UPRS Sodba II U 3/2022-20

I. Tožbi se ugodi. »Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.« v delu, ki se nanašajo na A. A. se odpravijo.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 385,00 EUR z DDV, po poteku paricijskega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, do plačila.

1Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je v skladu z določbami Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) v zvezi s poslancem madžarske narodne skupnosti A. A. vodila postopek ugotavljanja nezdružljivosti poslanske funkcije z funkcijo člana Sveta Madžarske samoupravne narodne skupnosti v Občini Lendava (v nadaljevanju MSNSOL). Rezultat postopka je bila objava Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B. (v nadaljevanju Ugotovitve Komisije), dne 3. 12. 2021 na spletni strani Komisije. Tožena stranka je v navedenem dokumentu ugotovila, da je poklicni funkcionar, poslanec Državnega zbora Republike Slovenije A. A. s tem, ko opravlja funkcijo člana Sveta MSNSOL v nezdružljivosti opravljanja funkcije, s čimer krši prvi odstavek 27. člena ZIntPK. V posledici ugotovljene nezdružljivosti je Komisija v že omenjenih ugotovitvah navedla, da je tožnika opozorila na nezdružljivost in, da naj nezdružljivost v roku treh mesecev odpravi, kar tožnik ni storil.

2Tožeča stranka zoper Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. uveljavlja sodno varstvo in vlaga tožbo v upravnem sporu. Tožnik v celoti zavrača ugotovitve tožene stranke, ki so plod arbitrarne razlage določil ZIntPK in predstavljajo poseg v tožnikove ustavno zagotovljene pravice iz 14., 22., 43. člena in 64. člena Ustave RS. ZIntPK v prvem odstavku 27. člena res določa, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, skladih, agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah. V 10. členu Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos) pa je določeno, da poslanec ne sme biti hkrati član Državnega sveta niti ne sme opravljati druge funkcije ali dela v državnih organih, prav tako pa poslanec tudi ne sme opravljati funkcije župana in podžupana v občini. Skladno z omenjenim členom je poslanec lahko občinski svetnik, saj se ta funkcija opravlja nepoklicno in torej zakonodaja ne prepoveduje hkratnega opravljanja funkcij poslanca in občinskega svetnika. Navaja, da je na omenjeno potrebno opozoriti zaradi tega, ker je potrebno glede nezdružljivosti funkcij v primeru članstva v Svetu MSNSOL uporabiti analogijo z določbo 10. člena ZPos, ki takšnega članstva z ničemer ne prepoveduje. Kot izhaja iz Statuta MSNSOL, ki ga je v skladu s 64. členom Ustave RS in 6. členom Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (v nadaljevanju ZSNS) dne 24. 10. 2016 sprejel Svet MSNSOL, je MSNSOL oseba javnega prava. V 7. členu Statuta MSNSOL je določeno, da je njen najvišji organ Svet samoupravne narodne skupnosti (v nadaljevanju Svet), katere člane v skladu z zakonodajo izvolijo na neposrednih volitvah občani, ki imajo volilno pravico za volitve predstavnikov madžarske narodne skupnosti. Člani Sveta se izvolijo na lokalnih volitvah, za člana lahko kandidira vsaka oseba, ki izpolnjuje zakonsko predpisane pogoje. Člani Sveta MSNSOL so tako kot občinski svetniki voljeni neposredno na lokalnih volitvah, svojo funkcijo prav tako opravljajo neprofesionalno, mandat jim je podeljen neposredno kot občinskim svetnikom, pri čemer je občinskim svetnikom mandat podeljen s strani občanov, članom Sveta MSNSOL pa prav tako s strani občanov, vendar ožje, s strani predstavnikov madžarske narodne skupnosti Občine Lendava. MSNSOL je organizacija avtohtone madžarske narodne skupnosti na območju Občine Lendava, ki opravlja samoupravne, interesne in druge politične dejavnosti, določene z Ustavo, z ZSNS in drugih zakonih ter Statutom MSNSOL. V primeru sklicevanja tožene stranke pri ugotavljanju (ne)združljivosti funkcij na določbe prvega odstavka 27. člena ZIntPK je potrebno poudariti, da je to več kot očitno v nasprotju s 64. členom Ustave, ki zagotavlja posebne pravice madžarski narodni skupnosti v Sloveniji oziroma njenim pripadnikom, saj bi se tožniku na takšen način prepovedala možnost sodelovanja pri samoupravljanju in bi bilo tako neposredno poseženo v z ustavo zagotovljene pravice, pravica do (so)udeležbe pri samoupravljanju bi bila namreč povsem izvotljena. Nadalje je potrebno izpostaviti, da bi se z absolutno prepovedjo članstva v Svetu MSNSOL poseglo tudi v ustavno zagotovljeno volilno pravico tožnika, ki je določena v 43. členu Ustave RS, kot splošna in enaka. V konkretnem primeru bi pomenilo, da bi bilo tožniku onemogočeno kandidirati bodisi na volitvah v Državni zbor RS, bodisi na volitvah v Svet MSNSOL in bi bilo tako neposredno poseženo v njegovo volilno pravico, kar zagotovo ni bil namen zakonodajalca ob sprejemanju 27. člena ZIntPK.

