajo gradbenega dovoljenja - nezakonito poseženo v njene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja (izvrševanja gradbenega dovoljenja), s katerim se posega v njene človekove pravice in temeljne svoboščine. Zahteva, da se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oz. prepove, ker na njenih nepremičninah nastaja premoženjska škoda (razpoke na stenah stanovanjske hiše) in so ji kršene ustavne pravice po 2., 14., 15., 22., 33., 44., 69., 72., 120. in 153. členu Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-1 in nasl.).

10Tožnica zatrjuje kršitev več členov Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ("EKČP")², in sicer 13. člena EKČP (Pravica do učinkovitega pravnega sredstva). Uveljavlja kršitev 23. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva), ker meni, da ji z dosedanjimi sodnimi postopki, vključno s postopkom pred Ustavnim sodiščem RS (ki je zavrglo njeno pobudo), ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo zoper podzakonski predpis - Odlok OPN in SDOPN 1³. Meni, da v postopkih priglasitev udeležbe v pri izdaji posamičnih gradbenih dovoljenj tožničin pravni interes po presoji zakonitosti prostorskega akta ni učinkovito varovan, saj gre za formalna, ponavljajoča dejanja, ki so v neskladju z EKČP in uradna toleranca državnih oblasti je postopke naredila brezplodne in neučinkovite. Navaja kršitev 6/1 člena EKČP (Pravica do poštenega sojenja) in 23. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva). Meni, da ravnanje države pomeni kršitev 1. odst. 6. člena EKČP, ker bi ji naj bil v domačem pravu praktično onemogočen dostop do sodišča, saj je s strani najvišjega sodišča (Ustavnega sodišča RS) podana procesna zahteva, da se podzakonski predpis (Odlok OPN in SDOPN1) presoja šele, ko neposredno učinkuje in sicer pred Upravnim sodiščem RS, ki v devetih izdanih sodbah še vedno ni obravnaval presoje Odloka OPN in SDOPN1. Sodišče se ni spuščalo v vsebinsko (meritorno) presojo Odloka OPN in SDOPN1, ampak samo v dovoljenost obnove ali dovoljenost priglasitve udeležbe v upravnih postopkih. Pri tem navaja skupaj trinajst izdanih sodb in postopkov Upravnega sodišča RS, ki se nanašajo na različna gradbena dovoljenja oz. okoljevarstvena soglasja. Zatrjuje Kršitev 8. člena EKČP (Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja). Država ni zagotovila varstva zasebnega in družinskega življenja po 8. členu EKČP, saj je arbitrarno določena širitev motečih gospodarskih dejavnosti v neposredni bližini njene stanovanjske hiše, kar pomeni znaten poseg v njena upravičenja do uživanja zasebnega in družinskega življenja. Gradnja in obratovanja pomenijo resne emisije, ki lahko resno ogrozijo njeno zdravje in zdravje njene družine. Nadalje zatrjuje kršitev 8. člena EKČP, ki se kaže v tem, da država ni spoštovala pozitivne dolžnosti države z ukrepanjem, ni upoštevala pravičnega ravnovesja njene prikrajšanosti z ukrepi države, nadalje država ni izvedla nobenih ukrepov za dosego minimalne ravni škode. Dodatno zatrjuje še kršitev 41. člena EKČP (Pravično zadoščenje) in sicer, da je zaradi kršitve EKČP potrebna uporaba 41. člena EKČP, saj je med očitano kršitvijo in škodo vzročna povezava. Z izvršitvijo izpodbijanih upravnih aktov tožnici po njenih navedbah nastaja škoda, zaradi posega ter zaradi uporabe območja, ki povzroča obratovalne emisije. Organi niso storili nič za eliminacijo gospodarskih dejavnosti, prepoved širitve, tehnične nepravilnosti pri izvajanju gradnje in aktivnosti preprečitev uporabe območja. Primarno organi niso upoštevali določil iz prostorskega akta (določilo je tako predmet Odloka SDOPN1, kot Odloka OPN2013), ki določa prepoved širitve in obvezo po preselitvi obstoječe dejavnosti. Država ni storila ničesar, da bi preverila ustavnost in zakonitost prostorskih aktov (podaja pobude na Ustavno sodišče RS preko Vlade) in s polnim zavedanjem po neustavnost) in nezakonitosti uporabila izpodbijani Odlok SDOPN1.

11V nadaljevanju tožbe opisuje nastalo škodo, in sicer premoženjsko škodo zaradi poškodb nosilne konstrukcije stanovanjske hiše zaradi nedovoljenih miniranj, vibracij in uporabe težke mehanizacije. Vrednost stanovanjske hiše bi tako naj bila zmanjšana za 30% glede na ocenjeno vrednost Geodetske uprave RS ovrednotena, ki znaša 145.025,16 EUR. Zatrjuje tudi nastanek nepremoženjske škode zaradi prekomernih imisij kot posledice posegov v prostor. Posegi v prostor so povzročili vibracije, tresljaje, hrup, prah, emisije zraka, zmanjšano prometno varnost, kar vse je vplivalo na njene osebnostne pravice do zdravega življenjskega okolja in mirnega uživanja lastnine ter emisije krajevno neobičajne mere. Navedene imisije so posledica bližine tožničine stanovanjske hiše območju nove gospodarske cone (GC) R. Navaja, da razdalja od stanovanjske hiše na naslovu ... (prebivališče tožnice) do GC R. znaša 46 metrov, od roba njene parcele pa je območje GC R. oddaljeno cca. 12 metrov. Glede na sodno prakso terja, da se določi višina odškodnine kot 0,11 kratnik povprečne plače za vsak mesec intenzivne obremenjenosti.

12Tožnica zatrjuje nezakonitost in neustavnost prostorskega akta občine Ivančna Gorica. Ta je sprejela pobudo zasebnega subjekta za spremembo namenske rabe zemljišča v planskem aktu Občine Ivančna Gorica in dne 23. oktobra 2014 sprejela Sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev Občinskega prostorskega načrta Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS 81/2014 z dne 14. novembra 2014). Občina je sklenila, da na območju naselja R. uredi približno 43 ha veliko gospodarsko cono in v njej prične razvijati gospodarske dejavnosti, povezane z gradbeništvom, prevozništvom, skladiščenjem in druge dejavnosti, ki generirajo tovorni promet, hrup, prah in podobne moteče vplive na bivalno okolje. Dne 1. junija 2016 je potekala javna obravnava na kateri je tožnica podala ustne pripombe, do katerih se Občina Ivančna Gorica ni opredelila in jih ni vključila v gradivo občinskega sveta, ki je sprejemal spremembo prostorskega akta. Dne 14. decembra 2016 je Občina Ivančna Gorica sprejela Odlok SDOPN1 in spremenila namensko rabo v prostorskem aktu in določila območje Gospodarske cone R. v velikosti 177.944,46 m2 (cca 17,8 ha), čeprav na območju veljajo splošni izvedbeni pogoji in je bila prepovedana vsakršna prostorska širitev gospodarskih dejavnosti in predvidena za selitev le-teh na drugo lokacijo. Navaja, da je po 125. členu Ustave sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis). Meni, da je sprememba prostorskega akta Odloka SDOPN1, ki je podlaga za okoljevarstveno soglasje in vsa gradbena dovoljenja (tudi predmetno), sprejeta nezakonito in neustavno. Sodišču tožnica predlaga, da odkloni uporabo nezakonitega prostorskega akta oz. sprejetih občinskih prostorskih aktov (odlokov) navedenih v tožbenih zahtevkih, saj je prvostopenjski organ (UE Grosuplje), s tem ko je v postopku odobril poseg in izdal gradbeno dovoljenje, nepravilno uporabil zakon in Ustavo RS.

