UPRS Sodba I U 1917/2021-19

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Inšpekcijski organ je tožniku z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča s parc. št. ..., za drug namen kot za kmetijsko pridelavo in mu zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v kmetijske namene in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje odredil, da z navedenega zemljišča odstrani kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja z vpetim oglasnim platnom. Odločil je še, da mora tožnik izvršiti naložene ukrepe v roku 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom, stroške ukrepov pa nosi stranka (3. točka izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpekcijski organ 29. 6. 2021 opravil nadzor parcele št. ..., ki je v naravi njiva z zapleveljenim posevkom pšenice. Celotno zemljišče je po namenski rabi opredeljeno kot kmetijsko zemljišče. Na parceli je postavljen reklamni pano dimenzij približno 8 x 4 m, konstrukcija oglasnega panoja je izdelana iz kovinskih cevi in usidrana v zemljo, na konstrukcijo je vpet oglasni pano z oglasom. Iz najemne pogodbe, ki jo je posredoval lastnik navedene parcele A. A., je razvidno, da je za postavitev reklamnega panoja odgovoren tožnik. Inšpektor je ugotovil, se je tožnik kot najemnik dela zemljišča na obravnavani parceli na svoje stroške zavezal postaviti reklamni pano in da je tožnik izvajalec dejavnosti oglaševanja na kmetijskem zemljišču in zato odgovoren za nenamensko rabo zemljišča, svoje odgovornosti pa ne more prelagati na svoje podizvajalce oz. morebitne stranke iz naslova drugih pogodb. Tožnik je bil seznanjen z ugotovitvami prvostopenjskega organa in je nanje podal pripombe. Ker postavitev reklamnih panojev predstavlja drug namen rabe zemljišča in ne kmetijsko rabo, je prvostopenjski organ na podlagi 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in 107. člena istega zakona izrekel navedeno prepoved uporabe kmetijskega zemljišča.

3Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo zavrnilo. Kot neutemeljene zavrača trditve tožnika, da ni inšpekcijski zavezanec in se pri tem sklicuje na določila 7. člena ZKZ, saj je tožnik brez dvoma najemnik spornega kmetijskega zemljišča. Na tem zemljišču izvaja gospodarsko dejavnost oglaševanja, kamor med drugim sodi tudi posredovanje oglaševalskega prostora. Da je tožnik tisti, ki na delu kmetijskega zemljišča izvaja nekmetijsko - gospodarsko dejavnost, izhaja tudi iz najemne pogodbe med tožnikom in lastnikom zemljišča. V zvezi s tem drugostopenjski organ izpostavlja še, da je iz podatkov AJPES razvidno, da je tožnik dejansko ustanovitelj in lastnik družbe B., d. o. o., ki naj bi bila lastnica kovinske konstrukcije, na kateri je napet reklamni pano, ter da je C. C. direktor in zastopnik obeh navedenih pravnih oseb, ki imata sedež na istem naslovu.

4Drugostopenjski organ pritrjuje stališču inšpekcijskega organa, da je postavitev reklamnega panoja, namenjenega oglaševanju, na kmetijskem zemljišču v evidentnem nasprotju s predvideno oziroma dopustno rabo takega zemljišča. Uporaba kmetijskega zemljišča v skladu z njegovim namenom namreč pomeni njegovo uporabo za kmetijsko proizvodnjo. Postavitev oglaševalskega panoja in trženje oglaševanja zagotovo niso kmetijska opravila. Prav tako je inšpektor v izpodbijani odločbi dosledno upošteval določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) glede sorazmernosti in določbe ZKZ glede možnosti naložitve ukrepov.

5Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo. Zahteva tudi vrnitev stroškov postopka. Toži iz razlogov nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in kršitve pravil upravnega postopka. Predlaga prekinitev postopka in začetek postopka za presojo ustavnosti relevantnih določb ZKZ.

