VSRS Sklep X Ips 23/2023

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 198/2019-65 z dne 1. 12. 2021, se razveljavi in vrne v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločitev.

1Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 4., 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano gradbeno dovoljenje Upravne enote Koper, št. 351-171/2017-60 z dne 20. 3. 2019, izdano stranki z interesom, v katerim je bila dovoljena rekonstrukcija in novogradnja (nadzidava) objekta na parc. št. 8 k.o. ...

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče navedlo, da je med strankami predvsem sporno ali je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) izdelan v skladu s prostorskim aktom in ali ima vse predpisane sestavine. Glede obsega projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja je v času izdaje veljal Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov (Uradni list RS, št. 36/18), ki pa je napotoval na uporabo Pravilnika o projektni dokumentaciji (Uradni list RS, št. 55/08, v nadaljevanju Pravilnik). Slednji je določal, da je treba v primeru rekonstrukcije, dozidave ali nadzidave obstoječega objekta ali v primeru spremembe njegove namembnosti, pred izdelavo risb izdelati posnetek obstoječega stanja, za kar pa se lahko uporabijo tudi obstoječe risbe projekta izvedenih del (četrti odstavek 11. člena Pravilnika). V 20. členu Pravilnika je določeno, da se v primeru prizidave, nadzidave ali rekonstrukcije objektov poleg obveznih načrtov izdela tudi posnetek obstoječega stanja, ki omogoča, da se jasno označijo tisti deli obstoječega objekta, ki se zaradi prizidave, nadzidave ali rekonstrukcije v obstoječem objektu spreminjajo ali dopolnjujejo. Čim torej obstoječe dejansko stanje odstopa od stanja, kot je prikazano na risbah, na podlagi katerih je bilo izdano uporabno dovoljenje, je treba izdelati posnetek dejansko obstoječega stanja. V konkretnem primeru ni mogoče slediti stališču investitorja, da je vprašanje, ali je sedaj obstoječi objekt skladen z že izdanimi gradbenimi dovoljenji, zgolj predmet inšpekcijskih postopkov in da to za izdajo gradbenega dovoljenja za prizidavo, nadzidavo ali rekonstrukcijo objekta ni relevantno. PGD za izdajo gradbenega dovoljenja za prizidavo, nadzidavo ali rekonstrukcijo objekta, ki se je po izdaji uporabnega dovoljenja spreminjal, mora torej obsegati posnetek obstoječega stanja. V obravnavani zadevi v PGD ni posnetka dejanskega stanja obstoječega objekta, zato je v nasprotju z določbami Pravilnika, do tega se niti prvostopenjski niti drugostopenjski upravni organ nista opredelila, po presoji sodišča pa je to za odločitev v zadevi ključnega pomena. V upravnem postopku torej ni bilo popolno ugotovljeno za izdajo gradbenega dovoljenja bistveno dejansko stanje.

3Upravno sodišče še poudarja, da tožena stranka ni preučila in odgovorila na trditve tožnic glede bistveno zmanjšanega osončenja njihovih objektov ter povečanja hrupa. Med strankami ni sporno, da so objekti investitorja (stranke z interesom) in tožnic locirani v historičnem mestnem jedru Kopra, da posege v prostor ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra mesta Koper z vplivnim območjem. Ta določa, da so dopustne le take spremljajoče dejavnosti, ki ne povzročajo prekomernega hrupa. V konkretnem primeru je investitor predložil elaborat zaščite pred hrupom, kar pa tožene stranke ne odvezuje obveznosti, da pomisleke, ki jih navajajo in dokazujejo stranke v postopku, preveri tako, da projektanta, ki je izdelal ta elaborat, z njimi seznani in ga pozove na izjasnitev. Enako velja za ugovor, da bo načrtovana gradnja zmanjšala osončenost prostorov tožnic do te mere, da ti ne bodo več primerni za bivanje oziroma poslovno dejavnost. Tožnice so v postopku predložile izračune, do katerih pa se tožena stranka ni opredelila. Če tudi odlok odmikov ne določa, to ne pomeni, da tožena stranka pri odločanju ni dolžna upoštevati vpliva gradnje na osvetlitev obstoječih objektov. Pri tem je opozorilo tudi na obstoj priporočil in literature, ki določajo, kakšna je najmanjša še dopustna osvetljenost oziroma čas osvetljenosti v enem dnevu v različnih letnih časih bivalnih prostorov objektov oziroma poslovnih prostorov.