13Glede izpodbijanega sklepa tožnica navaja, da se ne strinja z izrekom in zatrjuje, da je toženka neupravičeno prekinila postopek za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Toženka bi morala aktivno legitimacijo tožnice presojati ločeno, brez procesne vezanosti na postopek obnove. Meni, da bi se morala tožena stranka v izreku opredeliti do vseh zahtevkov tožnice, vendar tega ni storila (kršitev 2. odst 207. člena ZUP). Opozarja, da se v procesnem sklepu ne sme odločati o vsebinskih vprašanjih, saj to pomeni ničnost odločbe po 2. odst 279. člena ZUP. Toženka je po navedbi tožnice jasno opredelila, da je proučila navedbe po vsebini, zato je v tem delu odločala meritorno in sicer s sklepom. Takšen sklep je zaradi tega po mnenju tožnice ničen. Nadalje tožnica navaja, da se je toženka v izpodbijanem sklepu lotila presoje vpliva gradnje (ki jo izvaja stranka z interesom) na njene nepremičnine in navedla, da je njena stanovanjska hiša oddaljena od najbližjega voda gospodarske javne infrastrukture oz. ceste vsaj 70 m in več. V prejšnjih odločbah je UE Grosuplje ugotavljala razdaljo "z razmernikom" in ugotovila razdaljo cca 37 metrov. Opozarja, da obstajajo glede razdalje (med stanovanjsko hišo in gradnjo, ki jo izvaja stranka z interesom) vsaj štiri različne trditve različnih oseb: investitorjeva (stranka z interesom) navedba razdalje 128 m, navedba razdalje v odločbi Upravne enote Grosuplje je 37 metrov, navedba tožene stranke, da oddaljenost znaša vsaj 70 m, ter trditev tožnice (ki je tudi dokazna v dopisu 18.2.2019 v zadevi (JE št. 351-576/2018), da razdalja od gradnje znaša 6,89 m do lastniške parcele in 42,01 m do stanovanjske hiše. Glede navedene razdalje torej zadeva ni v celoti obravnavana. Tožnica sicer meni, da je to lahko zgolj predmet obravnave o glavni stvari.

14Tožnica nadalje obširno obrazlaga obstoj pravnega interesa za vodenje postopka za izrek ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja in razveljavitev Odloka SDOPN1. Meni, da obstaja njena na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, pri čemer izrecno navaja, med drugim, 43. člen ZUP in 36. člen GZ kot pravni temelj za določitev stranskih udeležencev v upravnem postopku. Glede varstva pred emisijami, ki ga skuša doseči, se sklicuje na 2. člen in 3. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), 8. člen EKČP (Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja), 72. člen Ustave RS (zdravo življenjsko okolje), 33. člen Ustave RS (pravica do zasebne lastnine) in 67. člen Ustave RS (lastnina). Pravna podlaga za odškodninsko odgovornost je 26. člen Ustave RS, 10. in 11. člen ZVO-1 in 133. člen Obligacijskega zakonika. Pravna podlaga za preprečitev nadaljnje škode je 7. člen ZVO-1 (načelo preventive) in 8. člen ZVO-1 (načeto previdnosti) ter 133. člen Obligacijskega zakonika. Z gradnjami in posegi v prostor je tožnica osebno prizadeta tako zaradi zmanjšanja vrednostni nepremičnine in precejšnjega vpliva na zdravje, kar je ugotovil tudi Nacionalni inštitut za javno zdravje, pri čemer se sklicuje na mnenje Nacionalnega inštituta za javno zdravje (NIJZ) z dne 3.6.2015. Navaja, da je pravna podlaga za omilitvene ukrepe okoljsko poročilo in Odlok SDOPN1. Oba določata kaj je potrebno izvesti pri gradnji in za nadaljnje obratovanje gospodarske cone (protihrupne nasipe, zelene bariere, ustrezno odvodnjavanje itd). Zatrjuje, da od njene stanovanjske hiše ni nikakršnega odmika in protihrupne zaščite. Ker ni upoštevan noben protihrupni ukrep bo osebno prizadeta, ker bo zaradi nespoštovanja predpisov izpostavljena hrupu, prašnim delcem in drugim motečim dejavnikom. Zatrjuje, da posegi v lastninska upravičenja, ki jih prinesejo prostorski akti, predstavljajo poseg v obstoječa lastninska upravičenja. Tožnici je lastninska pravica sicer ostala, vendar se je spremenila njena vsebina, s tem pa tudi vrednost. Z Odlokom SDOPN1 je bilo poseženo v tožničin obstoječ lastninski položaj, spremenjen je obseg njenih lastninskih upravičenj, s tem pa vsebina lastninske pravice, ki je zmanjšana oz. utesnjena do te mere, da ne služi več svojemu namenu. Razlastitev ni dopustna zaradi zadovoljitve zasebnega interesa investitorja. Kršena naj bi ji bila tudi nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja z vznemirjanjem njene lastninske pravice. Z Odlokom SD0PN1 je kršen 8. člen EKČP, saj nevarnost za okolje doseže stopnjo, ki povzroča znatno poslabšanje njenih možnosti do zasebnega in družinskega življenja. Gradnja Gospodarske cone (GC) R. pomeni poseg v njeno zasebno in družinsko življenje. Sklicuje se na EKČP po kateri ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do spoštovanja svojega premoženja. Nikomur ne sme biti lastnina odvzeta, razen če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava. Sprememba prostorskega akta (Odlok SDOPN1) pomeni poseg v tožničina obstoječa lastninska upravičenja. Vsebina lastninske pravice bo zmanjšana oz. utesnjena do te mere, da ne služi več svojemu namenu.

15Tožnica opozarja na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, sklep I Up 159/2018 z dne 20.2. 2019 in navaja, da lahko v upravnem sporu pričakuje sodno varstvo v nezmanjšanem obsegu ugovorov, ki bi jih lahko uveljavljala zoper vse akte, ki so vodili do izdaje zanjo neugodne dokončne upravne odločbe, če njihove zakonitosti sodišče v upravnem sporu še ni presojalo (in zato niso postali "res iudicata" v materialnem smislu). Odloženo sodno varstvo pomeni, da je treba posamezniku zagotoviti enako učinkovito varstvo njegovih pravic v upravnem sporu, ki bi sledil zanj (morebiti) neugodni dokončni odločitvi upravnih organov.

Bistvene navedbe tožene stranke in stranke z interesom

16Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču dostavila upravni spis.

17Stranka z interesom v odgovoru na tožbo sodišču predlaga zavrženje oz. zavrnitev tožbe in da naj sodišče tožnici naloži plačilo stroškov postopka. Po mnenju stranke z interesom bi se morala tožeča stranka glede pravnega interesa omejiti izključno in samo na obseg gradbenega in uporabnega dovoljenja, pri čemer pa se v tožbi sklicuje tudi na obratovanje drugih objektov, ki niso bili predmet tega gradbenega dovoljenja. Vsa ostala izvajanja tožnice pa se glasijo na splošne akte, ki ne podpirajo pravnega interesa stranke, temveč podpirajo investicijsko namero, ki jo je izvršila stranka z interesom.

18Glede navedb in obširne argumentacije tožnice glede pravnega interesa, je stranka z interesom prepričana, da tožnica pravnega interesa ni izkazala, niti dokazala, saj je ost njenega zahtevka prvenstveno naperjena proti prostorskim aktom, ki so služili in so bili podlaga za izdajo upravnih dovoljenj.

19Tudi zahtevek tožnice upravnemu sodišču, da teh (prostorskih) aktov ne sme uporabiti, je pravno zmoten, saj splošni akt po ustavljeni praksi velja vse dotlej dokler ga na legitimen način ne odpravi oz. razveljavi za to pristojen sodni organ.

20Stranka z interesom ugovarja tudi drugim tožbenim zahtevkom, saj ni podlage za izrek ničnosti, prvenstveno pa tožeča stranka ni izkazala pravnega interesa za vodenje tega postopka. Po mnenju stranke z interesom upravni organ pravilno zavzema stališče, ki se nanaša na vprašanje izvršljivosti gradbenega dovoljenja, kajti postopki so tekli na zahtevo investitorja, gradbeno dovoljenje je bilo izvršeno in na osnovi izvršenih pravic iz gradbenega dovoljenja, pridobljeno je bilo tudi uporabno dovoljenje. Ravno tako toženka pravilno ugotavlja razmejitev pravnega vprašanja uporabe rednih pravnih sredstev in ugotavljanje dejanskega stanja, kar pa ni v nobenem primeru ničnosti razlog. Stranka z interesom se strinja s toženko, ki je na podlagi vloge tožeče stranke ugotovila, da gre za vprašanje dejanskega in ne pravnega interesa.

21Stranka z interesom opozarja, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja. Vse tožbene navedbe, ki se nanašajo na vprašanje integralnega postopka, so pravno zgrešene.

