UPRS Sklep in sodba I U 652/2019-46

I. Tožba zoper odločbo Banke Slovenija št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018 se zavrže.

II. Tožbi zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019 se ugodi. Odločba Informacijskega pooblaščenca št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 525,14 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do prenehanja z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek Odločbe Banke Slovenija št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018

1Banka Slovenije (v nadaljevanju organ ali BS) je s svojo odločbo št. 2.07.4-4/2018-7 z dne 23. 10. 2018 (v nadaljevanju Odločba BS) zavrnila zahtevo tožnikov za posredovanje dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekali v letu 2013 (v nadaljevanju Dokumenti).

2Iz Odločbe BS izhaja, da je Banka Slovenije je v ponovnem odločanju upoštevala sodbo naslovnega sodišča I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018 in sledila mnenju Evropske centralne banke (v nadaljevanju: ECB). Dostop je BS zavrnila z večimi argumenti in sicer najprej z utemeljitvijo, da Dokumenti niso informacija javnega značaja oziroma predstavljajo samostojno izjemo, ker pravo Unije in nacionalno pravo določata, da zaupnih informacij ni dovoljeno razkrivati javnosti. BS je pojasnila, da Dokumenti niso informacija javnega značaja oziroma predstavljajo izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. To je utemeljila s tem, da so Dokumenti, podatki pridobljeni v postopku nadzora nad bankami, hranilnicami in drugimi s strani BS nadzorovanimi osebami (v nadaljevanju: banke), da BS opravlja več vrst nadzora, ki so določeni v tretjem odstavku 234. člena ZBan-21, da so vse informacije, ki jih BS pridobi ali izdela v postopku nadzora po enem izmed načinov iz tretjega odstavka 234. člena ZBan-2, označujejo kot zaupne informacije po 14. členu ZBan- 2 in 47. členu Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1), zaradi česar BS z zaupnimi podatki ne more prosto razpolagati, razen če Oddelka 2. 2. 1 in 8. 6. ZBan-2 določata drugače. Glede na evropsko zakonodajo, vključno s sodbo Sodišča EU št. C - 140/13 in C-15/16 in sodbo VSRS I Up 731/2005, BS poudarja ureditev varovanja zaupnih informacij v ZBan-2 v razmerju do ZDIJZ, da morajo biti določbe ZDIJZ razlagane v skladu z ZBan-2 in EU zakonodajo. Glede na oddelek 2. 2. 1 ZBan-2 praviloma podatkov pridobljenih ob nadzoru bank ni mogoče razkriti javnosti, v skladu z oddelkom 8. 6 ZBan-2 (od 274. do 278. člen) pa je v določenih primerih dopustna javna objava podatkov nadzora. Prvi, drugi in tretji odstavek 277. člena ter prvi odstavek 278. člena ZBan - 2 je tako po mnenju BS treba uporabiti tudi pri odločanju o javnem razkritju podatkov na podlagi ZDIJZ. V skladu s prvim, drugim in tretjim odstavkom 277. člena ZBan-2 je BS praviloma dolžna razkriti le povzetke odločb o ukrepu, v izjemnih primerih pa celotno odločbo o ukrepu, ne pa dokumentacije v zvezi z ukrepi, ki jo zahtevajo tožniki. Ni pa predpisano, da lahko BSe razkrije druge informacije, ki so v zvezi z nadzorom, kajti pravna oseba javnega prava, ki ima javna pooblastila, lahko razkriva le tiste informacije, za katere tako določa zakon.

3BS je v nadaljevanju zavrnila dostop do Dokumentov tudi na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). BS je ugotovila:

- Da se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, zato za Dokumente obstaja izjema po 5.a. členu ZDIJZ.

- Da postopek nadzora še teče in bi bilo z razkritjem zaupnih informacij BS v predmetnem primeru ogroženo tudi izvajanje nadzora, zato je podana izjema na podlagi drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ.

- Da so Dokumenti zaupne informacije po ZBan-2, ki jih ne sme posredovati, saj bi navedeno ravnanje ogrozilo izvajanje zakonskih nalog nadzorne institucije, zato gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

- Da bi razkritje zaupne dokumentacije povzročilo motnje v delovanju in dejavnosti organa, zato gre za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

- Da so Dokumenti zaupni podatki oziroma zaupne informacije Banke Slovenije, ki se vodijo kot zaupni tudi na podlagi 47. člena Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1) in bančnega Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik), kar po vsebini predstavlja poslovno skrivnost Banke Slovenije v smislu 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD), zato je podana izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

- Da Dokumenti vsebujejo tudiosebne podatke, zato je podana izjema iz 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

- Da Dokumenti ne predstavljajo porabe javnih sredstev, zato izjema iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

- Da zaupnih informacij iz Dokumentov ni mogoče izločiti, ker bi bilo tako izločene informacije mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentaciji oziroma predstavljajo zaupne informacije celotna zahtevana dokumentacija, zato delni dostop iz 7. člena ZDIJZ ni mogoč.

- Da je javni interes glede razkritja manjši oziroma šibkejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do Dokumentov, zato dostop ni mogoče niti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Povzetek Odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019

4Informacijski pooblaščenec je z odločbo št. 090-256/2018/2 z dne 8. 3. 2019 (v nadaljevanju Odločba IP) zavrnil pritožbo tožnikov zoper Odločbo BS (1. točka izreka), zavrnil zahtevo tožnikov za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka) in ugotovil, da v postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali (3. točka izreka).

5Iz obrazložitve Odločbe IP izhaja, da ni sporno, da je BS zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da z Dokumenti razpolaga v materializirani obliki, sporno je, ali so Dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja.

6IP je potrdil odločitev organa o zavrnitvi dostopa do Dokumentov na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. S sklicevanjem na 39. in 40. člen ZGD-1 ter sodbo Upravnega sodišča I U 764/2015-27 (točka 12) je IP po ugotovitvi, da vsak posamezni dokument na začetku vsebuje oznako poslovne skrivnosti oziroma zaupnosti s pojasnilom, da dokumenti vsebujejo zaupne podatke družbe A. (v nadaljevanju A.) in njenih strank, ter da dokumentov ni dopustno posredovati tretjim osebam brez pisne privolitve navedene družbe ter zapisu na zadnji strani vsakega dokumenta, da ni namenjen javnosti in da je namenjen za izključno uporabo naročnika, ugotovil, da je družba A. zadostila kriteriju za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj je dokumente pravočasno označila kot poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. IP je potrdil odločitev organa, da je subjektivni kriterij poslovne skrivnosti ugotovljen. IP je ugotovil, da Dokumenti Usmerjevalnega odbora predstavljajo poslovno skrivnost družbe A., s čimer so izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

7Iz obrazložitve dalje izhaja, da IP zato, ker za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju, ni presojal, ali obravnavani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Ne glede na to pa je IP ugotovil, da predstavljajo Dokumenti poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. IP je navedel, da je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Dokumenti po oceni IP vsebujejo podatke, ki so konkurenčna prednost družbe A.(metodologija in analitične tehnike, ki jih uporablja pri svojem delu, ter način predstavitve ugotovitev in predlogov), po drugi strani pa tudi podatke o kakovosti sredstev bank ter poteku stresnih testov pri bankah, ki poslujejo na trgu, in so bile vključene v skrbni pregled bančnega sektorja, katerega izvedbo je nadzoroval Usmerjevalni odbor.

8Iz obrazložitve dalje izhaja, da IP s sklicevanjem na tretji odstavek 39. člena ZGD-1 ni našel zakonske podlage ali drugih dejanskih okoliščin, ki bi omogočale razkritje vsebine Dokumentov in zato zaključil, da ne gre za t.i. absolutno javne podatke.

9IP je potrdil odločitev organa v delu, da ne gre za podatke, ki bi se neposredno nanašali na porabo javnih sredstev v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je to utemeljil s tem, da je Usmerjevalni odbor koordiniral in nadzoroval potek postopka izvajanja izrednih ukrepov, pri tem pa ni neposredno razpolagal z javnimi sredstvi.

10Iz obrazložitve Odločbe IP je razvidno, da se IP se ni opredeljeval do drugih izjem, ki jih v izpodbijani odločbi navaja organ. Navedel je tudi, da se je do razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ že opredeljeval v svojih predhodnih odločbah, zato se do tega razmerja v Odločbi IP posebej ni opredeljeval.

11IP je dalje ugotovil, da tožnikom na podlagi določb 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe ni mogoče omogočiti delnega dostopa do Dokumentov. Po mnenju IP gre za tolikšno vsebnost in koncentracijo zaupnih podatkov, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni podatki, poleg tega pa bi Dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa po oceni IP popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost, saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilce oziroma javnost.

12IP je potrdil tudi odločitev organa, da upoštevajoč drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, javni interes za razkritje Dokumentov ni večji od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije oziroma javnih koristi, ki je opredeljena v korist vseh državljanov, ni večji od javnega interesa in javne koristi do zaupnosti, ki je opredeljena v korist vseh državljanov. Ugotovil je, da v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje presojanih dokumentov. IP je ocenil, da s strani tožnikov zatrjevane navedbe, da Dokumente potrebujejo za vložitev odškodninskih tožb zoper organ za povračilo škode, ki jim je nastala zaradi izrednih ukrepov, niso okoliščine, ki bi bile relevantne za razkritje Dokumentov v interesu širše javnosti. IP je izpostavil, da tožniki niso pojasnili, kako bi razkritje Dokumentov pomenilo za splošno javnost korak naprej k razjasnitvi pomembne družbene teme, ki je v širšem javnem interesu. IP je ugotovil, da Dokumenti po vsebini niso takšne narave, da bi se splošna javnost z njihovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njihovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog ljudi. Pri vsebini zahtevanih dokumentov po oceni IP tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti.

