UPRS Sodba II U 417/2022-19

I. Zavrne se primarni tožbeni zahtevek, ki glasi:

"Odločba UE Maribor št. 330-1333/2021-6227-20 z dne 27. 6. 2022, se spremeni tako, da se v 1. in 2. tč. izreka glasi:

"1. Vloga A. A., stanujočega ..., z dne 11. 11. 2021, za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, sklenjenega dne 14. 10. 2021, pod odložnim pogojem odobritve s strani Upravne enote Maribor, na podlagi podane ponudbe, ki jo je za prodajo kmetijskega zemljišča, parc. št. 146/12 k.o. ..., do celote, ki se prodaja za ceno 8.600,00 EUR, podal prodajalec B. B., stanujoč ... ter dne 14. 10. 2021 podane pisne izjave o sprejemu ponudbe kupca A. A., stanujočega ..., po izdanem Obvestilu o ponudbi za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda, št. 3301158/2021-10 z dne 4. 11. 2021, se zavrne.

2. Vloga C. C., stanujočega ..., z dne 12. 11. 2021, za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, Prodajne pogodbe, ki sta jo dne 12. 11. 2022 sklenili pogodbeni stranki: B. B., roj. ..., stanujoč ..., kot prodajalec in C. C., roj. ..., stanujoč ..., po kateri kupec C. C. pridobiva lastninsko pravico na kmetijskem zemljišču iz točke 1 te odločbe, se odobri."

II. Tožbi po podrednem tožbenem zahtevku se ugodi. Odločba Upravne enote Maribor št. 330-1333/2021-6227-20 z dne 27. 6. 2022 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Upravna enota Maribor kot prvostopenjski organ je s sklepom in odločbo št. 330-1333/2021-6227-20 z dne 27. 6. 2022 odločila, da se vloga A. A. za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, z dne 11. 11. 2021, ki se vodi pri Upravni enoti Maribor pod št. 330-1333/2021 in vloga C. C. za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo z dne 12. 11. 2021, ki se vodi pri Upravni enoti Maribor pod št. 330-1339/2021, za pridobitev kmetijskega zemljišča parc. št. 146/12, k.o. ..., do celote, ki se prodaja za ceno 8.600,00 EUR združita v en postopek, ki se pri Upravni enoti Maribor vodi pod opr. št. 330-1333/2021 (1. točka izreka sklepa). V nadaljevanju je prvostopenjski organ z odločbo 1.) odobril vlogo A. A. za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, sklenjenega dne 14. 10. 2021, pod odložnim pogojem odobritve s strani Upravne enote Maribor, na podlagi prodajne ponudbe, ki jo je za prodajo kmetijskega zemljišča parc. št. 146/12, k.o. ..., do celote, ki se prodaja za ceno 8.600,00 EUR, podal prodajalec B. B. ter dne 14. 10. 2021 podane pisne izjave o sprejemu ponudbe kupca A. A., po izdanem Obvestilu o ponudbi za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda, št. 330-1158/2021-10 z dne 4. 11. 2021 in 2.) zavrnil vlogo C. C. (v nadaljevanju tožnika) za odobritev pravnega posla s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, Prodajne pogodbe, ki sta jo dne 12. 11. 2022 sklenila prodajalec in tožnik kot kupec (1. in 2. točka izreka odločbe). Stroški niso bili zaznamovani (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta tožnik in A. A. (v tem upravnem sporu stranka z interesom) sprejela ponudbo prodajalca B. B. za prodajo zemljišča parc. št. 146/12, k.o. ..., do celote, za ceno 8.600,00 EUR z dne 4. 10. 2021. V roku za sprejem ponudbe, so ponudbo sprejeli A. A., C. C., Č. Č., D. D. in E. E. Vlogo za odobritev pravnega posla sta v 30 dnevnem roku podala A. A. (stranka z interesom) in C. C. (tožnik), oba sta uveljavljala prednostno pravico kot drug kmet po 23. členu ZKZ. Po opravljeni ustni obravnavi je bilo v ugotovitvenem postopku na podlagi prvega odstavka 111. člena ZKZ ugotovljeno, da A. A., ki mu je bil z Odločbo Občine Maribor - Pobrežje, št. 328-8/87-08-2/7 z dne 10. 3. 1987 priznan status kmeta, izpolnjuje pogoje za priznanje statusa kmeta po veljavnem ZKZ, zato ga je šteti kot prednostnega kupca za nakup kmetijskega zemljišča parc. št. 146/12, k.o. ... Drugače je bilo ugotovljeno za tožnika, ki mu je bil status kmeta priznan z Odločbo Občine Maribor št. 321000-664/93 1100-10/3 z dne 9. 7. 1993: ob preverbi ali tožnik tudi za potrebe postopka odobritve pravnega posla izpolnjuje pogoje za priznanje statusa kmeta (prvi odstavek 111. člena ZKZ), je upravni organ odločil, da tožnik teh pogojev ne izpolnjuje, zato ga ni mogoče šteti kot kmeta in zato ne izpolnjuje pogojev kot prednostni upravičenec za nakup kmetijskega zemljišča parc. št. 146/12, k.o. ... Glede na zaključke ugotovitvenega postopka, je upravni organ A. A. štel za prednostnega upravičenca za nakup kmetijskega zemljišča ter njegovo vlogo za odobritev pravnega posla odobril, medtem ko je vlogo tožnika zavrnil.

