27. člen ZDIJZ

Pravica do dostopa do informacije javnega značaja je omejena z več izjemami, med katerimi je tudi izjema, ki velja za podatke, ki so v skladu z ZTP opredeljeni kot tajni. ZDIJZ in ZTP tako na tem področju tvorita povezano celoto, kar pomeni, da mora imeti informacijski pooblaščenec pravico, da preveri, ali je bil nek podatek zakonito opredeljen kot tajen. Neutemeljen je tožbeni ugovor, da lahko do umika tajnosti pride le v postopku, ki se v skladu s četrtim odstavkom 6. člena ZDIJZ na podlagi zahteve prosilca izvede v skladu z 21. členom ZDIJZ. Glede na ugotovitve tožene stranke, da je bilo večje število podatkov v zahtevanih dokumentih že javno objavljeno, ni jasno, kako bi njihovo ponovno razkritje lahko omogočilo ugotovitev morebitnih šibkih točk državnih rezerv. Tožeča stranka prav tako ne opredeli določno, kako in katere povezave med informacijami bi lahko predstavljale dodatno podatkovno vsebino, ki je brez razkritja zahtevanih informacij ni mogoče že ugotoviti iz javno dostopnih podatkov, naštetih v izpodbijani odločbi. Razlogi, zaradi katerih posameznik zahteva dostop do informacije javnega značaja, so za presojo upravičenosti te zahteve nepomembni, saj

V izpodbijani odločbi je tožena stranka pravilno ugotovila, da je 181. člen ZDT-1 lex specialis v odnosu do ZDIJZ ter da tožnik ni izkazal pravnega interesa za dostop do zahtevanih kazenskih ovadb, ki se nahajajo v državnotožilskih spisih ter da tega dostopa tudi nima po Zakonu o medijih. Ob koliziji pravic in pri tehtanju pravice do svobode izražanja in pravic varstvo človekove osebnosti in dostojanstva v kazenskih in vseh drugih pravnih postopkih (21. člen Ustave), pravica do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave), pravica zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave) ter varstvo osebnih podatkov (38. člen Ustave) je treba slednjim dati večje varstvo kot pravici tožnika do svobode izražanja in je ZDT-1 specialnejši predpis, ki onemogoča uporabo določb ZDIJZ pri dostopu do informacij iz državnotožilskih spisov, kjer so (pred)kazenski postopki še v teku.

Tožnik je vložil pritožbo zoper odločbo tožene stranke, s katerim je bila tožniku zavrnjena prošnja za dostop do kazenskih ovadb stranke z interesom, kljub pravnemu pouku, da je zoper to odločbo dovoljen upravni spor. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da je 181. člen ZDT-1 lex specialis v odnosu do ZDIJZ. Oba predpisa sicer urejata vprašanje dostopa do istih informacij na podlagi individualne prošnje določene osebe. ZDT-1 je specialnejši predpis, ki onemogoča uporabo določb ZDIJZ pri dostopu do informacij iz državnotožilskih spisov, kjer so (pred)kazenski postopki še v teku. Zato pridejo v poštev tudi postopkovna pravila po ZDT-1 kot specialnejšega zakona. O vpogledu v državnotožilski spis odloča vodja pristojnega državnega tožilstva, zoper odločitev katerega ni pravnega sredstva po ZDT-1, možna pa je tožba v upravnem sporu.

V konkretnem primeru je kot bistveno okoliščino treba upoštevati dejstvo, da je za informacijo o legalizaciji tožnikove gradnje, ki je osebni podatek (tožnika je mogoče posredno identificirati na podlagi podatkov o lastništvu), kar pomeni, da je razkritje tega podatka dopustno le, kolikor je javni interes za njegovo razkritje močnejši od interesa za njegovo varovanje, zaprosil medij, ki ima dolžnost posredovati informacije v vseh zadevah, ki zadevajo javnost. Taka vloga medijev, ki izhaja iz ustavne pravice do svobode izražanja iz 39. člena Ustave RS, pa ni neomejena, pač pa omejena s pravicami drugih, tudi s pravico do zasebnosti.

