UPRS Sodba II U 29/2019-16

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka

1Z izpodbijano odločbo št. 0142-829/2018/2 z dne 14. 12. 2018 je Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju koncedent ali tožena stranka) zasebni zdravstveni delavki A. A. (v nadaljevanju tožeča stranka ali koncesionar) spremenila čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Ministrstva za zdravje, št. 503-126/2006 z dne 12. 6. 2007, za področje ..., in sicer je koncesijo podelila za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Odločila je, da na podlagi te odločbe v 30 dneh od njene dokončnosti koncesionar in Ministrstvo za zdravje skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, sicer velja ta odločba (2. točka izreka). Dalje je odločila, da posebnih stroškov postopka ni bilo (3. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedla, da je bila tožena stranka dolžna skladno z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K) po uradni dolžnosti spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesij. ZZDej-K v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncendent v 12. mesecih od uveljavitve ZZDej-K izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe, določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu z ZZDej-K in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Nadalje tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanje odločbe navaja, da glede na to, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15 letni rok izteče 16. 12. 2032, ko koncesija preneha veljati. Po tem datumu je ob izpolnjevanju pogojev iz ZZDej-K navedeno koncesijo mogoče podaljšati. Tožena stranka je nadalje ugotovila, da je koncesionar pridobil koncesijo za opravljanje javne službe na področju ... na podlagi odločbe št. 503-126/2006 z dne 12. 6. 2007. Koncesija je bila koncesionarju podeljena za nedoločen čas. Tožena stranka je glede na navedeno po uradni dolžnosti izdala odločbo o spremembi koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenila v določen čas veljavnosti koncesije, in sicer 15 let od uveljavitve ZZDej-K, to je do 16. 12. 2032. Na podlagi 41. člena ZZDej-K se na predlog koncendenta sklene dodatek h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe odločbe o spremembi koncesije.

3Tožeča stranka izpodbija odločbo prvostopenjskega organa v delu, v katerem je tožena stranka posegla v njene pravice glede trajanja koncesionarske pogodbe ter predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi. Istočasno je podala tudi predlog za vložitev zahteve presoje ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

4Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženka pa naj ji povrne stroške postopka. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo posegla v njegovo že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe - odločbe o koncesiji Ministrstva za zdravje, št. 503-126/2006 z dne 12. 6. 2007. S predmetno odločbo je tožena stranka spremenila koncesijsko razmerje tožeče stranke, iz trajanja koncesijske pravice za nedoločen čas, v pravico v trajanju 15 let. Ugovarja, da je določba 41. člena ZZDej-K, na kateri temelji izpodbijana odločba, protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave RS. Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju z 2., 14., 33., 49., 51., 74. ter 155. in 158. členom Ustave RS ( v nadaljevanju URS). Predmetna odločba je izdana na podlagi zakonske norme, ki posega v že pridobljeno pravico na podlagi pravnomočne upravne odločbe in gre za poseg v temeljno pravico do zagotavljanja zdravstvenih storitev, svobode opravljanja poklica in svobodne gospodarske pobude ter varstvom lastnine, je nezakonita. Zakonodajalec je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, s tem pa je grobo posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev, v lastnino tožeče stranke, izvajalcev zdravstvene dejavnosti ter v pravico pacientov do dostopa do zdravstvenih storitev. Z izdano odločbo je tožeča stranka postavljena v neenak in diskriminatoren položaj nasproti javnim zavodom, pa čeprav oba izvajata dejavnost v javnem interesu.

