UPRS Sodba I U 955/2022-33

I. Tožba se zavrne.

II. Stroškovna zahtevka tožeče stranke in stranke z interesom A. A. se zavrneta.

Dosedanji potek postopka

1Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla na podlagi ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z dne 26. 10. 2021, ki jo je podal tožnik kot prodajalec, in izjave o sprejemu ponudbe z dne 2. 12. 2021, ki jo je sprejel A. A. kot kupec (v tem upravnem sporu stranka z interesom), katere predmet je kmetijsko zemljišče parc. št. 111, k.o. 1770 Kašelj, v izmeri 2.394 m2, po prodajni ceni 27 EUR/m2, kar znaša 64.638,00 EUR (1. točka izreka), zavrgel zahtevo tožnika za prekinitev postopka odobritve pravnega posla (2. točka izreka) in še odločil, da stroški postopka niso zaznamovani (3. točka izreka).

2V obrazložitvi je navedel, da je tožnik kot prodajalec podal ponudbo za prodajo navedenega kmetijskega zemljišča po prodajni ceni 27 EUR/M2. Ponudbo sta sprejela stranka z interesom A. A. in B. B., ki jo je nato umaknil z izjavo z dne 6. 1. 2022. Do 17. 1. 2022 noben kupec ni vložil vloge za odobritev pravnega posla, jo je pa vložil tožnik. Ker je tožnik prodajalec v tem pravnem poslu, predmetnega pravnega posla ni mogoče odobriti, saj vloge ni vložil upravičen vlagatelj (prvi odstavek 22. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih - ZKZ). Prodajalec je sicer stranka v tem postopku, kar pa ne pomeni, da lahko vsaka od strank vloži vlogo za odobritev pravnega posla. Postopek mora namreč potekati na način, kot to določa ZKZ (19. člen ZKZ). Namen postopka prometa s kmetijskimi zemljišči je namreč preveritev pogojev sprejemnika ponudbe. Zato tudi ni razloga za prekinitev tega postopka.

3Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnika in še odločil, da stroški postopka niso bili zaznamovani.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnik v tožbi uvodoma izpostavlja, da stališče organa postavlja tožnika v neenakopraven položaj oziroma prodajalcu dejansko onemogoči zahtevo realizacije že sklenjenega pravnega posla. Dosedanja sodna praksa je trenutek sklenitve pogodbe (resda pod odložnim pogojem) opredelila na čas prejema izjave kupca o sprejemu ponudbe. Upravni organ pa še predhodno preveri vrstni red sprejemnikov ponudbe in to sporoči prodajalcu. Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi, II Ips 835/2007, kjer je opredeljen trenutek sklenitve pravnega posla (prejem sprejema ponudbe kupca s strani prodajalca, s čimer je prodajalec zavezan k realizaciji prodaje) in, da zakonodajalec ni uredil situacij, do katerih bi lahko prišlo med sprejemom ponudbe in dejansko sklenitvijo pogodbe. Podobno je razlogovalo tudi Vrhovno sodišče v sodbi, II Ips 384/2010. Opozoril je na stališče pooblaščenca kupca, da pogodba zaradi še neuresničenega odložnega pogoja ne učinkuje, kar ima za posledico, da med pogodbenima strankama še niso nastale medsebojne pravice in obveznosti, kar ponovno izpostavlja neenakost zaščite pravice pogodbenih strank v tem postopku. Kupec je namreč edini, ki lahko glede na razlago organa poda vlogo za odobritev pravnega posla. S tem kupec pridobi pravico terjati s strani prodajalca zemljiškoknjižno dovolilo v pravdnem postopku. Na drugi strani prodajalec nima nobenih pravic. Prodajalec ne more terjati kupnine in realizacije pogodbe, saj je pravica do sodnega varstva vezana na realizacijo odložnega pogoja, tj. odobritev pravnega posla, ki jo lahko prične le kupec. Takšno stanje je nevzdržno, saj je namen zakonodajalca realizacija pogodbe, kar izhaja iz uveljavljene sodne prakse ter, da je prodajalec vezan na svojo ponudbo od objave pri upravni enoti. Stališče tudi ni logično. Sam postopek se z vložitvijo vloge prodajalca ne bi nič spremenil, prodaja bi bila enako varovana kot doslej, s to razliko, da bi prodajalec lahko dosegel izpolnitev kupoprodajne pogodbe, ne pa, da je sam vezan, kupca pa ni moč prisiliti k odpravi odložnega pogoja in sklenitvi prodajne pogodbe. Enako posledico kot za prodajalca dana ponudba bi moral za kupca predstavljati njegov sprejem ponudbe. Treba je spoštovati enakost pred zakonom. V tem primeru tudi ne bi trpel javni interes po ohranitvi kmetijske namembnosti. Prodajalec sedaj nima niti pravnega varstva po določbah Obligacijskega zakonika (OZ). Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo. Priglasil je tudi stroške postopka.

5Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika in vztrajala pri stališču iz odločb.

6Stranka z interesom A. A. je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe in opozorila na prvi odstavek 22. člena ZKZ. Z objavo ponudbe na oglasni deski je bila vloga tožnika kot prodajalca izčrpana. Pri ZKZ ne gre za diskriminacijo prodajalca. Vsak, kupec in prodajalec, ima svojo vlogo, ki je različna glede na njun položaj. Ni sporno, da sta oba stranki postopka. Prodajalec se lahko dogovori za prodajo, s komer želi, ne more biti pa pravni posel odobren, s komerkoli hoče prodajalec. Zato je prodaja kmetijskega zemljišča podvržena prisilnim predpisom ZKZ. Tako npr. tudi Upravno sodišče v sodbi, III U 146/2017-12 z dne 20. 4. 2018. Organ postopka ni mogel voditi, ker nihče, razen prodajalca, ki ni upravičeni predlagatelj, ni podal vloge za odobritev. Postopek je prvenstveno namenjen ugotavljanju, kdo je predkupni upravičenec iz 23. člena ZKZ. Odložni pogoj se ne more za kupca izpolniti, če prodajalec poda vlogo za odobritev, saj ta ni upravičen predlagatelj. Ker se odložni pogoj ni sklenil, pogodba ni začela veljati. Tudi prodajalec lahko prisili kupca k realizaciji pogodbe pod pogojem, ki je za oba enak. Kupec kmetijskega zemljišča je zavezan k izpolnitvi obveznosti na podlagi pogodbe šele, če in ko nastopi dejstvo odobritve pravnega posla. Stranka z interesom je predlagala, da sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži povrnitev stroškov postopka.

7Tožnik je v prvi pripravljalni vlogi ponovno pojasnil, da je prodajalec kot nosilec lastninske pravice tisti, ki se odloči, da bo prodal kmetijsko zemljišče. Ponudba kot pogoji prodaje so zanj zavezujoči in po objavi ponudbe nima možnosti umika. Pogoj odobritve po njegovem mnenju ustvarja neenakost pred zakonom, če se ga tako interpretira. Kupec ne trpi nobenih posledic sprejema ponudbe, lahko celo pride do izigravanja zakonodaje. Prodajalec je tisti, ki utrpi škodo. Že dejstvo, da mora čakati do izteka roka za podajo vloge za odobritev pravnega posla, medtem ko je glede možnosti razpolaganja z lastnim premoženjem povsem onemogočen, vloga za odobritev pravnega posla in s tem izpolnitev visečega pogoja pa je v celoti odvisna od kupca, kaže na neenak položaj pogodbenih strank. Po sedanji interpretaciji ZKZ lahko kupec tudi kadarkoli odstopi od svojega sprejema ponudbe brez posledic, prodajalec pa do poteka roka za odobritev s svojim premoženjem ne more razpolagati. Namen zakona nedvomno ni postavitev prodajalca v izrazito slabši položaj od položaja kupca, v katerem lahko kupec kadarkoli doseže sklenitev pravnega posla na način, da poda vlogo za njegovo odobritev in s tem za odpravo visečega pogoja, prodajalec pa nima nobenih pravic, le dolžnosti.

K I. točki izreka:

8Tožba ni utemeljena.

9V tem primeru gre za vprašanje zakonitosti odločitve organa o zavrnitvi zahteve tožnika za odobritev pravnega posla na podlagi ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z dne 26. 10. 2021, ki jo je podal tožnik kot prodajalec, in izjave o sprejemu ponudbe z dne 2. 12. 2021, ki jo je sprejel A. A., stranka z interesom kot kupec, katere predmet je kmetijsko zemljišče parc. št. 111, k.o. 1770 Kašelj, v izmeri 2.394 m2, po prodajni ceni 27 EUR/m2, kar znaša 64.638,00 EUR.

10Organ je svojo odločitev oprl na prvi odstavek 22. člena ter tretji odstavek 19. člena ZKZ¹.