3Tožnik nadalje opozarja, da ZIntPK v 3. členu tudi določa, da ta zakon velja za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače (subsidiarna uporaba ZIntPK). Tudi v Ustavnopravni analizi predlogov za spremembe zakonodaje s področja preprečevanja korupcije iz februarja 2014 je zapisano, da „Ureditev ZIntPK glede nezdružljivosti funkcije z opravljanjem dodatne dejavnosti in članstvom v organih pravnih oseb ne velja za poslance Državnega zbora RS, ker nezdružljivost poslanske funkcije z drugimi funkcijami in položaji ureja Zakon o poslancih.“ Skladno z načelom subsidiarne uporabe določil ZIntPK tako v primeru poslancev Državnega zbora RS pridejo v poštev določila ZPos, ki določajo, da poslanec ne sme opravljati funkcije ali dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva s funkcijo poslanca. Funkcionarji so nosilci funkcij v zakonodajni, izvršilni in sodni veji oblasti ter v drugih državnih organih, samoupravnih lokalnih skupnostih in tudi v institucijah Evropske unije, taka raznolikost funkcionarskih položajev pa terja, tudi kolikor gre za vprašanje nezdružljivosti funkcij z drugimi funkcijami in z opravljanjem drugih dejavnosti, poleg splošne ureditve v ZIntPK še specialne ureditve, specialne določbe za poslance Državnega zbora tako vsebuje ZPos. Specialne ureditve 3. člen ZIntPK tudi izrecno predvideva in jim pri uporabi daje prednost pred splošnimi določbami ZIntPK. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I 57/06 z dne 29. 3. 2007 o oceni ustavnosti Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo razlogovalo, da je treba pri urejanju nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi upoštevati, da je temeljni namen nezdružljivosti funkcij preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe. To pomeni, da zakonodajalec glede na posebnosti posamezne javne funkcije lahko različno ureja nezdružljivost. Iz tega razloga tožnik meni, da so ugotovitve o nezdružljivosti funkcij plod arbitrarnosti in samovoljnosti tožene stranke ter posledično ta krši načelo prepovedi diskriminacije iz 14. člena Ustave, posega v varstvo manjšin iz 64. člena Ustave in posega v pravico tožnika do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ugotovitve o nezdružljivosti posegajo tudi v storilčevo ustavno zagotovljeno pravico iz 43. člena Ustave. Tožena stranka prvega odstavka 27. člena ZIntPK ni interpretirala ustavno skladno. Tožeča stranka tudi predlaga, da sodišče predmetni postopek prekine in v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču prične postopek ocene skladnosti določil 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave. Tožeča stranka tudi navaja, da tožena ni poslala v izjavo Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A., ki jih je dne 3. 12. 2021 objavila na svojih spletnih straneh, v kateri so ugotovitve, da tožnik opravlja funkcijo v osebi javnega prava, ki je nezdružljiva s funkcijo poklicnega funkcionarja ter nadalje ugotovitev, da tožnik ni ravnal v skladu z opozorilom o nezdružljivosti funkcij in nezdružljivosti ni odpravil. Preden je tožena stranka seznanila javnost bi morala tožniku vročiti svoje ugotovitve v izjavo in mu omogočiti aktivno vlogo v postopku. Tožeča stranka predlaga, da sodišče razsodi:

1Odpravijo se »Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.« v delu, ki se nanašajo na A. A.;

2Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora po poteku paricijskega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, do plačila.

Podredni tožbeni zahtevek:

1Ugotovi se, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS s tem

- ko tožeči stranki osnutek »Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.« v delu, ki se nanaša na A. A., v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev in

- s tem, ko je »Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.« objavila na svojih spletnih straneh;

- s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika.

2Tožena stranka je dolžna s spletnega naslova odstraniti »Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.« v delu, ki se nanaša na A. A., v roku 3 dni od pravnomočnosti te sodbe. Prav tako zahteva povrnitve stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe iz tožbe. Navaja, da upravni postopki v katerih tožena stranka odloča po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) so taksativno našteti v drugem odstavku 15. člena ZIntPK, medtem ko so drugi javnopravni postopki v skladu s četrtim odstavkom istega člena vsi postopki, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK. Med postopki po navedeni pravni podlagi so tudi postopki, ki jih tožena stranka uvede zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK), kar se je tožeči stranki očitalo v predmetni zadevi. V zvezi z navedeno ureditvijo je zakonodajalec izvedel jasno razmejitev med postopki tožene stranke, ki se vodijo po ZUP (tipični upravni postopki), ter tako imenovani sui generis drugimi javnopravnimi postopki, ki se vodijo po specialnih postopkovnih določbah ZIntPK. Drugi javnopravni postopki so torej postopki, začeti in vodeni na podlagi ZIntPK, ki zanje določa tudi posebna postopkovna pravila kot specialne določbe v razmerju do ZUP. Za vprašanja, ki v zvezi z drugimi javnopravnimi postopki niso urejena v ZIntPK, se v skladu s četrtim odstavkom 15. člena ZIntPK smiselno uporabljajo določbe ZUP. Postopek v zvezi z odpravljanjem nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva je podrobneje urejen v 29. členu ZIntPK, ki določa, da tožena stranka funkcionarja opozori na nezdružljivost in mu v opozorilu določi rok, da to nezdružljivost odpravi. Tožena stranka je dne 16. 6. 2021 tožeči stranki poslala Obvestilo o uvedbi postopka ter poziv k podaji izjave št. 06244-5/2021/5, s katerim je tožečo stranko obvestila, da je zoper njo uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva, ker iz podatkov izhaja, da hkrati opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora RS in člana Sveta osebe javnega prava MSNSOL. Tožečo stranko je tožena stranka obvestila, da ima v postopku določene pravice ter jo pozvala, da v roku 5 delovnih dni poda izjavo o očitkih in ugotovitvah. Dne 30. 6. 2021 je tožena stranka prejela izjavo tožeče stranke, dne 19. 7. 2021 pa ji je izdala Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-5/2021/8, v katerem jo je pozvala, da v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost in se odreče eni od funkcij, ki jih zaseda. Dne 24. 11. 2021 je tožena stranka opravila poizvedbo in ugotovila, da tožeča stranka nezdružljivosti funkcij ni odpravila, zato je dne 3. 12. 2021 o tem obvestila javnost z objavo na spletni strani tožene stranke v skladu s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK. Tožena stranka poudarja, da tožeča stranka s primarnim tožbenim zahtevkom uveljavlja odpravo dokumenta „Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“, ki predstavlja objavo na spletni strani na podlagi tretjega odstavka 29. člena ZIntPK. V predmetnem dokumentu tožena stranka zgolj povzema svoje postopanje in ugotovitve, pri čemer ne gre za dokončno odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Iz navedenega izhaja, da omenjeni dokument ne izpolnjuje materialnih pogojev za opredelitev upravnega akta, ki je lahko predmet izpodbijanja po ZUS-1, zato predlaga, da v tem delu sodišče tožbo zavrže.

5Glede vprašanja subsidiarnosti določb ZIntPK pa tožena stranka navaja, da je mandatno-volilna komisija Državnega zbora RS (v nadaljevanju MVK) sprejela stališče, da 12. člen ZPos napotuje na uporabo ZIntPK. Iz dopisa z dne 8. 1. 2019 jasno izhaja, da se v skladu s 4. in 12. členom ZPos za presojo vprašanj v zvezi z nezdružljivostjo poslanske funkcije ne uporabljajo zgolj določbe ZPos, temveč tudi določbe ZIntPK. MVK navaja, da ZPos kot specialni zakon vprašanj o nezdružljivosti funkcije poslanca ne ureja drugače od ZIntPK v smislu, da bi kot združljivo opredeljeval neko funkcijo, ki je po ZIntPK nezdružljiva, temveč za poslance upošteva specifike in določa dodatne posebne primere nezdružljivosti. O pristojnosti tožene stranke je v podobni zadevi že odločalo Upravno sodišče RS v sodbi št. II U 332/2019-32 z dne 11. 5. 2021, ko je ugotovilo, da ZPos vprašanja nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava ne ureja drugače, pač pa tega vprašanja sploh ne ureja, tako da je tožena stranka ravnala pravilno, ko je sprejela svojo pristojnost in zoper poslanca Državnega zbora RS vodila postopek zaradi suma kršitve nezdružljivosti.