13IP je s sklicevanjem na Ustavno odločbo U-I-295/13-260 pojasnil, da pričakovanje imetnikov kvalificiranih pravic, da bodo kot imetniki finančnih instrumentov deležni reševanje njihovih naložb v obliki državne pomoči, ni pravno varovano pričakovanje. IP je še poudaril, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije kar je "interesantno za javnost", temveč da se razkrije tisto, kar je "v interesu javnosti". Dokumenti, ki jih zahtevajo tožniki, so po oceni IP morebiti interesantni za javnost, pretehta pa javni interes, da so konkretni podatki nedostopni javnosti (ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011).

14IP je ugotovil, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje Dokumentov, ki so predmet presoje in predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot zakonska izjema. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje Dokumentov na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

15IP se je strinjal z navedbami organa, da se ne sme upoštevati individualnega interesa prosilcev (ko navajajo, da potrebujejo dokumentacijo za vlaganje odškodninskih tožb zoper organ). Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. IP je poudaril, da ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da organ v postopku po ZDIJZ ne sme opraviti ocene, kateri podatki so zadostni za namen informiranja prosilca.

16IP je še odločil, da na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP pripadajo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka v breme tožnikov in zato odločil, da sami nosijo svoje stroške postopka.

Povzetek tožbenih navedb

17Tožniki izpodbijajo odločbo IP in odločbo BS ter uveljavljajo zmotno oziroma nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka, ter zmotno uporabo materialnega prava po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Zahtevajo, da se odpravijo 1. in 2. točka izreka odločbe BS in 1. in 2. točka izreka odločbe IP, da se zahtevi tožnikov ugodi in jim omogoči neomejen dostop do vseh zahtevanih informacij, to je do dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora v letu 2013. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka pred toženko in stroške postopka tega upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila. Podrejeno zahtevajo, da sodišče tožbi ugodi in Odločbo IP ter Odločbo BS odpravi ter zadevo vrne Banki Slovenije kot prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

18Ni sporno, da je Banka Slovenije zavezanec oziroma organ, ki je dolžan posredovati informacije javnega značaja, niti da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. Sporno pa je, ali zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja.

19Tožniki se ne strinjajo z zaključkom toženke, da je podan subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, na osnovi katerega je mogoče podatke označiti kot poslovno skrivnost. Subjektivni kriterij ni izpolnjen, saj BS ni predložila sklepa, s katerim bi Dokumente označila kot poslovno skrivnost. Izostanek potrebnega sklepa, ki bi določal poslovno skrivnost, in namesto tega po oceni tožnikov ne izpolnjuje subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti.

20Tožniki so prepričani, da dokument "Terms and Conditions of Business", katerega vsebine ne poznajo, ni sklep družbe A .v smislu prvega odstavka 39. člena ZGD-1, temveč dvostranska pogodba med družbo A. in Banko Slovenije. Če bi predmetni dokument resnično predstavljal pisni sklep družbe A. bi v obrazložitvi Odločbe IP to nedvomno tudi pojasnila. Sklep, s katerim so Dokumenti opredeljeni kot poslovna skrivnost s strani BS ali A. v postopku ni predložen, pa bi moral biti, če bi se želeli sklicevati na to izjemo. Da mora družba, zato, da zadosti pogoju subjektivnega kriterija, sprejeti pisni sklep, posredno izhaja tudi iz prvega odstavka 40. člena ZGD-1. Namen pisnega sklepa namreč je, da se lahko vse osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost, seznanijo z njim (in z njegovo vsebino) ter v skladu s sklepom tudi varujejo podatke, ki so bili določeni kot poslovna skrivnost.

21Tožniki opozarjajo, da se toženka zaradi napačnega zaključka, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, ni opredelila do objektivnega kriterija poslovne skrivnosti. Toženka je sicer navedla, da Dokumenti predstavljajo tudi poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju. Tožniki menijo ravno nasprotno in sicer, da objektivni kriterij iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1 ni podan. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na družbi, katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba A. oziroma BS sta tisti, ki imata v konkretnem primeru vsa ustrezna znanja, in natančno vesta, ali sploh, in če, kaj, kako in zakaj, bi lahko posredovanje Dokumentov vplivalo na konkurenčni položaj družbe A .(ali položaj tretjih oseb). Očitno občutno škodo bi zato morala BS, ki je bila dolžna v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1 varovati morebitno poslovno skrivnost družbe A., konkretno izkazati, česar ni storila. Toženka je le pavšalno navedla, da Dokumenti predstavljajo konkurenčno prednost družbe A. Iz tega pa izhaja zaključek, da se ni konkretno opredelila do obstoja objektivnega kriterija v zvezi s presojanimi informacijami in zato Odločbe IP ni mogoče preizkusiti. Toženka namreč ne pojasni, na kakšen način metodologija in analitične tehnike, ki naj bi jih družba A. uporabljala pri svojem delu, ter tudi način predstavitve ugotovitev in predlogov družbe (kar vse naj bi izhajalo iz zahtevanih dokumentov), predstavlja konkurenčno prednost družbe A. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Tožniki s tem v zvezi opozarjajo na časovno oddaljenost izvedenih sej Usmerjevalnega odbora (od tega je minilo več kot 5 let) in nerazumljivost, kako bi lahko razkritje zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej povzročilo poslovno škodo bodisi BS bodisi družbi A. Slednji bi po prepričanju tožnikov morali izkazati, zakaj so te informacije kljub njihovi starosti, še vedno bistveni elementi poslovnega položaja družbe A., in kako bi razkritje teh informacij vplivalo na a današnji konkurenčni položaj.

22V zvezi s tem tožniki pojasnjujejo, da se je Sodišče Evropske unije ("SEU") v sodbi, C-15/16 z dne 19. 6. 2018, ukvarjalo s predhodnim vprašanjem, kako se razlaga prvi odstavek 54. člena Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. 4. 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS ("Direktiva 2004/39/ES") v zvezi z informacijami, ki jih je nadzorovano podjetje posredovalo pristojnemu organu. Direktiva 2004/39/ES je bila razveljavljena z Direktivo 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. 5. 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU ("Direktiva 2002/92/ES").

23SEU je v zadevi C-15/16 pojasnilo, da vse izjave pristojnega organa, ki so v njegovem spisu v zvezi z nadzorom, vključno z njegovo korespondenco z drugimi službami, niso brezpogojno zaupne informacije, ki bi bile zato zajete z obveznostjo, da se ohrani poklicna skrivnost. S to opredelitvijo so zajete informacije, ki jih imajo organi, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog iz te direktive, ter ki, prvič, niso javne in, drugič, z razkritjem katerih bi obstajala nevarnost posega v interese fizične ali pravne osebe, ki jih je predložila, oziroma tretje osebe ali pa nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel s sprejetjem Direktive 2004/39/ES. Torej, je treba konkretno izkazati, na kakšen način bi se z razkritjem zahtevanih informacij poseglo v interese osebe, ki je domnevno zaupne informacije predložila, oziroma v interese tretjih oseb. Tega pa BS v konkretnem primeru ni storila, saj ni pojasnila, kakšno škodo bi z razkritjem informacij utrpela družba A.

24SEU je tudi pojasnilo, da je potek časa okoliščina, ki lahko vpliva na analizo, ali so pogoji, od katerih je odvisna zaupnost zadevnih informacij, izpolnjeni v nekem trenutku (C0362/O8, točki 56 in 57, C0162/15, točka 64). Organ mora na podlagi take prošnje preveriti, ali je zavrnitev dostopa še vedno upravičena glede na medtem spremenjene pravne ali dejanske okoliščine. Zato je treba ugotoviti, ali se splošna prepoved razkritja zaupnih informacij, določena v prvem odstavku 54. člena Direktive 2004/39/ES, nanaša na informacije, ki jih imajo pristojni organi in ki jih je treba kot "zaupne" opredeliti ob preučitvi prošnje za razkritje, ne glede na opredelitev teh informacij v času, ko so bile posredovane tem organom.

25Iz omenjene sodne prakse SEU tudi izhaja, da se za informacije, ki jih imajo pristojni organi in ki bi lahko bile poslovne skrivnosti, vendar so stare pet let ali več, zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost, razen izjemoma, če stranka, ki takšno naravo zatrjuje, dokaže, da so te informacije kljub svoji starosti še vedno bistveni element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja zadevnih tretjih oseb. Glede na to, da so v konkretnem primeru Dokumenti nastali že v letu 2013, kar pomeni, da je od njihovega nastanka minilo že več kot 5 let, se ob upoštevanju zgoraj navedene sodne prakse SEU šteje, da so ti dokumenti, četudi bi se hipotetično šteli za poslovno skrivnost, zaradi poteka časa pridobili značilnost zgodovinskih podatkov in so zato izgubili svojo zaupnost. BS ni dokazala, da so Dokumenti, kljub svoji starosti, še vedno bistven element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja družbe A. ali zadevnih tretjih oseb (C0162/15, točka 65-66). Ker teh bistvenih (časovnih) okoliščin toženka pri sprejetju svoje odločitve ni upoštevala, je ostalo dejansko stanje pomanjkljivo in nepopolno ugotovljeno, kar predstavlja kršitev po 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

26Tožniki še opozarjajo, da je toženka v obrazložitvi na str. 11 Odločbe IP navedla, da zahtevani podatki prestavljajo podatke o kakovosti sredstev bank ter poteku stresnih testov pri bankah, ki poslujejo na trgu, in so bile vključene v skrbni pregled bančnega sektorja, katerega izvedbo je nadzoroval Usmerjevalni odbor. Vendar pa ni z ničemer pojasnila, kako naj bi razkritje zahtevanih informacij imelo negativen vpliv na poslovanje teh bank ali družbe A., zato so te navedbe toženke pavšalne in za utemeljevanje obstoja objektivnega kriterija poslovne skrivnosti pravno neupoštevne. Tožniki še navajajo, da podatki o kakovosti sredstev bank ter poteku stresnih testov pri bankah, ki poslujejo na trgu in so bile vključene v skrbni pregled bančnega sektorja, kot naj bi izhajali iz Dokumentov, tudi sicer nikakor ne morejo predstavljati konkurenčne prednosti družbe A., saj se nje sploh ne tičejo, še manj pa podatkov, ki naj bi zaradi njihovega razkritja družbi A. povzročili občutno škodo. Toženki očitajo, da povsem pavšalno trdi, da že iz narave podatkov izhaja, da je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Dokazno breme za izpolnjenost objektivnega kriterija je po ustaljeni praksi toženke in naslovnega sodišča na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Občutno škodo bi zato morala družba A. (oziroma BS) konkretno izkazati. V predmetnem postopku pa niti družba A. niti BS z ničemer nista utemeljili niti izkazali, zakaj in kako naj bi družbi A. z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala občutna škoda in kakšna naj bi ta škoda bila. Tega ni obrazložila niti toženka.