Gradbeno dovoljenje je dokument v zvezi z javnopravnim delovanjem organa, torej končni akt v upravnem postopku, ki ga tožnik ne more določiti za svojo poslovno skrivnost. Zato ne gre za dokument, ki bi ga ustvaril tožnik, temveč za odločitev javnopravnega organa, ki ima javnopravne posledice. Izjema od dostopa do zahtevanih dokumentov po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v obravnavani zadevi torej ni podana, saj gre za podatke, ki so kot poslovna skrivnost opredeljeni v nasprotju z ZGD-1.

Po določilu 128. člena ZUP sme pristojni organ v stvareh, v katerih je po zakonu ali naravi stvari za začetek upravnega postopka potrebna zahteva stranke, začeti in voditi postopek le, če je taka zahteva podana (enako tudi 12. člen ZDIJZ). Pri tem je organ na strankino zahtevo vezan in ne sme odločati preko njene meje. Navedeno velja tudi za drugostopenjski organ. Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov izhaja, da je prosilka v dopolnitvi svoje zahteve zahtevala le vpogled v določene dele zapisnikov sej UO DUTB. Tožena stranka je v konkretnem primeru s tem, ko je tožnici naložila, da prosilki pošlje fotokopije v izreku naštetih dokumentov, odločala preko meje postavljene zahteve.

Ker se izrek denarne kazni vedno veže na (konkreten) osnoven postopek, s katerim je povezan v neločljivo celoto, je treba tudi vprašanje stvarne pristojnosti za odločanje o pritožbi zoper tak sklep o izreku denarne kazni zaradi razžalitve uradnih oseb in organa presojati glede na stvarno pristojnost organa za odločanje v (konkretni) osnovni zadevi. Ker izvira v konkretnem primeru izpodbijani sklep o izreku denarne kazni iz postopka odločanja o dostopu do informacij javnega značaja, je za odločanje o pritožbi zoper tak sklep pristojen Informacijski pooblaščenec RS.

Tožnik v upravnem sporu ne more uspešno izpodbijati odločbe organa prve stopnje o ugoditvi zahtevi za pridobitev informacij javnega značaja z dne 12. 11. 2018 in zahtevati njene odprave, zaradi česar s tem v zvezi tudi ni dovoljeno zahtevati izdaje začasne odredbe. Tožnik izpodbija celotno odločbo IP (predlaga, naj se v celoti odpravi), torej tudi v 1. točki izreka, v katerem je bilo njegovi pritožbi delno ugodeno in organu naloženo posredovanje tam navedene informacije. To pomeni, da je vložil izpodbojno tožbo zoper del odločbe, ki mu je v korist in ker je torej očitno, da za izpodbijanje takega dela nima pravnega interesa, je sodišče s tem povezano zahtevo za izdajo začasne odredbe v tem obsegu (v delu, v katerem je bilo tožniku ugodeno) zavrglo. Po presoji sodišča je tožnik izkazal nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala, če do odločitve o tožbi ne bi bila izdana začasna odredba, po kateri se odloži izvršitev odločbe IP. Z njo je namreč naloženo razkritje podatkov o tožnikovi investiciji. Razvidno iz vsebine katere naj bi bilo njegovo poslovanje, načrti glede nadaljnjega poslovanja in način njihove implementacije. Navedeno pa naj bi bilo poslovna skrivnost

Tožba v upravnem sporu je prva priložnost, ob kateri lahko zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja navede dejstva in predlaga dokaze kot stranka v postopku. To pomeni, da je stališče toženca v odgovoru na tožbo, da tožnik v upravnem sporu ne more navajati dejstev in dokazov, ki jih ni navedel že v upravnem postopku, zmotno. Razkritje podatkov, ki so brez ustrezne interpretacije potencialno zavajajoči, pomeni možnost diskreditacije sodnika in - kar je po presoji sodišča bistvenega pomena za nemoteno delovanje sodstva - njegovih odločitev, ki bi bile s tem izpostavljene vrednotenju po kriterijih, ki ne izhajajo iz kvalitete argumentov, navedenih v obrazložitvi. Zakon pri tem izrecno varuje tako strokovno, kot tudi človeško avtoriteto sodnika kot bistveno za opravljanje sodniške funkcije. Krnjenje te avtoritete, do katerega lahko pripelje objava podatkov, ki so po povedanem nepopolni in zato potencialno zavajajoči, zato lahko pomeni slabitev funkcije sodnika kot nosilca sodnega odločanja. Gre torej za posledice, ki očitno lahko vplivajo na izvrševanje funkcij sodstva kot neodvisne veje oblasti.