4Glede tožbenih ugovorov v zvezi s požarno varnostjo, je Upravno sodišče pojasnilo, da je tožena stranka na njih sicer odgovorila, vendar pa ostaja v zvezi s tem nerazčiščeno vprašanje ali PGD in s tem študija požarne varnosti upošteva dejansko stanje obstoječega objekta ali pa stanje, kot je bilo v času izdaje uporabnega dovoljenja. Kot nesporno je sodišče tudi ugotovilo, da je investitor pridobil kulturno varstveno soglasje pristojnega zavoda za varstvo kulturne dediščine, vendar pa je tudi tu sporno, ali PGD, na podlagi katerega je bilo to soglasje izdano, ustreza pogojem Pravilnika. Ključno ostaja torej sporno vprašanje ali je v PGD prikaz dejanskega stanja objekta investitorja, ki ga namerava nadzidati in rekonstruirati, torej ali je risba objekta v času izdaje uporabnega dovoljenja, na katerih temelji PGD, skladna z dejanskim stanjem.

5Stanka z interesom (investitor) je zoper sodbo vložila predlog za dopustitev revizije, kateremu je Vrhovnemu sodišče delno ugodilo ter s sklepom X DoR 72/2022-7 z dne 14. 12. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali obrazložitev izpodbijane sodbe ustreza kriterijem obrazložitve o enostavnem pravnem in dejanskem stanju, ki naj bi opravičevalo sojenje po sodniku posamezniku (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1), kot izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 81/2019 z dne 29. 5. 2019?"

6Stranka z interesom (v nadaljevanju revident) je v skladu s tem sklepom vložila revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne v ponovno obravnavo prvostopenjskemu sodišču, ker obrazloženost sojenja po sodniku posamezniku ne ustreza kriterijem obrazloženosti iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 81/2019 z dne 29. 5. 2019 ter pri tem dodatno dopolni kriterije z ugotovitvijo, da neobrazložena sprememba oziroma odstop od sodne prakse in nakazano odločanje na podlagi priporočil in literature namesto predpisov, ne moreta utemeljevati sojenja po sodniku posamezniku. Senatno sojenje je namenjeno temeljitejšemu pretresanju in preverjanju stališč, še posebej pri morebitnih odstopanjih od ustaljene sodne prakse.

7Revident v reviziji glede osončenosti poudarja, da je Upravno sodišče v izpodbijani sodbi brez opredelitve do njegovih ugovorov zavrnilo uporabo dveh konkretno poimenovanih pravilnikov ter se oprlo na "priporočila in literaturo, ki določajo, kakšna je najmanjša še dopustna osvetljenost...". Pojasnilo je, kaj ni podlaga za odločanje o ugovoru pomanjkljivega osončenja, ne pa kaj je podlaga, pri čemer je morebitno pravno podlago zreduciralo na nekonkretizirano literaturo. Sodnik je pri opravljanju svoje funkcije vezan na ustavo in zakon, pomanjkanje normativne ureditve oziroma obstoj pravnih praznin pa se zapolnjuje z uporabo analogij. Literatura, priporočila in strokovne podlage ne morejo biti samostojna podlaga za odločanje o pravicah in obveznostih strank. Poleg tega osončenost ni niti tehnični ali gradbeni standard ali normativ in pojem osončenosti ali nezadostne ali neprimerne osončenosti ni enoznačen pojem. Sodišče je tako naložilo upravnemu organu, da o ugovoru pomanjkljive osončenosti odloči na podlagi nekonkretiziranih priporočil in literature oziroma sploh česarkoli, kar ni predpis. Gre za očitno nasprotje z najbolj osnovnimi koncepti in temelji pravne ureditve in z dosedanjo sodno prakso. Upoštevaje kriterije iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 81/2019 ta stališča nikakor ne kažejo na enostavnost dejanskih in pravnih vprašanj.

