UPRS Sklep I U 485/2020-26

I. Ob odločanju o tožbi se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije številka 38111-105/2018/20 z dne 24. 2. 2020 izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 385,00 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

Uvodno o upravnem postopku

1Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija oziroma tožena stranka) je spremenila odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc in zvišala vrednost parametra „višine antene nad terenom“, nadomestila dve prilogi (območje pokrivanja in horizontalni sevalni diagram), dodala radijske frekvence in zavrnila zahtevo za dodelitev dodatnih radijskih frekvenc.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

2S to odločbo se tožeča stranka ni strinjala. V tožbi je trdila, da je tožena stranka nezakonito spremenila prvotno odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc. Slednji je veljavnost potekla. S takim ravnanjem je tožečo stranko prikrajšala za pravno sredstvo. Zmanjšanje območja prekrivanja je utemeljila z arbitrarno opredelitvijo minimalne vrednosti radijskega signala. Pri tem je uporabila novo programsko orodje. Naknadna sprememba v metodologiji izračuna pojma pokrivanja po njeni oceni ni podlaga za poseg v pravnomočno odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc. Tožena stranka pri tem ni navedla, katere podatke je vzela v obzir za izračun območja pokrivanja, niti ni upoštevala spremenjenih tehničnih parametrov oddajnika. Meritve je opravila le na petih mestih in v kratkem času, poljubno pa je določila minimalno poljsko jakost in zaščitno razmerje. Zaradi vpliva nezakonitih italijanskih radijskih postaj je tožeči stranki zmanjšala območje pokrivanja. Sprememba pravnomočne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc je mogoča le zaradi kasnejših drugačnih okoliščin, ki pa niso nastopile. Tako ni mogoče zmanjšati območja pokrivanja, ne da bi se hkrati dodelile primerljive ali dodatne frekvence. Ugotovitev tožene stranke, da je na območju večkratno prekrivanje, ne drži. Tožeča stranka je izdajateljica več radijskih programov, radijski program Radio ... pa je le eden od njih in imetnik predmetne frekvence. Poleg tega je prekrivanje minimalno. Poudarila je še, da tožena stranka o podaljšanju prvotne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc ni odločila, temveč jo je samovoljno podaljšala. Predlagala je, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o spremembi prvotne odločbe; podredno pa, da jo odpravi.

3V nadaljnjih vlogah je tožeča stranka ponovila svoja stališča in umaknila tožbo glede odločbe številka 38111-121/2018/11 z dne 25. 2. 2020.¹ Predlagala je, da sodišče postopek prekine in sproži oceno ustavnosti Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju: ZEKom-1²).

4Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijani odločbi. Po uradni dolžnosti je uvedla postopek spremembe prvotne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, ker območje pokrivanja ni obsegalo doseženega radiofrekvenčnega zaščitnega razmerja. Signal tožeče stranke z Malije ni zagotavljal kakovostnega sprejema na področju Kopra z zaledjem. Območje je bilo določeno širše, kot bi smelo biti. Ta postopek je vodila ločeno od postopka podaljšanja izpodbijane odločbe. Slednji je bil uveden na predlog tožeče stranke. Tako je bila podaljšana spremenjena odločba o dodelitvi radijskih frekvenc. Po ZEKom-1 sprememba odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc časovno ni omejena. Za določanje območja pokrivanja in minimalne vrednosti radijskega signala je Agencija upoštevala vrednosti po Priporočilu ITU-R BS.412 in Mednarodnem sporazumu Ženeva 1984 ter uporabila uveljavljeno orodje za izvajanje tehničnih izračunov. Meritve je opravila na reprezentativnih točkah, tožeča stranka pa je imela možnost predlagati lokacijo. Na tej je Agencija tudi opravila meritev. Za omilitev motenj je tožena stranka dodelila dodatno frekvenco (...), na območju Kopra pa zaradi prenizkega nivoja koristnega signala to ni prišlo v poštev. Poleg tega ni bilo na voljo prostih frekvenc. O vseh podatkih in dejstvih, na katerih so temeljile ugotovitve Agencije, se je imela tožeča stranka priliko izjaviti.