27Tožniki izpostavljajo, da poslovna skrivnost ni absolutno varovana ustavna in zakonska kategorija, temveč je z zakonom omejena. Toženka je po njihovem mnenju nepravilno uporabila materialno pravo tudi s tem, ko po napačni ugotovitvi, da so izpolnjeni pogoji za obstoj poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, ni presodila, da pride v poštev uporaba določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, tj. da gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. Namreč, četudi bi bilo mogoče Dokumente šteti za poslovno skrivnost, bi jih bilo po mnenju tožnikov treba razkriti zaradi določila 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

28V zvezi s sklicevanjem toženke na odločbe naslovnega sodišča, v katerih je sodišče pojasnilo, da gre za porabo javnih sredstev takrat, ko gre za odhodek, ko se javna sredstva za nekaj nepovratno porabijo, tožniki menijo, da je to stališče uporabno tudi za razkritje zahtevanih Dokumentov. Zahtevani Dokumenti namreč vsebujejo podatke, ki so nastali v procesu odločanja o tem, na kakšen način se naj bi saniral slovenski bančni sistem v letu 2013, in kar je v končni fazi pripeljalo do nepovratne porabe javnih sredstev.

29Z novelo Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 96/13; "ZBan-1L"), ki je bila sprejeta novembra 2013, je v Sloveniji stopila v veljavo ureditev, ki je omogočila, da se v primeru s strani Banke Slovenije ugotovljene insolventnosti banke in grozečega stečaja banke, ki bi lahko ogrozil stabilnost finančnega sistema, z izrednim ukrepom, ki ga izreče Banka Slovenije, uveljavijo le nekateri učinki stečaja banke, in sicer razveljavitev obveznosti banke do delničarjev in upnikov iz naslova podrejenih terjatev, če te obveznosti v stečaju banke ne bi bile poplačane.

30BS naj bi na podlagi ocene neodvisnih cenilcev, ki je bila izvedena v vseh bankah, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi (B., C., Č., D., E. in v letu 2014 še F.), ugotovila, da bi bil v primeru stečaja banke primanjkljaj kapitala tako visok, da terjatve upnikov podrejenih terjatev in delnice obstoječih delničarjev ne bi bile niti delno poplačane. Po navedbah BS, da bi lahko banke prejele državno pomoč, ki je bila nujno potrebna za stabilizacijo poslovanja, je pred vplačilom sredstev države za dokapitalizacijo bank, moral biti izveden ukrep razveljavitve delnic banke in vseh podrejenih obveznosti banke, saj te v primeru stečaja banke ne bi bile poplačane. Izredni ukrepi naj bi bili predvideni kot instrument za sanacijo bank, s katerimi se zaradi zaščite javnega interesa, z uporabo javnih sredstev prepreči stečaj banke. Za dokapitalizacijo zgoraj navedenih bank je bilo potrebno sodelovanje države. Ne more biti sporno, da je z dokapitalizacijo šestih slovenskih bank prišlo do nepovratne porabe javnih sredstev. Tako pri pripravi zakonodaje, ki je takšne ukrepe omogočila, kot tudi pri izvedbi ukrepa, je sodelovala BS. Tožniki so prepričani, da zahtevani Dokumenti predstavljajo del dokumentov, ki so bili relevantni za sprejetje odločitve o izreku in izvedbi izrednih ukrepov, in ki so bili podlaga za izvedbo dokapitalizacije zgoraj navedenih bank.

31Iz navedb toženke, da Dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki bi se neposredno nanašali na takšno trošenje javnih sredstev, tožniki, ki z vsebino Dokumentov niso seznanjeni, zaključujejo, da Dokumenti vendarle vsebujejo določene podatke, ki se nanašajo na javno porabo sredstev. Določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne določa, da bi se dostop do zahtevanih informacij prosilcem dovolil le, če bi te informacije vsebovale podatke, ki bi bili neposredno povezani s porabo javnih sredstev. Ker očitno zahtevani Dokumenti vsebujejo določene (posredne) podatke, ki se tičejo nepovratne porabe javnih sredstev, tožniki menijo, da je izjema po tej določbi podana. Poudarjajo, da se izjema po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč tolmači široko (tudi) v pomenu, da so to podatki, ki so "v zvezi" s porabo javnih sredstev - torej to niso le podatki o višini in prejemnikih sredstev, ampak tudi podatki, vezani na odločanje o teh sredstvih. Trdijo, da so Dokumenti informacija javnega značaja tudi, če v sami fazi sestave zapisnikov še niso bile sprejete odločbe o izrednih ukrepih in tudi javna sredstva še niso bila porabljena.

32Tožniki se tudi ne strinjajo s stališčem BS, da izredni ukrepi ne predstavljajo porabe javnih sredstev, ko pa se je vendar na podlagi izrečenih izrednih ukrepov v končni fazi (iz sredstev državnega proračuna) izvedla dokapitalizacija bank. Dejstvo, da so bili pri tem zasebni subjekti razlaščeni, pa nikakor ne pomeni, da ni prišlo do porabe javnih sredstev, saj se je sanacija bank izvedla na način, da so bili v njej lastniki in imetniki podrejenih obveznosti udeleženi s svojim premoženjem, kakor tudi z izvedeno dokapitalizacijo.

33Poudarjajo, da mora imeti javnost z vidika nadzorne funkcije pravice dostopa do informacije javnega značaja, možnost nadzora tudi nad postopkom izvedbe izrednih ukrepov, ki jih je izrekla BS, in na podlagi katerih so se porabila javna sredstva. Zato, da se javnost dejansko lahko seznani s podatkom o porabi javnih sredstev, je bistvenega pomena, da se seznani tudi z vsebino bistvenih dokumentov, ki so bili podlaga za sprejetje izrednih ukrepov. Le na ta način se lahko preveri, ali je bilo ravnanje organa (tj. Banke Slovenije) pri sprejetju izrednih ukrepov upravičeno; šele na ta način pa je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti. Ker gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje med družbo A. in Banko Slovenije kot subjektom javnega prava, se bi morala, glede na navedeno, družba A., ki je vstopila v tako razmerje, zavedati, da je njena svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev, ker se troši denar davkoplačevalcev.

34Tožniki glede utemeljitve toženke, da se tožnikom ne omogoči delni dostop do Dokumentov poudarjajo, da Odločbe IP v tem delu ni mogoče preizkusiti, ker toženka z ničemer ne pojasni, za kakšne podatke gre in zakaj ocenjuje, da so medsebojno tako prepleteni, da se jih ne da razkriti niti delno. Ob pomanjkanju ustrezne oziroma zadostne obrazložitve se odločitev toženke izkaže za arbitrarno, saj tožniki nimajo možnosti, da bi pravilnost odločitve toženke preverili. S tem je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

35Tožniki menijo, da je javni interes podan tudi, če je ogrožena ustavno zagotovljena pravica do zasebne lastnine - še zlasti, če je bilo v to vrednoto poseženo velikemu številu posameznikov. Izredni ukrepi, ki jih je sprejela BS, so prizadeli zelo širok krog oseb. Z vložitvijo odškodninskih tožb zoper BS (s katerimi bodo zahtevali povračilo škode, ki jim je nastala zaradi izrednih ukrepov), bodo ti subjekti poskušali vzpostaviti premoženjsko stanje (glede na to, da imetniškega stanja ni mogoče več vzpostaviti), kot je bilo pred izrečenimi izrednimi ukrepi. Zato javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov po mnenju tožnikov zagotovo obstoji in prevlada nad zasebnim interesom varovanja poslovne skrivnosti.

36Tožniki vztrajajo, da je podatek javnosti dostopen, če gre za kakršnokoli informacijo o porabi javnih sredstev. To pa pomeni, da so dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora informacija javnega značaja tudi, če v sami fazi sestave zapisnikov še niso bile sprejete odločbe o izrednih ukrepih in tudi javna sredstva še niso bila porabljena. Dokumenti so bili eni izmed ključnih dokumentov, na podlagi katerih se je BS odločila, da sprejme izredne ukrepe, na podlagi katerih se je v končni fazi (iz sredstev državnega proračuna) izvedla dokapitalizacija bank. BS je v letu 2013 za izvedbo stresnih testov imenovalo družbo A., za izvedbo pregleda kakovosti sredstev bank pa družbo G. ter H. Izvedbo teh pregledov je koordiniral, vodil in nadzoroval Usmerjevalni odbor¹.

37Tožniki vztrajajo, da je interes razkritja nedvomno močnejši od interesa, da informacije ostanejo tajne. Interes javnosti do razkritja Dokumentov je v tem, da imetniki kvalificiranih obveznosti bank Dokumente nujno potrebujejo za vložitev odškodninskih tožb zoper Banko Slovenije za povračilo škode, ki jim je nastala zaradi izrednih ukrepov, ki jih je šestim slovenskim poslovnim bankam izrekla Banka Slovenije. Odškodninske zahtevke na podlagi 350a. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 s spremembami, "ZBan-1"), za katerega je sicer Ustavno sodišče RS ugotovilo, da ni bil v skladu z Ustavo, je namreč mogoče utemeljiti le na podlagi zahtevanih dokumentov, saj sicer imetniki kvalificiranih obveznosti bank niso seznanjeni z relevantnim dejanskim stanjem, na podlagi katerega je Banka Slovenije šestim poslovnim bankam izrekla izredne ukrepe.