22Ničnostne razloge, ki jih tožeča stranka izpostavlja v tožbi, stranka z interesom prereka. Navaja, da je tožnica poizkusila tudi z ovadbo, pri čemer pa je bila ovadba zavržena, kar stranka z interesom dokazuje tudi z dokumentom, ki ga je priložila odgovoru na tožbo.

23Glede zatrjevanja dejstva, da odločbe ni mogoče izvršiti, je ta navedba nerealna, saj je gradbeno dovoljenje izvršeno v celoti in tudi pridobljeno uporabno dovoljenje za izvedena gradbena dela. Tožnica si neizvršljivost upravne odločbe napačno razlaga, pri čemer pa dejansko tožnica meša pojme, saj se je gradnja gospodarske javne infrastrukture izvedla izključno na zemljiščih stranke in v korist lastnikov zemljišč, ki so v nadaljevanju tudi na svojih delih parcele že izposlovali gradbena dovoljenja in gradijo svoje objekte. Odločba (torej gradbeno dovoljenje) ni bila izdana brez zahteve stranke, upravni organ je stranko z interesom štel kot investitorja, kar je dokazoval tudi z urbanistično pogodbo z občino. Nenazadnje so vse stranke molče privolile, saj na svojih zemljiščih gradijo svoje objekte.

24Stranka z interesom zavrača primarni tožbeni zahtevek in podredne tožbene zahtevke kot pravno neutemeljene in nedopustne, pri čemer pa podredni tožbeni predlog v delu pod točko 2, 3, 4 in 5, ocenjuje kot nesklepčne tožbene zahtevke, saj zahtevana dejanja niso v stvarni pristojnosti naslovnega sodišča. Na koncu stranka z interesom izpostavi dejstvo, da tožnica pravnega interesa niti v zahtevku pred odločujočim upravnim organom, še manj pa v tožbenem zahtevku , ni izkazala, zato je odločitev toženke pravilna.

Nadaljnje navedbe tožnice

25Tožnica v nadaljnjih vlogah z dne 24. 8. 2022, 2. 8. 2024, 10. 9. 2024, 2. 10. 2024 (vse datum prejema vloge na sodišču), prereka navedbe stranke z interesom in vztraja pri svojih tožbenih navedbah, pri čemer v bistvenem ponavlja tožbene navedbe. Z vlogo z dne 2.8.2024 je sodišče obvestila, da sta bili zoper gradbeno dovoljenje izdani zanjo dve ugodno rešeni sodbi in sicer glede stranske udeležbe v postopku I U 471/2019-19 z dne 10. 4. 2019 in glede stranske udeležbe in obnove postopka sodba I U 1546/2019-67 z dne 11. 2. 2021. Dne 19. 7. 2024 je Upravno sodišče izdalo sodbo št. I U 42/2022-47 in dovolilo obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ki je predmet izreka izpodbijanega sklepa. Tožnica navaja, da izdana sodba št. I U 42/2022-47 vpliva na postopek v tej zadevi, saj v tem upravnem sporu zatrjuje ničnost odločbe, ničnost odločbe pa lahko na podlagi prvega odstavka 280. člena ZUP predlaga stranka, pri čemer je tožnica z odločitvijo sodišča v zadevi I U 42/2022 pridobila položaj stranke.

26Z vlogo z dne 10.9.2024, je tožnica umaknila del tožbe in sicer je navedla, da se črta 3., 4. in 5. tožbeni zahtevek. Dopolnila je prvi odstavek 1. zahtevka in sicer tako, da se za besedilom "ugodi" pika nadomesti z vejico in doda besedilo "in sicer v takem obsegu, da se upravnega postopka kot stranski udeleženec udeležuje tudi A. A.".

Presoja sodišča

K točki I izreka:

27Tožnica je v tožbi poleg izpodbijanega sklepa izpodbijala tudi druge upravne akte oziroma uveljavljala še druge tožbene zahtevke. Uveljavljala je neustavnost in nezakonitost prostorskih aktov občine Ivančna Gorica - Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 81/16 in 25/17 - popr.) v delu, ki se nanaša Gospodarsko cono R. in širitev namenske rabe CDo v naselju R. in Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 36/2017 z dne 11. 7. 2017) v delu, ki se nanaša na drugi odst. 11. člena, prvi, šesti, osmi odst. 42. člena in Prilogo 1, ki je navedena v 126. členu Odloka OPN v točki 1, točki 9 in točki 10 in zahtevala ugotovitev kršitve 6. člena, 8. člena in 13. člena EKČP in 23. člena Ustave RS. Iz tožbenih navedb izhaja, da del zahtevkov očitno utemeljuje na 58. členu ZUreP-2 in 23. a členu ZUstS na podlagi katerih bi lahko začela pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti za tožnico spornih prostorskih aktov občine Ivančna Gorica. Zahtevala je še, da sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega sklepa.

28Sodišče jo je v pozivu z dne 14. 8. 2024 na podlagi 35. člena ZUS-1 pozvalo, naj za te zahtevke, ki temeljijo na drugačni dejanski in pravni podlagi, vloži samostojne tožbe, sicer bo sodišče tožbo v tem delu zavrglo. Tožnica je nato z vlogo z dne 10. 9. 2024 sodišču sporočila, naj se določeni zahtevki črtajo, in sicer: dosedanji 3. zahtevek (glede uporabe 23. a člena ZustS), dosedanji 4. zahtevek (glede kršitev človekovih pravic in svoboščin), dosedanji 5. zahtevek (glede odprave drugih aktov), ker je zahtevek za odpravo drugih upravnih aktov, kot je navedla, vključen že v 1. zahtevek.

29Sodišče je štelo, da tožbo v navedenih delih, kjer je je navedla, da se posamezni zahtevki "črtajo", umika in je v tem delu glede zahtevkov, ki so navedeni v tč. I izreka, postopek s sklepom ustavilo.

K točki II izreka:

30Tožba zoper 1. točko izreka sklepa toženke, s katerim je prekinila postopek odločanja za odpravo oz. razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ni dovoljena.

31Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Takšna pogoja sta tudi, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) in da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka istega člena). Če te niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).

32Toženka je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka prekinila obravnavanje tožničine vloge za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje do pravnomočne odločitve v upravnem sporu Upravnega sodišča RS št. I U 42/2022. Sklep o prekinitvi upravnega postopka ni sklep v smislu 2. člena ZUS-1 ali sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S takšnim sklepom postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni bil obnovljen, ustavljen ali končan. S sklepom o prekinitvi postopka se ne odloča o nobeni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice, gre za odločitev, ki se nanaša na izvedbo upravnega postopka, to je rešitve predhodnega vprašanja, ki je procesne narave.

33Tudi ustaljena sodna praksa⁴ takšnega sklepa o prekinitvi postopka ne priznava kot upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1 in ga šteje za (zgolj) procesni sklep. Kot sledi iz navedene sodne prakse Vrhovnega sodišča, takšnemu procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu sklepu lahko šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka tudi učinkovito pravno zavarovana v sodnem postopku.

34Sodišče v obravnavani zadevi ni ugotovilo, da bi bi bil izpodbijani sklep o prekinitvi postopka po svoji vsebini vsebinska oz. meritorna odločitev o pravici tožnice v smislu 2. člena ZUS-1. Odločanje o tožničini pravici predlagati razveljavitev oz. gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici je bilo zgolj odloženo. Prav tako je v času izdaje te sodne odločbe Upravno sodišče v upravnem sporu I U 42/2022 že odločilo, kar navsezadnje izhaja tudi iz navedb tožnice same, ki jih je podala v tej zadevi (npr. vloga z dne 10.9.2024 in druge). Sodišče je po vpogledu v spis v zadevi I U 42/2022 ugotovilo, da sta sodba in sklep v navedeni zadevi pravnomočna, tako da lahko tožena stranka nadaljuje z odločanjem o zahtevi tožnice za razveljavitev ali odpravo gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici. Glede na to tožnica niti nima pravnega interesa, da bi, četudi bi šlo za upravni akt, zahtevala njegovo odpravo.

