VSL Sodba I Cpg 341/2023

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožnica sama nosi svoje pritožbene stroške.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica od toženke zahtevala plačilo 203.487,18 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 107.115,70 EUR od 31. 12. 2020 dalje do plačila, od 96.371,48 EUR pa zakonske zamudne obresti od 30. 6. 2021 dalje do plačila (I. točka izreka). Tožnici je naložilo, da mora toženki v 15 dneh povrniti pravdne stroške 1.949,20 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do plačila (II. točka izreka).

2Zoper navedeno sodbo se je tožnica pritožila iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) in višjemu sodišču predlagala, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje ter toženki naloži plačilo stroškov postopka.

3Toženka na pritožbo ni odgovorila.

4Pritožba ni utemeljena.

5Tožnica vtožuje plačilo odškodnine (izgubljenega dobička) iz naslova izgube dohodka, ki ga je utrpela v posledici prepovedi oziroma omejitve opravljanja njene dejavnosti, ko je Vlada Republike Slovenije (Vlada RS) v obdobju od 15. 3. 2020 do 15. 2. 2021 z namenom preprečevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 izdala več odlokov, s katerimi je (med drugim tudi) gospodarsko dejavnost tožnice (začasno) prepovedala (primeri odlokov Vlade RS so v prilogi spisa A8-A20). Gospodarska dejavnost tožnice vključuje šolo smučanja in deskanja na snegu, smučarski servis, izposojo smučarske in druge športne opreme, povezane z obratovanjem smučišča, ter nekaj dejavnosti letnega gorskega centra. Toženka naj bi ji protipravno prepovedala opravljati dejavnost. Pritožnica ji očita kvalificirano protipravno ravnanje, pri čemer trdi, da je toženka s tem, ko ji je prepovedala opravljanje sicer dovoljene gospodarske dejavnosti, posegla v pravico in pravni položaj, ki ju zagotavlja ustava, in toženka za takšno prepoved naj ne bi imela zakonske podlage. Tožbeni zahtevek temelji na 26. členu Ustave RS (URS).

6Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo z utemeljitvijo, da Vladi RS ni mogoče očitati, da je kršila temeljne civilizacijske standarde, s tem pa ji ni mogoče očitati, da je ravnala kvalificirano protipravno.

7Pritožnica trdi, da je toženka prepovedala dejavnost tožnice, čeprav za to ni imela zakonske podlage, saj v 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) niti kje drugje ni podlage za prepoved opravljanja storitev. Tožnica sodišču prve stopnje očita, da ni napisalo ustrezne obrazložitve, ni raziskalo dejanskega stanja, saj ni izvedlo ustreznih dokazov in predvsem, da je zmotno uporabilo materialno pravo (in sicer določila 39. člena ZNB v povezavi s 26. členom URS ter določila 120., 15. in 16. člena URS). Njeno ravnanje naj bi bilo povsem nezakonito in protipravno. Ker naj bi bilo njeno ravnanje očitno zavestno in namerno, naj bi bila očitno podana njena odškodninska odgovornost iz 26. člena URS.

Glede pritožbenega očitka, da toženka ni imela ustrezne pravne podlage za prepoved opravljanja storitvene dejavnosti

8Za odločitev v tej zadevi je bistveno vprašanje, ali je Vlada RS imela zakonsko podlago za prepoved opravljanja storitvene dejavnosti tožnice. Tožnica očitek o protipravnosti ravnanja Vlade RS v pritožbi utemeljuje z dejstvom, da določilo 39. člena ZNB Vladi RS ni dovoljevalo, da prepove opravljanje storitev. Dovoljevalo naj bi ji, da prepove promet z blagom in izdelki, zbiranje ljudi, prehajanje meje, ne pa tudi prodajo storitev. Ponavlja, da toženka ni imela zakonske podlage za to, da bi prepovedala dejavnost tožnice, ker ta ni prodajala blaga, ampak je prodajala storitve. Prav tako sodišču prve stopnje očita, da glede tega ni napisalo ustrezne obrazložitve.