6Pri presoji konkretnega primera je tožena stranka izhajala iz dejanskega stanja, da gre za poklicnega funkcionarja, ki je v nasprotju z ureditvijo v 27. členu ZIntPK hkrati član organa upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebi javnega prava, kar mu preprečuje 27. člen ZIntPK. Prepoved članstva je absolutna in je ni mogoče preseči z nobenim pravnim sredstvom ali institutom. MSNSOL je v skladu z 2. členom statuta oseba javnega prava, Svet MSNSOL, katerega član je tožeča stranka, pa predstavlja najvišji organ odločanja. Pri tem navaja, da je omejitev poslanskega mandata zaradi nezdružljivosti funkcije poslanca z drugimi funkcijami in dejavnostmi določa že Ustava RS, ki pa ne določa drugačne ureditve za poslance narodnih skupnosti na tem področju. Zakonska ureditev in praksa tožene stranke glede instituta nezdružljivosti funkcij v ničemer ne posegata v pravice narodne skupnosti, prav tako pa ne v pasivno volilno pravico oziroma možnost kandidiranja posameznikov za funkcijo poslanca državnega zbora ali člana Sveta MSNSOL. Bistvo zakonske ureditve je zgolj v tem, da ista oseba ne more hkrati zasedati obeh omenjenih funkcij, temveč se mora v primeru, da se znajde v takem položaju, v skladu z določbo 28. člena ZIntPK odločiti za eno od funkcij, opravljanje druge pa prenehati.

7Tožba je utemeljena.

K točki I. izreka

Glede primarnega tožbenega zahtevka in uporabe procesnih določb

8Tožeča stranka s primarnim tožbenim zahtevkom zahteva odpravo „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ v delu, ki se nanašajo na A. A. V zadevi je sporno ali sta nezdružljivi funkciji, ki jih opravlja tožnik kot poslanec Državnega zbora ter član Sveta MSNSOL, v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntPK.

9Sodišče je v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave RS izvedlo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi ( prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

10Stranke so vztrajale pri svojih navedbah v postopku in sodišče je v dokazne namene vpogledalo v vse listine v upravnem spisu in predložene v upravnem sporu ter zaslišalo tožnika kot stranko.

11Iz izvedenega dokaznega postopka sodišče ugotavlja, da je Komisija na podlagi prijave fizične osebe z dne 20. 5. 2021 uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva zoper tožečo stranko (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK), ki opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora in poleg te funkcije opravlja še funkcijo člana Sveta MSNSOL.

12Tožena stranka je dne 16. 6. 2021 tožeči stranki poslala Obvestilo o uvedbi postopka ter poziv k podaji izjave št. 06244-5/2021/5, s katerim je tožečo stranko obvestila, da je zoper njo uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva, ker iz podatkov izhaja, da tožnik hkrati opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora RS in člana Sveta osebe javnega prava MSNSOL. Tožečo stranko je tožena stranka obvestila, da ima v postopku določene pravice (podajo navedb, dopolnitev, pojasnil, predložitev listin in dokazov, dokaznih predlogov in izjasnitev itd.) ter jo pozvala, da v roku 5 delovnih dni poda izjavo o očitkih in ugotovitvah. Po prejeti izjavi tožeče stranke dne 30. 6. 2021 je tožena stranka dne 19. 7. 2021 izdala Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-5/2021/8, v katerem je tožečo stranko pozvala, da v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost in se odreče eni od funkcij, ki jih zaseda. Dne 24. 11. 2021 je tožena stranka opravila poizvedbo in ugotovila, da tožeča stranka nezdružljivosti funkcij ni odpravila, zato je dne 3. 12. 2021 o tem obvestila javnost z v tem postopku sporno objavo „Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ dne 3. 12. 2021, na spletni strani tožene stranke, v skladu s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK.

13ZIntPK je v 15. členu¹ razmejil med posameznimi postopki, ki jih vodi Komisija, in sicer so to postopki odločanja v upravni zadevi, hitri prekrškovni in drugi javnopravni postopki, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK. Vrste postopkov, navedenih v 15. členu ZIntPK se med seboj pomembno razlikujejo glede na njihov namen in pravne posledice, katerim je ustrezno prilagojen sistem procesnih pravic, vključno s sodnim varstvom.

14ZIntPK v drugem odstavku 15. člena taksativno določa kdaj Komisija v zvezi z izvrševanjem svojih pristojnosti vodi upravne postopke, ki se vodijo po ZUP kot tipični upravni postopki (med katerimi ne določa postopka v zvezi z sumom opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva, kot je obravnavan).

15V četrtem odstavku 15. člena ZIntPK določa druge javnopravne postopke ², ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK. Slednji so posebej navedeni v 13. točkah prvega odstavka 13. člena ZIntPK, med drugim tudi postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK). V primeru suma kršitev iz 3. do 13. točke prvega odstavka 13. člena ZIntPK, ki so v tem zakonu določene za prekršek, pooblaščena uradna oseba komisije kot prekrškovnega organa uvede prekrškovni postopek in odloči o prekršku (peti odstavek 13. člena ZIntPK).

16V hitrem prekrškovnem postopku po četrtem odstavku 13. člena ZIntKP, Komisija na podlagi Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) izreka sankcije po 77.,78. in 79. členu ZIntPK. Slednji v drugem odstavku 77. člena pod poglavjem X. Kazenske določbe, določa globo za prekršek, ki ga posameznik stori v nasprotju z določbo prvega odstavka 29. člena ZIntPK, ko ne preneha opravljati nezdružljivosti funkcije, članstva ali dejavnosti v roku, ki ga določa Komisija. V hitrem postopku o prekršku pravila glede dokazovanja neposredno ali posredno izhajajo iz določb ZP-1. V postopku o prekršku je domnevni kršitelj oziroma obdolženec v postopku povsem pasiven in ima pravico (možnost), ne pa tudi dolžnosti sodelovati v postopku (kar izhaja iz ustavno zagotovljene domnevne nedolžnosti in privilegija zoper samoobtožbo).³ Razlika med upravnim postopkom, kjer se odloča o pravicah in obveznostih strank ter pravnih koristi, ki je predvsem v nadzornih postopkih zavezuje sodelovanja in pojasnilna dolžnost.