35Tožnica je v povezavi z zahtevkom za ukrepanje po nadzorstveni pravici uveljavljala še zahtevke, ki merijo na dovolitev njene udeležbe v postopku za ukrepanje po nadzorstveni pravici, na zadržanje pravnih učinkov obeh dovoljenj, torej gradbenega in uporabnega, predlagal je izrek ničnost obeh dovoljenj v postopku za ukrepanje po nadzorstveni pravici, in, da mora investitor na lastne stroške na nepremičninah, ki so predmet gradbenega dovoljenja vzpostaviti prejšnje stanje v roku enega leta od pravnomočnosti te sodbe. Tožnica je predlagala še prepoved gradnje in obratovanja ter izdajo novih gradbenih in uporabnih dovoljenj na zemljiščih, ki so predmet gradbenega dovoljenja. Ker tožba zoper 1. točko izpodbijanega sklepa ni dovoljenja, tudi niso dovoljeni drugi zahtevki, ki izhajajo iz predloga za ukrepanje po nadzorstveni pravici in je sodišče tožbo tudi v tem delu tožbo zavrglo. Sodišče dodaja, da so ukrepi, ki jih predlaga tožnica, lahko samo predmet obravnave pred upravnim organom, ki odloča o predlogu tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici. Sodišče je obrazložilo razloge, zakaj ni razsojalo v sporu polne jurisdikcije v nadaljevanju sodbe v delu, kjer je podalo obrazložitev za delno ugoditev tožbi.

36Po povedanem je sodišče je na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožbo tožnice zoper sklep o prekinitvi postopka, kar obsega tudi njene tožbene zahtevke, uperjene zoper 1. točko izreka sklepa o prekinitvi postopka, s katerimi zahteva spremembo sklepa o prekinitvi postopka na način, da sodišče dovoli uvedbo postopka po nadzorstveni pravici in samo ugotovi ničnost gradbenega dovoljenja, ter podrejeno odpravo sklepa o prekinitvi postopka, kot tudi zahtevke, s katerimi tožnica zahteva zadržanje pravnih učinkov gradbenega in uporabnega dovoljenja, in, da mora investitor na lastne stroške na nepremičninah, ki so predmet gradbenega dovoljenja, vzpostaviti prejšnje stanje v roku enega leta od pravnomočnosti te sodbe, ter še, prepoved gradnje in obratovanja in izdajo novih gradbenih in uporabnih dovoljenj na zemljiščih, ki so predmet gradbenega dovoljenja.

37Tožba ni dovoljena tudi v delu, kjer tožnica zahteva ugotovitev nezakonitosti in neustavnosti Odloka OPN in Odloka SDOPN1, ter, da so takšno ugotovitev dolžni upoštevati vsi upravni organi in da se Občini Ivančna Gorica naloži, da ugotovljeno protiustavnost v letu dni od pravnomočnosti sodbe odpravi tako, da se zagotovi selitev namenske rabe CDo in se območje gospodarske cone R. po namenski in dejanski rabi v celoti vzpostavi v stanje pred izdajo spornih odlokov, tožena stranka pa je kot nadzorni organ lokalnih skupnosti dolžna nadzirati spoštovanje teh določil sodbe. Po 35. členu ZUS-1 lahko tožnik v upravnem sporu z eno tožbo uveljavlja več tožbenih zahtevkov proti istemu tožencu le, če vsi zahtevki temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi in je za vse zahtevke pristojno isto sodišče.

38Sodišče je z dopisom z dne 14. 8. 2024 tožnico seznanilo s stališčem sodišča, da tožbe zaradi ugotovitve neustavnosti in nezakonitosti Odloka SDOPN1 in Odloka OPN glede na 35. člen ZUS-1 ni mogoče uveljavljati v isti zadevi, saj ne temelji na isti dejanski in pravni podlagi kot zahteva za spremembo in odpravo izpodbijanega sklepa. Tožnico je pozvalo, naj vloži novo tožbo, ker sicer tožba v tem delu ne bo sposobna za obravnavanje in jo bo sodišče zavrglo.

39Tožnica je v odgovoru na zahtevo sodišča pojasnila, da uveljavlja neustavnost in nezakonitost prostorskega akta - Odloka OPN in Odloka SDOPN1 - v okviru načela exceptio illegalis in uveljavlja, da se ta predpis ne uporabi kot podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja in posledično tudi ne pri sodni presoji njenih tožbenih predlogov v tej zadevi. Pri tem pa je navkljub svojemu pojasnilu vztrajala, da naj sodišče razsodi o nezakonitosti in neustavnosti Odloka OPN in Odloka SDOPN1, Občini Ivančna Gorica pa naloži, da ugotovljeno protiustavnost v letu dni od pravnomočnosti sodbe odpravi tako, da se zagotovi selitev namenske rabe v območju Cdo ter se območje gospodarske cone R. po namenski in dejanski rabi v celoti vzpostavi v stanje pred sprejemom Odloka SDOPN1.

40Ker tožnica pomanjkljivosti ni odpravila ampak je zgolj deloma umaknila tožbene zahtevke, je sodišče v tem delu tožbo zavrglo.⁵ Tožnica namreč uveljavlja zahtevek, ki temelji na določbah Zakona o urejanju prostora (58. člen ZUreP-2⁶ in 61. člen ZUreP-3). Poleg tega se del zahtevka nanaša na Občino Ivančna Gorica, ki sploh ni stranka v postopku. Nadalje tožnica zahtevo, naj toženka vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti odlokov, v tožbi opira na Zakon o Ustavnem sodišču. Izpodbijani upravni akt pa je izdan na podlagi določb ZUP, torej na drugi pravni podlagi. V skladu z določbo četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 lahko sodišče v upravnem sporu odloči o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa zgolj in samo, če urejajo posamična razmerja. Navedeni zakonski pogoji v obravnavani zadevi niso izpolnjeni in tudi iz tega razloga tožba v upravnem sporu zoper Odlok OPN in Odlok SDOPN1 ni dovoljena. Odlok ne predstavlja drugega akta, izdanega v postopku izdaje izpodbijanega pravnega akta iz tretjega odstavka 64. člena ZUS-1, da bi ga lahko sodišče odpravilo v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta. Kot že navedeno, toženka ni izdala Odloka OPN in Odloka SDOPN1 v postopku izdaje iz izpodbijanega sklepa in ga ni niti uporabila pri svoji odločitvi.

K točki III izreka:

41Tožba je deloma utemeljena.

Glede zavrženja predloga za ugotovitev ničnosti gradbenega dovoljenja

42Toženka je v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa zavrgla predlog tožnice za ugotovitev ničnosti gradbenega dovoljenja⁷. Kot razlog za zavrženje je navedla pomanjkanje pravnega interesa pri tožnici za vložitev takšnega predloga. Toženka navaja, da tožnica ni konkretno izkazala, v čem ali kako se bo njen zdajšnji pravni položaj izboljšal (in na podlagi katerega pravnega temelja), če bi bilo izdano gradbeno dovoljenje in tudi uporabno dovoljenje, izdano na podlagi gradbenega dovoljenja, odpravljeno ali razveljavljeno oz. izrečeno za nično.

43Toženka je v izpodbijanem sklepu povzela (str. 3 in 4), da je tožnica svoj pravni interes v postopku utemeljevala na podlagi neposredne bližine stanovanjske hiše ..., v kateri tožnica prebiva, gospodarski coni R. Trdila je, da na tem območju stranka z interesom opravlja svojo dejavnost in ima tik ob meji tudi bencinsko črpalko za gorivo, ki od tožničine parcele nima odmika in je oddaljena od stanovanjske hiše le 5 metrov. Z obravnavano gospodarsko cono se območje moteče dejavnosti širi in se v njeno neposredno bližino umešča dodatne dejavnosti, ki povzročajo tovorni promet, hrup, prah in podobne moteče vplive na bivalno okolje (tudi smrad, prah in vibracije). Med drugim je navedla, da je bilo v času gradnje njene stanovanjske hiše to območje v II. stopnji varstva pred hrupom, hiša je bila v skladu s takrat veljavnim prostorskim aktom umeščena v podeželsko naselje R., sporno območje CDo v takrat veljavnem aktu ni obstajalo. S sprejetjem OPN Ivančna Gorica se je območje naselja R. razširilo z namensko rabo CDo, ki meji na zemljišče, na katerem stoji tožničina stanovanjska hiša. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa toženka še navaja, da je tožnica že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja zahtevala vstop v postopek in je tam v smislu določb ZUP (in tudi določb GZ) uveljavljala svoj pravni interes za udeležbo v postopku. Upravni organ ji zahtevanega statusa ni priznal oz. v tem smislu ni dopustil zahtevane obnove postopka (sklep UE Grosuplje, št. 351-576/2018 z dne 9 7.2019). Zoper sklep Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018 z dne 9. 7 2019 je predlagateljica vložila tožbo v upravnem sporu. Sodišče je s sodbo I U 1546/2019 z dne 11.2. 2021 sklep Upravne enote Grosuplje v 2. točki izreka odpravilo in organu naložilo, da mora ponovno odločati o predlogu za obnovo postopka, ki ga je vložila tožnica po 9. točki 260. člena ZUP.