6V tožbi vztraja, da ni inšpekcijski zavezanec, ampak je zavezanec lastnik kovinske konstrukcije, na kateri je napet predmetni reklamni pano, tj. družba B., d. o. o. Zadevno kmetijsko zemljišče se dejansko uporablja za kmetijske namene, konkretno pridelavo žita, njegova namenska raba pa zaradi oglaševalskega objekta ni onemogočena. Dejanskega stanja v tem pogledu prvostopenjski organ sploh ni ugotavljal in je zgolj pavšalno, brez kakršnekoli obrazložitve, sprejel stališče, da gre za nenamensko uporabo kmetijskega zemljišča. Zato se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Sama postavitev objekta za obveščanje po mnenju tožnika še ne more pomeniti spremembe namembnosti. Sicer pa je objekt za obveščanje postavljen le na manjšem delu zemljišča, ki se zato lahko in tudi se dejansko uporablja za kmetijske namene. Namen varstva kmetijskih zemljišč je po tožnikovem prepričanju predvsem v preprečevanju onesnaževanja in degradiranja zemljišč, ne pa v prepovedi kakršnekoli nenamenske uporabe. Interpretacija, ki jo zastopata prvostopenjski organ in toženka, je preveč formalistična in pretoga, saj zasledovani zakonski cilj varovanja kmetijskih objektov s tožnikovim ravnanjem ni bil v ničemer prizadet. Ker s postavitvijo spornega reklamnega panoja ni prišlo do onesnaženja, degradiranja ali zaviranja rastlin, sporno zemljišče pa se tudi redno obdeluje, ni potrebe po odstranitvi reklamnega panoja, saj ta ne ovira namenske uporabe zemljišča. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo posegel v njegovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Odstranitev oglasnega panoja je nesorazmeren poseg in s tem protiustaven, saj glede na koristi, ki jih zasleduje, prekomerno posega v ustavni pravici tožnika. Odstranitev objekta bo namreč imela zanj hude posledice, saj bo vplivala na njegovo glavno in edino dejavnost, tj. posredovanje oglasnega prostora. Škoda, ki mu bo pri tem nastala, bo tako materialna kot nematerialna in iz razloga okrnitve ugleda tudi nepopravljiva.

7Toženka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe in predlaga sodišču, naj tožbo zavrne. Vztraja, da izpodbijana določba temelji na pravilni razlagi prvega odstavka 4. člena ZKZ. Tožnikova razlaga je po mnenju toženke v nasprotju z besedilom prvega odstavka 4. člena ZKZ. Med besedo "namenom" in "preprečevati" je namreč zapisan veznik "ter", kar kaže, da je uporaba v skladu z njihovim "namenom" samostojna zapoved, ki ni določena v povezavi s preprečevanjem onesnaževanja ali drugačnega degradiranja in onesnaževanja ali drugačnega zaviranja rasti rastlin. Nadalje zgradba B) točke 107. člena ZKZ potrjuje jezikovno razlago, da je namenska uporaba kmetijskih zemljišč samostojna zapoved. Inšpekcijskega ukrepa prepovedi uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo (prva alineja) in prepoved onesnaževanja oziroma degradiranja kmetijskih zemljišč pri njeni rabi (šesta alineja) sta navedena v dveh ločenih alinejah. Če bi bila v prvem odstavku 4. člena ZKZ res predpisana le ena (kumulativno definirana) zapoved, kot trdi tožnik, potem bi zakonodajalec v skladu s pravili nomotehnike v B) točki 107. člena ZKZ prej navedena ukrepa navedel v eni (skupni) alineji, ne pa v dveh ločenih alinejah. Prvostopenjski organ je bil v skladu z načelom zakonitosti pri izdaji izpodbojne odločbe nadalje vezan na prvo alinejo B) točke 107. člena ZKZ, ki mu za primer nenamenske uporabe kmetijskih zemljišč v smislu prvega odstavka 4. člena ZKZ ne omogoča izreka milejšega ukrepa.

8V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v upravnem spisu (med drugim v prvo stran najemne pogodbe, sklenjene med tožnikom in A. A., C1) ter v listine sodnega spisa, in sicer: odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št. 0611-2881/2021/2 z dne 19. 11. 2021 (A2), odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-1768/2021-7 z dne 13. 9. 2021 (A3), pritožba (A4), inšpekcijski zapisnik in poziv stranki k izjavi (A5), oglasni pano - izjava (A6), redni izpis iz sodnega/poslovnega registra (A7). Tožnikov dokazni predlog za zaslišanje njegovega zakonitega zastopnika je sodišče zavrnilo kot nedopustno tožbeno novoto na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v skladu s katerim lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Tožnik glede na podatke upravnega spisa tega dokaznega predloga v upravnem postopku ni podal, na poziv sodišča na naroku za glavno obravnavo pa je v zvezi s tem navedel, da je tožnik v upravnem postopku nastopal brez pooblaščenca, kar po presoji sodišča ni razlog, ki bi opravičeval predlaganje navedenega dokaza šele v upravnem sporu. Dokazni predlog za postavitev izvedenca je tožnik umaknil na glavni obravnavi.

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Med strankama postopka ni sporno, da je zemljišče par. št. ..., k. o. ..., opredeljeno kot kmetijsko zemljišče in da na njim stoji kovinska konstrukcija z vpetim oglasnim panojem, namenjenim oglaševanju. Sporno pa je, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec, torej naslovnik izrečenega ukrepa, in zakonitost samega ukrepa, ki je oprt na 4. člen ZKZ in je odrejen v skladu s 107. členom ZKZ. Tožnik namreč trdi, da ni lastnik oglasnega panoja oziroma kovinske konstrukcije, zemljišče pa je kljub postavitvi objekta za oglaševanje mogoče (in tudi se) uporabljati za kmetijsko rabo.