38Poudarjajo, da so izrečeni izredni ukrepi prizadeli zelo širok krog oseb, saj je bilo z njimi poseženo v ustavno varovane pravice blizu 100.000 imetnikov bančnih delnic in 2.000 lastnikov podrejenih obveznic, ter približno 500.000 državljanov, ki varčujejo v pokojninskih družbah, družbah za upravljanje in zavarovalnicah, ki so bile imetnice kvalificiranih obveznosti teh bank, in katerih donos bo zaradi prenehanja njihovih naložb v delnice in podrejene obveznice teh bank, bistveno manjši. Gre torej za četrtino državljanov Republike Slovenije, ki imajo pravico do dostopa informacij, na podlagi katerih so bile kršene njihove ustavno varovane pravice. Pri tem poudarjajo, da dejstvo, kdaj zasebni interes prestopi mejo in postane interes javnosti, ni pogojeno na primer zgolj s številom ljudi ali nekim geografskim območjem (npr. celotno ozemlje neke države, vsi prebivalci neke države, mesta ali vasi ...), temveč gre lahko za interes javnosti tudi kadar gre za povsem določeno (marginalno) skupino ljudi. To pa tudi pomeni, da je v konkretnem primeru, ko je bilo poseženo v premoženjske pravice velikega števila fizičnih in pravnih oseb, kriterij javnega interesa izpolnjen. Po drugi strani pa je netransparentnost delovanja BS (in celo sumi storitve kaznivih dejanj) pri izrekanju izrednih ukrepov oziroma sanaciji bančnega sistema močno oslabila zaupanje javnosti v slovenski bančni sistem ter je zagotovo v javnem interesu, da se to zaupanje ponovno povrne. K okrepitvi tega zaupanja pa bo pripomogla prav večja transparentnost delovanja BS in razkritje informacij javnega značaja o njenem delovanju. Mednje sodijo tudi dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora, ki so jih zahtevali tožniki.

39Tožniki zanikajo, da bi se sklicevali na javni interes za razkritje zahtevane dokumentacije z obrazložitvijo, ker naj bi bila ta "zanimiva" za javnost. Pojasnili so, koliko (pravnih in fizičnih) oseb je bilo neposredno prizadetih zaradi izrečenih izrednih ukrepov Banke Slovenije, poleg tega pa so breme sanacije bank - zaradi njihove dokapitalizacije s strani Republike Slovenije - vsaj posredno nosili vsi slovenski davkoplačevalci. Zato te - neposredno ali vsaj posredno - prizadete osebe predstavljajo širšo javnost in s tem javni interes. Menijo, da so s tem podane okoliščine, ki izražajo močan javni interes, da se razkrijejo zahtevane informacije, ki lahko pripomorejo k širši razpravi in ugotovitvi, ali je bilo delovanje BS gospodarno, utemeljeno, oziroma v skladu z zakonom. V obravnavanem primeru je namreč šlo in še vedno gre za vsesplošno in široko zasnovano javno problematiko, ki od BS zahteva še toliko večjo preglednost in transparentnost njenega delovanja, čemur pa sklicevanje na poslovno skrivnost, ki je označena na zahtevanih dokumentih, zagotovo ne zadosti. Sama toženka je v svojih odločbah že večkrat poudarila, da je samo dobro informiran državljan lahko aktiven državljan in narobe bi bilo, če bi se država ali pa BS, kot organ, ki ga je ustanovila država, tega bala. BS se mora zavedati, da je njena svoboda pri varovanju podatkov omejena, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju državnih organov, zlasti pri porabi oziroma razpolaganju z javnimi sredstvi, kamor nenazadnje sodijo tudi njene odločitve o izrekanju izrednih ukrepov prenehanja kvalificiranih obveznosti bank, ki so, kot pojasnjeno zgoraj, prizadele izredno širok krog državljanov Republike Slovenije.

40Tožniki menijo, da je nepravilen tudi zaključek toženke, da pri Dokumentih ne gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, ki jih je treba razkriti ne glede na voljo "prizadetega" poslovnega subjekta. Opozarjajo, da je toženka spregledala, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) dne 19. 10. 2016 sprejelo odločbo št. U-l-295/13-260, v kateri je USRS zavzelo zelo jasno stališče, da je bila imetnikom kvalificiranih obveznosti bank (mednje med drugim sodijo tudi tožnice), katerim je Banka Slovenije izrekla izredne ukrepe prenehanja kvalificiranih obveznosti banke, zaradi pomanjkanja dostopa do dokumentov in informacij, na podlagi katerih so bili izredni ukrepi izrečeni, oziroma njihove neenakosti v postopku, kršena pravica do pravnega sredstva iz 23. člena Ustave.

41Tožniki še poudarjajo, da Dokumenti ne morejo (več) izpolnjevati kriterija poslovne skrivnosti, saj je USRS z zgoraj navedeno odločbo zakonodajalcu naložilo, da mora z novim zakonom imetnikom kvalificiranih obveznosti bank (katerih je, kot obrazloženo, izredno veliko) omogočiti dostop do vseh informacij, ki jih je BS upoštevala pri izreku izrednih ukrepov. Dokumenti ne morejo biti opredeljeni za poslovno skrivnost, saj že iz odločbe USRS izhaja, da morajo biti dostopni širokemu krogu imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Tako gre utemeljeno sklepati, da bodo s sprejetjem novega zakona Dokumenti, v vsakem primeru postali javni, saj jih glede na zelo jasne smernice USRS, nov zakon ne bo mogel (več) opredeliti za poslovno skrivnost (skladno z določbo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev). Odločbo USRS je tako v konkretnem primeru, kot menijo tožniki, treba šteti za zakonsko podlago oziroma dejanske okoliščine, ki omogočajo oziroma celo zapovedujejo razkritje vsebine zahtevanih dokumentov. Toženka Odločbe USRS pri izdaji odločbe sploh ni upoštevala, s tem pa ni uporabila materialnega prava (Odločbe USRS), ki bi ga pri odločanju o pritožbi tožnikov nedvomno morala upoštevati. Posledično je tudi njen zaključek, da so zahtevani dokumenti varovani kot poslovna skrivnost, saj da ne gre za izjemo po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1, napačen.

42Tožniki še navajajo, da je glede na to, da se s poslovno skrivnostjo dosega varstvo konkurenčnih prednosti, razumljivo, da podatek ne more veljati za zaupnega v nedogled. ZGD-1 sicer res ne določa nobenega roka, vendar se tudi konkurenčni podatki "starajo" in izgubljajo pomen. Četudi bi presojani dokumenti izpolnjevali kriterije za obstoj poslovne skrivnosti, ne bi imeli lastnosti oziroma vrednosti poslovne skrivnosti trajno, saj konkurenčni podatki lahko s potekom časa, z razširjenostjo oziroma javno dostopnostjo, z novimi oziroma novejšimi podatki izgubijo svoj pomen. S sprejetjem Odločbe USRS izguba morebitne poslovne skrivnosti velja tudi za zahtevane dokumente Usmerjevalnega odbora, saj iz vsebine Odločbe USRS po prepričanju tožnic nedvomno izhaja, da ti dokumenti ne morejo (več) predstavljati poslovne skrivnosti. Tožniki menijo, da bi BS morala jasno dokazati, da so informacije, ki so označene kot poslovna skrivnost, kljub svoji starosti še vedno bistven element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja družbe A. ali tretjih oseb. Ker tega ni storila, se na izjemo poslovne skrivnosti ne more uspešno sklicevati.

43Tožniki ugovarjajo, da glede na to, da ni izpolnjen niti subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, seveda ni utemeljeno stališče toženke, da se ji do objektivnega kriterija ni bilo treba opredeljevati. Obstoj subjektivnega kriterija po njenem mnenju ne izhaja niti iz sodbe I U 43/2017. Stranka z interesom pa tudi ni pojasnila, zakaj ji ni treba obrazložiti konkurenčne prednosti družbe A.

44Tožniki menijo, da sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13-260 ni ustrezno, ker v njej sodišče ne pove ali in če, zakaj je javni interes za dostop do informacij javnega značaja večji kot javni interes, da se ta omeji. V obravnavanem primeru ne gre samo za informacije, ki bi jih bilo treba razkriti zgolj zaradi interesa tožnikov (in ostalih nekdanjih imetnikov delnic in podrejenih finančnih instrumentov bank, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi) oziroma vlaganja odškodninskih tožb, temveč zaradi interesa širše javnosti. SEU je v odločbah, na katere se sklicuje stranka z interesom (tj. C-623/213 in C-451/15), med drugim zapisalo, da se ne more upoštevati individualnega interesa prosilca za razkritje dokumentov in njegovega posamičnega položaja, razen če pomenita prevladujoč interes. Trdijo, da predstavlja njihova zahteva prevladujoč javni interes.

45Za tožnike ni sporno, da BS opravlja več vrst in postopkov nadzora, ki so določeni v ZBan-2, med drugim opravlja tudi pregled poslovanja bank ter izreka ukrepe nadzora. Izjema od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja v zvezi z informacijami, ki jih BS pridobi v nadzornem postopku, je določena v drugem odstavku 5a. člena ZDIJZ. ZBan-2 res določa, da o razkritju podatkov, ki izvirajo iz te materialne pravne podlage, odloča bančni nadzornik, v konkretnem primeru ustrezno pooblaščena uradna oseba določena s pravilnikom BS. O tem, katere informacije v zvezi s postopki, ki jih izvaja BS se bodo razkrile javnosti, torej odloča sama BS, kar bi v praksi pomenilo, da bo BS vedno ščitila predmetne podatke, oziroma razkrila samo tiste, ki za BS ne bodo obremenilni. Takšna določba z vidika javnega dostopa do informacij javnega značaja ne bi imela smisla, zato ni nobene podlage, da se hkrati z določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, uporabljajo tudi določbe ZBan-2 in evropskih bančnih predpisov. Če bi zakonodajalec imel namen zaupne podatke po ZBan-2 varovati kot absolutno nedostopne informacije javnega značaja, bi posledično ZBan-2 uporabo določb ZDIJZ v celoti izključil². Določbe v oddelkih 2.2.1 in 8.6 ZBan-2 ne urejajo materije pravice dostopa do informacij javnega značaja (temveč je to področje prepuščeno ureditvi z ZDIJZ), ter ne posegajo v to materijo v smislu dodatnih absolutnih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

46Tožniki povzemajo naslovno sodišče v sodbi I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013, da tudi za osebe iz prvega odstavka 215. člena ZBan-1 dolžnost varovanja zaupnih podatkov "ne velja v primerih, ki jih določa zakon", in ZDIJZ je tak zakon. Nadalje je zapisalo, da ker ZBan-1 v 214., 215. ali 216. členu ne določa izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, ni nobenega razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ, ki bi ga bilo treba razreševati s posebnimi metodami razlage, kot je razmerje med novejšim ali starejšim predpisom, ali med specialnim in splošnejšim predpisom.