9Protipravnost ravnanja v smislu odškodninske odgovornosti po 26. členu URS je pravni standard, ki ga je potrebno v vsakem posameznem primeru napolniti na podlagi konkretnih okoliščin. Že sodišče prve stopnje pravilno poudarja, da v primeru odškodninske odgovornosti države protipravnosti ni mogoče enačiti s protipravnostjo, kot se zahteva pri splošni odškodninski odgovornosti, saj ima v primeru odškodninske odgovornosti države standard protipravnosti drugačno vsebino: za izkazano protipravnost se zahteva zavestna, namerna in očitna t.i. kvalificirana stopnja napačnosti. Sem spadajo tudi grobo kršenje pravil postopka in napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka.¹ Šteje se, da je protipravnost nastala tudi tedaj, ko je nosilec oblasti toliko presegel svoj okvir zakonitega delovanja, da tega ni mogoče upravičiti oziroma utemeljiti v skladu z značilnostmi samega pravnega sistema. Za zakonodajno (normativno) protipravnost, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov in neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, te opustitve in neskladnost same po sebi ne zadoščajo, temveč lahko odškodninsko odgovornost utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.²

10Prvi odstavek 39. člena ZNB je določal, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov.

11Odgovor na vprašanje, ali je toženka imela zakonsko podlago za (začasno) prepoved storitvene dejavnosti, posredno izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-155/20-24 z dne 7. 10. 2021 (odločba Ustavnega sodišča), ki je v njej ugotovilo, da je Državni zbor RS s 4. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil Vlado RS, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v pravice do svobodne gospodarske pobude in svobode dela, ne da bi ji ob tem tudi določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila, zaradi česar je izpodbijana 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena URS (29. točka obrazložitve). Kot pa je ugotovilo že sodišče prve stopnje, Ustavno sodišče 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ni razveljavilo, ampak je zgolj ugotovilo njeno neskladnost z Ustavo ter odločilo, da se do odprave neskladnosti še naprej uporablja (enako za 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB že s predhodno odločbo št. U-1-79/20-24), pri čemer se jo lahko uporablja tudi na področju storitev, in sicer zato, ker bi razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve lahko privedla do še hujšega protiustavnega stanja kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi: ogroženi bi namreč bili pravica do zdravja in življenja, ki sta temeljni ustavni vrednoti (30. točka obrazložitve). S tem je Ustavno sodišče vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb (30. točka obrazložitve).³

12Neutemeljena je pritožbena graja, da sodišče prve stopnje ni napisalo ustrezne obrazložitve glede tožničinih trditev, da toženka ni imela zakonske podlage za prepoved opravljanja storitvenih dejavnosti. Sodišče prve stopnje se je v utemeljitev svoje odločitve utemeljeno sklicevalo na odločbo Ustavnega sodišča U-I-155/20-24 z dne 7. 10. 2021 in na sklep o sprejetju pobude št. U-I-155/20-24 z dne 7. 5. 2020, v katerem je Ustavno sodišče navedlo, da so blago in storitve vedno bolj dejansko kot tudi pravno povezani, da nakup blaga pogosto vključuje tudi servisno komponento in da med njima obstaja tesna medsebojna zveza, kot tudi, da ekonomska in pravna narava storitvenih in proizvodnih dejavnosti nista v temelju popolnoma različni. Vendar pa je Ustavno sodišče izpostavilo, da temeljno pravilo razlage pravnih aktov zahteva, da se mora, če je to le mogoče, ta gibati v mejah jezikovnega pomena in jezikovnih možnosti, ki jih ponuja razlagana določba, ter da je pri intenzivnih posegih v ustavne pravice še toliko pomembnejše, da je jezikovni okvir jasen, določen in dovolj podroben (37. točka obrazložitve). Pojasnilo je, kot je to ugotovilo že sodišče prve stopnje, da je ob upoštevanju navedenega pravila na podlagi 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB mogoče omejiti ali prepovedati le promet z blagom oziroma izdelki, ne pa tudi opravljanje ali izvajanje oziroma ponujanje storitev, ter da splošna prepoved ali omejitev opravljanja storitev ne more temeljiti niti na prepovedi zbiranja in prepovedi gibanja iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ki se že pojmovno lahko nanašata le na določene storitve (39. točka obrazložitve). Čeprav je Ustavno sodišče ugotovilo, da prvi odstavek 39. člena ZNB (2., 3. in 4. točka 39. člena ZNB) ne daje podlage za prepoved ali omejevanje opravljanja storitev, je odločilo, kot že navedeno, da se do odprave ugotovljenega neskladja navedena določba uporablja tudi za storitve (3. točka izreka). S tem je Ustavno sodišče samo razširilo uporabo zakonskega pooblastila.