3Zoper takšno odločitev se je tožnik pritožil, drugostopenjski organ pa je njegovo pritožbo zavrnil (odločba št. 33008-289/2022/2 z dne 28. 9. 2022).

Tožbene navedbe

4Tožnik zoper odločitev upravnih organov vlaga tožbo v upravnem sporu iz razloga bistvenih kršitev določil postopka, nepravilne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Povzema ugotovitveni postopek pred upravnim organom in navaja, da so zmotne ugotovitve upravnega organa, da tožnik ni izkazal prednostne pravice (status kmeta). A. A. statusa kmeta sploh ni izkazal oziroma vsaj ne pravočasno, zato v postopku ne bi smel sodelovati. Morebitno potrdilo o statusu kmeta bi moral predložiti najkasneje ob vloženi vlogi za odobritev pravnega posla, tega pa ni storil, zato njegova vloga ni bila popolna in je organ ne bi smel obravnavati oziroma bi moral zahtevati njegovo dopolnitev. Gre za bistveno kršitev določil postopka, ki bi pripeljala do drugačne odločitve upravnega organa, saj bi bil predlog A. A. zavrnjen, predlogu tožnika, ki je status kmeta izkazal ob sprejemu ponudbe, pa ugodeno. Četudi pa bi A. A. pravočasno predložil potrdilo o statusu kmeta, bi pri prednostni pravici konkuriral s tožnikom, slednji pa ima ob pravilni uporabi določil drugega odstavka 23. člena ZKZ močnejšo prednostno pravico kot A. A. Tožnik je na ustni obravnavi dne 24. 2. 2022 navedel, da mu kmetijska dejavnost pomeni edino in glavno dejavnost ter da zemljišče obdeluje sam. Okoliščina, da naj ne bi bi imel izkazanega prihodka iz kmetijske dejavnosti pa, v nasprotju s tem kar ugotavlja upravni organ v izpodbijani odločbi, ni postavka oziroma izbirni kriterij, ki bi ga lahko organ upošteval pri ugotavljanju prednosti oziroma vrstnega reda predkupne pravice. Drugačna razlaga omenjenega zakonskega določila ZKZ in širjenje pogojev predstavlja nepravilno uporabo materialnega prava.

5V nadaljnjih navedbah je tožnik navajal še, da stranka z interesom dejansko ne opravlja kmetijske dejavnosti, temveč gostinsko oziroma športno dejavnost v Športnem parku ... Interes za nakup kmetijskega zemljišča ima zato le špekulativni namen, stranka z interesom ga ne kupuje z namenom obdelave. Za stranko z interesom je sporno zemljišče tudi glede lege neprimerno, saj je od njegovih preostalih zemljišč na ... oddaljeno več kilometrov, je prostorsko omejeno ter ga zato stranka z interesom zelo verjetno nikoli ne bo obdelovala in bo zapuščeno. Da so se tožnikova predvidevanja izkazala za vsaj delno resnična potrjuje tudi nezakonito ravnanje stranke z interesom, ki je sporno kmetijsko zemljišče že uporabila kot deponijo gradbenega materiala, saj je dne 16. 2. 2023 nanj nasula odpadni gradbeni material, šoder in kamenje z namenom, da zemljišče izravna in ga zasipa. Tožnik je bil priča takemu ravnanju in je o tem obvestil lastnika, A. A. pa je nato odstopil od nameravanih posegov. Ker slednji gradbenega materiala ni odstranil, je tožnik podal tudi prijavo na Inšpektorat za kmetijstvo.