5Tožeča stranka dalje navaja, da je zakonodajalec s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K nedopustno posegel v pravnomočno in dokončno pravico tožnika iz naslova pridobljene pravice do izvajanja koncesijske pravice. Tožeča stranka navaja, da je do sedaj pridobljeno pravico pridobil na podlagi določb Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki se uporablja od njegovega sprejema v letu 2006, in koncesijsko razmerje obravnava kot pravico. Z izdajo določbe je bilo poseženo tudi v pravico, ki jo je dobil na podlagi 121. člena URS. Poseg v pridobljeno pravico pa je v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena URS. Zakonodajalec je brez utemeljenega razloga posegel v pravico tožnika, da izvaja koncesijsko storitev za nedoločen čas. Položaj tožeče stranke se je, v primerjavi s položajem, ki ga je imel pred učinkovanjem 41. člena ZZDej-K, bistveno poslabšal, kljub temu, da se okoliščine na podlagi katerih je bila tožeči stranki podeljena pravica izvajati koncesijsko storitev za nedoločen čas niso spremenile. Po preteku 15 let od uveljavitve ZZDej-K, nima več podlage, da bi opravljal dejavnost in izvajal zdravniško službo. Zakonodajalec ni utemeljil in izkazal pogojev iz drugega odstavka 155. člena URS, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna. Argumentacija, ki izhaja iz predloga zakona, po navedbah tožeče stranke kaže na protiustaven poseg z retroaktivnimi učinki brez javnega interesa in brez nujnosti. Sprememba pravice do izvajanja zdravstvene dejavnosti po koncesiji iz obdobja za nedoločen čas v 15 letno obdobje pomeni retroaktiven poseg in s tem kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena URS. Pomeni pa tudi kršitev pravice koncesionarja do lastnine iz 33. člena URS in 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Tožeča stranka ni onemogočena samo v pridobivanju sredstev ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje in pravica do dela pa ji predstavljata eksistenčno podlago. S posegom v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas, se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam, saj javni zavodi že sedaj ne zmorejo zagotavljati izvajanja zdravstvenih storitev, z omejevanjem koncesijskih pravic se stanje še poslabšuje in se možnosti dostopa do zdravstvenih storitev zmanjšujejo. Tožnica opozarja še na primerjalno ureditev koncesij po Zakonu o lekarniški dejavnosti (ZLD-1) Sodišču predlaga, da postopek prekine in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe 41. člena prehodnih in končnih določb ZZDej-K. Nadalje predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter ji tožena stranka povrne stroške postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti zavrača tožbo tožeče stranke, saj je tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ravnala zakonito in sprejela pravilno odločitev, ki temelji na zakonu. Dalje pojasnjuje, da so navedbe tožeče stranke neutemeljene, saj je tožena stranka v primeru izdaje odločbe št. 0142-829/2018/2 z dne 14. 12. 2018 ravnala v skladu z veljavnimi predpisi in izdala zakonito odločbo, saj jo je izdala na podlagi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki toženi stranki nalaga, da po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije, tako, da se koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona. Glede na to, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15 letni rok izteče 16. 12. 2032, ko koncesija preneha veljati. Po tem datumu je koncesijo možno podaljšati, če obstaja potreba po nadaljevanju izvajanja koncesijske dejavnosti in ob izpolnjevanju predpisanih pogojev. Tako tožena stranka dalje pojasnjuje, da z navedenim zakonom država dejansko vzpostavlja sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe, saj 15. člen ZZDej-K jasno določa, da se koncesija podeli, če koncendent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Javne zavode ustanavlja država na sekundarni in terciarni ravni, občine pa na primarni ravni, izključno za izvajanje javne zdravstvene službe, zato je potrebno zagotoviti, da lahko izvajajo vse programe nemoteno in so pri tem tudi v celoti izkoriščeni vsi resursi (kader, prostori in oprema). Ugovarja tožbenim navedbam tožnika glede nevarnosti podaljševanja čakalnih dob ter omejevanja pacientovih pravic do dostopnosti zdravstvenih storitev, saj bo v primeru, ko se bo tudi po 15 letih pokazala potreba po izvajanju navedene koncesije, ob izpolnjevanju predpisanih pogojev koncendent tudi podaljšal. Tožena stranka dodatno utemeljuje, da podeljevanje koncesij ne sme ogroziti dejavnosti in nadaljnjega obstoja javnih zdravstvenih zavodov in njihovih nalog in funkcij, ki jih imajo po zakonu. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi, glede na navedeno se javna zdravstvena služba izvaja kot negospodarska dejavnost splošnega pomena in na nepridobitni način. Glede posega v pravico do svobode dela in svobodno gospodarsko pobudo, pravice do lastnine, varstva dela meni, da ta ni prizadeta, saj lahko brez pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) izvajalec na podlagi dovoljenja , še vedno izvaja zdravstveno dejavnost za paciente, ki storitev v celoti plačajo iz svojega žepa. Glede retroaktivnosti določbe, ustrezne obrazložitve javnega interesa in nujnosti tožena stranka meni, da gre za vprašanja, za katera sicer ni pristojna, meni pa, da predlagana ureditev, ki predvideva podelitev koncesij za daljši čas, predstavlja dovoljen poseg v pridobljene pravice, saj pridobljene pravice niso absolutne oziroma brezpogojne ob varovanju javnega interesa oziroma javne koristi. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne, tožeča stranka pa naj mu povrne stroške postopka.

