286. člen ZUP

Tožnik je nepremičnino, na kateri se nahaja nelegalna gradnja, kupil v stečajnem postopku in se tožnik šteje za singularnega pravnega naslednika stečajnega dolžnika glede obravnavane nepremičnine, zato je tožnik v zvezi z odstranitvijo nelegalne gradnje, ki je prešla v njegovo last, pravni naslednik. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in nanj preidejo tudi vsa bremena nelegalne gradnje. ZUP ali Zakon o inšpekcijskem nadzoru ne uzakonjata zastaranja izreka ali prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov in tega instituta ne pozna niti pretekla niti aktualna gradbena zakonodaja. Ne gre za pravno praznino, temveč za način ureditve pravnega področja, ko zakonodajalec instituta zastaranja zaradi poudarjenega javnega interesa ni uzakonil. Varstvo javnega interesa v primeru kršenja gradbene zakonodaje zahteva časovno neomejeno možnost uveljavljanja ukrepov in postopkov. Ugovor zastaranja zato ni utemeljen.

Gradbeni inšpektor ni bil dolžan preverjati skladnosti sedaj obstoječega objekta z gradbenim dovoljenjem, pač pa le preveriti, ali je tožnik spoštoval izvršljivo inšpekcijsko odločbo in objekt odstranil. Pri tem pa je ugotovil, da temu ni bilo tako. To, da tožnik objekta do izdaje izpodbijanega sklepa ni odstranil, je razvidno iz zapisnika gradbenega inšpektorja o kontrolnem pregledu in izdelanih fotografij, tožnik pa dejstva, da objekta ni odstranil, tudi ne zanika.

Pravno podlago za odstop od načela stroge formalne legalitete v izvršilnem postopku predstavlja prvi odstavek 50. člena ZUP, po katerem se v primeru, če stranka med postopkom umre (fizična oseba) ali preneha (pravna oseba), postopek nadaljuje, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike. Pravice in obveznosti, ki niso strogo osebne, se torej lahko prenašajo na pravnega naslednika (singularno ali univerzalno pravno nasledstvo). Ko gre za pravno nasledstvo, organu ni treba izdajati ločenega izvršilnega naslova. Vendar je pravno nasledstvo v materialnopravnem pomenu – prehod obveznosti v materialnopravnem smislu - treba dokazovati; v poštev pridejo vsa dokazna sredstva. Če se izvršba vodi na podlagi upravnega posamičnega akta, izdanega pravnemu predniku, pa je pravnemu nasledniku seveda treba zagotoviti vse procesne garancije (možnost ugovora, da je pravni naslednik, v kakšnem obsegu odgovarja za obveznosti svojega pravnega prednika, itd.).

Sodišče v obravnavani zadevi sodi, da je treba v primeru ZEKom-1 pristojnost za nadzor obravnavati ne le ob upoštevanju dikcije 224. člena ZEKom-1, ampak tudi glede na siceršnje pristojnosti agencije, ki so usmerjene v vzpostavitev stanja po tem zakonu. ZEKom-1 namreč izrecno predvideva, da lahko agencija posega v vsebino pogodbenih razmerij, v katera vstopa operater s pomembno tržno močjo. Sodišče ob tako pomanjkljivi obrazložitvi ne more preizkusiti zakonitosti odločbe, saj iz nje ni nedvoumno razvidno, katera ravnanja toženka pričakuje od zavezanca, da bo odločba izvršena.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom odločila, da se dovoli izvršba odločbe prvostopenjskega organa z dne 23. 6. 2015 ter v izreku navedla, da je ta odločba postala izvršljiva dne 1. 3. 2017. Kako je tožena stranka prišla do takega zaključka, niti v izpodbijanem sklepu niti v drugostopenjski odločbi ni pojasnjeno, pa četudi tožnika ves čas postopka zatrjujeta, da jima odločba z dne 23. 6. 2015 sploh ni bila vročena.