47Tožniki trdijo, da zahtevani Dokumenti ne sodijo v sklop podatkov, ki jih je BS v postopku nadzora, ki je še vedno v teku, oziroma je trenutno v teku, saj se nanašajo na leto 2013. Splošno znano je, da je ob koncu leta 2013 BS po opravljenem postopku nadzora petim slovenskim bankam dne 17. 12. 2013 izdala odločbe o izrednih ukrepih. S tem je bil postopek nadzora, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, zaključen. Predmetne odločbe o izrednih ukrepih so bile namreč nedvomno že izdane in izvršene, nobena od bank, ki ji je bil izredni ukrep izrečen, zoper izdane odločbe ni vložila nobenega pravnega sredstva. To pomeni, da se je konkretni upravni postopek nadzora že končal. Izjeme od dostopa do informacij javnega značaja je treba razlagati restriktivno.

48Sodna praksa (sodba in sklep Upravnega sodišča RS št. I U 419/2015 z dne 14. 5. 2015) je štela, da postopek nadzora zoper B. (in z njim povezana cenitev banke), katerega posledica je bila decembra 2013 izrečena odločba BS o izrednih ukrepih, ne predstavlja postopka nadzora, ki še ni končan. BS ni navedla, kateri konkretni postopki nadzora v zvezi s posameznimi zahtevanimi podatki tečejo oziroma še niso končani. Gre namreč za postopek nadzora v določeni posamični zadevi, ki se začne in konča z izdajo odločbe. V konkretnem primeru je treba dolžnost razkritja zahtevanih informacij oziroma obstoj morebitne izjeme do njihovega dostopa po drugem odstavku 5a. člena ZDIJZ gledati le z vidika zakonske dikcije citirane določbe, tj. "če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek". Jezikovna razlaga citiranega dela drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ pokaže, da se BS potem, ko je postopek nadzora že končan, ne more več sklicevati na to, da bi bila ogrožena njena zakonska naloga nadzora, temveč se lahko sklicuje le na to, da bi bilo ogroženo izvajanje njenih drugih zakonskih nalog. Predmetni odstavek se nedvomno nanaša na ogrožanje ostalih nalog BS določenih v 11. in 12. členu ZBS-1. Ker BS ne navaja, da bi bilo zaradi razkritja zahtevanih informacij resno ogroženo izvajanje katere izmed njenih ostalih nalog (ki ne predstavlja nadzora), izjema po drugem odstavku 5a. točke ni podana. Prav tako BS ni izkazala obstoja druge posledice iz drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ, tj. da bi zaradi razkritja zahtevanih informacij nastala škoda drugim osebam. BS v zvezi s tem povsem pavšalno navaja, da bi škoda lahko nastala poslovnim bankam, njej sami in Republiki Sloveniji. Pri tem tožniki ponavljajo, da sploh ne zahtevajo podatkov, ki bi jih BS posredovale poslovne banke oziroma podatkov, ki bi se neposredno nanašali na poslovne banke, temveč gre za dokumentacijo iz poslovanja same BS.

49Tožniki še navajajo, da je iz sodbe Sodišča EU C-45/21 za predmetni postopek relevanten odgovor na četrto predhodno vprašanje, ki se nanaša na določbe 53. do 62. člena Direktive 2013/36 oziroma določbe 44. do 52. člen Direktive 2006/48, ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij. Sodišče EU na postavljeno vprašanje odgovarja, da se ta pravila direktiv, ki določajo poslovne skrivnosti in dolžnosti nerazkritja pri delovanju kreditnih institucij, ne nanašajo na informacije, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi izrednih ukrepov v smislu Direktive 2001/24³. To ne velja zgolj za informacije, ki so bile predmet postopkov obveščanja ali posvetovanja iz členov 4, 5, 8, 9, 11 in 19 te direktive. Poslovno skrivnost tako predstavljajo informacije, ki so pridobljene ali nastanejo pri izvedbi izrekanja izrednih ukrepov, in so predmet posvetovanja in obveščanja, ko: - upravni ali sodni organi države članice obveščajo pristojne organe države članice gostiteljice o reorganizacijskem ukrepu in učinkih, - upravni ali sodni organi države članice obveščajo nadzorne organe matične države članice o reorganizacijskih ukrepih, - upravni ali sodni organi države članice gostiteljice obveščajo podružnice kreditnih institucij iz tretjih držav o reorganizacijskem ukrepu in učinkih, - upravni ali sodni organi obveščajo druge pristojne organe o uvedbi postopka prenehanja v kreditni instituciji, - se statutarni organi kreditne institucije posvetujejo s pristojnimi organi matične države članice pred prostovoljnim prenehanjem in upravni ali sodni organi v državi članici gostiteljici podružnice kreditnih institucij iz tretjih držav obvestijo pristojne organe drugih držav članic gostiteljic obveščajo o uvedbi postopka prenehanja, skupaj s praktičnimi učinki. Sodba tako ponudi jasno razlago, da so izvzete kategorije dokumentov le glede (oblastvenega) obveščanja ali posvetovanja držav zaradi vzajemnega priznavanja reorganizacijskih ukrepov, oziroma da se poslovna skrivnost nanaša zgolj na osebe, ki sprejemajo ali objavljajo informacije v postopkih obveščanja ali posvetovanja iz navedenih členov⁴. Navedeno je treba razumeti tako, da - brez dodatnih ukrepov varovanja skrivnosti - ne bo dostopna zgolj taksativno našteta meddržavna korespondenca, vsa ostala dokumentacija pa mora biti nekdanjim imetnikom kot (bodočim) tožnikom, glede na njihovo številčnost pa tudi širši javnosti, dostopna že pred vložitvijo tožbe. Dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora BS iz leta 2013 , po mnenju tožnikov glede na to sodbo ne predstavljajo informacij, ki bi po omenjenih direktivah lahko predstavljale zaupne informacije. Iz obrazložitve Sodbe je mogoče zaključiti, da v pravu EU ne obstoji nobena pravna podlaga, na podlagi katere bi bilo treba dokumentacijo, ki jo tožnice zahtevajo v predmetnem postopku, opredeliti za bančno ali poslovno skrivnost. Posledično tudi ne obstojijo nobene zakonske ovire, da bi zahtevana dokumentacija ne bila dostopna širši javnosti. Čeprav so institucije EU sodelovale kot opazovalci, to ne pomeni, da morajo dati soglasje za razkritje zahtevanih dokumentov, saj nastali dokumenti predstavljajo dokumente Usmerjevalnega odbora in ne institucij EU.

Povzetek odgovora na tožbo

50Toženka vztraja na izpodbijani odločbi in predlaga zavrnitev tožbe.

51Vztraja na ugotovljenem subjektivnem pogoju za obstoj poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, do katerega se je že opredelila. Meni, da za subjektivni pogoj za obstoj poslovne skrivnosti ni treba, da obstaja akt, ki se izrecno imenuje sklep oziroma je odločitev o poslovni skrivnosti sprejeta v obliki sklepa, kot to izhaja iz tožbenih navedb.⁵ Meni, da je bistveno pri presoji obstoja poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju ali je subjekt v pisni obliki izrazil voljo, na podlagi katere je mogoče določno opredeliti podatke, ki zanj predstavljajo poslovno skrivnost, pri čemer lahko takšna volja subjekta izhaja tudi iz pogodbe ali drugega dokumenta (npr. pravilnika). Vztraja, da je v obravnavanem primeru subjektivni kriterij izpolnjen. Toženka še dodaja, da v 39. členu ZGD-1 ni določeno, da je poslovna skrivnost lahko določena le zaradi varstva konkurence na trgu niti, da poslovna skrivnost nekaj ne bi smelo biti (ker je širši javnosti že znano ali zaradi časovne oddaljenosti). Če zakonsko določenih izjem iz tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 ni, potem ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, ki je s pisno odredbo določil, kaj bo štel za svojo poslovno skrivnost (tako Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015 z dne 24. 8. 2016, sodba Višjega sodišča št. II Cpg 59/2017.

52Toženka ponavlja in vztraja, da se zaradi ugotovljenega subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti, ni bila dolžna podrobneje opredeliti še do obstoja objektivnega kriterija, ne glede na to, pa je ocenila, da vsebina Dokumentov predstavlja poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju.

53Toženka ponavlja in vztraja tudi, da ne gre za Dokumente, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, upoštevaje sodno prakso (npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 350/2012-34, št. I U 1488/2011-95 in št I U 1739/2012). Strinja se s tožečo stranko, da je treba izjemo po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ tolmačiti široko, vendar to ne pomeni, da ta določba zajema vse dokumente, ki so povezani s porabo javnih sredstev. Tako široka interpretacija določbe bi lahko pripeljala do zaključka, da je mogoče dostopati do vseh dokumentov, ki sodijo v delovno področje organa (tako tudi do podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost posameznih bank, s katerimi razpolaga Banka Slovenija).