8Glede zahteve za vris nelegalnih objektov v grafični del projektne dokumentacije se revident sklicuje na stališča v sodbah upravnega sodišča ter na podlagi njih zaključi, da je sodišče neargumentirano in nepričakovano odstopilo od uveljavljane razlage predpisanih sestavin projekta ter zavrnilo njegovo stališče, da so lahko nelegalni objekti, ki bi bili sicer z začetkom gradnje po zaprošenem gradbenem dovoljenju odstranjeni, lahko le predmet inšpekcijskega postopka in da nimajo nikakršnega vpliva na pravilno odločitev v tej zadevi. Odstop od uveljavljane prakse ali drugačno ali novo razumevanje ustaljenih (u)pravnih pojmov morata biti posebej temeljito utemeljena in obrazložena. Zato tudi ta sklop vprašanj in problemov nikakor ne kaže na enostavnost dejanskih in pravnih vprašanj.

9Na revizijo so tožnice vložile odgovor, v katerem glede uveljavljanja napačne sestave sodišča poudarjajo, da je senat s sklepom z dne 4. 6. 2021 odločil, da bo sodil sodnik posameznik, ker je glede na navedbe v tožbi presodil, da gre za odločanje o enostavnem dejanskem in pravnem stanju. To stanje se tekom postopka ni spremenilo, prav tako ne tožbene navedbe in predpisi. Poleg tega revident in tožena stranka, ko sta navedeni sklep prejela, nanj nista imela pripomb. Tej odločitvi revident ni nasprotoval niti kasneje v nobeni vlogi. Obravnave se sicer ni udeležil, v sporočilu o neudeležbi pa tudi ni navedel, da bi pogoji za sojenje po sodniku posamezniku ne bili izpolnjeni. V reviziji je revident navedel, da odločanju po sodniku posamezniku ni nasprotoval, ker je bil prepričan, da tožba ni utemeljena. Pričakovanje vsake stranke da bo uspela, je sicer legitimno, toda stranke so vse bistvene navedbe podale že v tožbi, navedle so tudi vse relevantne predpise, tako ne vzdrži revidentova navedba, da je v nekem kasnejšem trenutku zadeva postala kompleksna. Odločitvi senata v sklepu z dne 4. 6. 2021 torej revident ni nasprotoval, ker je menil, da bo v sporu zmagal.

10V zvezi s stališči sodišča o uporabi priporočil in literature kot pravne podlage za odločanje tožnice poudarjajo, da je bil upravni organ opozorjen, da bi se moralo v predmetni projektni dokumentaciji upoštevati pričakovane vplive objekta na neposredno okolico in s tem pravilne odmike objektov, ki morajo zagotavljati ustrezne svetlobno tehnične, požarno varstvene in druge pogoje. V pritožbi so bili zato priloženi konkretni izračuni strokovnjakov, tožnice so na to večkrat pisno opozarjale, pa tudi na ustnih obravnavah, toda vodja postopka na upravni enoti je zastopal svoje nasprotno stališče.

11Glede zahteve za vris nelegalnih objektov v grafični del projektne dokumentacije pa tožnice v odgovoru na revizijo poudarjajo, da revident sam priznava, da predmetni obstoječi objekt ni v skladu s soglasji in izdanim gradbenim dovoljenjem. Med objekti bi moral biti zračni prostor, a si ga je lastnik lokala prisvojil brez soglasij in ga zasedel s prostori za obratovanje lokala. To je črna gradnja, ki se uporablja za tehnološki proces izdelave in hranjenja slaščic in sladoleda in najmanj kar bi moral upravni organ preveriti je, ali se z rekonstrukcijo posega v obstoječi tehnološki proces. Projekt ni prikazal ustreznega dejanskega stanja obstoječega objekta, tako nima vseh potrebnih sestavin. Vrhovnemu sodišču predlagajo, da revizijo zavrne.

12Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

K 1. točki izreka

13V času odločanja Upravnega sodišča in izdaje izpodbijane sodbe je 13. člen ZUS-1¹ določal, da upravno sodišče odloča v senatu treh sodnikov, če zakon ne določa drugače. Po sodniku posamezniku pa sodišče odloča, če gre (med drugim) za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). O tem ali zadeva izpolnjuje pogoje iz prve in tretje alineje, odloči na predlog sodnika poročevalca senat, zoper ta sklep pa ni posebne pritožbe.