Zavezanec je oseba, ki ji je z upravnim aktom naložena obveznost, v primeru prenosa lastninske pravice pa tudi pravni naslednik stranke postopka, saj lahko obveznost izpolni le novi lastnik. Pravno nasledstvo pomeni, da se pravice in obveznosti, ki niso strogo osebne, prenašajo, pri čemer ni pomembno ali gre za singularno ali za univerzalno pravno nasledstvo. Zato, kadar gre za pravno nasledstvo zaradi prenosa lastninske pravice, ni treba izdajati nove odločbe, s katero se ugotovi nelegalna gradnja in obveznost odstranitve le-te. Kar pa ne pomeni, da ni treba posamezniku, novemu lastniku priznati oziroma ugotoviti položaja stranke v upravnem postopku. Kolikor pride do spremembe lastništva, pride tudi do spremembe nosilca pravnega interesa oziroma procesne legitimacije. Dolžnost organa pa je, da stranki, ki vstopa v postopek omogoči podajo izjave in morebitnih procesnih pravic v zvezi s pravnimi sredstvi, ne glede na to, da novi lastnik prevzema obveznosti in bremena, ki so bila predhodno zabeležena na zemljišču

Pri obravnavi tožnikovega predloga za ustavitev izvršilnega postopka je prvostopenjski organ spregledal tožnikove ugovore, s katerimi je oporekal ugotovitvi, da je inšpekcijski zavezanec, torej da je uveljavljal dovoljeni razlog za ustavitev izvršbe. Prenos lastninske pravice, tudi prodaja v stečajnem postopku, sam po sebi ne more povzročiti, da bi nedovoljena oziroma nelegalna gradnja postala dovoljena oziroma legalna.

Stališče sodišča prve stopnje, da tožnica v izvršilnem postopku ni imela položaja stranke, zato v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnica, ni pravilno. Izvršilni postopek zaradi izterjave občinske komunalne takse, torej nedavčne denarne obveznosti, se zoper dolžnika ni vodil po uradni dolžnosti, ampak na predlog (pri)tožnice kot upravičenke do sredstev, ki so prihodek njenega proračuna. Pritožnica (mestna občina) je bila zato stranka tega izvršilnega postopka.

Tožnik je prenehal opravljati samostojno dejavnost, ker je bil posel s ključnim poslovnim partnerjem zaključen, do novih poslov s tem partnerjem ni prišlo zaradi njegovih likvidnostnih težav, drugih poslov z drugimi partnerji pa zaradi tržne situacije in specifičnosti njegovih storitev, kljub prizadevanjem ni uspel pridobiti. Z opravljanjem samostojne dejavnosti je prenehal iz objektivnih razlogov, zato niso podani razlogi za odklonitev pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Že toženec bi moral za razjasnitev dejanskega stanja in ugotovitev vseh pravno relevantnih dejstev v zvezi z razlogi za tožnikovo prenehanje opravljanja samostojne dejavnosti, v kolikor je menil, da navedbe niso dovolj popolne, dokazi pa ne zadostni, ne le pozvati tožnika na dopolnitev vloge, temveč izvesti poseben ugotovitveni postopek po ZUP, v katerem bi moral najmanj zaslišati tožnika in iz uradne evidence pridobiti podatke o likvidnosti tožnikovega glavnega poslovnega partnerja, oziroma izvesti še druge dokaze za popolno in pravilno ugotovitev dejanskega stanja. Tožnik je v sodnem postopku vsa pravno relevantna dejstva navajal do konca prvega naroka, torej pravočasno po ZPP,

Upravni postopek, na podlagi katerega je toženka izdala odločbo, se je začel po uradni dolžnosti in se je vodil v javnemu interesu. Vendar pa je tožnik upravičenec iz 4. točke odločbe, bil pa je tudi stranski udeleženec upravnega postopka. Zato je upravičen predlagati izvršbo na podlagi določbe tretjega odstavka 286. člena ZUP. Pri sovpadanju javnega in upravičenčevega interesa se lahko izvršba opravi tako po uradni dolžnosti kakor tudi na podlagi predloga upravičenca, v tem primeru tožnika.

Določitev tožnika za inšpekcijskega zavezanca je okoliščina, o kateri je bilo odločeno z inšpekcijsko odločbo, izdano zaradi nelegalne gradnje objekta, in v kateri je bila zavezancu naložena odstranitev tako zgrajenega objekta. V skladu z 286. členom ZUP pa se tudi izvršba opravi zoper takega zavezanca – osebo, ki je dolžna izpolniti obveznost.