13Glede na navedeno ni mogoče zaključiti, da je toženka zato, ker je prepovedala storitveno dejavnost, ravnala kvalificirano protipravno. Izvedba predlaganega dokaza z zaslišanjem ministrov Vrtovca in Počivalška, ki naj bi pojasnila, kaj so bili razlogi za prepoved storitvene dejavnosti, kljub temu, da toženka za to naj ne bi imela pravne podlage, ob povedanem ni bila potrebna. Niti pritožnica ne more uspeti s trditvijo, da je odločitev sodišča prve stopnje v nasprotju z načelom legalitete niti se ne more uspešno sklicevati na odločitve, sprejete v prekrškovnih postopkih, saj v teh predmet presoje ni bila odškodninska odgovornost države, temveč odgovornost storilca za prekršek.

Glede neprimernosti in nesorazmernosti ukrepov Vlade

14Po mnenju tožnice so bili ukrepi toženke neprimerni in nesorazmerni glede na dani položaj ter neskladni z ugotovitvami epidemiološke stroke. Pritožnica trdi, da so vodilni epidemiologi kritizirali ukrepe vlade, po drugi strani pa pojasnjevali, da je ravno športna dejavnost na odprtem tisto, kar lahko izboljša zdravje posameznikov. Ne samo, da vlada naj ne bi imela pravne podlage za sprejemanje tako represivnih ukrepov, prav tako naj ne bi imela ustrezne podlage v strokovnem mnenju epidemiologov. Tožnica je k pritožbi priložila Pravno mnenje ^{... 4}, v katerem avtorja ocenjujeta, da so bili ukrepi, ki so preprečevali udeležbo in organizacijo športnih tekmovanj neutemeljeni, s tem pa neskladni s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena URS.

15Ustava v 74. členu določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku tega člena pa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec torej lahko pravico do svobodne gospodarske pobude omeji, če to zahteva javna korist. Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude je dopusten, če prestane strog test sorazmernosti, ki obsega presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Poseg je ustavno dopusten, če prestane vse tri vidike testa. V okviru preizkusa nujnosti posega se presoja, ali je ukrep nujen, da bi se želeni cilj dosegel tako učinkovito in v tolikšni meri, kot to omogoča presojani ukrep. S kriterijem primernosti se preveri, ali je ocenjeni poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom v človekovo pravico dejansko mogoče doseči. Ob ugotovljeni primernosti in nujnosti posega pa je potrebno pretehtati še obstoj sorazmernosti v ožjem smislu. Tehtati je potrebno med težo posega v človekovo pravico in koristjo, ki jo prinaša.

16Sodišče prve stopnje se je ukvarjalo z (ne)primernostjo in (ne)sorazmernostjo ukrepov Vlade, pri čemer je uvodoma pojasnilo, da primernosti ukrepov ni mogoče presojati s stališča sedanjih spoznanj (v času vložitve tožbe), temveč v luči tistega, kar se je vedelo o COVID-19 v obravnavanem obdobju. Tožnica je v pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2023 predlagala izvedbo dokaza s postavitvijo izvedenca epidemiološke stroke, ki naj bi ocenil primernost in ustreznost posameznih ukrepov, sprejetih s strani Vlade. Toženka je pojasnila, da je država pri oblikovanju ukrepov vsakokratno presojala njihovo sorazmernost ob upoštevanju epidemioloških kazalnikov, nadalje je pojasnila, da je imela posebno delovno skupino, ki je sodelovala pri pripravi ukrepov, ključna pa so bila izhodišča zdravstvene stroke. Povedala je, da so podobne ukrepe v tistem času sprejemale praktično vse evropske države, kar je splošno znano dejstvo. Sodišče prve stopnje je ocenilo, da so bili ukrepi primerni in nujni ter da ni mogoče zaključiti, da bi bili nesorazmerni.