6Glede na navedeno tožnik predlaga, da sodišče spremeni odločbo Upravne enote Maribor tako, da odobri pravni posel sklenjen med tožnikom in prodajalcem ter zavrne vlogo A. A. z dne 11. 11. 2021 (odločitev v sporu polne jurisdikcije) oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, skupaj s stroškovno posledico.

Navedbe tožene stranke

7Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe in vztrajala pri razlogih iz prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter predlagala, da sodišče tožbo v celoti zavrne.

Navedbe stranke z interesom

8Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 stranki A. A. (izbranemu kupcu) kot stranki z interesom poslalo kopijo tožbe zaradi morebitnega odgovora. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila in tudi sicer v postopku ni sodelovala.

Odločitev brez glavne obravnave

9Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, relevantno za presojo, med strankami ni bilo sporno; sporna je bila samo uporaba določil ZKZ, zlasti 24. člena ZKZ. V takšnih situacijah prvi odstavek 59. člena ZUS-1 sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave. Hkrati koncentracija postopka na pravna vprašanja predstavlja tudi dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).¹

Sodna presoja

10Tožba je utemeljena.

11Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).²

12Tožnik izpodbija odločitev upravnega organa vsebovano v odločbi (odločitev o odobritvi vloge stranke z interesom in o zavrnitvi vloge tožnika, 1. in 2. točka izreka odločbe), medtem ko odločitve upravnega organa vsebovane v sklepu (odločitev o združitvi zadev) ne izpodbija, slednje pa zato tudi ni predmet presoje sodišča.

13V postopku med strankami ni sporno, da je prodajalec B. B. dne 4. 10. 2021 v skladu z določili Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) svoje kmetijsko zemljišče parc. št. 146/12, k.o. ..., do celote, ponudil v prodajo za ceno 8.600,00 EUR. V roku za sprejem ponudbe se je za nakup kmetijskega zemljišča potegovalo več zainteresiranih kupcev (tožnik, stranka z interesom, Č. Č., D. D., E. E.), v zakonsko določenem roku po izteku ponudbe pa sta zgolj tožnik in stranka z interesom pri upravnem organu vložila vlogo za odobritev pravnega posla. Pri tem sta oba uveljavljala prednostno pravico do nakupa kmetijskega zemljišča kot "drug kmet" v smislu 4. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ. Oba sta imela priznan status kmeta po prejšnjih predpisih, in sicer tožnik na podlagi odločbe Občine Maribor št. 321000-664/93 1100-10/3 z dne 9. 7. 1993 ter stranka z interesom na podlagi odločbe Občine Maribor - Pobrežje, št. 328-8/87-08-2/7 z dne 10. 3. 1987.

14Tožbene navedbe je mogoče strniti v tri osrednje očitke. Prvi se nanaša na status kmeta. Tožnik vztraja, da ima status kmeta in da ga je potrebno šteti kot prednostnega upravičenca za nakup kmetijskega zemljišča. Drugi očitek zadeva procesne kršitve: tožnik graja postopanje upravnega organa, ki je v postopku dovolil sodelovanje stranke z interesom, čeprav ta najkasneje do vložitve vloge za odobritev pravnega posla ni predložil potrdila o statusu kmeta, zaradi česar vloga ni bila popolna, posledično pa se ne bi smela obravnavati ali razjasnjevati dejansko stanje po uradni dolžnosti. V okviru tretjega očitka tožnik navaja špekulativni namen nakupa kmetijskega zemljišča in s tem smiselno zatrjuje uresničevanje predkupne pravice v nasprotju z določili ZKZ in namenom njegovih kogentnih določil.