14Ta določba je veljala do spremembe ZUS-1², ko je zaradi razvoja prava v smeri odločanja sodnika posameznika bil 13. člen ZUS-1 spremenjen tako, da upravno sodišče prvenstveno odloča po sodniku posamezniku. V senatu treh sodnikov odloča (le), med drugim, če gre za zapleteno zadevo glede pravnih ali dejanskih vprašanj, ali če je od odločitve o tožbi mogoče pričakovati rešitev pomembnega pravnega vprašanja, zlasti če gre za pravno vprašanje, glede katerega sodne prakse ni ali ni enotna (spremenjena 1. točka drugega odstavka 13. člena ZUS-1).

15Glede na navedeno je revizijsko vprašanje s spremembo zakonodaje sicer izgubilo svoj načelni (splošni) pomen in ni več pomembno v smislu prvega odstavka 367.a člena ZPP, vendar pa Vrhovno sodišče, ki je vprašanje dopustilo še v času veljavnosti prejšnje zakonske ureditve, nanj vseeno odgovarja.

Presoja v zvezi z dopuščenim vprašanjem

16V času odločanja Upravnega sodišča je veljala določba ZUS-1, ki je v prvem odstavku (še) ohranjala načelo kolegialnega (zbornega, senatnega) odločanja, ki je tipično za višja sodišča, kot temeljno pravilo za sestavo sodišča, ki odloča v upravnem sporu. S takim načinom je bila zagotovljena večja strokovnost, enotnost sodne prakse in s tem pravna varnost. Kot prednost take sestave pa se je omenjala tudi dodatna zaščita neodvisnosti sodnikov, saj je pomenila zmanjšano možnost pritiska na posameznega sodnika.³ Je pa zakon omogočal tudi odločanje po sodniku posamezniku v taksativno naštetih primerih, med drugim tudi, če je šlo za enostavno dejansko in pravno stanje. O tem je odločil na predlog sodnika poročevalca senat.

17Ker je šlo za izjemo od načelnega odločanja v senatu, je bilo treba kriterije za odločanje po sodniku posamezniku razlagati restriktivno. Ali gre za pomembno pravno vprašanje oziroma ali gre za enostavno dejansko in pravno stanje, sta pravna standarda, katerih izpolnjevanje mora senat preveriti v vsakem primeru posebej, na podlagi individualnih lastnosti zadeve. Pri presoji pravne zahtevnosti tako lahko pridejo v poštev kriteriji, kot so novost in število pravnih vprašanj, enotnost stališč sodne prakse in pogostost primerov, v katerih se ta vprašanja pojavljajo, pri presoji dejanske zahtevnosti pa kriteriji, kot so število pravno pomembnih dejstev, število in obseg dokaznih predlogov ter obseg in kakovost dejanskih ugotovitev v izpodbijanem aktu. Ti zakonski razlogi morajo biti ugotovljeni tudi s sklepom senata, da bo odločal sodnik posameznik ter v vsakem primeru ustrezno obrazloženi.⁴

18Odgovor na dopuščeno pravno vprašanje je torej, da mora biti sklep, s katerim senat odloči, da bo v zadevi sodil sodnik posameznik, ker gre za izjemo od senatnega sojenja, ki jo je treba razlagati restriktivno, v korist senatnega sojenja, ustrezno obrazložen, da so razvidni razlogi, ki so vodili senat pri odločitvi, da gre za enostavno dejansko in pravno stanje.

Uporaba v konkretnem primeru

19Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve toženke in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

20V obravnavani zadevi je senat Upravnega sodišča na seji 4. 6. 2021 na podlagi (takrat veljavnega) tretjega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejel sklep, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik, ker gre za odločanje o zakonitosti akta, izdanega na podlagi ZGO-1 in Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra mesta Koper z vplivnim območjem in ker gre glede na navedbe v tožbi po oceni senata za enostavno pravno in dejansko stanje.