44V ponovljenem postopku na prvi stopnji je bil obravnavani predlog tožnice ponovno zavržen s sklepom Upravne enote Grosuplje o zavrženju predloga za obnovo postopka izdaje odločbe Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018-22 (301) z dne 5.4.2019. Drugostopni organ je z odločbo MOP, Št. 35108-9/2019-2550-87 z dne 22.12.2021 podano pritožbo zoper cit. sklep zavrnil, predlagateljica pa je zoper le-tega sprožila upravni spor, ki se je vodil pod opr. št I U 42/2022.

45Sodišče ugotavlja, da je toženka v preteklosti že odločila o predlogu tožnice za izrek gradbenega dovoljenja za nično in sicer s sklepom št. 35110-16/2019-13 z dne 8. 5. 2020 (predlog je zavrgla). Sodišče je ta sklep toženke v 1. in 3. točki izreka s sodbo Upravnega sodišča št. I U 661/2020-32 z dne 31.3.2022 odpravilo. V sodbi je toženki naložilo, da toženka v ponovljenem postopku ponovno presoja obstoj pravnega interesa tožnice za vložitev predloga za izrek ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja.

46Toženka je pri odločanju o predlogu za izrek ničnosti spornega gradbenega dovoljenja upoštevala stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi Up-666/2010 in Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, da se aktivna legitimacija stranke presoja ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku. Presojala je, ali je tožnica izkazala pravni interes v smislu 43. člena ZUP, in ugotovila, da ga ni. S tem se sodišče ne strinja.

47Toženka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja (str. 7 sklepa), da je tudi v primeru uveljavljanja ničnosti potrebno izpolnjevati formalni pogoj pravnega interesa in s tem obstoja aktivne legitimacije za uveljavljanje ničnosti. Ta se presoja v okviru vprašanja, ali ničnostni razlog lahko posega v pravni položaj osebe, ki se nanj sklicuje. Sodišče ugotavlja, da je toženka zavrgla predlog tožnice za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja, ker je presodila, da hiša tožnice ni dovolj blizu gospodarski coni R., ki je bila zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja. Na podlagi navedenega je toženka ugotovila, da morebiti ugotovljena ničnost odločbe ne bi neposredno vplivala na izboljšanje pravnega položaja tožnice. Zaključuje, da glede na oddaljenost nepremičnine oz. stanovanjske hiše tožnice (ki znaša vsaj 70 m) od obravnavanega območja gospodarske cone ter ob dejstvu, da gre za gradnjo gospodarske infrastrukture (ceste, komunalna infrastruktura), toženka za presojo ničnostnih razlogov zoper gradbeno dovoljenje sicer izkazuje dejanski interes, ne pa tudi pravni interes.

48Toženka torej pa v izpodbijanem sklepu navaja, da bližina tožničine stanovanjske hiše do gospodarske cone - 70 metrov -, ki je bila zgrajena na podlagi gradbenega dovoljenja, ni dovolj za priznanje pravnega interesa tožnice. Toženka pa v izpodbijanem sklepu ne navede, kako, na podlagi kakšnih dokazil, je sploh ugotovila navedeno razdaljo, niti ni navedla razlogov, zakaj takšna razdalja, četudi bi obstajala, predstavlja dejstvo, na podlagi katerega tožnica nima pravnega interesa uveljavljati ničnosti gradbenega dovoljenja. Prav tako je utemeljena navedba tožnice, da bi toženka morala tožnici omogočiti, še pred izdajo izpodbijanega sklepa, da se opredeli do dejstva razdalje 70 m, ki ga je ugotavljala toženka v svojem postopku in se torej tožnica do tega dejstva, ki ga toženka očitno šteje kot odločilno za sprejeto odločitev, v postopku ni mogla opredeliti. Tožnica v tožbi tudi pravilno navaja, da obstaja o tem dejstvu, glede na podatke spisa, znatno razlikovanje. Glede navedene razdalje (med stanovanjsko hišo in gradnjo, ki jo izvaja stranka z interesom) obstajajo vsaj štiri različne trditve različnih oseb: investitorjeva (stranka z interesom) navedba razdalje 128 m, navedba razdalje v odločbi Upravne enote Grosuplje 37 metrov, navedba tožene stranke, da oddaljenost znaša vsaj 70 m, ter trditev tožnice (sklicuje se na dopis z dne 18.2.2019 v zadevi (JE št. 351-576/2018), da razdalja od gradnje znaša 6,89 m do tožničine lastniške parcele in 42,01 m do njene stanovanjske hiše.

49Ker se tožnica do dejstva razdalje ni mogla opredeliti v postopku pred stranko, ker ji to dejstvo ni bilo predočeno, sodišče ugotavlja, da je lahko tožnica na spornost tako ugotovljenega dejstva razdalje opozorila šele v tožbi in glede tega ni bila prekludirana. Tožnica brez svoje krivde tega dejstva ni mogla predhodno prerekati v postopku pred toženko. Sodišče tako ugotavlja, da je dejansko stanje v tem delu, ki je bilo očitno podlaga za odločitev toženke in edino dejstvo, na katero je toženka oprla svojo odločitev o neobstoju pravnega interesa, nepolno ali celo nepravilno ugotovljeno. Pri tem v izpodbijanem sklepu tudi niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih za toženkino presojo, da ocenjena razdalja izključuje obstoj pravnega interesa tožnice za uveljavljanje ničnost gradbenega dovoljenja. Navedeni niso niti dokazi, kako je toženka sploh ugotavljala navedeno razdaljo, na katere je toženka oprla svojo odločitev. Podana je tudi kršitev pravil postopka, in sicer 9. člena ZUP, ker tožnici v postopku pred upravnim organom ni bila dana možnost izjave glede dejstva oddaljenosti njene stanovanjske hiše od gradbene parcele, kjer se je gradilo na podlagi gradbenega dovoljenja.

50Toženka je zaključila, da naj tožnica ne bi imela pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja, ker bi naj bila njena stanovanjska hiša od sosednjega zemljišča odmaknjena 70 metrov, pri čemer pa se ni opredelila do drugih navedb tožnice, ki jih je sicer sama deloma povzela v izpodbijani sklep, s katerimi je tožnica utemeljevala obstoj pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja. Tožnica je obstoj pravnega interesa utemeljevala tako v vlogi z dne 14. 10. 2019, str. 28-32, s katero je zahtevala odpravo obeh dovoljenj po nadzorstveni pravici in tudi njuno ničnost in dodatno v dopolnitvi vloge z dne 29. 20. 2019. Obrazložitev izpodbijanega sklepa tako ne izpolnjuje zakonsko določenih standardov iz 214. člena ZUP, ki glede obrazložitve upravne odločbe zahteva navedbo strankinih navedb o dejstvih (1. točka prvega odstavka), ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka prvega odstavka), razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka), razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev toženke (5. točka prvega odstavka). Toženka bi se morala do navedb tožnice, s katerimi je utemeljevala obstoj pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja, v celoti opredeliti in navesti razloge, zakaj jih zavrača. Odsotnost takšnih toženkinih razlogov predstavlja kršitev 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP in se izpodbijani sklep v tem delu ne da preizkusiti.