7Upravno sodišče RS je v zadevi št. I U 103/2019, ki je vsebinsko enaka predmetni zadevi, sledilo tožbenim navedbam o neustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in 4. 7. 2019 pri Ustavnem sodišču RS vložilo zahtevo za oceno ustavnosti tega člena.

8Ustavno sodišče RS je o zahtevi za oceno ustavnosti odločilo z odločbo, št. U-I-193/2019-14 z dne 6. 5. 2021, in ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z ustavo.

9Tožeča stranka v obširni pripravljalni vlogi, ki jo je vložila po prejemu odločitve Ustavnega sodišča RS, št. U-I-193/2019-14 z dne 6. 5. 2021, poudarja, da je Ustavno sodišče odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbo 155. in 2. člena URS. S tem se iz več razlogov, ki jih podrobneje pojasnjuje, ne strinja. Opozarja, da predmet te presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena URS, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu URS, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče pri Ustavnem sodišču RS ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe.

10V nadaljevanju obsežno pojasnjuje svoje poglede na citirano odločbo Ustavnega sodišča RS in meni, da bi bilo treba izpodbijano ureditev iz 41. člena ZZDej-K presojati še z vidika posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, ki jo takšna zakonska ureditev krši, Ustavno sodišče RS pa pri odločanju ni izvedlo testa sorazmernosti. Nadalje še navaja, da je vprašanje odločanja o podaljšanju koncesijskega razmerja s koncesionarjem odvisno izključno od izjave in volje javnega zdravstvenega zavoda, ki deluje na območju izvajanja koncesije določenega koncesionarja, kar pomeni kršitev pravice do svobodne gospodarske pobude, konkretneje pravila varstva konkurence na trgu izvajanja zdravstvene dejavnosti, saj sta javni zavod in koncesionar v neenakem položaju. Tožeča stranka dalje zatrjuje poseg v načelo zaupanja v pravo saj je koncesionar zdravnik v neenakem položaju nasproti javnemu zdravstvenemu zavodu in je ta neenakost bistveno večja v škodo koncesionarja, kot gledano primerjalno na položaj koncesionarja lekarnarja do javnega lekarniškega zavoda. Nadalje navaja, da Ustavno sodišče RS testa sorazmernosti ni opravilo celovito in da zakonski poseg v pridobljeno pravico in pravnomočne in dokončne upravne odločbe, to je pravico izvajati koncesijo za nedoločen čas v omejen čas 15 let, ni ustrezen, niti primeren niti ne dosega namena, to je varstva javnega zdravja in varstva konkurence. Poudarja, da je s takšno zakonsko ureditvijo prišlo tudi do posega v pravico do zasebne lastnine. Nadalje še navaja, da so pred Ustavnim sodiščem RS v obravnavi še tri druge zahteve za oceno ustavnosti istega zakona. Nujno je, da Upravno sodišče RS spet prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, in sicer za presojo ustavnosti spornega člena z določbami 33., 49., 74., 158. in 14. člena URS, v zvezi z določbo 2. člena URS.