21Po presoji Vrhovnega sodišča sklep, s katerim je Upravno sodišče odločilo, da bo v zadevi sodil sodnik posameznik, ne zadosti pogojem obrazloženosti, saj iz obrazložitve ne izhaja pravno in dejansko stanje, na podlagi katerega je senat sprejel odločitev, da gre za enostavno zadevo oziroma za enostavno pravno in dejansko stanje. Obrazložitev, da "gre za odločanje o zakonitosti akta, izdanega na podlagi ZGO-1 in Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra mesta Koper z vplivnim območjem" in da "gre glede na navedbe v tožbi po oceni senata za enostavno pravno in dejansko stanje", ne kaže ne na enostavno dejansko stanje ne na enostavno pravno vprašanje. Ta obrazložitev ne zadosti zahtevi po obrazloženosti odločitve, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik, saj niso razvidni razlogi, ki utemeljujejo sprejeto odločitev. Kot že prej pojasnjeno, na enostavno dejansko stanje lahko kaže npr. nespornost dejstev, na enostavno pravno stanje pa npr. stabilna in jasna sodna praksa glede uporabe relevantnih pravnih norm, ki ne zahteva dodatnih razlag pravnih pravil, mora pa to izhajati iz obrazložitve sklepa. In ker zoper ta sklep ni posebne pritožbe, lahko stranka odločitvi oziroma razlogom zanjo ugovarja šele ob končni odločitvi sodišča.

22Tožnice so v odgovoru na revizijo opozorile na dejstvo, da revident odločitvi o sestavi sodišča po prejemu sklepa ni ugovarjal v nobeni vlogi, obravnave se ni udeležil, niti ni izrazil nestrinjanja v dopisu, s katerim je sporočil svojo odsotnost. Da je zadeva postala kompleksnejša, pa naj bi ugotovil šele po izdaji sodbe.

23V zvezi s tem Vrhovno sodišče pojasnjuje, da 286.b člen ZPP določa, da mora stranka kršitev določb pravdnega postopka pred sodiščem prve stopnje uveljavljati takoj, ko je to mogoče. Kršitve, na katere se sklicuje pozneje, vključno v pravnih sredstvih, se upoštevajo le, če stranka teh kršitev brez svoje krivde predhodno ni mogla navesti (prvi odstavek). Vendar se ta določba o prekluziji grajanja ne uporablja glede kršitev določb pravdnega postopka, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 350. člena) in med temi je tudi bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 1. točke drugega odstavka 339. člena, to je nepravilna sestava sodišča.

24Prej navedeno pomeni, da je bilo Upravno sodišče v obravnavanem primeru nepravilno sestavljeno, nepravilna sestava sodišča pa je v 1. točki drugega odstavka 339. člena ZPP določena kot bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana (absolutna bistvena kršitev). ZUS-1 določa v drugem odstavku 75. člena, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, če gre (med drugim) za razlog iz 1. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Glede te kršitve je Vrhovno sodišče že tudi pojasnilo, da je absolutna bistvena kršitev podana le v primeru očitne kršitve pravil ZUS-1 o tem, kdaj je v zadevi za odločanje pooblaščen sodnik posameznik, saj bi zahteva po podrobni analizi in minucioznem tehtanju (ne)izpolnjevanja v 13. členu ZUS-1 navedenih pogojev ne ustrezala naravi absolutno bistvene kršitve.⁵ V obravnavani zadevi je glede na neobrazloženost razlogov za odločitev za sojenje po sodniku posamezniku po presoji Vrhovnega sodišča ta kršitev očitna.

25Glede na navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana sodba obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo postopka iz 1. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi z tretjim odstavkom 75. člena in 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče ugotovljene bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ni moglo odpraviti, zato je na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 s sklepom razveljavilo izpodbijano sodbo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje.

26Glede ostalih revizijskih očitkov oziroma navedb, npr. glede pravilnosti projektne dokumentacije, izpolnjevanja pogojev osvetljenosti ipd., Vrhovno sodišče zgolj dodaja, da lahko, kot je bilo že pojasnjeno, v okviru revizije izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, zato se do teh navedb ni opredeljevalo.

K II. točki izreka

27Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

28Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 26/07 - skl. US, 119/08 - odl US, 107/09 - odl. US, 62/10 - ZUS-1A, 98/11 - odl. US, 109/12 - ZUS-1B, 10/17 - ZPP-E).
² Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1C), Uradni list RS, št. 49/23.
³ Glej Kmecl, A. v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 85. in nadalj.
⁴ Glej tudi Breznik, J. v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 101, ter stališča Vrhovnega sodišča npr. v sodbi X Ips 84/2010 z dne 24. 2. 2011, sklepu I Up 81/2019 z dne 29. 5. 2019 in sklepu X Ips 9/2022 z dne 18. 5. 2022.
⁵ Glej sklep I Up 101/2019 z dne 5. 2. 2020.