11Primarni tožbeni ugovor je, da prvostopenjski organ (stališču prvostopenjskega organa pa je pritrdil tudi drugostopenjski organ) ne bi smel zavrniti zahteve tožnika za odobritev pravnega posla iz razloga, ker je tožnik prodajalec in ne kupec pri obravnavanem pravnem poslu. Tožnik namreč meni, da je s tako razlago zakona postavljen v diskriminatorni položaj napram kupcu, s čimer je kršeno načelo enakosti pred zakonom.

12Kot je v svoji odločbi navedel že prvostopenjski organ, teče promet s kmetijskimi zemljišči po postopku in na način, določen v ZKZ, če ni glede predkupne pravice teh zemljišč z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ).

13Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, mora ponudbo predložiti upravni enoti. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti upravno enoto pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ).

14Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, mora pri upravni enoti dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, upravna enota pa po poteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse ponudnike in prodajalca o tem, kdo je ponudbo sprejel (prvi in drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ).

15Fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla (prvi stavek prvega odstavka 22. člena ZKZ). Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del. Vloga za odobritev pravnega posla se vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena² tega zakona. Vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razen v primeru kupne pogodbe, če ta še ni sklenjena v pisni obliki (drugi do četrti stavek prvega odstavka 22. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo, stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

16Pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije se ne odobri, če promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ).

17Glede na citirane določbe ZKZ (zlasti prvega odstavka 22. člena tega zakona) je tako tudi po presoji sodišča prvostopenjski organ pravilno ravnal, ko je zahtevo za odobritev pravnega posla tožnika, ki je prodajalec in ne sprejemnik ponudbe, zavrnil. Vlogo za odobritev pravnega posla mora namreč po izrecni zakonski določbi, ki je po oceni sodišča jasna in ne dopušča razlage, za katero se zavzema tožnik, vložiti sprejemnik ponudbe za nakup kmetijskega zemljišča in ne prodajalec. Iz povedanega sledi, da promet s kmetijskim zemljiščem v tem primeru ni potekal po pravilih, ki jih določa ZKZ, in je zato odločitev organa pravilna. Drži sicer, da je prodajalec v postopku odobritve pravnega posla stranka postopka enako kot so vsi sprejemniki ponudbe za prodajo, kar pa ne pomeni, da je vsaka stranka upravičen vlagatelj za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, temveč je to (le) oseba (fizična ali pravna), ki bo s prodajalcem sklenila pravni posel.

18Kot je naslovno sodišče zapisalo že v sodbi, III U 146/2017 z dne 20. 4. 2018, taka ureditev tudi ne nasprotuje ureditvi v OZ. Za obligacijska razmerja, ki jih urejajo drugi zakoni, se namreč uporabljajo določbe tega zakonika le glede vprašanj, ki niso urejena v takem zakonu (drugi odstavek 1. člena OZ)³. ZKZ pa je v razmerju do OZ specialen predpis in ga je zato treba uporabiti pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom in kmetijo.

19Ugovoru tožnika, da ga s tem zakon postavlja v diskriminatorni položaj napram kupcu, ki je v privilegiranem položaju, sodišče ne more slediti. Namen postopka prometa s kmetijskimi zemljišči, kot ga določa ZKZ, je namreč v tem, da upravna enota, ki jo prodajalec s predložitvijo ponudbe pooblasti za sprejem pisnih izjav o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ), preveri, ali sprejemnik ponudbe izpolnjuje pogoje za pridobitev kmetijskega zemljišča in ali je postopek izveden tako, kot to zahteva zakon, vse to pa zato, da se odobri pravni posel s tistim sprejemnikom, ki za to izpolnjuje pogoje. Postopek je torej prvenstveno namenjen ugotavljanju optimalnega predkupnega upravičenca iz 23. člena ZKZ.

20Na podlagi 71. člena Ustave RS se namreč lahko z zakonom določi kriterije za smotrno izkoriščanje zemljišč in posebno varstvo kmetijskih zemljišč, kar v primeru prometa s kmetijskimi zemljišči med drugim pomeni, da je potrebno spoštovati načelo ustavne pravice do lastnine, vendar jo pogojevati s smotrno rabo kmetijskih zemljišč in z upoštevanjem javnih koristi [..]. (Poročevalec, št. 8 k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B) z dne 11. 2. 2003). In temu je namenjen tudi postopek ugotavljanja predkupnega upravičenca. Torej, da se da prednost tistim, ki so kmetje in so gospodarsko in socialno odvisni od teh zemljišč in ki tudi zagotavljajo pridelavo hrane, ohranjanje in izboljšavo teh zemljišč v skladu z okoljskimi cilji in možnostmi, zagotavljajo poselitev podeželja in njegov razvoj (Poročevalec, št. 8 k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B) z dne 11. 2. 2003).