17Tako gre za dvotirni postopek in sicer prvi, ki predstavlja prekrškovni postopek na podlagi določb ZP-1, v katerem je predvideno sodno varstvo ob vloženi zahtevi za sodno varstvo pred okrajnim sodiščem in t.i. drugi javnopravni postopek, kjer je zagotovljeno pravno varstvo v upravnem sporu. Organ je dolžan tudi spoštovati vse pravice stranke v upravnem postopku s pravnim poukom o pravici do pooblaščenca v skladu z določili ZUP, kolikor vodi upravni postopek (in tudi vročati vse odločbe pooblaščencu) in pravnim poukom o pravici do zagovornika, kolikor gre za očitek o prekršku v skladu z določili ZP-1. Stranka torej mora jasno vedeti, na podlagi katerega postopka lahko uveljavlja pravice. Ob upoštevanju načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno, ki imajo vsaka svojo funkcijo, v jedro katere druga oblast ne sme poseči, so v določbah ZUS-1 tako postavljene meje možnosti preverjanja zakonitosti aktov in dejanj s strani neodvisnih sodnih organov.⁴

18Drugi javnopravni postopki so torej postopki, začeti in vodeni na podlagi ZIntPK, ki zanje določa tudi posebna postopkovna pravila kot specialne določbe v razmerju do ZUP. Za vprašanja, ki v zvezi z drugimi javnopravnimi postopki niso urejena v ZIntPK, se v skladu s četrtim odstavkom 15. člena ZIntPK smiselno uporabljajo določbe ZUP. V predlogu zakona ZIntPK-C so opredeljeni kot neupravni postopki in se glede na to, da nimajo neposrednih pravnih posledic pomembnih za osvetlitev določenih dejstev, ki lahko v nadaljevanju, če je seveda narava ugotovitev take kvalitete, sprožijo druge postopke (npr. kazenski, prekrškovni, odškodninski...), v katerih pa imajo udeleženci prav vse procesne pravice, ki jim gredo glede na naravo postopka. Drugi javnopravni postopki po ZIntPK v svojem bistvu po samem zakonu predstavljajo zgolj ugotovitev določenih dejstev in mnenje tožene stranke brez neposrednih pravnih učinkov. V obravnavanem primeru sporna Ugotovitev Komisije ima pravne učinke, saj je tožeča stranka pozvana, da v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost in se odreče eni od funkcij, ki jih zaseda. Zoper ugotovitve ali druge odločitve iz javnopravnih postopkih ima obravnavana oseba pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu (peti odstavek 15. člena ZIntPK). S tem je ZIntPK v povezavi z ZUS-1 vzpostavil posebno pravno varstvo.

19O pravni naravi ugotovitev iz 13. člena ZIntPK, ki se nanašajo na določeno osebo, se je Vrhovno sodišče prvič izrecno opredelilo v sodbi in sklepu, št. I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016.⁵ Pri ugotavljanju nasprotja interesov (prepoved članstva in dejavnosti, 27. člen ZIntPK) gre namreč za ugotavljanje kršitev predpisov in s tem povezanega dolžnega ravnanja osebe, tožena stranka pa v teh primerih z vodenjem postopka vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev in s tem uresničuje namen ZIntPK (3. točka 2. člena tega zakona).⁶

20Tožena stranka, ki je izdala sporne Ugotovitve Komisije o konkretnem primeru, je samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen z namenom krepitve učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanja njenega ogrožanja s koruptivnimi dejanji ter ki v okviru in na podlagi zakonov samostojno izvršuje pristojnosti in opravlja naloge, določene v tem in drugih zakonih (5. člen ZIntPK). Gre torej za državni organ, ki v okviru svojih zakonskih pristojnosti opravlja tudi nadzor nad skladnostjo ravnanj posameznikov z zakonom, kar pomeni, da sprejema oblastvene odločitve.⁷

21Ker gre v obravnavani zadevi za oblastveno odločitev in tožena stranka v Ugotovitvah Komisije ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja tožnika (prepoved članstva in dejavnosti po 27. členu ZIntPK) v posamičnem primeru, so Ugotovitve Komisije akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1, torej javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim je organ (tožena stranka) odločil o obveznosti (dolžnem ravnanju) posameznika (tožnika), ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Zato je treba tožniku zagotoviti učinkovito sodno varstvo (23. in 15. člen Ustave RS v povezavi s 157. členom Ustave RS), ki pa je ob ustavno skladni razlagi prav v tem, da se mu zagotovi polna presoja zakonitosti izpodbijanega akta, torej ob vsebinsko celoviti presoji vseh pravnih kot tudi dejanskih okoliščin, saj za zadržanost ali omejenost take presoje ni ne ustavnih in ne zakonskih omejitev. ⁸

22Ugotovitve Komisije so tako ugotovitveni upravni akt (2. člen ZUS-1), saj tožena stranka z njimi ugotavlja dolžno ravnanje oziroma kršitve le-tega na podlagi pravne subsumpcije ugotovljenega dejanskega stanja pod pravno normo. Čeprav sicer ostaja na ugotovitveni ravni, ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja, torej kršitev zakonskih obveznosti, s tem pa posega v pravni položaj tožnika.

23Za presojo, ali gre v obravnavanem primeru za upravni akt, je še pomembno, da je tožena stranka po končanem postopku izdala Ugotovitve Komisije o konkretnem primeru, ki se nanašajo na določeno fizično osebo (prvi odstavek 13. člena ZIntPK), kar ga razlikuje od načelnega mnenja. Tako je bilo tudi v konkretnem primeru odločanje usmerjeno v presojo zakonitosti ravnanja tožnika, torej določene osebe, s čimer se obravnavani postopek ni razlikoval od siceršnjih postopkov oblastvenega nadzora državnih organov ali organov lokalnih skupnosti nad tem, ali naslovniki predpisov tudi ravnajo po njih (na primer v inšpekcijskih postopkih). Tožena stranka je torej po vsebini izvrševala upravno funkcijo. Ker so ugotovitve v konkretnem primeru izdane na podlagi zakonske pristojnosti in v predpisanem postopku, tudi ne gre za neformalni (realni) akt, niti za akt poslovanja.