5Tudi tožena stranka je v svoji naslednji vlogi povzela svoje dotedanje navedbe.

Sojenje po sodnici posameznici

6Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1³). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

7Srž tega upravnega spora se skriva v pravilnem tolmačenju prava, to je uporabi ZUS-1, Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP⁴) in ZEKom-1. Pri tem je pričujoča zadeva v ključnem primerljiva s spori, v katerih je naslovno sodišče že pravnomočno odločilo.⁵ Ker obstoji ustaljena sodna praksa, je senat sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 10. 11. 2022).

Dokazni postopek

8V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1; tako imenovana prekluzija).

9Med drugim je tožeča stranka v tožbi predlagala postavitev izvedenca telekomunikacijske stroke, ogled in izsek iz avstrijske Odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc številka 1.160/15-001 z dne 11. 3. 2015 (priloga A9). Teh dokazov sodišče ni vzelo v obzir.⁶ Njeno pojasnilo, da je že v upravnem postopku opozorila na strokovne nedoslednosti in toženo stranko pozvala, da jih odpravi, ni upravičen razlog v smislu 52. člena ZUS-1.⁷ Stališče, da v primeru vsebinskega nasprotovanja, ni vezanosti na ponujena dokazna sredstva, bi vodilo v izvotlitev pravila o prekluziji (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). V takem položaju bi prišle v poštev novote, ki bi bile posledica neskrbnega ali nepoštenega ravnanja stranke. Sicer pa, kot bo vidno iz sledeče obrazložitve, njihova izvedba ne bi pripomogla k rešitvi tega upravnega spora.

10Sodišče je tako prebralo listine, ki sta jih stranki predložili (priloge A1 do A8, A10, C1 in upravna spisa, številki 38111-105/2018 in 38111-121/2018).

K I. točki izreka

11Predmet presoje tega upravnega spora je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka po uradni dolžnosti spremenila odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc tožeči stranki po 3. in 4. točki drugega odstavka 57. člena ZEKom-1.

12Če sodišče ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1). V primeru, da sodišče ugotovi, da so podani razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega (4. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1) s sklepom izreče upravni akt za ničen. Z ugotovitvijo ničnosti se odpravijo posledice ničnega upravnega akta (68. člen ZUS-1).

13Razloge za ničnost upravne odločbe je opredelil 279. člen ZUP. Med ostalimi se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

14S prvotno odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc, to je odločbo številka 38111-38/2014/3 z dne 22. 9. 2014, je bila radijska frekvenca dodeljena za čas veljavnosti od 1. 4. 2014 do 26. 3. 2019. Izpodbijana odločba je bila izdana 24. 2. 2020, torej po poteku časa veljavnosti prvotne odločbe (4. točka prvega odstavka 51. člena ZEKom-1⁸). Z drugimi besedami, z izpodbijano odločbo je tožena stranka spremenila prvotno odločbo, ki ni več veljala.

15Po petem odstavku 57. člena ZEKom-1 Agencija ob spremembi odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc izda novo odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc, prejšnjo pa razveljavi. V novi odločbi lahko določi tudi obseg in rok prilagoditve. Iz zapisanega sledi, da sprememba odločbe nujno predpostavlja, da ta odločba v času odločanja še velja. Razveljavi se lahko le obstoječa odločba, to je veljavna odločba, saj razveljavitev po prenehanju njene veljavnosti (zaradi poteka časa) ni mogoča, niti potrebna.

16Na tem mestu sodišče dodaja, da ZEKom-1 v 1. točki prvega odstavka 59. člena predpisuje ex lege prenehanje odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc s potekom roka, za katerega je bila izdana. To še utrjuje sodišče v prepričanju, da po preteku časa, za katerega je bila izdana, odločba preneha veljati po samem zakonu.