54Ponavlja tudi svoje stališče, da javni interes za razkritje predmetnih podatkov ne pretehta nad javnim interesom omejitve dostopa. V utemeljitev ponovno izpostavlja, da iz odločbe Ustavnega sodišča U-l- 295/13-260 z dne 19. 10. 2016 izhaja, da pričakovanje imetnikov kvalificiranih pravic, da bodo kot imetniki finančnih instrumentov deležni reševanje njihovih naložb v obliki državne pomoči, ni pravno varovano pričakovanje (točka 105). Imenitniki kvalificiranih pravic niso imeli nobenega jamstva države ali Banke Slovenije, da bo njihova naložba varovana tudi v primeru, če bo njena ekonomska vrednost (vsaj delno) izgubljena, torej tedaj, ko so izpolnjeni pogoji za ocenjevani izredni ukrep. Ustavno sodišče je ugotovilo tudi, da Zakon o bančništvu - ZBan-12 prav tako ni posegel v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena v zvezi s 67. členom Ustave Republike Slovenije. Izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank je bil namenjen preprečitvi uvedbe stečaja banke in je moral biti izveden tako, da so upniki iz kvalificiranih obveznosti kljub uporabi izrednega ukrepa prejeli vsaj toliko, kot bi prejeli v stečaju.

55Toženka meni, da je odločba Ustavnega sodišča U-l- 295/13-260 z dne 19. 10. 2016 v obravnavanem primeru povsem irelevantna. Poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec (v obravnavanem primeru tožniki) pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Kot navaja že Upravno sodišče v sodbi I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018 predmetna odločba Ustavnega sodišča RS ni zakon in se nanaša le na določeno število ljudi, pri katerih je bila kršena pravica do sodnega varstva ter kot taka ne predstavlja pravne podlage, da bi se zahtevani dokumenti šteli kot informacije javnega značaja (točka 16).

56Vztraja tudi pri odločitvi glede zahteve tožnikov za povrnitev priglašenih stroškov postopka. Po mnenju toženke je namreč določba prvega odstavka 113. člena ZUP (ki se v postopku s pisno zahtevo uporablja za vprašanja, ki niso urejena z ZDIJZ) povsem jasna.

Navedbe prizadete oseba s položajem stranke

57Banka Slovenije (v nadaljevanju BS) predlaga zavrnitev tožbe.

58Navaja, da bi ji bila odprava izpodbijanih upravnih aktov v neposredno škodo, ker bi tako prišlo do razkritja zahtevanih zaupnih informacij stranke z interesom oziroma poslovne skrivnosti A.in bank, ki je ni mogoče sanirati.

59BS ugotavlja, da tožeča stranka izpodbija prvo in drugostopenjsko odločbo iz razlogov, ki so bili ugotovljeni s strani toženke v odločbi 090-256/2018/2, ne izpodbija pa ostalih izjem od dostopa do informacij javnega značaja, ki jih je BS uveljavljala v svoji odločbi z oznako 2.07.4-4/2018-7, po drugi strani pa zahteva tudi odpravo odločbe na prvi stopnji. Zato predlaga naslovnemu sodišču, da se v primeru odprave odločbe BS, opredeli tudi do vseh razlogov za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, ki so navedeni v odločbi BS in jih je BS ponovila v odgovoru na tožbo.

60Ponavlja, da je obstoj škode pri objektivnem kriteriju poslovne skrivnosti obrazložen v Odločbi BS v okviru izjeme obstoja nadzornega postopka. Izpostavlja, da je pri presoji škode treba upoštevati tudi njeno obširno opredelitev pri tehtanju javnega interesa, ki nazorno prikazuje očitne posledice razkrivanja zaupnih informacij na bančnem področju, torej tudi vprašanje konkurenčnosti. Tudi s tem namenom so zahtevani dokumenti označeni kot zaupni. Zakon ne zahteva presoje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, zato so tudi nepravilne tožbene navedbe, da bi morala toženka ali BS pojasniti, na kakšen način predstavljajo metodologija in analitične tehnike ter način predstavitve ugotovitev in predlogov družbe, konkurenčno prednost družbe A. Gotovo pa je in izhaja tudi iz odločitve IP in stranke z interesom, da je vse navedeno intelektualna lastnina te družbe, ki ji zagotavlja določeno konkurenčno prednost, in bi bilo s tem poseženo v pravice družbe A. in bi ji lahko nastala z razkritjem škoda.

61Navaja, da v slovenskem pravnem sistemu na obstoj poslovne skrivnosti tudi ne vpliva oddaljenost nastanka dokumenta, kot to navaja tožeča stranka in za to med drugim navaja sodbo C-162/15. BS poudarja, da je v točki 64 sodbe sodišča EU C-162/15 jasno napisano, da takšna ureditev velja v okviru internih pravil prošenj za zaupno obravnavanje glede intervenientk v tožbah pred sodišči Unije kot v okviru prošenj za zaupno obravnavanje glede Komisijine objave odločbe, s katero je ugotovljena kršitev prava konkurence. Navedena sodba, ki jo tožeča stranka navaja v tožbi na str. 8, se ne nanaša na dostop do informacij javnega značaja, temveč na vprašanje razkrivanja izdane odločbe s področja konkurence, ki naj bi vključevala zaupne podatke, zato ni relevanten dokaz za rešitev predmetne tožbe. Na področju bančništva (na nacionalni in evropski ravni) pa je sprejeta regulativa, ki označitev zaupnih informacij ne omejuje na določeno obdobje. Na področju bančništva obstajata najmanj dve sodbi EU sodišča, in sicer Annett Altmann (C-140/13) in Baumeister (C-15/16), iz katerih jasno izhaja, da prepoved razkrivanja zaupnih podatkov omogoča izvajanje nadzora na področju bančništva in preprečuje posege v pravice tretjih. Zato je stranka z interesom pri obrazložitvi javnega interesa in izjeme nadzornega postopka v svoji odločbi zelo nazorno pojasnila, da bi razkrivanje zahtevanih zaupnih podatkov še vedno vplivalo na položaj tretjih, tudi pri prodaji bank, prav tako pa noben izvajalec cenitev ne razkriva svoje metodologije in druge svoje intelektualne lastnine, po kateri dela, zato tudi ni znano, zakaj bi jo moral razkriti Oliver Wyman, ki je tudi subjekt zasebnega prava. Nenazadnje takšna odločitev ne bi bila v skladu z opredelitvijo poslovne skrivnosti v skladu s takrat veljavnim Zakonom o gospodarskih družbah.

62Tako toženka kot stranka z interesom sta sledili navodilom sodišča (I U 43/2017) in upoštevali ugotovitev sodišča, da je v obravnavani zadevi podan element subjektivnega kriterija za obstoj poslovne skrivnosti in četudi se akt, s katerim je bila določena poslovna skrivnost, ne imenuje "sklep", še ne pomeni, da ni izpolnjen pogoj za obstoj poslovne skrivnosti iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, saj je pojem sklepa treba obravnavati širše in je to lahko vsak akt, s katerim družba določi podatek kot poslovno skrivnost. V konkretnem primeru je družba A. izrazila svojo voljo o označitvi poslovne skrivnost v okviru pogodbe "Terms and Conditions of Business", k spoštovanju varovanja poslovne skrivnosti pa hkrati zavezala neposredno (ne posredno, kot bi bilo to v primeru enostranskega sklepa) tudi nasprotno pogodbeno stranko. Tako je opredelitev poslovne skrivnosti s pogodbo še toliko močnejše dejanje kot pa enostranska opredelitev poslovne skrivnosti v sklepu. Po mnenju stranke z interesom so podane v zahtevanih podatkih tudi njene poslovne skrivnosti in poslovne skrivnosti bank, ki jih družba A. s svojo označitvijo prav tako varuje. Navaja, da sta obe s toženko ugotovili, da ni nobenih drugih zakonskih omejitev za določitev poslovne skrivnosti pri Dokuemntih.

63BS se strinja z obrazložitvijo toženke v izpodbijani odločbi, da zahtevani podatki po tej tožbi ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev. Usmerjevalni odbor ni razpolagal z javnimi sredstvi, prav tako niti BS nista razpolagala z javnimi sredstvi, potrebnimi za izpolnitev odločb o izrednih ukrepih, temveč je to bila odločitev lastnikov predmetnih bank, v teh primerih Vlade RS, v kolikšni meri bodo obveznosti iz odločb izpolnjene. Vsekakor se stranka z interesom sklicuje tudi na obrazložitev iz svoje odločbe. Izjeme od izjem pa se vedno razlagajo ozko.

64Po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) tožeči stranki ni mogoče omogočiti delnega dostopa do zahtevanih podatkov, ker zaupnih informacij iz dokumentacije ni mogoče izločiti, ker bi bilo tako izločene informacije mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentaciji oziroma predstavljajo zaupne informacije celotna zahtevana dokumentacija. Podrobnejša obrazložitev, kateri zaupni podatki so zaupni, pa bi pomenila "de facto" razkritje vsebovanih zaupnih podatkov, zato organ prve in druge stopnje pri tej obrazložitvi nista imela prostora za natančnejša pojasnila in obrazložitev.

65V zvezi s testom javnega interesa stranka z interesom poudarja, da razlogi tožeče stranke, da je interes za razkritje nedvomno močnejši od interesa, da informacije ostanejo tajne, nikakor ne zdržijo resne pravne presoje. Vztraja pri svoji opredelitvi tehtanja javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov iz Odločbe BS in Odločbe IP. Ne držijo tožbene navedbe, da do zahtevanih podatkov ne more dostopati nihče, ki bi lahko preveril delovanje stranke z interesom. Do teh dokumentov danes dostopajo Računsko sodišče RS, preiskovalne komisije DZ, policija in tožilstvo, Informacijski pooblaščenec, sodišča, torej organi, ki so specializirani in usposobljeni za izvajanje nadzora nad dejanji stranke z interesom, vendar tudi ti organi dostopajo do podatkov pod zavezo (zakonska določba in posebna izjava) o varovanju prejetih zaupnih organov in uporabi le-teh v skladu z namenom, za katerega so jih prejeli. Glede na to, da se na podlagi ustavne odločbe U-I-295/13-260 sprejema Zakon o postopku sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank, ki bo uredil tudi dostop do zaupnih podatkov za prizadete imetnike kvalificiranih obveznosti, torej bodo za dostop do zaupne informacije imeli poseben pravni interes - za namen odškodninskega spora zoper stranko z interesom, pri testu javnega interesa nikakor ni mogoče narediti zaključka, da je potrebno zaupno dokumentacijo razkriti celotni javnosti. Stranka z interesom ne omejuje dostopa do zahtevanih podatkov, temveč meni, da na podlagi določb ZDIJZ ni mogoče razkriti zahtevanih podatkov, ker z razkritjem zahtevanih podatkov na podlagi ZDIJZ postanejo zaupni podatki javni za vsakogar, ne le za tiste, ki izkažejo utemeljen pravni interes za vložitev odškodninske tožbe.