17V tem postopku, ko se ugotavlja odškodninska odgovornost države po 26. členu URS, sodišče presoja, ali je Vlada RS (s tem, ko je začasno prepovedala gospodarsko dejavnost tožnice) ravnala protipravno v smislu 26. člena URS oziroma hudo kršila ustavne določbe ali temeljne civilizacijske standarde, ne presoja pa se primernost, sorazmernost in skladnost ukrepov z ugotovitvami epidemiološke stroke. V tem smislu bi bilo pomembno le, ali je bil ukrep Vlade očitno nesorazmeren ali celo nerazumen in s tem v zvezi, ali je nosilec oblasti toliko presegel svoj okvir zakonitega delovanja, da takšnega ravnanja ne bi bilo mogoče upravičiti in bi šlo za samovoljno odločitev. Da ne gre za očitno neprimeren ukrep, izhaja že iz ugotovitev sodišča prve stopnje, čemur pritožbeno sodišče pritrjuje, zlasti glede na to, da je šlo za novo bolezen, glede katere stroka zlasti na začetku ni razpolagala s celovitimi strokovnimi dognanji, kar je vodilo tudi do neenotnih stališč v sami stroki.⁵ Vsekakor je potrebno upoštevati tudi to, da se tudi ostale države s pandemijo takšnih razsežnosti še niso srečale, zato njihov zakonodajni okvir, čeprav je tedaj zadoščal za zajezitev posamičnih primerov, ni bil prilagojen spopadanju z veliko (potencialno) okuženih.⁶

18Trditve pritožnice, da so bili ukrepi toženke neprimerni in nesorazmerni glede na dani položaj ter neskladni z ugotovitvami epidemiološke stroke, kar naj bi jasno izhajalo iz dokazov v sodnem spisu, pa so tudi sicer nekonkretizirane, medtem ko so ugotovitve iz Pravnega mnenja ...,⁷ ki naj bi jih pritožbeno sodišče po navedbah pritožnice upoštevalo "kot del besedila pritožbe", v večjem delu pritožbene novote. Pritožnica pa tudi sama navaja, da so trditve tožnice o sorazmernosti in neprimernosti ukrepov povsem podrejene.

Glede pritožbenega očitka, da sodišče prve stopnje ni raziskalo dejanskega stanja, saj ni izvedlo ustreznih dokazov

19Tožnica sodišču prve stopnje očita, da pri ugotavljanju dejanskega stanja ni izvedlo nobenega dokaza (oziroma ni izvedlo ustreznih dokazov), da je dejansko stanje napačno raziskalo, saj za ugotavljanje tega sodišče nima ustreznega strokovnega znanja, zaradi česar je tožnica predlagala imenovanje izvedenca epidemiološke stroke, ki ga je sodišče zavrnilo, očitno z oceno, da samo dovolj obvlada to področje.

20Pritožbene navedbe so neutemeljene. Iz dokaznega sklepa (točka 4. obrazložitve izpodbijane sodbe) je razvidno, da je sodišče prve stopnje prebralo listine v prilogah spisa z oznakami A2 do A28, A32 do A36 in B1, zato očitek, da sodišče ni izvedlo nobenega dokaza, ne drži. Nadalje pritožnica navaja, da sodišče ni izvedlo ustreznih dokazov, pri čemer ne pojasni, kateri so po njenem mnenju ustrezni dokazi, ki jih sodišče prve stopnje ni izvedlo oziroma do katerih konkretnih dokazov se sodišče prve stopnje ni opredelilo, pa bi se moralo.

21Pritožnica nadalje neutemeljeno navaja, da sodišče prve stopnje ni pravilno raziskalo dejanskega stanja, ker je zavrnilo dokaz s postavitvijo izvedenca epidemiološke stroke. Tožnica v pritožbi (10. točka pritožbe) navaja dejstva, ki naj bi jih zaradi zatrjevanega vzroka (neizvedbe dokaza z zaslišanjem izvedenca epidemiološke stroke) prvostopenjsko sodišče ugotovilo napačno, saj po mnenju tožnice za takšne ugotovitve sodišče nima ustreznega znanja in ne podatkov, zaradi česar bi po njenem mnenju sodišče moralo postaviti ustreznega strokovnjaka za to področje.