Glede na to, da je tožnik lahko po zakonu zgolj oseba, ki je v postopku izdaje upravnega akta sodelovala, tožnik v tem postopku nima procesne legitimacije za sprožitev upravnega spora, ne glede na to, da mu je bila odločba drugostopenjskega organa o zavrnitvi pritožbe inšpekcijskega zavezanca zoper izpodbijani sklep vročena.

Vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, kar pomeni, da je bil izvršilni naslov izdan in v njem naloženi ukrepi po uradni dolžnosti, saj je to zahtevala javna korist. V takem primeru je logično, da tudi prisilno izvršitev ukrepov, ki jih zavezanec ni sam izvršil, narekuje javna korist, kar ima za posledico vodenje postopka po uradni dolžnosti.

O vprašanju, kdo je inšpekcijski zavezanec, je bilo odločeno izključno z odločbo, ki pomeni izvršilni naslov (in ne z izpodbijanim sklepom), zato bi ga morala tožnica uveljavljati v pritožbi zoper to odločbo. Ko je nekomu odrejena prepoved uporabe, je že po naravi stvari mogoče odločbo izvršiti samo s posredno prisilitvijo, saj gre za obveznost, ki je razen zavezanca iz izvršilnega naslova ne more storiti nihče drug.

Dovoljenost oziroma legalnost objekta je njegova pravna lastnost, na katero sprememba lastništva ne more vplivati.

Ker je v obravnavani zadevi nesporno, da je predmetni objekt zgrajen brez gradbenega dovoljenja in je s tem investitor soglašal z morebitnimi posledicami, in še posebej ob dejstvu, da gre za objekt, namenjen le občasnemu bivanju, po presoji Vrhovnega sodišča izrečen ukrep za revidentko, ki ni imela v inšpekcijskem postopku položaja stranke, saj se niti inšpekcijska odločba niti sklep o dovolitvi izvršbe ne glasita nanjo, ne pomeni hudih škodljivih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

Varstvo izvrševanja služnosti pred neupravičenim motenjem služnostnega upravičenca ne pomeni izvršitve upravne odločbe, s katero je bila služnost ustanovljena (ta se je namreč izvršila s samo izdajo odločbe oziroma njeno dokončnostjo), pač pa je služnostni upravičenec upravičen, da varuje vzpostavljeno razmerje pred motenjem na podlagi splošnih predpisov, ki urejajo služnosti.

Zgolj z razlogi, ki se nanašajo na pripojitev s.p. k drugemu tožniku, slednji ne more utemeljiti svoje pasivne legitimacije v izvršilnem postopku. Ker drugi tožnik v tožbi ne zatrjuje, da so bili sporni objekti iz inšpekcijske odločbe del premoženja, ki je s pripojitvijo (prenosom) podjetja prešel nanj, sodišče pa je po določbi 1. odstavka 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, ni mogoč sklep, da je drugi tožnik tudi glede tega premoženja pravni naslednik inšpekcijskega zavezanca.

Izpolnjena sta oba pogoja za upravno izvršbo iz 291. člena ZUP, saj je odločba upravnega organa postala izvršljiva s pretekom roka za izpolnitev obveznosti, zaradi neizpolnitve naložene obveznosti pa je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe.

Ker tožnik ni izpolnil z izvršljivo odločbo naložene obveznosti (prepoved opravljanja javnega prevoza oseb v prostem cestnem prometu), je republiški inšpektor nadaljeval s postopkom izvršbe s prisilitvijo z izdajo dveh sklepov o izterjavi denarne kazni. Vendar med obema sklepoma ni časovne razlike, zato tožnik ni imel v prvem sklepu določenega 8-dnevnega roka za plačilo denarne kazni. Tako ni bilo pogojev za ponoven izrek denarne kazni z drugim sklepom, saj tožniku v prvem sklepu ni bil postavljen nov rok za izpolnitev obveznosti, kot to določa 2. odstavek 286. člena ZUP 1986.