15Promet s kmetijskimi zemljišči je urejen v III. poglavju ZKZ (17.-25. člen), ki v primerjavi s splošnimi pravili sklepanja civilnih pogodb predstavlja lex specialis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo določen v 21. členu ZKZ ter postopek odobritve pravnega posla določen v 22. členu ZKZ, v katerem je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ) ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave RS določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave RS). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon. Lastnik kmetijskega zemljišče je torej v celoti avtonomen, da odloči kdaj, kako in po kakšni ceni ter pod kakšnimi drugimi pogoji prodaja oziroma je pripravljen prodati ali z drugim pravnim poslom odsvojiti svojo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, zaradi namena ZKZ pa je omejen pri prodaji oziroma odsvojitvi kmetijskih zemljišč na način, da ne more svobodno izbrati oziroma nima pravice izbire kupca in da je pri prodaji zavezan z ZKZ strogo določenem postopku ter posebni odobritvi pravnega posla pri pristojnem upravnem organu.³

16Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali vloži neposredno na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena Obligacijskega zakonika (OZ).⁴ Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov. Iz načelnega mnenja Vrhovnega sodišča VS040825 z dne 6. 4. 2012, sprejetega za izvajanje ZKZ, izhaja vezanost ponudnika na ponudbo, ki jo je dal za prodajo kmetijskega zemljišča, kar pomeni, da je, ko je enkrat dana in sprejeta po postopku in na način določen v ZKZ, ne more niti umakniti niti spreminjati. Tako sklenjena pogodba veže ne samo prodajalca in kupca, pač pa zavezuje tudi pristojno upravno enoto, ki mora odobriti pravni posel oziroma po vsebini oziroma po dejanskem in pravnem stanju, kot je bila sklenjena. Naknadna ravnanja pogodbenih strank po že sklenjeni pogodbi na samo odobritev pravnega posla s strani upravne enote, ne morejo imeti vpliva na odločitev o odobritvi pravnega posla: upravni organ sme odobritev pravnega posla zavrniti samo iz razlogov navedenih v tretjem odstavku 19. člena ZKZ (prepoved zaščitene kmetije, če promet ni potekal na način in po postopku, določen z ZKZ, in če ni upoštevan vrstni red predkupnih upravičencev). Citirane določbe narekujejo strogo obličen način podaje prodajalčeve ponudbe in kupčevega sprejema le te. Ko se njuni izjavi srečata, ko torej prodajalec - ponudnik prejme kupčevo izjavo o sprejemu ponudbe, je po načelnem pravnem mnenju Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 pogodba za prodajo kmetijskega zemljišča sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa. Tedaj namreč nastopi soglasje volj pogodbenih strank o bistvenih sestavinah pogodbe (15. člen OZ).

17Po 23. členu ZKZ imajo pri nakupu kmetijskega zemljišča, če ni glede kmetijskega zemljišča z drugimi zakoni določeno drugače, predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske dejavnosti, 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS za Republiko Slovenijo (prvi odstavek). Ob enakih pogojih se med kmeti uvrščenimi na isto mesto se pravica do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišča obdeluje sam; 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe.

18Skladno s prvim odstavkom 24. člena ZKZ je v smislu ZKZ kmet fizična oseba: - ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (1. alineja); - ki je družinski član osebe iz prejšnje alineje, če opravlja kmetijsko dejavnost na kmetiji kot edino oziroma glavno dejavnost in je za to ustrezno usposobljena; kmetijska dejavnost se šteje za edino in glavno dejavnost, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo tej osebi poglavitni vir za preživljanje (2. alineja); - ki je iz kmetijske dejavnosti na kmetiji pridobivala pomemben del dohodka, pa zaradi starosti ali delovne nezmožnosti ne opravlja kmetijske dejavnosti na kmetiji, če poskrbi za obdelavo kmetijskih zemljišč (3. alineja); - ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena (4. alineja). Po drugem odstavku 24. člena ZKZ se za kmetijsko dejavnost šteje vse kmetijske dejavnosti po predpisih o standardni klasifikaciji dejavnosti. Kot pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti se po ZKZ šteje vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev, ki dosega najmanj 2/3 povprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v istem obdobju. Kdaj se šteje, da je oseba strokovno usposobljena za opravljanje kmetijske dejavnosti, izhaja iz določb tretjega odstavka 24. člena in drugega odstavka 111. člena ZKZ.