22Obstaja načelna dolžnost sodišča, da izvede predlagane dokaze, vendar strankina pravica do izvedbe dokazov ni absolutna. Sodišče lahko zavrne izvedbo dokaza v primeru, če bi z njim dokazovalo dejstvo, ki ni pravno relevantno, ali je že dokazano. Seveda pa je sodišče dolžno zavrnitev dokaznega predloga stranke ustrezno obrazložiti. Le tako je stranki, katere dokazni predlog je bil zavrnjen, dana možnost, da ugotovi razloge, na katerih temelji zavrnitev dokaznega predloga, in jih z morebitno vložitvijo pritožbe napade.

23Sodišče prve stopnje je v točki 13. obrazložitve izpodbijane sodbe navedlo razloge za neizvedbo dokaza s postavitvijo izvedenca epidemiološke stroke, ki ga je predlagala tožnica. Svojo odločitev o neizvedbi predlaganih dokazov je sodišče oprlo tudi na določbo 213. člena ZPP. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi navedlo: "da enotnih odgovorov strokovnjakov ni bilo, zato se tožnica neutemeljeno sklicuje na strokovno komisijo. Analiza in ugotavljanje primernosti in ustreznosti posameznih ukrepov za nazaj, v zvezi s čimer tožnica predlaga izvedenca epidemiološke stroke, ne pride v poštev, saj je danes vedenje o COVID-19 na bistveno višji ravni kot je bilo v obravnavanem obdobju..." in tudi, da: "izvedba zavrnjenih dokazov ne bi pripeljala do drugačne odločitve sodišča (213. člen ZPP)."

24Ker glede na ugotovitve pritožbenega sodišča iz 17. točke te obrazložitve ni mogoče zaključiti, da je Vlada s sprejetjem spornih ukrepov ravnala samovoljno in očitno v nasprotju z dognanji in priporočili stroke oziroma da je sprejela očitno nerazumne ukrepe, kar edino je relevantno za presojo odškodninske odgovornosti toženke po 26. členu URS, dokaz s postavitvijo izvedence, ki bi ugotavljal, ali so bili ukrepi sorazmerni (tudi ob upoštevanju spoznanj stroke v spornem obdobju), ni bil potreben. Zato tudi očitek sodišču prve stopnje, da je mnogokrat samo od sebe ugotavljalo dejansko stanje, ki ga nihče ni trdil in glede katerega ni izvedlo nobenega dokaznega postopka, za odločitev ni relevantnega pomena. V kolikor se nanaša na splošno znana dejstva, ki jih je sodišče prve stopnje vneslo v obrazložitev, pa je neutemeljen.

Glede zmotne uporabe materialnega prava

25Ob vsem povedanem se očitek sodišču prve stopnje, da je zmotno uporabilo materialno pravo, in sicer določila 39. člena ZNB v povezavi s 26. členom URS, ter da je kršilo 15., 16. in 120. člen URS, izkaže kot neutemeljen.

Zaključek

26Sodišče prve stopnje je pravilno in popolno ugotovilo pravnorelevantno dejansko stanje ter pravilno uporabilo materialno pravo glede odškodninske odgovornosti toženke (26. člen URS). Pri tem ni zagrešilo očitanih bistvenih kršitev določb postopka niti nobene od tistih, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena ZPP). Zato je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP). Pri tem je presojalo le tiste pritožbene navedbe, ki so odločilnega pomena (prvi odstavek 360. člena ZPP).

27Izrek o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, sama nosi pritožbene stroške.

¹ Glej na primer Sodba VSL I Cpg 1025/2016 z dne 7. 3. 2018.
² Možina, D., Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, IPP PF, str. 148.
³ Sedaj veljavni 39. člen ZNB določa, da Vlada ob določenih pogojih lahko z uredbo (med drugim) omeji in hkrati določi pogoje ter način izvajanja omejenega izvajanja storitev.
⁴ Avtorja ... (priloga A39).
⁵ Gre za splošno znana dejstva.
⁶ Gantar, Damijan, Pravni vidiki ukrepov karantene in izolacije. Pravna praksa, 2020, št. 19, str.27.
⁷ Pravno mnenje ... je pritožnica predložila šele v pritožbenem postopku.