11Tožeča stranka dalje v odgovoru na poziv sodišča z dne 28. 10.2021 navaja, da sodišče v predmetnem postopku ni izdalo sklepa o prekinitvi postopka in NI vložilo zahteve za oceno ustavnosti določbe 41. člena ZZDej-K. Zato je izkazana kršitev določbe 156. člena URS, v zvezi s kršitvijo pravice do izjave, kot izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku. Obveznost sodišča za vložitev zahteve za oceno ustavnosti je vsekakor povezana s pravico tožeče stranke biti obveščena in seznanjena s potekom sodnega postopka in procesnimi dejanji sodišča ter z uveljavljanjem pravice do izjave. Prav tako navaja, da sodišče predmetnega postopka ni prekinilo po pravilu vzorčnega postopka iz 43. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

12V predmetni zadevi je sodišče odločalo po sodniku posamezniku na podlagi sprejete odločitve Upravnega sodišča RS s sklepom, opr. št. II U 29/2019-15 z dne 3. 11. 2021. Ugotovilo je namreč, da dejansko stanje v obravnavani zadevi ni sporno. O relevantnem ugovoru, da je določba 41. člena ZZDej-K retroaktivno posegla v položaj tožnika oziroma koncesionarjev, pa je že odločilo Ustavno sodišče¹. Zato je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člen ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

K točki I izreka:

13Tožba ni utemeljena.

14V obravnavanem primeru je predmet presoje odločba tožene stranke, s katero je ta spremenila čas trajanja koncesije podeljene tožeči stranki z odločbo Ministrstva za zdravje, št. 503-126/2006 z dne 12. 6. 2007, za opravljanje javne službe na področju ..., in sicer je koncesijo podelila za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. Tožena stranka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (to je pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12. mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe, določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preverja realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena ZZDej-K.

15Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka predhodno pridobila koncesijo na podlagi zgoraj navedene odločbe tožene stranke, za opravljanje javne zdravstvene službe na področju ... za nedoločen čas. Med strankama tudi ni sporno, da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na področju ... tako, da je namesto za nedoločen čas ta sedaj podeljena za določen čas od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032. Med strankama torej niso sporna vprašanja dejanskega stanja zadeve. Kar je v navedeni zadevi sporno, so izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z določbami Ustave RS.

16Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (št. I U 103/2019) prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem RS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev, da je zato v neskladju s 155. členom URS in da je posledično tudi v neskladju z 2. členom URS. Vendar je Ustavno sodišče RS je z odločbo, št. U-I-193/2019-14 z dne 6. 5. 2021 (Ur. list RS, št. 81/21), odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Presodilo je, da v tem (oziroma tovrstnih) primeru ne gre za kršitev prvega odstavka 155. člena URS (prepoved povratne veljave pravnih aktov). ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). Za začetek uporabe izpodbijane prepovedi je določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana prepoved pa tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč pravno trajno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije (s čimer je bila pridobljena pravica) in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spreminjala. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

17Opredelilo se je še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena URS, v katerem je zagotovljeno, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno brez utemeljenega razloga. Gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic (po 15. členu URS), nima absolutne veljave in je zato v večji meri podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konfliktov oziroma kolizij med to in drugimi ustavno varovanimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru dati prednost (10. točka obrazložitve). V tem primeru je Ustavno sodišče RS presodilo, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, to je v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavno sodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve. Četudi je bila sprememba uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja, je treba upoštevati, da ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je razlagi zakonodajalca, da je sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče RS je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

18Sodišče še pripominja, da je sodišče zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K vložilo še v dveh drugih zadevah, ki pa ju je Ustavno sodišče RS s sklepom št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021, zavrglo, in to iz razloga, ker je o ustavnosti izpodbijane ureditve že odločilo z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, katere vsebina je povzeta v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve.

19Glede na navedeno, sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom tožeče stranke o kršitvi 155. oziroma 2. člena URS, saj je Ustavno sodišče RS presodilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, na katero je tožena stranka oprla svojo odločitev, ustavnopravno skladna. To pa posledično pomeni, da izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati napačne uporabe materialnega prava.