21Tožnik ima sicer prav, da je po prejemu izjave o sprejemu ponudbe kupoprodajna pogodba sklenjena⁴, vendar je ta sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Do odobritve pravnega posla pa lahko pride le v primeru, če je taka zahteva (torej zahteva za odobritev pravnega posla) vložena pri pristojni upravni enoti s strani upravičenega vlagatelja⁵ in, če so za odobritev obravnavanega pravnega posla izpolnjeni še vsi drugi pogoji za promet s kmetijskim zemljiščem po ZKZ. Drugačna razlaga tudi ne izhaja iz citiranih sodb, II Ips 835/2007, in, II Ips 384/2010, na katere opozarja tožnik, saj obe izpostavita predvsem trenutek sklenitve pravnega posla, tj. s sprejemom ponudbe in s tem zavezanost prodajalca k realizaciji pogodbe, hkrati pa s (splošno sprejetim) stališčem, da je taka pogodba sklenjena pod odložnim pogojem, tudi ne negirata ureditve v ZKZ, ki kot specialni predpis ureja upravni postopek pri prometu s kmetijskim zemljiščem, gozdom ali kmetijo, tj. odobritvijo pravnega posla (17. do 25. člen ZKZ). Onemogočanje razpolaganja s premoženjem pa je v teh postopkih za lastnika, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, le začasno, torej (po poteku roka za prejem sprejemov ponudb (30 dni od objave na oglasni deski)) do izteka roka za vložitev vloge pred pristojnim upravnim organom, ki po sedaj veljavnem zakonu znaša (le) 15 dni. Sodišče tako sodi, da (že zgoraj opredeljeni) namen v ZKZ predpisanega prometa s kmetijskim zemljiščem tak poseg v lastnino upraviči.

22Sodišče še dodaja, da lahko tudi tožnik kot prodajalec s tožbo v pravdnem postopku zahteva realizacijo sklenjenega pravnega posla, pri čemer se ne spušča v vprašanje, ali bi bil pri tem (glede na trenutno dejansko stanje in veljavne materialnopravne predpise) lahko uspešen.

23Takšna ureditev zato po presoji sodišča tudi ni protiustavna in ne krši načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS). Tožnik namreč lahko še vedno ponovno posreduje ponudbo za prodajo obravnavanega kmetijskega zemljišča upravni enoti. In v primeru, če bo njegova ponudba sprejeta in s strani sprejemnika ponudbe podana vloga za odobritev pravnega posla (ter izpolnjeni vsi pogoji po ZKZ), bo do realizacije pravnega posla tudi (lahko) prišlo. Navedbe o morebitnih špekulacijah in nagajanju kupcev so tako nerelevantne.

24Glede na povedano je sodišče zaključilo, da je bila odločitev pravilna in zakonita in sprejeta po predpisanem postopku, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Ker sodišče tudi ni našlo razlogov, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1), je tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

25Sodišče je odločilo brez oprave glavne obravnave, ker so se stranke strinjale, da se glavna obravnava ne opravi in sodišče odloči le na podlagi listin (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

26Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

27Ker vprašanja povrnitve stroškov postopka strank z interesom ZUS-1 ne ureja, je sodišče odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka stranke z interesom A. A. sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Stranka z interesom A. A. je v odgovoru na tožbo predlagala zavrnitev tožbe tožnika in s svojim predlogom tudi uspela, kar bi glede na načelo uspeha po 154. členu ZPP sicer pomenilo, da ji gredo stroški v tem postopku, vendar se po 155. členu ZPP priznajo le tisti stroški, ki so bili potrebni za pravdo. Ker je sodišče ocenilo, da navedbe stranke z interesom niso bistveno prispevale k razjasnitvi zadeve, ji sodišče stroškov na tej podlagi ni prisodilo.

¹ Veljavnem v času izdaje izpodbijanega akta, tj. 28. 2. 2022;
² Rok za sprejem ponudbe je 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski.
³ Glej npr. sodbo Upravnega sodišča, I U 1238/2015 z dne 19. 4. 2016;
⁴ Glej načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 6. 4. 2012;
⁵ Prvi odstavek 22. člena ZKZ;