51Sodišče dodaja, da mora oseba, ki trdi, da bi bil njen pravni interes lahko prizadet, možnost posega v svoj pravni interes utemeljiti s stopnjo verjetnosti. Obstoj pravnega interesa se sicer lahko izkaže za kompleksno pravno vprašanje, ki bistveno vpliva na potek upravnega postopka, vendar pa organ pri odločanju o tem vprašanju ne sme spregledati ene od bistvenih značilnosti pravne ureditve, in sicer, da mora oseba svoj pravni interes utemeljiti le toliko, da lahko organ brez nepotrebnega odlašanja odloči o njegovem obstoju. Dejanska presoja posega v pravno korist stranskega udeleženca (ne le možnost takega posega) je namreč po naravi stvari lahko šele predmet odločbe.⁸ Stališče, da se o utemeljenosti morebitnih ugovorov stranskega udeleženca ne presoja v postopku odločanja o položaju stranke, ampak v postopku meritornega odločanja o samem predmetu postopka, je zavzelo tudi Vrhovno sodišče.⁹

52Po drugem odstavku 36. člena GZ so bili lahko stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja: - lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja; - lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja (kar tudi uveljavlja tožnica), razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva; - druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino, pri čemer se za pravno korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij (kar tudi uveljavlja tožnica), odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca, in druge osebe, če tako določa zakon. Pravni interes za uveljavljanje ničnosti ni vezan na dejstvo, ali je vlagatelj zahteve za izrek ničnosti imel v končanem postopku izdaje upravne odločbe formalni status stranke. Pri tem med tožnico in toženko ni sporno, da tožnici v predhodnem postopku ni bil priznan položaj stranke. Aktivna legitimacija in s tem pravni interes vlagatelja predloga za izrek ničnosti se mora presojati ob vložitvi predloga. Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, lahko posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili udeleženi (odločba Ustavnega sodišča Up-666/10 in Up-1156/10 z dne 12. 5. 2011).

53Tožnica je v postopku pred toženko za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja navajala tudi, da stanuje v neposredni bližini, na sosednjem zemljišču, nameravanega posega in da naj bi zaradi posega prišlo do negativnih vplivov na njeno zdravje, do povečanja prašnih delcev v zraku, hrupa, smradu, vibracij, škode na njenih nepremičninah ter vpliva na njeno zdravo življenjsko okolje in mirno uživanje lastnine, kar je tudi obrazložila. Priložila je mnenje NIJZ in druga dokazila. Svoj pravni interes je utemeljeval tudi z določbami Odloka OPN in Odloka SDOPN1, iz katerih izhaja, da imajo stanovalci objektov na stiku naselja R. in območja gospodarske cone pravico udeleževati se postopkov, v katerih bi lahko zaščitili svoje pravne koristi z zvezi z izvedbo ustrezne nasaditve (ločitveni pas) in zagotovitvijo ustreznih odmikov. Navedeno med strankami ni sporno, tega dejstva toženka ni prerekala, prav tako ne stranka z interesom. Predmet izpodbijanega sklepa je torej odločitev o tem, ali se tožnica lahko udeležuje "tujega" upravnega postopka, ker bi bil njen pravni interes kot lastnice sosednjega zemljišča lahko prizadet. Sodišče ugotavlja, da je tožnica je v postopku pred toženko obširno obrazlagala obstoj svojega pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja, med drugim, s sklicevanjem na predpise, konkretno na 43. člen ZUP in 36. člen GZ, na varstvo pred emisijami na podlagi (takrat veljavnega) 2., 3., 7. in 8. člena ZVO-1, na preprečevanje nadaljnjega nastajanja škode, kot tudi na 33. člen Uredbe o prostorskem redu Slovenije glede zagotovitve ustreznih odmikov in zelenih pasov na stiku območij proizvodnih dejavnosti in območij stanovanj. Konkretno je v postopku pred toženko v vlogi z dne 29.10.2019, med drugim, izpostavila, da njen pravni interes izhaja iz (so)lastnine nepremičnin parc. št. 843/3, 843/4, 844/5, 845/2 vse k.o. ... in stavb, ki imajo identifikatorje 1819-292 (v naravi stanovanjska hiša) in 1819-297 (v naravi pomožni objekti). Po njeni navedbi so te nepremičnine prostorsko povezane z območjem gradnje po gradbenem dovoljenju. V tej vlogi je pravni interes obširno utemeljevala na pravici do varstva pred različnimi imisijami. Navajala je še, da investitor - stranka z interesom v tem upravnem sporu -ni ustrezno uredil hipnega odtoka padavinskih voda oz. je to izvedel z izlivom na območje neposredno ob tožničinem zemljišču parc. št. 843/4 k.o. ..., kar ima po njenem neposreden vpliv na njeno parcelo. Te navedbe tožnice niso bile zavrnjene s strani tožene stranke v izpodbijanem sklepu, prav tako ne prerekane v sodnem postopku.

54Po presoji sodišča je tožnica z vidika izkazovanja pravnega interesa svoje navedbe dovolj precizirala in konkretizirala, podkrepila jih je tudi z dokazili, ki so del upravnega spisa. Dovolj določno je navedla, da bo nameravani poseg vplival na njeno nepremično premoženje in zdravje. S tem je po presoji sodišča izpolnila zahtevo po izkazovanju pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti zahtevanega gradbenega dovoljenja v smislu 43. člena ZUP. Četudi pa bi toženka menila, da tožničine navedbe in predložena dokazila niso zadostna oziroma da dokazila ne dokazujejo tistega, kar tožnica v vlogi zatrjuje, pa bi morala tožnico v smislu 140. člena ZUP pozvati k predložitvi dodatnih dokazil oziroma konkretizaciji navedb.

55Tožnica navaja, da je Upravno sodišče v sodbi I U 42/2022-47 z dne 19.7.2024 tožnici že priznalo pravni interes za udeležbo v obnovi postopka izdaje gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5.4.2019, torej gradbenega dovoljenja, ki je predmet izpodbijanega sklepa v tej zadevi in je navedeno v zahtevi tožnice za izrek ničnosti. Sodba je pravnomočna. Tožnica tako trdi, da je sodišče tudi v tej zadevi vezano na odločitev sodišča glede obstoja pravnega interesa s sodbo I U 42/2022-47 z dne 19.7.2024. Sodišče v zvezi z navedbo tožnice pojasnjuje, da pri odločanju v tej zadevi ni vezano na odločitev ali mnenje sodišča v zadevi I U 42/2022, ker sodba ne predstavlja odločitve v isti zadevi, ki je predmet tega postopka. V tej zadevi tožnica napada odločitev toženke, ki je odločala o njenih zahtevkih glede izrednih pravnih sredstev postopanja po nadzorstveni pravici in glede uveljavljanja ničnosti, v zadevi I U 42/2022 pa je sodišče odločalo o vstopu tožnice v postopek obnove izdaje spornega gradbenega dovoljenja na podlagi drugih zakonskih pogojev, ki jih določa ZUP. Prav tako sodba v zadevi I U 42/2022 v času izdaje izpodbijanega sklepa še ni bila izdana, sodišče pa je pri presoji in odločanju vezano na dejansko stanje ob izdaji izpodbijanega upravnega akta.

56Ker je obrazložitev glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa pomanjkljiva in nezadostna, je sodišče že iz tega razloga na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo, izpodbijani sklep v 2. točki izreka odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku je organ, kateremu se zadeva v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrača, vezan na stališča sodišča iz te sodbe (četrti odstavek tega člena).

Glede zavrženja predloga za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja

57Tožba je utemeljena tudi v delu, kjer tožnica zahteva odpravo sklepa toženke, s katerim je ta zavrgla zahtevo tožnice za izrek uporabnega dovoljenja za nično (3. točka izreka izpodbijanega sklepa). Sodišče je v zadevi I U 661/2022 odpravilo odločitev toženke, s katero je toženka zavrgla zahtevo tožnice za izrek s uporabnega dovoljenja za nično in toženki naložilo, naj v ponovljenem postopku odloči o aktivni legitimaciji tožnice upoštevaje pravno in dejansko stanje v času vložitve predloga za izrek ničnosti obeh odločb, gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja. Sedaj izpodbijani sklep, konkretno 3. točka izreka sklepa, je izdan v ponovljenem postopku in sodišče ponovno presoja odločitev tožnice o zavrženju zahteve tožnice za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja, vendar na drugi dejanski podlagi, kot je bila izdana prvotna odločitev toženke.

58Tožnica je v vlogi z dne 2.10.2024 glede pravnega interesa navedla, da je treba ločevati med postopkom obnove izdaje uporabnega dovoljenja (kjer ji je bila udeležba pravnomočno zavrnjena) in postopkom ugotavljanja ničnosti uporabnega dovoljena. V zvezi s slednjim se sklicuje na odločitve Ustavnega sodišča RS Up-666/10 in Up-1153/10 z dne 12.5.2011 in ponovno navaja, da v postopku za ugotovite ničnosti ni nujno, da bil vlagatelj zahtevka za ničnost že pred tem tudi stranka postopka.