24Na drugačno stališče ne more vplivati niti dejstvo, da Ugotovitve Komisije o konkretnem primeru nimajo oblike upravne odločbe (peti odstavek 13. člena ZIntPK). Zgolj oblikovno drugačne rešitve ne morejo pomeniti, da v takem primeru ne gre za upravni akt v smislu ZUS-1, ki po že povedanem ne zajema le upravnih odločb, izdanih v upravnem postopku (2. in 3. člen ZUP). ⁹

25Upravni spor je namenjen zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo odločitev in delovanja javne oblasti. Tovrsten nadzor logično zahteva obstoječi predmet nadzora, to je upravni akt, posamični akt ali dejanje oblastvenega organa. Če tega ni, tudi sodna presoja v upravnem sporu ni mogoča.¹⁰

26V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. To pomeni, da so upravni akti vsi akti (in ne le odločbe), ki jih sprejmejo organi v okviru izvrševanja upravne funkcije in so rezultat njihovega enostranskega in oblastvenega odločanja. Pojem upravnega akta tako zajema vse odločitve nosilcev upravnih funkcij, ki posegajo v pravni položaj oseb, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih bi se odločalo v upravnem postopku.

27Ni sporno, da je tožena stranka Ugotovitve Komisije objavila na podlagi tretjega odstavka 29. člen ZIntKP, ki v poglavju IV- Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril, v podpoglavju 1. z naslovom „Nezdružljivost“, v členih 26. do 34. poleg pojma nezdružljivosti, uredil tudi določeno postopanje Komisije. Tako je v prvem odstavku 26. člena ZIntPK določeno, da poklicni funkcionar ob javni funkciji ne sme opravljati poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, pri čemer so v drugem odstavku istega člena določene izjeme od gornjega pravila. V skladu s prvim odstavkom 27. člena pa poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah.

28V tretjem odstavku 26. člena ZIntPK pa je določeno postopanje Komisije. Slednja je lahko v roku 15 dni od prejema obvestila o določeni dodatni dejavnosti funkcionarja uvedla postopek ocene nezdružljivosti funkcije, če je ocenila, da obstaja verjetnost, da bi glede na konkreten obseg in naravo dejavnosti ter glede na funkcijo, ki jo opravlja poklicni funkcionar, opravljanje te dejavnosti predstavljalo nesorazmerno tveganje za objektivno in nepristransko opravljanje funkcije ali ogrozilo njeno integriteto. V tem primeru lahko Komisija funkcionarju z odločbo prepove opravljati dodatno dejavnost ali pa mu postavi pogoj in omejitve, ki jih mora spoštovati pri opravljanju te dejavnosti.

29ZIntPK v 29. členu določa, da če funkcionar v roku iz prejšnjega člena (ta se nanaša na 28. člen ZIntPK, kjer je predpisano prenehanje opravljanja dejavnosti funkcije ali članstva, ki jo mora funkcionar odpraviti najpozneje v roku 30 dni po izvolitvi ali imenovanju), ne preneha opravljati dejavnosti, članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga Komisija na to opozori in mu določi rok. 29. člen ZIntPK torej predpisuje posledice neupoštevanja določb 28. člena, torej ureja situacijo, ko poslanec ne preneha z opravljanjem članstva ali funkcije.

30Nesporno je, da je tožena stranka v postopku ugotavljanja suma kršitve opravljanja nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva tožnika opozorila in ga pozvala k podaji izjave v skladu z 29. členom ZIntPK. Tožena stranka je nato na sporni dokument „Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ objavila na spletnih straneh Komisije, brez da bi navedene ugotovitve poslala tožniku v izjavo, da bi lahko se ugotovitvah izjasnil oz. nanje dal pripombe. Nepravilno je navajanje tožene stranke, da je v Ugotovitvah Komisije zgolj povzemala svoje postopanje in ugotovitve, saj se tožena stranka v postopku ni opredelila do tožnikove podane izjave z dne 16. 6. 2021. Tožeča stranka je v Obvestilu in pozivu k izjavi, dne 16. 6. 2021 tožnika seznanila, da ima določene pravice (podajo navedb, dopolnitev, pojasnil, predložitev listin in dokazov, dokaznih predlogov in izjasnitev itd), vendar izjave tožnika ni upoštevala pri sporni objavi.

31Sodišče se tako strinja z navedbami tožeče stranke, da preden je tožena stranka seznanila javnost bi morala tožniku vročiti svoje ugotovitve v izjavo in mu omogočiti aktivno vlogo v postopku. Tožena stranka je sicer tožniku omogočila, da sodeluje v postopku, vendar v spornih ugotovitvah ni upoštevala izjave tožnika, prav tako se tudi ni opredelila do te izjave. Tako tožena stranka niti ne zatrjuje, da je Ugotovitve Komisije z dne 3. 12. 2021 glede nezdružljivosti funkcij A. A. tožniku poslala v izjasnitev, oziroma tožniku sploh niso bile vročene (kar je nesporno), da bi se tožnik lahko o ugotovitvah izjasnil in nanje dal pripombe. Sicer takšne ugotovitve predstavljajo enostranske ugotovitve.

32S tem, ko sporne Ugotovitve Komisije tožniku niso bile poslane v izjavo, je tožena stranka nezakonito posegla v tožnikovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave uveljavljena zlasti z določbo 9. člena ZUP, ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Če je posamični akt sprejet v postopku, v katerem se tožnik ne bi mogel izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev ali ima omejeno možnost, da se o njih izjavi, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.¹¹ Bistvo pravice izjave je predvsem dati strankam možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP). Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.¹²

33Tudi poseben zakon (ZIntPK) po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP oz. v drugih javnopravnih postopkih smiselne uporabe ZUP, ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhaja iz 138. do 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno in zaradi temeljnih načel po 8. in 9. členu (načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke). Toda področni zakoni neredko posegajo v osnovno logiko ZUP in določajo vodenje skrajšanega postopka v nekih zadevah per definitionem, kar pa lahko pomeni le kratkoročno prednost, kolikor se odloči hitro, vendar brez ustavnih garancij, saj se lahko dolgoročno zadeve še bolj zapletejo z vračanjem v novo odločanje ali celo z razveljavitvijo spornih zakonskih določb v ustavnosodni presoji¹³.

34Po obrazloženem je tožena stranka v postopku objave Ugotovitev Komisije kršila pravila postopka 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP oziroma po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 in že iz tega razloga so sprejetje in objavljene Ugotovitve Komisije nezakonite in jih je treba odpraviti.

Glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora in člana Sveta MSNSLO

35V zvezi z nezdružljivostjo funkcije tožnika kot poslanca Državnega zbora in predstavnika madžarske narodne skupnosti in funkcijo člana Sveta MSNSLO, sodišče ugotavlja, da demokratične države posvečajo varstvu manjšin posebno pozornost. Varstvo manjšin se zagotavlja v dveh oblikah: kot prepoved diskriminacije na podlagi narodnostne, jezikovne, verske in rasne pripadnosti ter kot zagotovitev posebnih pravic, ki pripadajo samo manjšini oziroma njenim pripadnikom. Druga oblika varstva je v teoriji znana kot pozitivno varstvo manjšin. Pozitivno varstvo povzroča t.i. pozitivno diskriminacijo, ker so pripadnikom manjšine zagotovljene pravice, ki jih pripadniki večine nimajo. Tovrstni ukrepi predstavljajo visoko stopnjo varstva narodnih manjšin, ki jim jo priznava večinska skupina prebivalstva, in s tem kažejo na demokratičnost družbe.¹⁴

36Ustava RS v 5. členu določa, da država na svojem ozemlju varuje in zagotavlja pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti. Posebne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji so urejene v 64. členu Ustave RS. Na območjih, kjer ti skupnosti živita, ustanovijo njuni pripadniki za uresničevanje svojih pravic svoje samoupravne skupnosti. Na njihov predlog lahko država pooblasti samoupravne narodne skupnosti za opravljanje določenih nalog iz državne pristojnosti ter zagotavlja sredstva za njihovo uresničevanje (drugi odstavek 64. člena Ustave RS).

37Položaj madžarske narodne skupnosti v Sloveniji ureja Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne skupnosti v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji, podpisan 6. 11. 1992 in ratificiran z zakonom z dne 26. 3. 1993 (Uradni ist RS - MP, št. 6/93). V 8. členu tega sporazuma je določeno, da podpisnici v skladu z notranjo zakonodajo zagotavljata ustrezno udeležbo manjšin pri odločanju na lokalni, regionalni in državni ravni o zadevah, ki se nanašajo na pravice in položaj manjšin in njihovih pripadnikov. Eden od ukrepov za varstvo manjšin je tudi zagotovitev njihovega sodelovanja pri odločanju o javnih zadevah.

38Ustanovitev samoupravnih narodnih skupnosti, njihove naloge, organiziranost in njihovo razmerje do organov lokalnih skupnosti ter do državnih organov je na podlagi pooblastila iz četrtega odstavka 64. člena Ustave RS uredil ZSNS. Ta določa, da so samoupravne narodne skupnosti osebe javnega prava (2. člen ZSNS). Država lahko pooblasti samoupravne narodne skupnosti za opravljanje določenih nalog iz državne pristojnosti (drugi odstavek 64. člena Ustave RS in 5. alineja 4. člena ZSNS).

39ZSNS določa tudi način volitev v svet samoupravne narodne skupnosti in vsak pripadnik narodne manjšine, ki je zapisan v posebnem občinskem volilnem imeniku pripadniku narodne skupnosti ima pravico voliti in biti izvoljen za člana sveta občinske narodne skupnosti. MSNSOL ima tudi svoj statut, ki ga je sprejela v skladu s 64. členom Ustave RS in 6. členom ZSNS. Statut MSNSOL ureja naloge, pristojnosti in organizacijo ter druga vprašanja, ki so pomembna za delovanje MSNSOL. MSNSOL je najvišji organ odločanja o vseh zadevah, ki spadajo v pristojnost Sveta. Svet MSNSOL ima 12 članov, ki so izvoljeni za dobo štirih let na svoji ustanovni seji izvoli predsednik Sveta MSNSOL. Slednji pa na svoji ustanovni seji imenuje člane v Svet Pomurske madžarske samoupravne narodne skupnosti (v nadaljevanju PMSNS).

40Krovna organizacija madžarske narodne skupnosti je Pomurska madžarska samoupravna narodna skupnost - PMSNS, ki ima sedež v Lendavi. Narodni skupnosti sta neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samoupravne in v Državnem zboru (tretji odstavek 64. člena Ustave RS). V občinskem svetu imata narodni skupnosti najmanj po enega predstavnika. V Državni zbor se vedno izvoli po en poslanec italijanske in madžarske narodne skupnosti. Ustava RS jamči pripadnikom narodnih skupnosti dve med seboj neločljivo povezani pravici: pravico do neposredne zastopanosti v predstavniških organih lokalnih skupnosti in v Državnem zboru ter pravico do po enega poslanca v Državnem zboru. Slednja je logični nasledek pravice do neposredne zastopanosti v Državnem zboru. Navedene pravice so posebne pravice narodnih skupnosti, s katerimi se tema skupnostima ne glede na število njunih pripadnikov oziroma ne glede na volilni sistem zagotavlja možnost sodelovanja pri odločanju Državnega zbora in predstavniških organov lokalnih skupnosti četrti odstavke 64. člena Ustave RS).

41V primeru članstva v Svetu MSNSOL gre za neposredno podeljen mandat s strani občanov, živečih na omenjenem teritoriju države, to je v Občini Lendava, na neposrednih volitvah kot se volijo tudi občinski svetniki. Svojo funkcijo opravljajo neprofesionalno, mandat jim je podeljen neposredno kot občinskim svetnikom, pri čemer je občinskim svetnikom mandat podeljen s strani občanov, članom Sveta MNSNS prav tako s strani občanov, v tem primeru s strani predstavnikov madžarske narodne skupnosti Občine Lendava. Občinski svetniki opravljajo naloge članov Sveta MSNSOL, ki skrbijo za uresničevanje interesov madžarske narodne skupnosti. V Državni zbor se vedno izvoli po en poslanec madžarske (in italijanske) narodne skupnosti, kot to določa Ustave RS v tretjem odstavku 80. člena.

42Tožnik je na glavni obravnavi izpovedal, da postane član MSNS kot pripadnik madžarske skupnosti, je izvoljen na lokalnih volitvah istočasno kot se volijo člani za občinski svet. Tožnik je tudi član občinskega sveta tudi kot pripadnik madžarske narodne skupnosti, ker po statutu Občine Lendava imajo zagotovljena dva člana in mu je nerazumljivo, ker je dejansko izvoljen istočasno na istem volišču, in je po mnenju Komisije lahko član občinskega sveta Občine Lendava, ne bi pa smel biti član občinskega sveta narodne skupnosti, ki je nižja funkcija. Kot član Sveta MSNSOL lahko kandidira v Državni zbor, če je vpisan v volilni imenik. Tako obstaja volilni imenik za pripadnike narodne skupnosti in splošni volilni imenik.