19Tako tožnik kot stranka z interesom sta status kmeta zatrjevala po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ter ga dokazovala z obstojem odločbe o statusu kmeta. Obe odločbi sta bili izdani na podlagi predpisa, ki v času odločanja ni več veljal. Upravni organ je zato uporabil določbo 111. člena ZKZ, ki določa, da v primeru nastanka dvoma o tem, ali je fizična oseba, ki se je štela za kmeta po prejšnjih predpisih, kmet tudi po tem zakonu, se postopek preverjanja pogojev izvede po kriterijih, ki jih določa ta zakon. Glede na dikcijo prvega odstavka 111. člena ZKZ se torej izvede postopek preverjanja, ali so za priznanje statusa izpolnjeni pogoji tudi po, v času preverjanja veljavni zakonodaji. Ne gre za novo odločanje, niti se v tem postopku v primeru izpolnjevanja pogojev ne izda nova odločba, temveč upravni organ o tem odloča kot o predhodnem vprašanju, kot vprašanju, ki velja izključno za obravnavani upravni postopek.⁵ Vendar pa do takšnega preverjanja pride izključno in zgolj takrat, ko upravni organ podvomi, da ima oseba, ki ima status kmeta po prejšnjih predpisih (in na podlagi takšne pravnomočne odločbe uveljavlja prednostno pravico do nakupa), tudi status kmeta po sedaj veljavnih predpisih. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj je organ sploh podvomil, ali sta tožnik in stranka z interesom kmeta (glede na to, da sta oba imela pravnomočno odločbo o statusu kmeta). Zgolj časovna oddaljenost izdaje takšnih odločb sama po sebi ne more biti ustrezen razlog. V tem delu sodišče izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ne more preizkusiti, na kar pazi sodišče po uradni dolžnosti, to pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.⁶

20Po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ se za kmeta šteje fizična oseba, ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (kot že obrazloženo).

21Kar se tiče tožnika, v predmetni zadevi med strankami ni sporno, da se tožnik s kmetijsko dejavnostjo ukvarja v smislu samooskrbe, da ima v lasti 0,65 ha kmetijskih zemljišč ter da v letu 2020 dohodka iz kmetijske dejavnosti ni ustvaril, prav tako ni vpisan v RKG.

22Iz dikcije drugega odstavka 24. člena ZKZ, ki določa, kdaj se šteje, da oseba prejema pomemben del dohodka iz kmetijske dejavnosti, izhaja, da je za presojo višine dohodka iz naslova kmetijske dejavnosti ključna vrednost kmetijskih pridelkov in prejetih kmetijskih denarnih pomoči (subvencij) in ne (zgolj) dohodek iz kmetijske dejavnosti⁷, ki ga npr. izkazujejo davčne odločbe oziroma davčne in druge uradne evidence. Pri tem je sodna praksa že zavzela stališče, da vrednost pridelkov vključuje na trgu prodane pridelke, kot tudi pridelke za domačo porabo in za nadaljnjo obdelavo,⁸ njihova vrednost pa se lahko dokazuje z različnimi dokazili, ne le z računi ali vpisom v RKG (denimo z oceno vrednosti pridelkov ustrezno strokovno usposobljenega strokovnjaka (izvedenca ali strokovne organizacije, kot je kmetijsko svetovalna služba)).⁹ S tem se strinja tudi Vrhovno sodišče RS, ki izpostavlja, da je določba drugega odstavka 24. člena ZKZ v tem pogledu popolnoma jasna, saj ZKZ izhaja iz vrednosti kmetijskih pridelkov in ne iz dohodka.¹⁰ Svoje ugotovitve o višini pomembnega dela dohodka iz kmetijske dejavnosti, mora upravni organ v obrazložitvi odločbe natančno pojasniti in obrazložiti. Izpodbijana odločba takšne obrazložitve ne vsebuje, kajti upravni organ je, zgolj na podlagi izjave tožnika, da se s kmetijstvom ukvarja v smislu samooskrbe, da ni ustvaril prihodkov ter dejstva, da ni vpisan v RKG, zaključil, da tožnik ne dosega pomembnega dela dohodka iz kmetijske dejavnosti in ga zato ni mogoče šteti za kmeta. Takšna odločitev upravnega organa je po presoji sodišča glede na zgoraj obrazloženo vsaj preuranjena. Zgolj dejstvo, da se tožnik s kmetijsko dejavnostjo ukvarja v smislu samooskrbe, drugega dohodka iz tega naslova pa v letu 2020 ni ustvaril ter ni vpisan v RKG, ne more biti zadostna podlaga za zaključek, da pogoja pomembnega dela dohodka iz naslova kmetijske dejavnosti ne izpolnjuje. Drži, da tožnik do sedaj ni navedel vrednosti svojih pridelkov, ki naj bi jih ustvaril iz naslova kmetijske dejavnosti, vendar upravni organ tožnika v okviru upravnega postopka na prvi ali drugi stopnji, ob upoštevanju načela materialne resnice in preiskovalnega načela, ob tem da gre za laično stranko, niti ni konkretizirano pozval k dopolnitvi njegovih navedb v tem oziru. V upravnem postopku je organ dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice, prvi odstavek 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP). Ugotovitveni postopek mora tako zaobjeti vsa tista dejstva in okoliščine, ki so bistvene za zakonito in pravilno odločbo. Za ugotovitev dejanskega stanja in razjasnitev zadeve zato lahko uradna oseba, ki vodi upravni postopek, po uradni dolžnosti glede na preiskovalno načelo, ki velja v ugotovitvenem postopku, odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za rešitev zadeve, v tem oziru pa mora stranke tudi poučiti o njihovih morebitnih pomanjkljivo navedenih dejstvih ter jim omogočiti ,da le-te ustrezno dopolnijo in izkažejo.

