UPRS Sodba III U 229/2020-26

I. Tožbi se ugodi, odločba Urada za prostorski razvoj in nepremičnine Mestne občine Koper št. 427-109/2011 z dne 15. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z izpodbijano odločbo št. 427-109/2011 z dne 15. 9. 2020 je Urad za prostorski razvoj in nepremičnine Mestne občine Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) tožnici kot investitorki odmeril komunalni prispevek v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 000, 111, 222 in 333 k.o. Koper, za priključitev objekta na obstoječo komunalno opremo v znesku 858.793,21 EUR (1. točka izreka). V nadaljevanju izreka je določil rok in način plačila odmerjenega komunalnega prispevka (2. točka izreka) ter odločil, da bo v primeru zamude tožnica dolžna plačati zakonske zamudne obresti od poteka roka za plačilo dalje do plačila (3. točka izreka); da se začasna odločba št. 427-109/2011 z dne 30. 6. 2011 razveljavi (4. točka izreka) in da stroškov upravnega postopka za izdajo te odločbe ni bilo (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica 27. 6. 2011 pri prvostopenjskemu organu vložila zahtevo za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka v zvezi s spremembo gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za predvideno novogradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 444 k.o. Koper. Na podlagi priložene projektne dokumentacije, ki jo je v juliju 2010 izdelalo podjetje A., d. d., je bila tožnici 30. 6. 2011 izdana začasna odločba št. 427-109/2011 (v nadaljevanju: začasna odločba), s katero je pristojni organ tožnici v zvezi z nameravanim posegom odmeril akontacijo komunalnega prispevka v višini 1.130.987,50 EUR. Ob izdaji začasne odločbe je bilo na podlagi tedaj znanih, s stopnjo verjetnosti izkazanih dejstev ugotovljeno, da se bo objekt na novo priključil na javno vodovodno, fekalno kanalizacijsko ter cestno omrežje s pripadajočo komunalno opremo in da se zemljišča s parc. št. 000, 111, 222 in 333 k.o. Koper¹ opremljajo s komunalno opremo in drugo gospodarsko javno infrastrukturo (v nadaljevanju: GJI) v skladu z Dolgoročnim planom Občine Koper (Uradne objave, št. 25/1986 in nasl.), Družbenim (srednjeročnim) planom Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 36/1986 in nasl.), Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine Koper v letu 2009 (Uradni list RS, št. 79/2009) in Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra mesta Koper z vplivnim območjem (Uradne objave, št. 29/1991, in Uradni list RS, št. 16/2007 ter nasl.). V času izdaje izpodbijane odločbe kot končne odločbe v predmetnem upravnem postopku pa je bilo ugotovljeno: da iz pridobljenih soglasij pristojnih upravljavcev izhaja možnost priključevanja na komunalno opremo in drugo GJI, kar je prikazano na grafičnem prikazu vodilne mape (oznaka lista 5.2); da je tožnica za predvideni objekt pridobila gradbeno dovoljenje št. 351-119/2007 z dne 21. 9. 2007, gradbeno dovoljenje št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010, odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011, odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-346/2012-5 z dne 1. 8. 2012 in odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-637/2013-7 z dne 7. 10. 2013, v vseh postopkih izdaje navedenih dovoljenj pa je dokazala možnost priključevanja na obstoječo komunalno opremo s soglasji pristojnih upravljavcev; da je tožnica za zgrajeni objekt 3. 12. 2013 pridobila uporabno dovoljenje št. 351-740/2013-8, ki je postalo pravnomočno 4. 12. 2013; da iz 2. točke izreka začasne odločbe izhaja, da bo investitorju v postopku odmere komunalnega prispevka izdana končna odločba o tem po sprejemu odloka o programu opremljanja za predmetno območje; da se je s sprejemom Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja "Kare ob Ferrarski" (Uradni list RS, št. 69/2018, v nadaljevanju: Odlok o programu opremljanja) izpolnil omenjeni pogoj za izdajo končne odločbe.