59Toženka izpodbijano odločitev utemeljuje s tem, da enako, kot velja za (ne)izkazanost pravnega interesa tožnice za predlog za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja, velja tudi glede pravnega interesa za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja. Navedeno izhaja iz obrazložitve na str. 7 izpodbijanega sklepa, kjer je toženka izrecno navedla, da kar velja za presojo navedb tožnice glede pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja, toliko bolj velja za presojo pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti uporabnega dovoljenja. Po prepričanju toženke, ga torej tožnica ni uspela utemeljiti z istimi razlogi, kot so razlogi za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pri obeh odločitvah o zavrženju tožničinega predloga je po mnenju toženke merodajna oddaljenost tožničine stanovanjske hiše od gospodarske cone R., ki znaša vsaj 70 metrov.

60Toženka torej šteje, da pravni interes za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja temelji na enakih materialnih predpisih, kot pravni interes za udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Navedeno ne drži.

61Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ali bi bile pravice drugih oseb z nameravano gradnjo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko prizadete, se je presojalo upoštevaje drugi odstavek 36. člena GZ, ali bi bile pravice drugih oseb lahko prizadete v postopku izdaje uporabnega dovoljenja pa po 68. členu GZ.¹⁰ Materialni predpis je torej drug. Toženka je zato s tem, ko je presojo interesa za udeležbo v postopku izdaje uporabnega dovoljenja opravljala na podlagi določb, ki se nanašajo na udeležbo tretjih oseb v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, zmotno uporabila predpis. Posledično relevantnega dejanskega stanja za odločitev o predlogu za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja ni posebej ugotavljala. Tudi zahtevo tožnice glede izreka ničnosti uporabnega dovoljenja je toženka v zavrnila zgolj na podlagi posameznega dejstva oddaljenosti tožničine hiše od objekta, za katero je bilo izdano za tožnico sporno uporabno dovoljenje.

62Sodišče pripominja, da se uporabno dovoljenje na podlagi GZ (sedaj GZ-1) res odpravi v primeru odprave gradbenega dovoljenja, kot to navaja tožnica, vendar ne moremo na podlagi te zakonske določbe enačiti razlogov morebitne ničnosti gradbenega dovoljenja z morebitno ničnostjo uporabnega dovoljenja. Zakonski pogoji za izdajo vsake izmed upravnih odločb so različni, tudi upravna postopka, v katerih se izdata navedeni upravni odločbi, sta ločena. Tako ne moremo enačiti pogojev za priznanje pravnega interesa za uveljavljanje ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja, kot je to v izpodbijanem sklepu opravila toženka. Posledično tudi navedb, ki jih je tožnica podala v zvezi s pravnim interesom za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja, ne moremo samih po sebi, v odsotnosti drugih navedb tožnice v zvezi z uporabnim dovoljenjem, uporabiti za ugotavljanje obstoja (ločenega) pravnega interesa za ugotavljanje ničnosti uporabnega dovoljenja. Vendar pa bi se morala toženka do teh navedb tožnice opredeliti in navesti razloge, zakaj jih zavrača. Tožnica je izrecno v tožbi navedla, da zatrjevana razdalja med hišo tožnice in izgrajenim objektom ni 70 metrov, kot to v izpodbijanem sklepu navaja toženka, ampak je krajša, cca. 46 metrov. Toženka navedbe tožnice ni prerekala, saj ni podala odgovora na tožbo, niti ni tega prerekala stranka z interesom. Posledično je dejansko stanje glede oddaljenosti tožničine hiše napačno ali vsaj nepopolno ugotovljeno. Prav tako iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, ker niso navedeni razlogi o tem, zakaj bi bila ta oddaljenost upoštevna za presojo pravnega interesa tožnice za uveljavljanje ničnosti uporabnega dovoljenja, pri čemer je nesporno, da tožničina parcela v solasti meji na parcele, ki so predmet gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja.

63Na podlagi zgoraj navedenega glede odločitve o zavrženju predloga za izrek ničnosti tako gradbenega, kot tudi uporabnega dovoljenja, taka obrazložitev (ne)izpolnjevanja pravnega interesa na strani tožnice za uveljavljanje ničnostnega razloga po ZUP glede gradbenega in uporabnega dovoljenja, po presoji sodišča ne zadosti standardu obrazložitve odločbe v smislu prvega odstavka 214. člena ZUP. Obrazložitev sodišču ne omogoča, da bi sodišče presodilo, ali je toženka pravilno štela, da ni podan pravni interes tožnice za uveljavljaje ničnostnih razlogo po 279. členu ZUP, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Zato je treba v tem delu 2. in 3. točke izreka izpodbijani sklep že iz tega razloga odpraviti. Glede očitanih kršitev postopka pri toženi stranki (kršena bi naj bila pravica do izjave v postopku) sodišče ugotavlja, da je očitek utemeljen, kar predstavlja kršitev 9. člena ZUP in je posledično izpodbijani sklep nezakonit iz razloga iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 (bistvena kršitev določb postopka) tudi v delu glede odločitve o zavrženju tožničine zahteve za izrek ničnosti gradbenega (2. točka izreka) in uporabnega dovoljenja (3. točka izreka). Glede na navedeno je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti v 2. in 3. točki izreka in vrniti v ponoven postopek toženki na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Do drugih navedb strank se sodišče ni posebej opredeljevalo, saj to na odločitev ne bi moglo vplivati.

64Toženka bo morala v ponovljenem postopku presojati navedbe tožnice, s katerimi ta utemeljuje svoj pravni interes za izrek ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja in se do njih vsebinsko opredeliti oz. vsebinsko presojati zatrjevane ničnostne razloge samostojno glede gradbenega in samostojno glede uporabnega dovoljenja.

65Sodišče glede na naravo kršitve, napačno uporabo procesnega prava, ne odgovarja na tožničine ugovore s katerimi ta utemeljuje vsebinsko podanost razlogov za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici in ničnost obeh dovoljenj, ker navedeno v tej fazi postopka ni in ne more biti relevantno.

Glede odločanja v sporu polne jurisdikcije

66Tožnica je v tožbi predlagala, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in spremeni izpodbijani sklep v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1. Takšno tožbeno zahtevo je oblikovala kot primarni tožbeni zahtevek in od sodišča zahtevala, da tožnici omogoči vstop v postopek po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje in odpravo le-tega, prav tako vstop v postopek ugotavljanja ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja, ter, da samo ugotovi ničnost obeh dovoljenj. Kot del teh tožbenih zahtevkov je predlagala še ugotovitev nezakonitosti in neustavnosti dveh občinskih prostorskih odlokov občine Ivančna Gorica in sicer Odloka OPN in Odloka SDOPN1. Pri tem se je tožnica opirala na četrti odstavek 64. člena ZUS-1, ki določa, da je upravni organ vezan na mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča, ki se tičejo postopka.

67Predmet upravnega spora v obravnavanem primeru je odločitev o zavrženju tožničine vloge, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Zato je lahko predmet upravnega spora glede tega le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk, in ne pravica, ki jo tožnica uveljavlja z vlogo v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini. V takem primeru tožnikova pravica ne postane predmet upravnega spora niti, če tožnik s tožbo v upravnem sporu sam predlaga odločitev o njej. Če bi sodišče kljub temu samo odločilo o pravici, bi bil s tem presežen okvir konkretnega upravnega spora. Tako stališče o omejitvi sodišča pri odločanju v sporu polne jurisdikcije v primeru, ko je izpodbijan sklep o zavrženju strankine zahteve pred upravnim organom, je Vrhovno sodišče RS zavzelo v sklepu X Ips 117/2020 z dne 11. 2. 2021.

68Sodišče pripominja, da v obravnavni zadevi tožnica niti ne more uveljavljati ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja pred sodiščem, niti ne more v tem postopku izpodbijati prostorskih aktov, ki so bili podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Predmet sodne presoje je lahko samo izpodbijani sklep toženke. V obravnavani zadevi toženka ni zavrnila tožničinega predloga za izrek ničnosti gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja, ker vsebinska presoja tožničinega predloga v postopku pred toženko ni bila izvedena. Toženka je predlog tožnice namreč zavrgla zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Pri tem sodišče opozarja na upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča¹¹, po kateri mora stranka razveljavitev oziroma odpravo odločbe po nadzorstveni pravici in ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele po zavrnitvi tega pravnega sredstva v upravnem postopku je možno sodno varstvo v upravnem sporu. V vsakem upravnem sporu pa sodišče tudi samo po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na ničnost upravnega akta, kot to določa drugi odstavek 37. člena ZUS-1. Vsebinsko presojo akta pa sodišče opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, ki med drugim zahtevajo pravočasno vložitev tožbe zoper izpodbijani upravni akt.

