UPRS Sodba II U 178/2022-20

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Gradbena inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor je dne 13. 9. 2021 izdala sklep o dovolitvi izvršbe št. P06122-909/2012-56 v inšpekcijski zadevi nelegalne gradnje. V sklepu je bilo odločeno, da je odločba gradbene inšpektorice Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Kranj, št. 06122-909/12-8 z dne 12. 7. 2016 v 2. točki izreka, s katero je bilo tedanjemu inšpekcijskemu zavezancu A. A., ..., odrejeno, da mora v roku do 15. 10. 2016 na lastne stroške odstraniti lesen kmetijski objekt tlorisne velikosti 4,75 x 6 x 75 m na zemljišču s parc. št. 1445 k.o. ... in vzpostaviti prejšnje stanje, postala izvršljiva dne 16. 10. 2016 (točka 1. izreka), da mora inšpekcijski zavezanec B. B. (v nadaljevanju tožnik) odrejeno obveznost iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 12. 7. 2016 izvršiti, in sicer v novem roku do 15. 5. 2022, po preteku tega roka pa bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec, o čemer bo zavezanec obveščen z obvestilom (točka 2. izreka). Hkrati je bil tožnik še poučen, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (točka 3. izreka) in da bo o morebitnih stroških izvršilnega postopka odločeno s posebnim sklepom (točka 4. izreka).

2Iz obrazložitve sklepa o dovolitvi izvršbe izhaja, da je obveznost iz odločbe gradbene inšpektorice št. P06122-909/2012-8 z dne 12. 7. 2016 zaradi prodaje nepremičnine parc. št. 1445 k.o. ... prešla na pravnega naslednika, t.j. tožnika. Ker je bilo na kontrolnem inšpekcijskem pregledu dne 9. 9. 2021 na kraju samem ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanec ni izvršil obveznosti naložene z inšpekcijsko odločbo, niti je ni izvršil A. A., se na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) dovoljuje izvršba ter določa način izvršbe, to je izvršba po drugih osebah, v kolikor inšpekcijski zavezanec do 15. 5. 2022 obveznosti ne bo sam izpolnil.

3Tožnik je zoper sklep o dovolitvi izvršbe z dne 13. 9. 2021 vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 0612-53-2018/2550-25 z dne 25. 4. 2022 zavrnilo.

Tožbene navedbe

4Tožnik sklep o dovolitvi izvršbe izpodbija v upravnem sporu iz razloga zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka, ki so vplivale na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Navaja, da je inšpekcijska odločba št. 06122-909/2021-8 z dne 12. 7. 2016, ki se glasi na A. A., resda postala izvršljiva dne 16. 10. 2016, vendar pa tožniku ni bil nikoli odrejen rok za izvršitev obveznosti iz inšpekcijske odločbe. Tožnik ne more biti zavezan z rokom, ki se je iztekel že leta 2016 in se je glasil na nekoga drugega. Navedenega ne spremeni niti dejstvo, da je tožnik s sklepom prvostopenjskega organa z dne 15. 7. 2021 prevzel položaj stranke. Ugotovitev v izpodbijanem sklepu, da je bilo na kontrolnem pregledu ugotovljeno, da tožnik ni izvršil naložene obveznosti, je protispisna, saj tožniku dosedaj ni bilo ničesar naloženega. Posledično niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 286. člena ZUP, po katerem se izvršba opravi zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost. Ker tožnik ni zavezanec po odločbi z dne 12. 7. 2016, sklep o dovolitvi izvršbe zoper njega ne bi smel biti izdan. Postopkovno pravilno in zakonito bi bilo, da bi gradbena inšpektorica najprej z odločbo tožniku odredila rok, do katerega mora na lastne stroške odstraniti lesen kmetijski objekt, ta rok pa bi moral biti vsebovan v posebni inšpekcijski odločbi in ne v sklepu o dovolitvi izvršbe, ki je drugačne vrste upravni akt. Gre torej za kršitev četrtega odstavka 224. člena ZUP. Ker je bil pri izdaji izpodbijanega sklepa ZUP napačno uporabljen, storjene pa so bile tudi procesne kršitve, ki so vplivale na pravilnost odločitve, predlaga, da sodišče tožbi ugodi in sklep o dovolitvi izvršbe odpravi, podredno pa, da tožbi ugodi, sklep o izvršbi razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje.