Toženka ni pravilno uporabila določb zakona, ko je izpodbijano odločbo, s katero je ugodila prosilčevi pritožbi in delno odpravila odločbo prve stopnje, oprla na golo dejstvo, da je tožnica zahtevano odločbo o izrednih ukrepih dne 14. 3. 2014 objavila na svetovnem spletu, torej na dejstvo, ki je nastalo šele po izdaji prvostopenjske odločbe. Takšnega odločanja tudi s sklicevanjem na določbe 2. ter (petega odstavka) 6. člena ZDIJZ in 14. člena ZUP ne more utemeljiti.

Iz določb ZUP, ki se nanašajo na odločanje o pritožbi, izhaja pravilo, da organ druge stopnje pri tem odločanju upošteva tista dejstva, ki so obstajal v času odločanja na prvi stopnji. Toženka ni pravilno uporabila določb zakona, ko je izpodbijano odločbo, s katero je ugodila prosilčevi pritožbi in delno odpravila prvostopenjsko odločbo, oprla na golo dejstvo, ki je nastalo šele po izdaji prvostopenjske odločbe. Toženka bi morala, kolikor v določbah ZUP ni našla podlage za to, da zavrže prosilčevo pritožbo, o njej vsebinsko odločiti v okviru pravil, ki jih za odločanje o pritožbi določa ZUP, in pri tem obrazloženo ugotoviti, ali je tožnica v postopku na prvi stopnji popolno in pravilno ugotovila dejstva, pomembna za odločitev, ali je spoštovala pravila postopka in ali je v svoji odločbi pravilno uporabila materialni predpis. Tako bi že v izpodbijani odločbi tudi razčistila za odločitev pomembna dejanska in pravna vprašanja, o katerih stranke izmenjujejo stališča v tem upravnem sporu.

Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu in s tem upravni akt, ki se lahko izpodbija, je odločba, s katero informacijski pooblaščenec kot pritožbeni organ odloči o pritožbi prosilca zoper odločbo organa, s katerim je ta njegovo zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrnil ali zavrgel. Toženka šteje, da „poseben“ upravni postopek po ZBan-1 še ni končan. Glede na to, da gre za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja in jo je zato treba obravnavati restriktivno, bi morala toženka najprej pojasniti, za kateri konkretni upravni postopek iz ZBan-1 v obravnavanem primeru (NLB) sploh gre, upoštevaje, da je organ cenitvi stanja bank naročil pri zunanjem izvajalcu v postopku nadzora zoper NLB in da je bila odločba o izrednih ukrepih že izdana in izvršena.

Ker je izpodbijani sklep po svoji vsebini dejansko nadomestil pritožbeno odločbo, saj je tožniku naložil odločanje o zahtevi na drugi pravni podlagi, ne pa podaljšal roka za odločitev, ker te tožnik še ne bi sprejel, sodišče šteje, da ne gre za procesni sklep, ampak za odločbo, zoper katero je dopusten upravni spor (31. člen ZDIJZ). Kljub temu pa za vsebinsko obravnavanje tožbe ni izpolnjena nadaljnja procesna predpostavka, to je pravni interes za izpodbijanje sklepa.

V obravnavani zadevi je prosilec brez dvoma podal zahtevek za izpis oziroma kopijo listine (upravne odločbe) na podlagi 48a. člena ZSreg, odločeno pa je bilo o zahtevku za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ. Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja zahtevka stranke ne more samoiniciativno spremeniti. Od vrste zahtevka je odvisno, kateri organ, po katerih pravilih in katerem postopku ga mora obravnavati. V konkretnem primeru je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja odločala o zahtevku, ki je v sodni pristojnosti, Informacijski pooblaščenec pa te napake ni odpravil. Ko mu je bila v reševanje odstopljena pritožba, bi namreč moral preveriti, ali se ni v postopku na prvi stopnji zgodila nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe po 279. členu ZUP, po katerem se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti; če organ druge stopnje ugotovi, da je odločbo izdal nepristojen organ, jo mora odpraviti po uradni dolžnosti in poslati zadevo v rešitev pristojnemu organu. Sodišče lahko v upravnem sporu glede na vsebino zadeve odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravne

Trditveno in dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije sta na revidentu. V upravnem sporu o zakonitosti odločbe o dostopu do informacij javnega značaja ne gre za spor, v katerem bi bila pravica oziroma obveznost izražena v denarni vrednosti, zato ni izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije po določbi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z jezikovno razlago zakonskega besedila. Odgovor na vprašanje o pooblastilih drugostopenjskega organa v primeru molka prvostopenjskega organa je mogoč že z branjem določb 255. člena ZUP v zvezi z ZDIJZ. S splošnim vprašanjem oziroma vprašanjem, ki je opredeljeno le na načelni ravni, revidentka ni zadostila standardu natančne in konkretne opredelitve pomembnega pravnega vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Posplošeno sklicevanje na zelo hude posledice izpodbijane odločitve ne zadostuje za sklep, da je revizija dovoljena v smislu 3. točke druge

Med strankama ni spora o odločilnem dejstvu, da je tožnik svoj prvotni zahtevek za dostop do informacij javnega značaja opredelil kot zahtevo za „vpogled v zadnje aktualne študije“, na kar pravilno opozarja tožena stranka, ki je kot drugostopni organ na tak zahtevek stranke vezana pri odločanju o pritožbi v skladu z določilom 1. odstavka 133. člena ZUP v povezavi z 2. točko 2. odstavka 17. člena ZDIJZ in 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ, po katerem se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP). Ob upoštevanju 1. odstavka 2. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, je pravilno tudi stališče tožene stranke, da (šele) v tožbi razširjenega zahtevka stranke (sedaj tožnika) pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe (tožene stranke kot drugostopnega organa v zvezi z odločitvijo o pritožbi zoper prvostopni akt) ni mogoče upoštevati, ker je postavljen šele v postopku upravnega spora.

Iz tožnikove vloge za vpogled v spis ni mogoče sklepati, da želi informacijo, ki ustreza pojmu informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ, temveč, da želi pregledovati in prepisovati dokumente določenih upravnih zadev. Zato upravni organ ni mogel tožnikove zahteve obravnavati kot zahteve za pridobitev informacij javnega značaja po ZDIJZ. Upravni organ je tožnikovo zahtevo napačno pravno kvalificiral; obravnavati bi jo moral glede na vsebino in tožnikovo opredelitev po določbah 82. člena ZUP in ne v smislu določb ZDIJZ. Ker je ni obravnaval takšno, kot je bila vložena, je kršil pravila postopka.

V predmetni zadevi se postopek začne na zahtevo stranke in upravni organ izda odločbo o zadevi, ki je predmet postopka, ne pa o nečem, kar se morda smiselno povezuje z zahtevo stranke. Tožena stranka je zato s samoiniciativno reinterpretacijo – glede na jasno stališče prizadete stranke v pritožbi, da ne zahteva kopije prijave, ampak vsebinsko pojasnilo prijave – kršila določbo 1. odstavka 213. člena ZUP.

V izreku se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. V konkretnem primeru se je tožena stranka pri odločitvi oprla na 25. člen ZUP, pri tem pa je v izreku izpodbijane odločbe izostala navedba glede obligatorne odločitve o odpravi prvostopnega upravnega akta. V tolikšni meri pomanjkljivo oblikovan izrek onemogoča preizkus izpodbijane odločbe.

Nepravilna je utemeljitev Informacijskega pooblaščenca, da ni stvarno pristojen za odločanje o pritožbi glede stroškov, ker je zakonodajalec eksplicitno določil, v katerih primerih je dovoljena pritožba, o kateri je pristojen odločati Informacijski pooblaščenec (2. in 4. odst. 17. člena ZDIJZ). Stroški postopka po ZUP (ki se uporablja tudi v navedeni upravni zadevi, ker gre za upravni akt) so vedno vezani na postopek o določeni upravni stvari in so del odločbe o glavni stvari, lahko pa se o stroških postopka odloči s sklepom, vendar mora biti to v odločbi o glavni stvari navedeno.