69Sodišče nadalje pripominja, da ZUS-1, ki določa in ureja postopek sodnega varstva v upravnem sporu, tudi ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici oziroma ugotovitev njene ničnosti. Glede na določbe ZUS-1, lahko stranka s tožbo v upravnem sporu izpodbija dokončen upravni akt (reden upravni spor po 2. člen ZUS-1). V okviru rednega upravnega spora, to je tožbe zoper dokončen upravni akt, pa lahko stranka glede na določbo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 v tožbenem predlogu zahteva zgolj: odpravo akta (izpodbojna tožba), izdajo akta (tožba zaradi molka organa), spremembo akta (tožba v sporu polne jurisdikcije) ali pa ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v njene pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba)¹².

70Glede na navedeno je lahko v predmetnem sodnem postopku predmet sodne presoje glede pravilnosti in zakonitosti samo izpodbijani sklep toženke, ne pa tudi splošni akti in drugi upravni akti, ki jih ni izdala toženka v postopku odločanja o izrednih pravnih sredstvih.

71Sodišče še ugotavlja, da je toženka v izpodbijanem sklepu sicer sumarno zavrnila tožničine navedbe glede obstoja ničnostnih razlogov (str. 8 izpodbijanega sklepa), vendar, kot navaja, je to storila zgolj "iz previdnosti", če sodišče ne bi sledilo stališču toženke glede neobstoja pravnega interesa pri tožnici za uveljavljanje ničnosti gradbenega dovoljenja. Navedeno po oceni sodišča ne pomeni vsebinske presoje v smislu utemeljenosti tožničinega predloga za izrek ničnosti gradbenega in uporabnega dovoljenja in ne daje podlage za sodno presojo obstoja ničnostnih razlogov.

72Sodišče sicer ugotavlja, da sam izpodbijani sklep toženke vsekakor ni ničen, tožnica ni podala obrazloženih navedb v tej smeri, razen, da bi naj toženka meritorno odločila s procesnim sklepom in da bi zato naj bil izpodbijani sklep ničen, kar pa ne drži. Odločanje s sklepom, ko bi moral upravni organ izdati odločbo, je lahko kršitev pravil ZUP vendar ne predstavlja ničnostnega razloga iz 279. člena ZUP. Niti ni sodišče zaznalo obstoja kateregakoli izmed ničnostnih razlogov po uradni dolžnosti.

73Razlog, zaradi katerega sodišče ni dopolnjevalo dejanskega stanja in kar bi eventualno lahko dajalo podlago za spremembo izpodbijane odločitve, leži v dejstvu, da dopolnjevanje in razjasnjevanje dejstev, ki bi tudi podaljševalo postopek, niti ne bi bilo smiselno, saj sodišče v primeru, ko upravni organ odloči formalno, z zavrženjem vloge (torej ne vsebinsko), ne more odločiti v sporu polne jurisdikcije¹³. V primeru, da je predmet upravnega spora odločitev o zavrženju zahtevka, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, je predmet upravnega spora lahko le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk in ne pravica, ki jo tožnik uveljavlja z zahtevkom v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini.

74Ker sodišče ni presojalo vsebinskih razlogov za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ker je bil postopek o tem prekinjen s sklepom pri toženi stranki, niti ničnostnih razlogov glede gradbenega in uporabnega dovoljenja, in ker odločitev toženke na njih ne temelji, se posledično ne opredeljuje tudi do zatrjevane nezakonitosti (neustavnosti) obeh občinskih prostorskih odlokov, saj določb odlokov pri odločanju ni uporabilo na način kot je predlagala tožnica, da se ne uporabijo v skladu z doktrino exceptio illegalis.

75Določba četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, na podlagi katere tožnica uveljavlja del tožbenih zahtevkov (da upravni organi pri odločanju ne smejo uporabiti za tožnico spornih prostorskih aktov Občine Ivančna Gorica, Odloka OPN in Odloka SDOPN1), zavezuje upravni organ, da upošteva mnenja in stališče sodišča v primeru ponovnega odločanja v zadevi, v kateri je sodišče odpravilo odločitev upravnega organa. Ta določba ne daje podlage tožniku za zahtevo, da sodišče v izrek sodne odločbe zajame ugotovitev nezakonitost in neustavnost splošnih aktov, niti, da v izreku odloči (izreče), da se splošni akti ne uporabijo v ponovljenem upravnem postopku.

76Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi pete alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, kadar odloča le na podlagi listin in so se stranke strinjale, da se glavna obravnava ne opravi, pri čemer sodišče ni vezano na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta. Vse stranke so se strinjale, da se glavna obravnava ne opravi, sodišče pa je odločalo le na podlagi listin. Sodišče je vpogledalo listine upravnega spisa, vpogledalo pa je tudi v sodbo in sodni spis Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 42/2022 in sodbo Upravnega sodišča RS v zadevi št. I U 661/2022, ker se na te upravne spore sklicuje izpodbijani sklep v prvi točki izreka in tudi tožeča stranka v svojih pripravljalnih vlogah.

K točki IV izreka:

77Ker je sodišče tožbi zoper izpodbijani sklep delno ugodilo in je tožnica v upravnem sporu pretežno uspela, ji je sodišče na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 priznalo stroške po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, to je v višini 15,00 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

78Stranka z interesom je v predmetnem upravnem sporu nastopal na strani toženke, zato glede na odločitev sodišča delno ni uspela, delno pa njene navedbe niso pripomogle k rešitvi zadeve, zato ni upravičena do povračila stroškov postopka (154. in 155. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glede stroškov upravnega postopka

79Tožnica je zahtevala spremembo izpodbijanega sklepa tudi glede 4. točke izreka tako, da se ji priznajo stroški upravnega postopka. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka je akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Odvisna je od odločitve o glavni stvari in s tem od uspeha stranke v postopku¹⁴. Ker je sodišče delno odpravilo izpodbijani sklep na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, je s tem zadevo vrnilo v v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Toženka bo tako morala v ponovljenem postopku ponovno odločiti o stroških upravnega postopka. Zaradi akcesorne narave sklepa o stroških upravnega postopka sodna odločitev o njih tudi ni vključena kot samostojna odločitev v izrek sodne odločbe, s katero sodišče odpravi upravno odločbo in zadevo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu.

¹ Uradni list RS št 61/17 in 72/17 - popr.
² Ur. list RS, št 33/1994 z dne 13. 6. 1994.
³ Odlok o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS št. 81/16 in 25/17 - popr. - Odlok SDOPN1) in Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (uradno prečiščeno besedilo) (Uradni list RS št. 36/2017 z dne 11. 7. 2017 - Odlok OPN).
⁴ VSRS Sklep I Up 109/2016
⁵ Glej I Up 237/2013, I Up 706/2007.
⁶ Za katerega je Ustavno sodišče z odločbo U-I-327/20-16 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo.
⁷ Gradbeno dovoljenje Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5.4.2019.
⁸ A. Kmecl v P. Kovač, E. Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, stran 338.
⁹ VSRS X Ips 34/2019.
¹⁰ Glej I U 1091/2020, tč. od 12 do 15
¹¹ VSRS Sklep I Up 196/2014 z dne 18.9.2014
¹² Ibid.
¹³ Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 117/2020 z dne 11. 2. 2021, tč. 18: V primeru, da je predmet upravnega spora odločitev o zavrženju zahtevka, tj. sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, je predmet upravnega spora lahko le presoja zakonitosti te odločitve, tj. zakonitosti preizkusa procesnih predpostavk in ne pravica, ki jo tožnik uveljavlja z zahtevkom v upravnem postopku, saj o njej z izpodbijanim upravnim aktom ni bilo odločeno po vsebini. V takem primeru tožnikova pravica ne postane predmet upravnega spora niti, če tožnik s tožbo v upravnem sporu sam predlaga odločitev o njej. To pomeni, da je s sodbo, s katero sodišče kljub temu samo odloči o pravici, presežen okvir konkretnega upravnega spora.
¹⁴ Glej VSRS Sklep X Ips 2/2014