Odgovor na tožbo

5Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) odgovora na tožbo ni vložila, je pa sodišču dne 8. 9. 2022 posredovala upravni spis predmetne zadeve.

Odločitev brez glavne obravnave

6Sodišče je v predmetni zadevi odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo relevantno za odločitev v predmetni zadevi med strankama ni bilo sporno, predmet presoje pa je bilo le pravno vprašanje, to je vprašanje dopustnosti izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe zoper tožnika kot pravnega naslednika inšpekcijskega zavezanca v že obstoječem upravnem postopku (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1).

Sodna presoja

7Tožba ni utemeljena.

8Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

9Predmet izpodbijanja in s tem sodne presoje v predmetni zadevi je sklep o dovolitvi izvršbe št. P06122-909/2012-56 z dne 13. 9. 2021 izdan na podlagi izvršilnega naslova, t.j. izvršljive odločbe gradbene inšpektorice Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj št. 06122-909/2012-8 z dne 12. 7. 2016, ki je bila izdana zoper A. A. kot takratnega lastnika nepremičnine parc. št. 1445, k.o. ..., na katerem stoji nelegalna gradnja - lesen kmetijski objekt tlorisne velikosti 4,75 m x 6,75 m.

10Med strankama je nesporno, da je tožnik novi lastnik nepremičnine - zemljišča parc. št. 1445 k.o. ..., na kateri se nahaja nelegalno zgrajen lesen kmetijski objekt ter da je prvostopenjski organ, potem ko je bilo spremenjeno lastništvo na omenjeni nepremičnini, izdal sklep št. P06122-909/2012-53 z dne 15. 7. 2021, s katerim je bilo odločeno, da tožnik kot novi lastnik nepremičnine v zvezi s katero teče inšpekcijski postopek, prevzame položaj stranke na podlagi 42. in 50. člena ZUP. Takšen sklep je postal pravnomočen.

11Med strankama je nesporno tudi, da (posebna) inšpekcijska odločba tožniku kot novemu lastniku nepremičnine ni bila izdana, temveč je inšpekcijski organ, potem ko je tožnik prevzel položaj prejšnjega inšpekcijskega zavezanca v inšpekcijski zadevi, opravil kontrolni pregled in, ker nelegalna gradnja še ni bila odstranjena, izdal sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi 290. člena ZUP, ki je predmet izpodbijanja v predmetnem postopku.

12Med strankama pa je sporno, ali je mogoče upravno izvršbo dovoliti zoper tožnika kot novega lastnika nepremičnine, čeprav se inšpekcijska odločba in v njej določen rok za izpolnitev obveznosti na njega ne glasi, druga inšpekcijska odločba, ki bi tožniku osebno nalagala izpolnitev obveznosti pa ni bila izdana, temveč je bil izdan le sklep o dovolitvi izvršbe.

13Po določbah 286. člena ZUP se izvršba opravi zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost (zavezanec). Izjema od načela stroge formalne legalitete, po katerem se sme sklep o dovolitvi izvršbe glasiti na zavezanca (dolžnika), ki mu je v posamičnem aktu naložena določena obveznost, je pravno nasledstvo, ko se bodisi v okviru singularnega bodisi v okviru univerzalnega pravnega nasledstva, na pravne naslednike prenašajo pravice in obveznosti, ki niso strogo osebne. V primerih pravnega nasledstva po ustaljenem stališču sodne prakse in pravne teorije upravnemu organu ni treba izdajati ločenega izvršilnega naslova (denimo nove odločbe, s katero se ugotovi nelegalna gradnja in obveznost odstranitve le te).²