43Glede na to, da Ustava RS ne omejuje splošne volilne pravice (43. člen) pripadnikov narodnih skupnosti, hkrati pa jim daje pravico izvoliti poslanca narodne skupnosti, bi uzakonitev pravice do samo enega glasovanja z možnostjo izbire (opcije) povzročila, da bi bili pripadniki narodnih skupnosti prisiljeni izbirati med dvema ustavnima pravicama: splošno volilno pravico in pravico do neposredne zastopanosti. Z odločitvijo za eno od teh dveh pravic bi se avtomatično odpovedali drugi. Takšna ureditev bi bila v neskladju z Ustavo, ker bi pripadnike narodnih skupnosti prikrajšala za eno ali drugo pravico - glede na njihovo lastno izbiro. Pravica pripadnikov obeh avtohtonih narodnih skupnosti, da glasujejo na volitvah poslanca narodne skupnosti in na volitvah preostalih poslancev, izhaja iz Ustave same, zato je zakonodajalec ravnal skladno z Ustavo, ko jo je vgradil v volilni sistem. Visoka stopnja zaščite avtohtonih narodnih skupnosti, ki jo zagotavlja Ustava, sicer res predstavlja dvakratno odstopanje od načela enakosti volilne pravice, vendar je to odstopanje predvideno in zahtevano v Ustavi sami kot oblika t.i. pozitivne diskriminacije.¹⁵

44ZIntPK je 27. člen, ki določa prepoved članstva in dejavnosti uvrstil v poglavju IV- Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril. Namen prepovedi je predvsem v preprečevanju nasprotja interesov. Pojem nasprotja interesov je opredeljen v 11. točki 4. člena ZIntPK, kjer je določeno, da so "nasprotje interesov“ okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog. Pojem zasebnega interesa je opredeljen v 12. točki 4. člena ZIntPK, in sicer je zasebni interes uradne osebe premoženjska ali nepremoženjska korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične osebe ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike.

45Sodišče v navedeni zadevi ugotavlja, da ni sporno, da tožnik opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora in funkcijo člana Sveta MSNSLO, sporna je materialnopravna presoja, ali tako dejansko stanje predstavlja nezdružljivost funkcij oziroma nasprotje interesov. Tožnik zastopa interese madžarske narodne skupnosti tako kot poslanec Državnega zbora in kot član Sveta MSNSOL. Narodni skupnosti sta po Ustavi RS (tretji odstavek 64. člena) neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samouprave in v Državnem zboru. Tako po mnenju sodišča ne gre za nezdružljivost funkcij in ne za nasprotja interesov. Tožena stranka pa tudi v spornih Ugotovitvah Komisije ni pojasnila kakšna nasprotja interesov obstajajo v konkretnem primeru, opredeljena v 11. in 12. točki 4. člena ZIntPK. Pri dejanskem nasprotju interesov gre za neposreden vpliv zasebnega interesa na izvrševanje javne funkcije, kar lahko pripelje k dajanju neupravičene koristi s posameznikom povezani osebi ob neenakopravnem obravnavanju drugih, kar pa Komisija ni ugotavljala in ne ugotovila.

46Tožena stranka tudi ni določno pojasnila, zakaj sta nezdružljivi funkciji tožnika kot poslanca madžarske narodne skupnosti¹⁶ v Državnem zboru in člana Sveta MSNSOL. O nezdružljivosti funkcij govorimo v vseh tistih primerih, ko normativna ureditev nekaterim osebam onemogoča hkratno opravljanje dveh ali več funkcij. Osnovno merilo za zakonsko ureditev nezdružljivosti nekaterih funkcij je predvsem v možnosti pojavljanja navzkrižnih interesov v pretežnem delu pooblastil, ki jih ima v okviru posamezne funkcije posameznik kot njen nosilec. Do tega navzkrižja interesov lahko prihaja na različne načine in v različnih oblikah, denimo zaradi hierarhičnega razmerja med različnimi funkcijami in organi, zaradi nadzorstvenega razmerja med njimi ali pa na primer zaradi razmerja, ki nosilcu funkcije omogoča, da ima pod drugačnimi pogoji v primerjavi z drugimi nosilci istovrstne funkcije ugodnejši položaj.¹⁷

47Sodišče meni, da tožena stranka pri ugotavljanju nezdružljivosti funkcij, tudi ni interpretirala določil prvega odstavka 27. člena ZIntPK ustavno skladno. Pri razlagi zakona ni mogoče izhajati iz predpostavke, da je imel zakonodajalec pri sprejemu določb ZIntPK namen predstavnika narodne skupnosti postaviti v položaj, ki je manj ugoden od tistega, ki ga priznava Ustava RS. Ne gre tako ozko tolmačiti prvega odstavka 27. člena ZIntPK, ker je MSNSOL oseba javnega prava, je članstvo v tej osebi v nasprotju z interesi oziroma nezdružljivo s funkcijo poklicnega funkcionarja, saj zakon dopušča izjeme v društvih, ustanovah in političnih strankah. Tako interes, ki ga zastopa tožnik kot poslanec Državnega zbora ni v nasprotju oz. nezdružljiv z interesom članstva v MSNSLO, saj v obeh funkcijah zastopa interese madžarske manjšine v Sloveniji in je Ustava RS ta interes povzdignila na ustavno raven in ga opredelila kot javni interes.¹⁸

48Zato je tudi na mestu primerjava s politično stranko, ki je opredeljena kot izjema v prvem odstavku 27. člena ZIntPK, saj so politične stranke kot MSNSOL osebe javnega prava. V obeh organizacijah se združujejo državljani in državljanke, ki uresničujejo svoje, v političnih strankah politične cilje,¹⁹ sprejete s programom strank, medtem ko v MSNSLO združujejo cilje po ohranjanju avtohtone madžarske narodne skupnosti na območju Občine Lendava, ki opravlja samoupravne, interesne in druge politične dejavnosti določene z Ustavo RS, ZSNS in drugih zakonov ter Statutom MSNSOL.

49Ker po ugotovitvi sodišča niso ugotovljeni elementi nasprotja interesov v smislu ZIntPK, kot tudi ne nezdružljivost funkcij poslanca Državnega zbora kot predstavnika madžarske manjšine in člana Sveta MSNSOL, je odpravilo „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ v delu, ki se nanašajo na A. A., iz razlogov po 3. in 4. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker materialni zakon (ZIntPK) ni bil pravilno uporabljen.