17V tem pogledu vztrajanje tožene stranke, da je z izpodbijano odločbo podaljšala prvotno odločbo, nima teže. Enako velja glede razlogov za uvedbo postopka spremembe odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc po uradni dolžnosti.

18O tem, da se za nično izreče odločba, ki je pravno ali dejansko ni mogoče izvršiti, se je Vrhovno sodišče Republike Slovenije že izreklo.⁹ Temu pritrjuje tudi pravna teorija.¹⁰

19Izrek izpodbijane odločbe nasprotuje pravnemu redu, ker spreminja izrek odločbe, ki pa ne velja več. Posledično izpodbijana odločba ni izvršljiva, saj ni več ničesar, kar bi bilo mogoče spremeniti.¹¹ Tako stališče je naslovno sodišče že sprejelo v zadevah z enakim dejanskim in pravnim stanjem (sklepi I U 237/2020 z dne 25. 3. 2021, I U 1803/2020 z dne 17. 5. 2022, I U 17/2021 z dne 18. 8. 2022 in I U 1346/2020 z dne 1. 12. 2022). Ponovilo ga je tudi v tem upravnem sporu in izreklo izpodbijamo odločbo za nično (68. člen ZUS-1).

20Kar pa se tiče zatrjevane pravne praznine (51., 53., 54. in 57. člen ZEKom-1) in posledično kršitve pravice do sodnega varstva ter pravice do pravnega sredstva (23. člen in 25. člen Ustave Republike Slovenije¹²) sodišče pripominja naslednje. Tožeča stranka je opozorila, da je prikrajšana za učinkovito pravno sredstvo, s katerim bi lahko vsebinsko napadla spremembo prvotne odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, ki je bila podaljšana. Toda tožbo, ki jo je vložila zoper odločbo o podaljšanju spremenjene odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, je tožeča stranka umaknila. Sodišče je ta postopek ustavilo. To pa pomeni, da se v predmetnem upravnem sporu tehta le pravilnost in zakonitost odločbe o spremembi prvotne odločbe. V tej luči očitana neustavnost ni utemeljena.

21Končno tudi zato, ker je sodišče izpodbijano odločbo izreklo za nično (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), izvedba predlaganih dokazov ni bila na mestu.

K II. točki izreka

22Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik¹³). Le-ta znaša 385,00 EUR četrti odstavek 3. člena Pravilnika).

¹ Sklep o umiku je sodišče izdalo na glavni obravnavi.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 109/2012 z dne 31. 12. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 81/2015 z dne 30. 10. 2015, 40/2017 z dne 21. 7. 2017 ter določbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije IU-I-65/13-19 z dne 3. 7. 2014 in U-I-49/17-24. U-I-98/17-24 z dne 28. 3. 2019.
³ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
⁴ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
⁵ Gre za sklepe naslovnega sodišča I U 237/2020 z dne 25. 3. 2021, I U 1803/2020 z dne 17. 5. 2022, I U 17/2021 z dne 18. 8. 2022 in I U 1346/2020 z dne 1. 12. 2022.
⁶ Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. in 11. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
⁷ Primerjaj Nataša Smrekar: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 311.
⁸ Vsebina odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc je tudi čas veljavnosti te odločbe (Predlog zakona o elektronskih komunikacijah, EVA 2012-3330-0058, stran 213).
⁹ Primerjaj sodbi I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006, trinajsti odstavek, X Ips 133/2013 z dne 13. 3. 2014, 20. točka.
¹⁰ Janez Čebulj: Komentar zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 741.
¹¹ Pravna nezmožnost izvršitve je položaj, v katerem ni mogoče izvršiti odločbe zaradi pravnega stanja, na katerega se nanaša (sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 507/2005 z dne 8. 6. 2005, sedmi odstavek).
¹² Objavljena v Uradnih listih Republike Slovenije številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.
¹³ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.