14Za presojo v konkretni zadevi to pomeni, da se torej ne zahteva, da bi morala toženka izdati novo odločbo, ki bi glasila na tožnika kot novega lastnika in novega inšpekcijskega zavezanca in ki bi vsebovala (dodaten) nov rok za izpolnitev obveznosti, kot to zmotno meni tožnik. Tožnik kot novi lastnik nepremičnine namreč predstavlja pravnega naslednika prejšnjega inšpekcijskega zavezanca z vsemi pravicami in obveznostmi. Tožnik je kot novi lastnik zemljišča, na katerem se nahaja nelegalen objekt s spremembo lastništva in vpisom le-tega v zemljiško knjigo postal edini nosilec pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku (42. člen ZUP). Skladno z drugim odstavkom 50. člena ZUP je, kadar med postopkom zaradi prenosa lastninske pravice ali drugih podobnih razlogov oseba pridobi možnost nastopati kot stranka v postopku, upravni organ dolžan na to opozoriti in osebi omogočiti, da prevzame položaj stranke iz razloga varovanja svojih pravic in podajanja ustrezne izjave, ni pa dolžan izdati nove inšpekcijske odločbe ali inšpekcijskega postopka pričeti znova. Prav tako izdaja nove inšpekcijske odločbe ni potrebna iz razloga, ker mora oseba, ki po četrtem odstavku 142. člena ZUP med postopkom vstopi kot stranka postopka, sprejeti postopek v tistem stanju, v katerem je ob njenem vstopu. Iz istega razloga tudi ni potrebno (ponovno) vročanje inšpekcijske odločbe novemu lastniku nepremičnine, glede na to, da je bila inšpekcijska odločba vročena prejšnjemu lastniku nepremičnine še v času, ko lastninska pravica tožnika še ni učinkovala v zemljiški knjigi (datum pričetka učinkovanja lastninske pravice tožnika v zemljiški knjigi je 22. 11. 2016, medtem ko je bila inšpekcijska odločba izdana 12. 7. 2016 in vročena A. A. dne 21. 7. 2016, torej pred datumom pričetka učinkovanja lastninske pravice tožnika v zemljiški knjigi). Odločitev toženke, ki v obravnavanem primeru ni izdala nove inšpekcijske odločbe, prav tako te ni vročala novemu lastniku nepremičnine, temveč je, glede na zatečeno stanje postopka, izdala sklep o dovolitvi izvršbe, je tako po presoji sodišča pravilna in zakonita, drugačne navedbe tožnika pa neutemeljene.

15V primeru pravnega nasledstva je potrebno, po ustaljenem stališču sodne prakse, pravnemu nasledniku v že uvedenem upravnem postopku priznati oziroma ugotoviti položaj stranke. Kolikor pride do spremembe lastništva, pride tudi do spremembe nosilca pravnega interesa oziroma procesne legitimacije, zato je v primeru izvršbe zoper pravnega naslednika zoper slednjega mogoče začeti ali nadaljevati izvršbo le v kolikor mu je bila pred tem zagotovljena pravica do izjave (9. člen ZUP).³ Bistveno je, da se novi lastnik pojavi kot nova oseba s pravicami in obveznostmi, na kar je dolžan paziti upravni organ ves čas po uradni dolžnosti in tako osebo opozoriti na navedeno dejstvo ali obveznost ter ji omogočiti, da prevzame položaj stranke. To organ stori z ustreznim obvestilom (prvi odstavek 143. člena ZUP), stranka pa v postopek stopi z izjavo. Na to, ali je bila stranki zagotovljena pravica do izjave in s tem zagotovljen pošten postopek pazi sodišče po uradni dolžnosti.

16V primeru prevzema postopka s strani tretje osebe med samim postopkom, mora torej organ zagotoviti, da lahko glede na fazo postopka pravni naslednik učinkovito zavaruje svoje pravne koristi (vstop v postopek ne sme biti le formalen),⁴ novemu lastniku pa mora biti zagotovljen položaj stranke na način, da ima pravico do izjave, zaradi zagotovitve načela zaslišanja stranke⁵. Navedeno se zagotovi z izdajo odločbe/sklepa, na podlagi katere se ugotovi, kdo je skladno z določili zakona novi zavezanec, kakor tudi na kakšni podlagi je na njega prešla obveznost izpolnitve, in sicer ravno iz razloga, ker se osnovna odločba, s katero je bila naložena obveznost izpolnitve in sklep o izvršbi, ki je bil izdan, ne glasita na novega zavezanca.