66Stranka z interesom meni, da je potrebno ločevati med upravičenci in pravnimi podlagami, na podlagi katerih se zahtevajo podatki. V zvezi z dostopom do dokumentacije iz izrečenih izrednih ukrepov v letih 2013 in 2014 je v 123. točki obrazložitve ustavne odločbe U-I- 295/13-260 napisano: "Tožnikom v fazi pred vložitvijo tožbe izpodbijana ureditev ni zagotavljala dostopa do informacij in podatkov v zvezi z oceno vrednosti sredstev bank in druge dokumentacije Banke Slovenije ter jim ni zagotavljala informacij o podrobnostih poslovanja bank". Navedeni citat dokazuje, da je bila sporna pravna ureditev sodnega varstva, vključno z razkrivanjem informacij v zvezi z izvedenimi izrednimi ukrepi, in jo je treba zato spremeniti. Zato tudi ZDIJZ ni ustrezna rešitev za razkrivanje zaupnih informacij stranke z interesom za namene sodnih sporov, saj je na podlagi ZDIJZ mogoče dostopati le do nekaterih osnovnih informacij o dokumentu, ne pa do celotne vsebine zahtevanih podatkov. Šele ko bo sprejet ustrezen predpis, bo prosilec lahko dostopal do zahtevane dokumentacije za potrebe odškodninskih sporov zoper izrečene izredne ukrepe.

67Stranka z interesom še poudarja, da tožeča stranka pri tehtanju interesa o objavi zahtevanih podatkov zavaja, ko zagovarja razkritje zahtevanih podatkov zaradi interesa širše javnosti. Določbe ZBan-1/ZBan-2 jasno določajo, da morajo ostati zaupne informacije zaupne in tudi ZDIJZ mora na enak način urejati dostop do zaupnih informacij po ZBan-1/ZBan-2. Ustavna odločba je jasna, da je treba sprejeti novo pravno ureditev dostopa do dokumentov, ki so potrebni za ustrezno ureditev sodnega varstva zoper odločbe o izrednih ukrepih. V tem trenutku zato ni razlogov, da bi bilo potrebno razkritje zaupnih podatkov, ker bo v kratkem prišlo do ureditve nastale situacije. Interes javnosti pa je zagotovljen z rednim obveščanjem preko spletne strani in razpravami v javnosti. Po mnenju stranke z interesom zahtevani podatki ne bodo postali javni za vse, temveč bodo lahko dostopali do njih zgolj upravičenci v odškodninskem sporu zoper stranko z interesom, pa še to, če bo tako presodil zakonodajalec ali sodišče v posebnem pravdnem postopku.

68Stranka z interesom je prepričana, da morajo biti vse zaupne informacije po ZBan-l/ZBan-2 varovane tudi po ZDIJZ, zato podredno znova utemeljuje še ostale izjeme, ki jih je uveljavljala v svoji Odločbi BS, če bi sodišče odločilo, da niso podani pogoji za obstoj poslovne skrivnosti A. v konkretnem primeru.

69SB vztraja pri svoji Odločbi SB in ponavlja da Dokumenti niso informacija javnega značaja oziroma je samostojna izjema od dostopa do informacij javnega značaja in da dostop ni mogoč niti na podlagi ZDIJZ, ker so podane izjeme po drugem odstavku 5a. člena ZDIJZ, 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ne gre za izjemo iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, da delni dostop iz 7. člena ZDIJZ ni mogoč, da je javni interes glede razkritja manjši oziroma šibkejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do Dokumentov, zato dostop ni mogoče niti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

70SB še navaja, da je postopek izdaje izrednih ukrepov zaključen. To pa ne pomeni, da je zaključen tudi nadzorni postopek bank, nad katerimi so bili izvedeni ukrepi prestrukturiranja oziroma reševanja. Te banke namreč poslujejo dalje in so še naprej kontinuirano nadzorovane s strani BS. Nadzorni postopek obsega namreč bistveno več kot samo izrekanje ukrepov v upravnem postopku. Zahtevana dokumentacija vsebuje tudi informacije, ki so relevantne z vidika nadaljevanja postopka nadzora teh bank. Pravilnost postopkov in odločitev je že preverilo Računsko sodišče RS, preverja pa jih tudi preiskovalna komisija DZ, policija in tožilstvo.

K točki I izreka:

Tožba zoper Odločbo BS ni dovoljena.

71Sodišče v tem upravnem sporu odstopa od zavzetega stališča Upravnega sodišča RS v sodbi IU 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018 glede sodnega varstva zoper Odločbo BS.

72Sodno varstvo v postopkih odločanju o dostopu do informacij javnega značaja se namreč zagotavlja v upravnem sporu s tožbo zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca (31. člen ZDIJZ)⁶. To pomeni, da je predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu in s tem upravni akt, ki se lahko izpodbija, odločba, s katero informacijski pooblaščenec kot pritožbeni organ odloči o pritožbi prosilca ali stranskega udeleženca zoper odločbo organa, s katerim je ta njegovo zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrnil ali zavrgel (27. člen ZDIJZ).

73Tožniki zato ne morejo izpodbiti Odločbe BS, s katero je organ zavrnil njihovo zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja. Zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zoper Odločbo BS zavrglo.

K točki II. Izreka:

74Sodišče je v dokaznem postopku prebralo listine strank, ki so v spisu označene kot priloga od A1 do A45, B1 do B4, C1-C5 in spis toženke označen kot št. 040-225/206 (razen dela, ki je označen kot št. 040-225/2016 - pritožba 2/2).

Tožba zoper Odločbo IP je utemeljena.

75Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih ose (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ). Ni sporno, da je organ - Banka Slovenije zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da z zahtevanimi Dokumenti razpolaga v materializirani obliki BS.

76Informacije javnega značaja so prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ). Zakon določa izjeme od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja in sicer v tem upravnem sporu relevantne izjeme so: izjeme v zvezi s postopki in varovanje tajnosti vira (5. a. člena ZDIJZ), podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ); osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ); podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

77Toženka je v izpodbijani odločbi pravilnost odločitve IP, da zavrne dostop do Dokumentov, potrdila med drugim z ugotovitvijo, da je v obravnavanem primeru podana izjema za dostop iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. V času, ko sta bili izdani Odločba BS in Odločba IP, je ZGD-1 določal, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1).

78Toženka je v zvezi s to izjemo od dostopa do informacije javnega značaja ugotovila: (i) da vsak posamezni dokument na začetku vsebuje oznako poslovne skrivnosti oziroma zaupnosti s pojasnilom, da dokumenti vsebujejo zaupne podatke družbe A. in njenih strank, ter da dokumentov ni dopustno posredovati tretjim osebam brez pisne privolitve navedene družbe; (ii) da je na zadnji strani vsakega dokumenta izrecno napisano, da ni namenjen javnosti in da je namenjen za izključno uporabo naročnika; (iii) da iz dokumenta "Terms and Conditions of Business", ki ga je odgovorna oseba organa podpisala 14. 8. 2013, pred nastankom prvega izmed obravnavanih dokumentov, tj. 21. 8. 2013 izhaja, da sta pogodbeni stranki (družba A. in organ) zavezani k varovanju zaupnih informacij; (iv) da oznake poslovne skrivnosti v posameznih zahtevanih dokumentih temeljijo na dokumentu "Terms and Conditions of Business". Toženka je ocenila, da ta dokument ob širši razlagi pojma "sklep" zadošča za označitev poslovne skrivnosti v obravnavanem primeru in odločila, da je družba A. zadostila kriteriju za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, ker je dokumente pravočasno označila kot poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. Iz navedenega izhaja, da je toženka ugotovila obstoj subjektivnega kriterija za poslovno skrivnost družbe A.in s tem utemeljila izjemo po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

79Toženka je torej, drugače kot organ v Odločbi BS, ki je, kot povzeto zgoraj, obstoj subjektivnega kriterija za poslovno skrivnost utemeljeval s poslovno skrivnostjo BS (in ne A.), utemeljila obstoj izjeme iz druge alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ z ugotovitvijo, da so Dokumenti, ki so nesporno podatke BS, poslovna skrivnost družbe A. Glede na to, da gre za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja, zaradi česar jo je treba razlagati restriktivno, bi morala toženka najprej pojasniti, zakaj se ne opredeljuje do s strani BS ugotovljene poslovne skrivnosti Banke Slovenije v smislu 39. člena ZGD-1, s katero je BS med drugim utemeljila zavrnitev zahteve in sicer, da gre pri Dokumentih po vsebini za poslovno skrivnost BS, ker so zaupni podatki BS, ki se vodijo kot zaupni tudi na podlagi 47. člena Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1) in bančnega Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik BS). BS je ugotovila, da Dokumenti vsebujejo ustrezno oznako poslovne skrivnosti in, da vsebujejo tudi zaupne podatke na podlagi 47. člena ZBS-1 in v nekaterih delih tudi podatke ECB. Iz Odločbe BS je razvidno, da je BS pravna oseba javnega prava, ki samostojno razpolaga z lastnim premoženjem in ima svojo finančno in upravljavsko avtonomijo, Banka Slovenije ter člani njenih organov odločanja pa so neodvisni pri opravljanju nalog iz njene pristojnosti (1. in 2. člen ZBS-1) in je upravičena zaupne podatke bank varovati z oznako zaupno oziroma kot poslovno skrivnost (subjektivni kriterij poslovne skrivnosti). Utemeljen je zato tožbeni ugovor, da Odločbe IP v tem delu ni mogoče preizkusiti, ker se toženka do s strani BS ugotovljene poslovne skrivnosti BS sploh ni opredelila, ker je ugotavljala in ugotovila le poslovno skrivnost A. in posledično ugotovila, da je zaradi zaradi poslovne skrivnosti družbe A., izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana.