23V tem oziru je po presoji sodišča upravni organ zmotno uporabil določilo drugega odstavka 24. člena ZKZ ter tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje. Ker upravni organ ni pojasnil, zakaj po njegovi oceni tožnikova vrednost pridelkov ne dosega zakonsko določenega cenzusa oziroma zakaj ta višina, glede na rezultate ugotovitvenega postopka po presoji upravnega organa ni izkazana/dosežena, je izpodbijana odločba v tem oziru tudi pomanjkljivo obrazložena in je ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

24Kljub temu, da je že zgoraj obrazloženo razlog za odpravo odločbe, se sodišče v nadaljevanju opredeljuje še do navedb tožnika glede bistvenih kršitev določb postopka v smislu, ker je upravni organ v upravnem postopku dovolil sodelovanje stranke z interesom, kljub temu, da ta najkasneje do vložitve vloge za odobritev pravnega posla ni izkazal statusa kmeta z ustreznim potrdilom ter do navedb tožnika o zlorabi predkupne pravice.

25V zvezi z očitkom kršitve določb postopka vezanih na (pravočasno) predložitev potrdila o statusu kmeta, sodišče pojasnjuje, da v upravnem postopku ne velja t.i. razpravno načelo. Kot že obrazloženo, mora v skladu z načelom materialne resnice, organ v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, upravna zadeva pa mora biti vsestransko in objektivno raziskana in dognana. Ugotovitveni postopek mora zavoljo tega zaobjeti vsa tista dejstva in okoliščine, ki so bistvena in odločilna za zakonito in pravilno odločbo, ne glede na to, komu so v korist ali škodo. Načelo materialne resnice veže organ celo mimo in proti volji stranke. Za ugotovitev dejanskega stanja in razjasnitev zadeve zato uradna oseba, ki vodi upravni postopek, lahko po uradni dolžnosti glede na preiskovalno načelo, ki velja v ugotovitvenem postopku, odredi izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za rešitev zadeve.¹¹ Tudi 139. člen ZUP določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek). Uradna oseba, ki vodi postopek, odredi po uradni dolžnosti izvedbo vsakega dokaza, če spozna, da je to potrebno za razjasnitev zadeve (drugi odstavek). Uradna oseba, ki vodi postopek, si preskrbi po uradni dolžnosti podatke o dejstvih, o katerih vodi uradno evidenco organ, ki je pristojen za odločanje. Enako ravna uradna oseba glede dejstev, o katerih vodi uradno evidenco kakšen drug državni organ oziroma organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila (tretji odstavek).

26Upoštevajoč obrazloženo je organ prve stopnje po presoji sodišča ravnal pravilno in zakonito, ko je v postopku dovolil sodelovanje stranke z interesom, čeprav ta do oddaje vloge za odobritev pravnega posla statusa kmeta (še) ni izkazala z ustrezno odločbo. Sicer pa je upravnopravna praksa že večkrat razložila, da je odločba o priznanju statusa kmeta ugotovitvenega oziroma deklaratornega značaja, za presojo v postopku odobritve pravnega posla pa je relevantno zgolj ali je oseba pogoje za status kmeta po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ izpolnjevala ob sprejemu ponudbe.¹² Da je stranka ta pogoj izpolnjevala v času sprejema ponudbe v postopku ni bilo sporno.