17Po presoji sodišča je toženka tožniku slednje v celoti zagotovila:⁶ s pozivom z dne 3. 6. 2021 je toženka najprej tožnika seznanila z uvedbo inšpekcijskega postopka in izrečenimi ukrepi zoper inšpekcijskega zavezanca A. A. ter ga pozvala k izjavi glede prevzema položaja stranke v predmetnem postopku. Pred podajo izjave je tožnik zaprosil za pridobitev kopij iz inšpekcijske zadeve (ki so mu bile posredovane), dne 1. 7. 2021 pa je podal izjavo in lastna naziranja predmetne zadeve. S sklepom št. P06122-909/2012-53 z dne 15. 7. 2021 je nato toženka ugotovila, da zaradi spremembe lastništva v zemljiški knjigi A. A. ne more več nastopati kot stranka v inšpekcijskem postopku in da je obveznost iz inšpekcijske odločbe prešla na tožnika kot pravnega naslednika, ki se mu določi položaj stranke v inšpekcijskem postopku kot edinemu nosilcu pravic in obveznosti o katerih se odloča v upravnem postopku (42. člen ZUP). Tožnik zoper sklep pravnega sredstva ni vložil, v že uvedenem upravnem postopku pa tako nadalje nastopa kot stranka. S tem je bila tožniku po presoji sodišča zagotovljena pravica do izjave, pošten postopek ter zagotovljena možnost za učinkovito varstvo njegovih pravic in koristi.

18Po določbi prvega odstavka 290. člena ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Sodišče ugotavlja, da je organ prve stopnje skladno s citirano določbo izdal izpodbijani sklep. Pri tem med strankami ni sporno, da je odločba, ki se izvršuje, postala izvršljiva in kot že rečeno tudi pravnomočna, izvršilni naslov pa ni bil razveljavljen ali odpravljen.

19Skladno s prvim odstavkom 292. člena ZUP je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. Sklep o dovolitvi izvršbe je dopustno izpodbijati iz kakršnegakoli razloga, ki preprečuje izvršbo, enako velja tudi za odločbo po tretjem odstavku 290. člena ZUP v delu, v katerem se ugotovi izvršljivost in določi način izvršbe. Zakonitost sklepa o dovolitvi izvršbe se s časovnega vidika presoja po pravnem in dejanskem stanju na dan njegove izdaje, med razloge pa med drugim sodi tudi ugovor, da je obveznost prenehala na podlagi dejstva, ki je nastopilo po izvršljivosti odločbe ali pred tem, toda v času, ko zavezanec tega ni mogel uveljavljati v postopku, iz katerega izvira izvršilni naslov. Takšno prenehanje pa je lahko posledica izpolnitve obveznosti ali pa prenehanja brez izpolnitve, na primer zastaranje izvršitve.⁷ To pomeni, da tožnik lahko v pritožbenem in tudi v sodnem postopku zoper sklep o dovolitvi izvršbe (uspešno) podaja le ugovore, ki se nanašajo na samo izvršbo, teh pa tožnik, razen pavšalnega ugovora zastaranja, po oceni sodišča ni podal. V zvezi z smiselnim ugovorom tožnika, da je izvršba že zastarala, pa sodišče tožniku pojasnjuje, da takšen ugovor ni utemeljen, saj ne Zakon o inšpekcijskem postopku (ZIN) in ne Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), kot sta veljala v času izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe, ali ZUP nimajo določb o zastaranju uvedbe inšpekcijskega postopka oziroma določb, ki bi zahtevale, da se inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje začne in končna v določenem roku.⁸

20Sodišče zaključuje, da je izpodbijani upravni akt pravilen, upravni organ je pravilno uporabil materialno pravo, svojo odločitev je obrazloženo utemeljil, iz upravnega spisa pa tudi ne izhaja, da bi upravni organ v postopku odločanja zagrešil kakšno bistveno kršitev določb postopka, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti. Postopek je bil izveden pravilno in zakonito, sodišče pa se z razlogi organa strinja in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

21Sodišče je glede na navedeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

K točki II. izreka

22Kadar sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² UPRS sodba opr. št. I U 1830/2010 z dne 15. 12. 2011, VSRS sodba opr. št. X Ips 285/2013 z dne 4. 12. 2014, VSRS sklep opr. št. X Ips 465/2014 z dne 29. 9. 2016.
³ VSRS sodba opr. št. X Ips 465/2014 z dne 29. 9. 2016.
⁴ Kerševan E., Kovač P., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Ljubljana 2020, komentar k 50. členu, str. 362.
⁵ Kerševan E., Kovač P., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Ljubljana 2020, komentar k 286. členu, str. 786.
⁶ Ter je ravnala skladno z napotili Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. II U 276/2018-21 z dne 10. 2. 2021, v kateri je sodišče prvič odločalo o pravnem nasledstvu tožnika.
⁷ Kerševan E., Kovač P., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Ljubljana 2020, komentar k 292. členu, str. 821-822.
⁸ UPRS sodba opr. št. III U 151/2015 z dne 11. 9. 2015.