80Utemeljen je posledično tudi tožbeni ugovor, da bi se toženka morala opredeliti do objektivnega kriterija, pa se ni zato, kot sama zapiše v odločbi IP, ker je ugotovila subjektivni pogoj poslovne skrivnosti in, ker za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju. Iz odločbe IP sicer izhaja, da kljub temu, da toženka ni presojala objektivnega kriterija, je ugotovila, da ta obstaja. V tem delu je Odločba IP tudi sama s seboj v nasprotju, na kar utemeljeno opozorijo tožniki. Obstoj objektivnega kriterija je v nadaljevanju toženka utemeljila s tem, da po njeni oceni Dokumenti vsebujejo podatke, ki so konkurenčna prednost družbe A. (metodologija in analitične tehnike, ki jih uporablja pri svojem delu, ter način predstavitve ugotovitev in predlogov), po drugi strani pa tudi podatke o kakovosti sredstev bank ter poteku stresnih testov pri bankah, ki poslujejo na trgu, in so bile vključene v skrbni pregled bančnega sektorja, katerega izvedbo je nadzoroval Usmerjevalni odbor. Utemeljen je tožbeni očitek, da toženka ne pojasni, na kakšen način metodologija in analitične tehnike, ki naj bi jih družba A. uporabljala pri svojem delu, ter tudi način predstavitve ugotovitev in predlogov družbe (kar vse naj bi izhajalo iz Dokumentov), predstavljajo konkurenčno prednost družbe A. Sodišče se strinja s tožniki v delu, da toženka za stališče, da je podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti, ki ga sicer toženka, kot sama zapiše, ni ugotavljala, ga pa je ugotovila, ni navedla zadostnih razlogov, zato Odločbe IP v tem delu ni mogoče preizkusiti.

81Toženka je potrdila Odločbo BS, da ni podana izjema v zvezi s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije (med drugim) dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Gre za določitev izjeme od izjem, torej opredelitev informacij, ki jih morajo zavezanci ne glede na obstoj (nekaterih) izjem od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ razkriti javnosti. Tako določena izjema od izjem se tolmači široko tako glede pojma "poraba", kot glede opredelitve podatkov "v zvezi" s porabo javnih sredstev. Toženka ne prereka navedb tožnikov, da Dokumenti vsebujejo podatke, ki so nastali v procesu odločanja o tem, na kakšen način se naj bi saniral slovenski bančni sistem v letu 2013. Toženka je potrdila ugotovitev BS, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev s sklicevanjem na prakso Upravnega sodišča RS⁷, in ugotovitev, da ne gre za podatke, ki bi se neposredno nanašali na porabo javnih sredstev, ker Usmerjevalni odbor ni neposredno razpolagal z javnimi sredstvi, ampak koordiniral in nadzoroval potek postopka izvajanja izrednih ukrepov. Sodišče se strinja s tožniki, da tako navedeni razlogi ne zadoščajo za stališče toženke, da ne gre za izjemo od izjeme po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

82Toženka je potrdila odločitev BS tudi o zavrnitvi delnega dostopa na podlagi 7 člena ZDIJZ. Ta določa, da v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Toženka je utemeljila potrditev zavrnitev s tem, da gre po njenem mnenju za tolikšno vsebnost in koncentracijo zaupnih podatkov, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni podatki, poleg tega pa bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost. Pri tem ne navede za kakšne podatke gre in zakaj ocenjuje, da so medsebojno tako prepleteni, da se jih ne da razkriti niti delno, zato je utemeljen tudi tožbeni ugovor, da toženka tudi glede tega ni navedla dovolj razlogov in se zato odločitve glede zavrnitve delnega dostopa do zahtevanih dokumentov ne da preizkusiti.

83Utemeljen je tudi tožbeni očitek, da se Odločbe IP ne da preizkusiti v delu, ki se nanaša na izjemo po drugem odstavku 5a. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Iz odločbe BS je razvidno, da je BS utemeljila zavrnitev dostopa do Dokumentov tudi na tej pravni podlagi zato, ker so bili Dokumenti pridobljeni zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije. Odločba IP o ugotovljeni izjemi po drugem odstavku 5a. člena ZDIJZ nima razlogov, zato se je v tem delu ne da preizkusiti in je podana bistvena kršitev postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

84Zaradi ugotovljene kršitve v zvezi z ugotovljeno poslovno skrivnostjo, ki je bil nosilni argument toženke, da se ni opredeljevala do drugih izjem, kot sama navede v Odločbi IP, ki jih v izpodbijani odločbi navajal BS, se sodišče ne opredeljuje do drugih tožbenih očitkov, ki so utemeljevani kot rezultat te kršitve.

85Sodišče je zaradi bistvene kršitve pravil upravnega postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku se bo morala toženka opredeliti do vseh pritožbenih navedb tožnikov, tudi do razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ, do česar se izrecno ni opredelila, ker se naj bi, kot je navedla toženka v Odločbi IP, do razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ že opredeljevala v svojih predhodnih odločbah. Tako stališče toženke ni pravilno. Sodišče pojasnjuje, da napotek sodišča⁸ do katerih vprašanj se mora opredeliti toženka v ponovnem postopku, seveda ne pomeni, da se mora toženka opredeliti le do teh vprašanj. Kot je jasno iz izreka sodbe⁹, je sodišče v delu odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek, kar pomeni, da mora po ponovnem postopku toženka izdati odločbo, ki vsebuje vse potrebne elemente, da je preizkus njene zakonitosti mogoč.

86Sodišče ni samo odločilo o dostopu, saj je upravni spor v prvi vrsti namenjen razrešitvi spora med strankama glede vprašanja (ne)zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, ne pa prevzemanju upravnega odločanja. Poleg tega iz tožbe ne izhaja, da bi bilo tako odločanje sodišča nujno, ker bi ponovljeni postopek prizadel tožnici težko popravljivo škodo (1. točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

K III. točki izreka

87Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Tožbo so tožnice vložile po odvetniku.

88Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožniki pa so imeli v postopku pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). V postopku so tožeče stranke stvar dodatno pojasnjevale z obrazloženimi vlogami, zato jim je sodišče priznalo stroške v višini 38,50 EUR (4. člen Pravilnika), z zahtevanim 22 % DDV ter 2% materialnih stroškov, skupen znesek 525,14 EUR.

¹ Usmerjevalni odbor so sestavljali BS, Ministrstvo za finance in opazovalci iz Evropske komisije, ECB in EBA.
² Pri tem stališču se sklicuje na odločbo Informacijske pooblaščenke št. 090-63/2016 z dne 30. 6. 2016.
³ Direktiva 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij.
⁴ Gl. točko 120 Sodbe.
⁵ Toženka se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS v sodbi I U 43/2017-52 z dne 1. 8. 2018, na podlagi katere je bila predmetna zadeva vrnjena organu prve stopnje v ponovno odločanje, izpostavlja, da je treba pojem sklepa obravnavati širše, kar tudi sicer izhaja iz sodne prakse in prakse tožene stranke. Povedano drugače, iz sodne prakse in prakse toženke nesporno izhaja, da je sklep po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 treba razlagati v smislu pisne odredbe, ki določa obseg poslovne skrivnosti posameznega subjekta. Npr. iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 70/2016 z dne 24. 5. 2017 (točka 17) izhaja, da je namen določbe jasno vzpostaviti dolžnost varovanja poslovne skrivnosti glede natančno opredeljenih podatkov. Navedeni način določitve poslovne skrivnosti torej zahteva izraz volje, določiti določene podatke kot poslovno skrivnost, ki mora biti tudi izražena v predpisani obliki, z visoko stopnjo določnosti in s strani za to pristojne osebe (prvi odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s prvim odstavkom 40. člena ZGD-1). Iz navedene sodbe pa nadalje izhaja tudi, da ni izključeno, da bi bil tak sklep kot izraz volje ene od pogodbenih strank oblikovan kot pogodbeno določilo, ki bi ga v imenu pogodbene stranke določila oseba, ki bi bila sicer pristojna za določitev poslovne skrivnosti, vendar pa bi moralo tudi v takem primeru pogodbeno določilo (poleg pisne oblike) za izpolnjevanje formalnega vidika pogoja izjeme poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z ZGD-1, vsebovati jasno in konkretno opredelitev podatkov (točka 19). Vrhovno sodišče je tako pritrdilo Upravnemu sodišču, ki je v sodbi I U 1132/2015-26 z dne 27. 1. 2016 zapisalo, da splošna in pavšalna opredelitev v pogodbi ne more pomeniti določitve poslovne skrivnosti, saj bi morali biti podatki, ki so poslovna skrivnost, določeni jasno in konkretno (točka 19). Tudi iz sodbe in sklepa Upravnega sodišča št. Ill U 121/2017-33 z dne 12. 10. 2017 izhaja, da je mogoče po vsebini šteti določbo Delničarskega sporazuma, torej pogodbe, kot pisni sklep v smislu prvega odstavka 39. člena ZGD-1 (točka 7). Da je potrebno pojem "sklep" po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 razlagati širše, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1488/2011 z dne 18. 4. 2012 (k točki 1 izreka) in št. I U 636/2011 z dne 10. 7. 2013 (točka 6). V sodbi št. IU 1573/2014-23 z dne 18. 11. 2015 pa je Upravno sodišče med drugim navedlo, da sklepa o poslovni skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 ni mogoče šteti kot normativnega akta (točka 54).
⁶ Tako smiselno sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 336/2016.
⁷ Sodbe Upravnega sodišča št. I U 350/2012-34, št. I U 1488/2011-95 in I U 1739/2012.
⁸ Iz sodbe naslovnega sodišča IU 43/2017-52 z dne 1. 8. 208 izhaja, da se naj opredeli do vprašanj: ali je javni interes glede razkritja dokumentacije večji od interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ); ali gre za podatke o porabi javnih sredstev (prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ); ali bi bil glede zahtevanih dokumentov možen delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ
⁹ Ibidem.