27Tožnik je v okviru 1. pripravljalne vloge navajal še, da gre v konkretnem primeru za špekulativni nakup kmetijskega zemljišča, saj izbrani kupec kmetijskega zemljišča ne kupuje z namenom obdelave, temveč s špekulativnim namenom, zato zemljišče ne bo obdelano. V tem oziru gre za nova dejstva in dokaze, ki jih tožnik prvič uveljavljal šele v pritožbi (da se zemljišče kupuje s špekulativnim namenom v upravnem postopku na prvi stopnji (do izdaje odločbe) ni zatrjeval (te navedbe iz upravnega spisa ne izhajajo), pri tem pa ni navedel zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji (drugi odstavek 238. člena ZUP). Pritožbeni organ jih zato ne bi smel upoštevati, upoštevati pa jih ne sme niti sodišče (52. člen ZUS-1). Kljub temu pa, glede na to, da je organ druge stopnje o teh pritožbenih navedbah odločal (ter jih zavrnil), sodišče pojasnjuje, da je v postopku odobritve pravnega posla v okviru določb ZKZ upravni organ pristojen za odločanje tudi o tem, ali se s prodajo dosega namen ZKZ, kar pomeni, da mora preveriti, ali je predkupna pravica uporabljena v skladu z namenom, s katerim je bila umeščena v zakon, oziroma ali ne gre morebiti za zlorabo pravice. Ena od bistvenih značilnosti zlorabe pravice je, da subjekt izpolnjuje vse zakonske pogoje za pridobitev pravice, vendar jo uporabi v nasprotju z njenim namenom in funkcijo. Za odločitev, ki temelji na konceptu zlorabe pravice, torej ne zadostuje zgolj možnost zlorabe, temveč je treba ugotoviti konkretno, voljno ravnanje nosilca pravice, ki pomeni rabo te pravice v nasprotju z njenim namenom. To je še posebej pomembno v situacijah, kjer pridobitev obravnavane pravice temelji na jasno izraženi zakonodajalčevi presumpciji, da bodo osebe, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev predkupne pravice, najprimernejše za ohranjanje pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč.¹³ Po presoji sodišča so tožnikove navedbe o špekulativnem namenu tako v pritožbi kot v sodnem postopku ostale na pavšalnem zatrjevanju in tožnikovih osebnih predvidevanjih, iz katerih po presoji sodišča ni mogoč verjeten zaključek o obstoju špekulativnega namena nakupa kmetijskega zemljišča oziroma o zlorabi pravice. Kar se tiče tožnikovih navedb o uporabi zemljišča po sklenitvi pravnega posla (odlaganje gradbenega materiala), pa sodišče izpostavlja, da je sodna praksa že zavzela stališče, da mora presoja morebitne zlorabe pravice ostati v okviru uresničevanja te pravice in je ni mogoče širiti na posledice tega uresničevanja, ki niso neposredno povezane z njeno zlorabo. Predmet presoje zato ne more biti morebitna nadaljnja usoda (npr. način rabe) predmetnega kmetijskega zemljišča po izvedbi obravnavanega pravnega posla, kajti pri tem ne gre več za uresničevanje predkupne, temveč lastninske pravice.¹⁴ Tudi navedbe tožnika o oddaljenosti kmetijskega zemljišča od kmetijskih zemljišč, ki jih ima v lasti stranka z interesom, o majhnosti in v tem oziru najverjetnejši opustitvi skrbi za zemljišče ne omogočajo zanesljivega sklepanja, da uveljavljanje predkupne pravice stranke z interesom ni namenjeno ohranjanju njegove pridelovalne funkcije.