11Posebno varstvo kmetijskih zemljišč v skladu z drugim odstavkom 71. člena Ustave določa zakon. Tako ZKZ ureja varstvo kmetijskih zemljišč in njihovo upravljanje, tako da določa njihovo razvrstitev, rabo in obdelovanje, njihov promet in zakup, agrarne operacije in skupne pašnike (prvi odstavek 1. člena ZKZ). Cilji tega zakona so: ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane; trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo in ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja (1.a člen ZKZ). V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZKZ je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin.

12Kmetijski inšpektorji nadzorujejo izvajanje ZKZ in predpisov, izdanih na njegovi podlagi (106. člen ZKZ). Poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, imajo pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (prva alineja B) točke 107. člena ZKZ).

13Sodišče mora najprej odgovoriti na vprašanje, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec. Na glavni obravnavi je tožnik v tej zvezi izpostavil, da ni sam postavil kovinske konstrukcije z reklamnim panojem, temveč jo je zanj postavila družba B., d. o. o., zato sam nima pravice odstraniti navedenega objekta.

14Po presoji sodišča navedeni ugovor ni utemeljen. ZKZ namreč nikjer ne določa, da je naslovnik ukrepov iz 107. člena tega zakona lahko zgolj lastnik objekta za oglaševanje ali celo samo lastnik nepremičnine. Tožnik je nesporno najemnik dela zemljišča, kjer stoji kovinska konstrukcija in se je z najemno pogodbo (dokaz C1) zavezal na svoje stroške postaviti reklamni pano, za katerega naj bi skladno s pogodbo dobil vsa potrebna upravna dovoljenja. Da panoja ni postavil sam in da ga zato tudi ne more odstraniti, torej ne drži. S tem reklamnim panojem tožnik po lastnih navedbah trži lokacijo za potrebe zunanjega oglaševanja. Pravilno je tudi stališče drugostopenjskega organa, da posredovanje oglaševalskega prostora spada pod dejavnost oglaševanja v smislu standardne klasifikacije dejavnosti. Ker torej tožnik na kmetijskem zemljišču izvaja gospodarsko dejavnost oglaševanja in ima od te dejavnosti prihodke, to pomeni, da je on tisti, ki kmetijskega zemljišča ne uporablja v skladu z njegovim namenom, kar ga v konkretnem primeru kvalificira kot inšpekcijskega zavezanca. Glede na navedeno pravno lastništvo postavljene kovinske konstrukcije, ki je bilo v postopku zgolj zatrjevano ne pa tudi dokazano, v okoliščinah konkretnega primera ni bistveno za določitev inšpekcijskega zavezanca.

15Po presoji sodišča je napačno tudi tožnikovo razlogovanje (ne)namenske rabe kmetijskih zemljišč. Namenska uporaba namreč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo in v tem oziru ohranjanje ter izboljševanje pridelovalnega potenciala (prva alineja 1.a člena ZKZ). Postavitev reklamnega panoja, tudi če ne ovira obdelovanja zemljišča, ni zakonsko predpisana namenska uporaba. Z drugimi besedami, oglaševalski pano ne služi kmetijskemu zemljišču in ne prispeva k prehranski varnosti in pridelavi hrane. Golo dejstvo, da kmetijskemu zemljišču ne škodi (da ga neposredno ne onesnažuje ali degradira), ne more voditi do drugačnega zaključka.¹ V zvezi z ugovorom tožnika, da v konkretnem primeru ni prišlo do onesnaževanja ali degradacije, sodišče še izpostavlja, da tožniku ukrep ni bil izrečen zaradi onesnaževanja ali degradacije po šesti alineji B) točke 107. člena ZKZ v zvezi s prvim odstavkom 4. člena ZKZ, zato vprašanje onesnaženja, degradacije idr. zemljišča v tej zadevi ni relevantno, posledično pa sta neutemeljena pritožbena ugovora nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in neobrazloženosti odločbe.