Glede predloga tožeče stranke za prekinitev postopka in pričetka postopka skladnosti 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave RS

50Tožeča stranka je predlagala tudi, da sodišče predmetni postopek prekine in v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču prične s postopkom ocene skladnosti določil 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave. Z uporabo Schumannove formule se naj opredeli do vprašanja, ali bi zakon izrecno določil vsebino, kot so jo s svojo razlago dela sodišča oziroma organi, to je tožena stranka, in sicer članstva v Svetu MSNSOL za nezdružljivo funkcijo tožnika kot člana v drugi osebi javnega prava, v kateri ZIntPK skladno z določilom prvega odstavka 27. člena ZIntPK prepoveduje članstvo poklicnim funkcionarjem, šlo za neustavnost.

51Ustavno sodišče RS j v odločbi št. U-I 56-2620/2011 z dne 11. 7. 2011 že odločilo, da prvi odstavek 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije²⁰ ni v neskladju z Ustavo in je zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena ZIntPK zavrglo.

52ZIntPK je razmejil med posameznimi postopki Komisije v 15. členu in sodišče se je v predmetni sodbi opredelilo do procesnih določb in sodnega varstva ter interpretiralo določila prvega odstavka 27. člena ZIntPK ustavno skladno, zaradi česar sodišče tudi ni prekinilo predmetnega upravnega spora in vložilo zahteve za presojo ustavnosti določil 27. člena ZintPK s 43. in 64. členom Ustave RS.

Podredni tožbeni zahtevek

53Sodišče je ugodilo primarnemu tožbenemu zahtevku, zato se ni opredeljevalo do podrejenega tožbenega zahtevka.

K točki II. izreka

54Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo „Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ v delu, ki se nanašajo na A. A., je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu četrtega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 385,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

55Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

-------------------------------

¹ Veljaven od 17.11. 2020.
² Uvedeni z novelo ZIntPK-C. Gre za posebne oziroma tako imenovane "sui generis" ali tudi "fact finding" postopke, za katere se uporablja enoten pojem, to je "drugi javnopravni postopki"neupravni oziroma tako imenovani "sui generis" postopki v svojem bistvu predstavljajo zgolj ugotovitev določenih dejstev in mnenje KPK brez kakršnihkoli neposrednih pravnih učinkov za kogarkoli in to po samem zakonu. (več o tem Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C; EVA: 2018-2030-0041 z dne 15. 4. 2019, str. 102-109).
³ Glej doc. dr. L Selinšek, Pravna dopustnost dokazov iz ne prekrškovnih postopkov.
⁴ Tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu, št. I Up 197/2008 z dne 4. 6. 2008.
⁵ Torej še v času veljavnega ZIntPK do 16. 11. 2020. Čeprav so bile v omenjeni zadevi predmet presoje ugotovitve, izdane v postopku zaradi suma korupcije, medtem ko gre v obravnavanem primeru za vprašanje ravnanja v okoliščinah nasprotja interesov, pa po presoji Vrhovnega sodišča ta razlika v predmetu obravnavanja za samo presojo pravne narave akta ni bistvena (Vrhovno sodišče RS, sodba št. I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016)
⁶ Zato so v obravnavani zadevi pravna podlaga in poudarki, pomembni za presojo pravne narave sprejetega akta, enaki kot v zadevi I Up 254/2015.
⁷ Pri tem pa se njegov položaj razlikuje od položaja organov, ki imajo že po Ustavi poseben položaj oziroma funkcijo v razmerju do drugih nosilcev ustavnih funkcij (kot na primer Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, Državni zbor), kar bi vzpostavljalo posebno razmerje do sodnega varstva v upravnem sporu. Vrhovno sodišče RS, sodba št. I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.
⁸ Glej Sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016. Le v primeru upravnega spora zaradi nezakonitosti dejanja se v izrek vnese njegov kratek opis in čas storitve dejanja, torej okoliščine, ki služijo njegovi individualizaciji, medtem ko se ta v primeru izpodbijanja pravnega akta opravi z njegovim poimenovanjem, številko, datumom ipd. V obeh primerih gre torej za konkretizacijo posamičnih aktov ali dejanj, ki so predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu. Na ta način se v pravno obvezujočem delu sodbe določi predmet spora in s tem meje pravnomočnosti sodbe.
⁹ Vrhovno sodišče RS, sodba, št. I Up- 73/2016 z dne 14. 9. 2016.
¹⁰ Sklep VS RS I Up 15/2018 z dne 21. 3. 2018.
¹¹ Tako sklep VSRS I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018.
¹² Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan.
¹³ Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 79. do 80.
¹⁴ Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča opr. št. U-I-283/94 z dne 11.10.1994.
¹⁵ Odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-283/94, z dne 11.10.1994, tč. 36., 37.
¹⁶ V državni zbor se vedno izvoli po en poslanec italijanske in madžarske narodne skupnosti. (80. člen ustave RS).
¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-230/10-16 z dne 11. 7. 2011, tč. 7 (Povzeto po M. Senčur, Vrtiljak nezdružljivosti javnih funkcij, Pravna praksa, št. 39, 2009, str. 16).
¹⁸ Tudi iz mnenja Ministrstva za pravosodje, Direktorata za kaznovalno pravo in človekove pravice št. 007-56/2021/21 z dne 30. 11. 2021, ki se nanaša na razlago 27. člena ZIntPK v povezavi s poslancema narodne skupnosti, za kar je ministrstvo zaprosila tožena stranka izhaja, da dejavnost upravljanja v PMSNS (še toliko bolj pa to velja za izvolitev člana Sveta MSNSOL na neposrednih volitvah), ki uresničuje javni interes narodne skupnosti in dejavnosti poslanca narodne skupnosti se ne izključujeta ter nista v nasprotju z javnim interesom. Nasprotje interesov je eden izmed dejavnikov tveganja za korupcijo, vendar mora biti nasprotje interesov takšno, da je že na prvi pogled jasno, da posameznik pri opravljanju svoje funkcije zaradi drugega interesa ne more biti od tega interesa neodvisen. Ministrstvo je določno navedlo, da v konkretnem primeru ni mogoče zaznati tipičnega nasprotja interesov, ki bi lahko negativno vplivale na zaupanje javnosti v delo in odločanje državnih organov ter iz tega razloga meni, da poslanec narodne skupnosti, ki opravlja dejavnost zastopanja v PMSNS po mnenju ministrstva ni v nasprotju interesov.
¹⁹ 1. člen Zakona o političnih strankah.
²⁰ Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11, torej v času veljavnosti ZIntPK, ki je veljal do dne 17. 11. 2020.