20Ustavno sodišče RS se je v svoji odločbi, št. U-I-193/2019-14 z dne 6. 5. 2021 ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena URS. V 11. točki obrazložitve je navedlo, da je Državni zbor v odgovoru na zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev navedel, da je kot zakonodajalec s tako ureditvijo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence, kar je utemeljeno v prevladujočem javnem interesu. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence ustavna kategorija, določena v tretjem odstavku 74. člena URS in da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Ustavno sodišče RS nadalje navaja, da tudi iz dosedanje ustavno sodne prakse izhaja, da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. V isti točki obrazložitve odločbe je še navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja tudi drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je Ustavno sodišče RS v dosedanji ustavno sodni presoji prav tako že sprejelo kot dopusten cilj. Zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, z omejitvijo trajanje koncesije pa se zagotavlja tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je Ustavno sodišče RS pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesijskih razmerij iz vidika svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. Tožeča stranka sicer v pripravljalni vlogi izraža kritiko do nekaterih pogledov Ustavnega sodišča RS, vendar pa Upravno sodišče RS ne more in tudi ne sme presojati ustreznosti odločbe Ustavnega sodišča RS. Iz tega razloga se zato tudi ne opredeljuje do v pripravljalni vlogi tožeče stranke izraženega očitka, da Ustavno sodišče RS ni celovito opravilo testa sorazmernosti.²

21S tem, ko je sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in da njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je ovrglo tudi očitek tožeče stranke o kršitvi 158. člena URS. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, ki je bilo urejeno s pravnomočno odločbo ni prišlo. Na ugotovitev, da v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta pravno razmerje še ni bilo zaključeno, ne vpliva okoliščina, da je bila izdana odločba o podelitvi koncesije in da je ta pravnomočna. Ustavno sodišče RS dalje pojasnjuje, da pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za že podeljeno pravico, ne zagotavlja, da se ta odločba pod zakonsko določenimi pogoji ne bo nikoli več spremenila.

22Sodišče zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ni ponovno vložilo niti iz razloga, ker naj bi bila ta odločba, kot je stališče tožnika, v nasprotju s 33. členom URS, ki zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja. Varovalni učinek 33. člena URS se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Vendar sodišče ugotavlja, da s spremembo 41. člena ZZDej-K tožniku koncesija ni bila odvzeta. Prav tako ni bil zožen njen dosedanji obseg in tožniku niso bile naložene nobene obveznosti ali omejitve pri opravljanju njegove dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona in ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal. Glede na to sodišče kot neutemeljeno zavrača tožbeno trditev, da sprememba ni dopustna brez določitve nadomestila. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba pa, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-193/19-14, tudi ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmero nadomestila z zakonom.³

23Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44. f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom⁴) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen URS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena URS, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.⁵

24Tožeča stranka trdi, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen URS oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Trdi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve. Kot je pojasnilo že Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-193/19-14, ta sprememba tudi ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmero nadomestila z zakonom.

25Sodišče je mnenja, da sporna določba tudi ni posegla v pravico do svobode dela iz 49. člena URS, saj v kolikor tožeča stranka ne bo izpolnjevala pogojev za podaljšanje koncesije po poteku 15 let in se tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala tožeča stranka (in morebitni pri njej zaposleni) delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svoboda dela namreč ne pomeni, da bi posameznim subjektom moralo biti zagotovljeno določeno delo oziroma dejavnost in še manj delo pri istem delodajalcu. Ustavno sodišče RS je tudi zavzelo jasno stališče, da prav tako 66. člen URS ne varuje pravice do zaposlitve za nedoločen čas, zaradi česar po presoji sodišča tudi ne more varovati pravice do opravljanja koncesijske dejavnosti za nedoločen čas. Ker določba 49. člena URS v obravnavanem primeru ni kršena, sodišče ni imelo razloga, da bi sprožilo postopek za oceno ustavnosti.

26Sodišče se tudi ne strinja s tožnikom, da je kršen 14. člen URS, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena URS nista neenakopravno obravnavana.⁶

27V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da Ustavno sodišče RS ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, sodišče pojasnjuje, da Upravno sodišče RS ne more ocenjevati odločbe Ustavnega sodišča RS, zato se do navedb tožeče stranke o tem, ali je Ustavno sodišče RS ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom URS, ne more in ne sme opredeljevati.