28Na podlagi obrazloženega sodišča zaključuje, da je v predmetnem postopku podana absolutna bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. in 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP), toženka pa je napačno uporabila materialno pravo in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Sodišče je zato, na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. Toženka bo morala v ponovnem postopku pojasniti in obrazložiti svoj dvom o statusu kmeta strank (ki ne sme temeljiti zgolj na časovni oddaljenosti od izdane odločbe) ali pa zgolj upoštevati predložene pravnomočne odločbe o statusu kmeta za oba sprejemnika ponudbe, ki sta uveljavljala predkupno upravičenju po statusu "drug kmet". Stališče upravnega organa o obstoju dvoma statusa kmeta mora temeljiti na ustrezno ugotovljenih in obrazloženih dejstvih. V okviru postopka preverjanja po sedanjih predpisih, ki bo prišel le v primeru obstoja ustreznega dvoma, pa bo nadalje upravni organ pri presoji tožnikovega položaja moral upoštevati, da pogoj pomembnega dela dohodka iz naslova kmetijske dejavnosti ni izpolnjen zgolj v primeru, če oseba dosega (denarni) dohodek v ustrezni višini, temveč tudi tedaj, ko vrednost njenih pridelkov, četudi so namenjeni za osebno uporabo, doseže zakonsko predvideno višino. V tem oziru bo upravni organ, skladno s preiskovalnim načelom, načelom materialne resnice in načelom prava pomoči nevešči stranki, moral tožnika konkretizirano pozvati na dopolnitev njegovih navedb ter po popolni ugotovitvi dejanskega stanja ponovno presoditi ali izpolnjuje status kmeta po 24. členu ZKZ. V ponovljenem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

29V okviru primarnega tožbenega zahtevka je tožnik predlagal odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije, vendar po presoji sodišča pogoji za takšno odločitev niso izpolnjeni. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Ob tem sodišče izpostavlja načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti.¹⁵ Čeprav ima za takšno odločanje podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, pride takšno postopanje v poštev le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi, po presoji sodišča niso izkazani. Glede na naravo zadeve mora v predmetni zadevi na prvi stopnji odločiti upravni organ, podlage za sojenje v sporu polne jurisdikcije pa zato po presoji sodišča ni. Sodišče je zato, kot že obrazloženo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje (sodišče je torej v celoti ugodilo podrednemu tožbenemu zahtevku tožnika).

Stroški postopka

30V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku, ki je v postopku uspel, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je te stroške dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

31Obresti od zneska stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena OZ v zvezi s 378. členom OZ¹⁶).

32Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ ESČP, Ramo Nune de Varovalca en S proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve; VSRS sodba opr. št. X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.
² Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.
³ Drugi odstavek 19. člena ZKZ.
⁴ Po prvem odstavku 25. člena OZ ponudnika veže ponudba, razen če je izključil svojo obveznost, da ostane pri ponudbi, ali če ta izključitev izhaja iz okoliščin posla. Po drugem odstavku tega člena pa lahko ponudbo ponudnik umakne samo, če je naslovnik prejel umik, preden je prejel ponudbo, ali sočasno z njo.
⁵ UPRS sodba opr. št. II U 70/2016 z dne 13. 10. 2016.
⁶ UPRS sodba opr. št. II U 42/2020-34 z dne 8. 3. 2022, enako tudi sodba opr. št. II U 354/2021-29 z dne 26. 4. 2023
⁷ UPRS sodba opr. št. II U 135/2016 z dne 23. 11. 2016 in sodba opr. št. II U 151/2017-17 z dne 16. 10. 2019.
⁸ UPRS sodba opr. št. II U 431/2015 z dne 23. 11. 2016.
⁹ UPRS sodba opr. št. I U 42/2020-34 z dne 8. 3. 2022.
¹⁰ VSRS sklep opr. št. X Ips 32/2017 z dne 28. 11. 2019.
¹¹ Kerševan E., Androjna V., Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018. stran 84-85.
¹² Primerjaj UPRS sodbe opr. št. I U 1340/2016 z dne 11. 7. 2017, opr. št. I U 478/2017 z dne 19. 4. 2018, opr. št. I U 639/2014 z dne 9. 12. 2014, opr. št. I U 812/2015 z dne 5. 7. 2016, opr. št. I U 650/2012 z dne 27. 8. 2013.
¹³ VSRS sklep opr. št. X Ips 672021 z dne 29. 11. 2023.
¹⁴ VSRS sklep opr. št. X Ips 672021 z dne 29. 11. 2023.
¹⁵ UPRS sodba opr. št. I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.
¹⁶ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006.