16V podkrepitev svojih stališč se je tožnik skliceval na več sodb naslovnega sodišča, ki pa niso primerljive z obravnavano zadevo. V sodbi I U 1213/2014 z dne 9. 12. 2014 je sodišče obravnavalo ravnanje, ki je povzročilo onesnaženje in degradacijo zemljišča (odlaganje zabojnikov, palet in drugih stvari ter navažanje gramoza), kar je bistveno drugače od obravnavane zadeve, v kateri se tožniku onesnaženje in degradacija zemljišča ne očitata. Presoja v sodbi I U 1148/2016 z dne 14. 11. 2017 pa se nanaša na pomožni kmetijski objekt, ki služi kmetijski rabi (shranjevanje strojev in pripomočkov za delo v oljčniku). Ni šlo torej za primer, ko bi bil objekt namenjen povsem nekmetijski dejavnosti (oglaševanju). Tudi sodba U 582/2008 z dne 15. 9. 2010 se nanaša na drugačno dejansko stanje. V zadevi je šlo za naložitev ukrepov, usmerjenih v dejansko obdelovanje oziroma ukvarjanje s kmetijsko proizvodnjo, ne pa za ukrep prepovedi nenamenske rabe kmetijskega zemljišča. Glede same razlage 4. člena ZKZ in razumevanja pojma (ne)namenske rabe kmetijskih zemljišč pa tudi iz navedene sodbe ne izhaja kaj drugega, kot je odločil inšpekcijski organ v obravnavani zadevi.

17Prepoved uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo in vzpostavitev prejšnjega stanja v določenem roku (prva alineja B) točke 107. člena ZKZ) je v konkretni situaciji torej edini možen ukrep. Če gre za nenamensko uporabo kmetijskega zemljišča, lahko kmetijski inšpektor na podlagi navede zakonske določbe samo prepove tako rabo in odredi vzpostavitev prejšnjega stanja. Zakon mu namreč ne daje drugih možnosti. Inšpektor tako ni imel izbire med različnimi ukrepi, izrekel je lahko le prepoved nadaljnjega oglaševanja in odredil odstranitev oglaševalskega panoja. Posledično tudi tehtanje sorazmernosti naloženega ukrepa ni prišlo v poštev.²

18Glede zatrjevanega pretiranega posega države v lastninsko pravico in pravico do svobodne gospodarske pobude, češ da se njiva vendarle obdeluje, pa sodišče dodaja, da ni mogoče trditi, da se njiva v celoti uporablja za kmetijski namen, kot trdi tožnik. Očitno se namreč uporablja tudi za izvajanje druge dejavnosti, tj. oglaševanje. Nadalje pa sodišče pojasnjuje, da lastninska svoboda posameznikov in pravnih oseb ni neomejena, kar izhaja že iz 67. člena Ustave.³ Pravica iz 33. člena Ustave, na katero se sklicuje tožnik, torej ni absolutne narave, temveč se jo z zakonom in v splošno korist lahko omeji. Ta pa je, ko gre za varovanje kmetijskih zemljišč, po presoji sodišča nedvomno podana. Po oceni sodišča z izpodbijano odločbo ni bilo protiustavno, tj. nesorazmerno poseženo v tožnikovo zasebno lastnino (33. člen Ustave) niti v pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Slednja pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti. Po drugem stavku drugega odstavka 74. člena Ustave pa se gospodarske dejavnosti ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javna korist na gospodarskem področju je pravni standard, ki ga Ustava ne pojasnjuje. Njena opredelitev je odvisna od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti.⁴ Zaradi varstva kmetijskih zemljišč, kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine, Ustava in na njeni podlagi sprejeti zakoni urejajo posebno varstvo kmetijskih zemljišč in zato tudi omejitve njihove rabe. S tem, ko tožnik ne more oglaševati na kmetijskih zemljiščih, njegova pravica iz 74. člena Ustave ni onemogočena niti bistveno okrnjena, saj lahko oglašuje na zemljiščih, katerih namembnost ni kmetijska in tudi z drugimi sredstvi oziroma na drug način.⁵ Smiselno enako velja tudi glede tožbenih trditev, da sta prvi odstavek 4. člena ZKZ in prva alineja B) točke prvega odstavka 107. člena istega zakona v nasprotju z Ustavo.

19Toženka je torej izhajala iz pravilne razlage materialnega prava, konkretno 4. člena ZKZ. Posledično je odločba ustrezno obrazložena, zatrjevane kršitve postopkovnih določb pa niso podane. Glede na zgoraj obrazloženo sodišče tudi ni sledilo tožnikovemu predlogu za začetek postopka za presojo ustavnosti določb ZKZ pred Ustavnim sodiščem.

20Izpodbijana odločba je po navedenem pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

21Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Sodbi Upravnega sodišča I U 73/2021-18 z dne 24. 3. 2023 in I U 621/2021-23 z dne 8. 3. 2023.
² Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, 6. točka obrazložitve.
³ Ki določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Poseg vanjo je dopusten v skladu z načelom sorazmernosti.
⁴ Glej: R. Zagradišnik v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. M. Avbelj, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 590, 18. točka.
⁵ Tako tudi sodba Upravnega sodišča I U 621/2021-23 z dne 8. 2. 2023.