28Tožnica je v pripravljalni vlogi z dne 14. 6. 2021 ponovno predlagala prekinitev postopka in dopolnitev zahteve za presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj meni, da Ustavno sodišče RS z zgoraj navedeno odločbo, o skladnosti šestega odstavka 41. člena z ZZDej-K z URS in tudi ne v popolnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ni presojalo.

29Glede presoje četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je sodišče že zapisalo, da je vezano na odločitve Ustavnega sodišča RS. Glede presoje določila šestega odstavka 41. člena ZZDej-K pa se po mnenju sodišča uporaba za obravnavani primer ne upošteva (kar je sicer navedla že sama tožeča stranka), saj je že iz jezikovne razlage navedenega določila moč razbrati, da se ta nanaša le na tiste koncesije, ki so bile že pred uveljavitvijo te novele podeljene za določen čas, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

30Sodišče, namreč prekine postopek le takrat, kadar pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven in tako z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču v nadaljevanju ZUstS ). Na podlagi navedenega tako po mnenju sodišča za tožnico sporna določba zakona ni upoštevna, zaradi česar zanjo tudi ne more biti v nasprotju z navedenimi določili ustave in tako v posledici ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno ustavnosti še tega določila. Glede ponovne presoje četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče dodaja, da razume, da se tožeča stranka s presojo ne strinja, vendar je Upravno sodišče RS na stališče Ustavnega RS, kot je že zgoraj pojasnilo, vezano zato ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

31Tudi tožnikove trditve, da mu je bila s tem, ko sodišče postopka ni prekinilo v tej zadevi, kršena pravica do izjave, so neutemeljene. Po tretjem odstavku 1. člena ZUstS so odločbe Ustavnega sodišča RS obvezne. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe in da njegova ustavno sodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče RS, ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.⁷ Sodišče je bilo torej v tej zadevi dolžno upoštevati razlago Ustavnega sodišča RS zavzeto v zadevi U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi storilo.

32Prav tako ne drži, da bi moralo postopati po 43. členu ZUS-1, ki določa, da če so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago, lahko sodišče po prejemu odgovorov na tožbe na podlagi ene tožbe izvede vzorčni postopek, ostale postopke pa prekine. Že sam zakon določa, da sodišče sme izvesti vzorčni postopek, kar torej pomeni, da ne gre za njegovo dolžnost. Pri tem tožeči stranki zaradi ne izvedbe tega postopka niso bile kršene nobene pravice in tudi ne pravica do izjave. Tožeča stranka je že v tožbi pojasnila, katere ustavne pravice mu sporna določba ZZDej-K krši, kar je zelo podrobno obrazložil še v obsežni pripravljalni vlogi. Navajanje, da se o zadevi ni mogel izjasniti, zato ne vzdrži resne presoje.

33Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

34Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave na podlagi podatkov sodnega spisa, saj sta se tožeča stranka in tožena stranka v skladu z drugim odstavkom 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi 22. člena ZUS-1 uporablja v upravnih sporih, glavni obravnavi odpovedali, dejansko stanje, ki je za zadevo relevantno, pa med strankama tudi sicer ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

35Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Glej: odločba Ustavnega sodišča U-I-193/19-14 s 6. 5. 2021,
² Upravno sodišče RS, sodba, opr. št. III U 20/2019-15 z dne 17. 9. 2021, točka 14.
³ O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je Ustavno sodišče izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, tč.16-18.
⁴ Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določite, da je koncedent ne more odpovedati.
⁵ Glej U-I-51/95 tč 5.in 6., U-151/15 tč.18, U-I-91/15 tč.37, Upravno sodišče RS, sodba, opr. št. III U 66/2019, z dne 11. 11. 2021, točka 23.
⁶ Upravno sodišče RS, sodba, opr. št. I U 556/2019-9 z dne 29. 9. 2021, točka 14.
⁷ Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.