3Kot v nadaljevanju pojasnjuje prvostopenjski organ, se - glede na določbo prvega odstavka 36. člena Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 20/2019 in nasl., v nadaljevanju: Uredba), po kateri se postopki odmere komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo Uredbe, končajo v skladu z dosedanjimi predpisi, ter glede na določbo prvega odstavka 35. člena Uredbe, po kateri se do uskladitve veljavnih programov opremljanja ter odlokov o merilih in odmeri komunalnega prispevka z določbami te uredbe, komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo izračuna po enačbi iz 6. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07, v nadaljevanju: Pravilnik) - v konkretnem primeru uporabita v času vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka veljavni Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt) in Odlok o programu opremljanja. Po citiranju za odmero relevantnih določb ZPNačrt, Pravilnika in Odloka o programu opremljanja prvostopenjski organ prikaže ugotovljeno dejansko stanje, s katerim je, kot poudari, pred izdajo izpodbijane odločbe seznanil zakonito zastopnico tožnice, stečajno upraviteljico A. A., in jo pozval, da se izjasni glede tega, vendar se na to pisanje do izdaje izpodbijane odločbe ni odzvala, zato je organ s postopkom nadaljeval v skladu s 140. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Prvostopenjski organ nato navaja podatke, ki jih je upošteval pri odmeri komunalnega prispevka, in način njegovega izračuna. Pojasni, da je komunalni prispevek v skladu z določbo drugega odstavka 11. člena Odloka o programu opremljanja seštevek izračunanih komunalnih prispevkov za posamezno vrsto komunalne opreme in da znaša za stanje neto tlorisne površine pred spremembo 1.394.446,52 EUR oziroma v revaloriziranem znesku po 14. členu Odloka o programu opremljanja 1.467.682,90 EUR. Razlika med odmero komunalnega prispevka po spremembi gradbenega dovoljenja (na podlagi katere je bilo izdano potrdilo o poravnanem komunalnem prispevku in pridobljena odločba o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011) ter pred spremembo (na podlagi katere je bilo izdano potrdilo o poravnanem komunalnem prispevku in pridobljena odločba o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-119/2007 z dne 21. 9. 2007) znaša 858.793,21 EUR. Ob tem prvostopenjski organ ugotavlja, da tožnica akontacije komunalnega prispevka, ki ji je bil odmerjen z začasno odločbo, ni v celoti plačala, pač pa je predložila bančno garancijo v znesku 1.130.363,69 EUR in vplačala znesek v višini 623,81 EUR. Glede na vse ugotovljeno je dolžna plačati komunalni prispevek v odmerjenem znesku za povečavo neto tlorisnih površin objekta, zmanjšan za že plačan znesek 623,81 EUR, kar znaša skupaj 858.169,40 EUR.

4Pritožbo, ki jo je tožnica vložila zoper izpodbijano odločbo, in njeno zahtevo za povrnitev stroškov postopka je Župan Mestne občine Koper kot drugostopenjski organ z odločbo št. 427-171/2020-2 z dne 14. 10. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) zavrnil. Glede na pritožbene navedbe poudarja, da je bila tožnica o ugotovljenem dejanskem stanju seznanjena pred izdajo izpodbijane odločbe z dopisom prvostopenjskega organa z dne 19. 8. 2020, a se nanj ni odzvala, zato lahko skladno s tretjim odstavkom 238. člena ZUP v pritožbenem postopku navaja zgolj tista nova dejstva in dokaze, za katere obrazloži, zakaj jih ni mogla upravičeno navesti oziroma predložiti že v postopku na prvi stopnji. Ker temu kriteriju tožnica ni zadostila, se drugostopenjski organ opredeljuje zgolj do pritožbenih ugovorov, ki so materialnopravne narave. Pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za terjatev, ki bi nastala na podlagi začasne odločbe, pač pa za obveznost, ki je nastala šele z izdajo končne odločbe. Začasna odločba, izdana med postopkom, se namreč na podlagi 221. člena ZUP razveljavi z izdajo odločbe, ki se izda o glavni zadevi (tako npr. sodba v zadevi III U 279/2009). S trenutkom, ko je bil sprejet Odlok o programu opremljanja, pa se je izpolnil pogoj za izdajo končne odločbe. Ne gre torej za terjatev, ki se kot taka prijavi v stečajni postopek, temveč za terjatev iz 355. člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju: ZFPPIPP), ki se šteje za strošek stečajnega postopka. Glede pritožbenih očitkov, da je bil komunalni prispevek že poravnan s predložitvijo bančne garancije, drugostopenjski organ navaja, da je bila akontacija odmerjenega komunalnega prispevka poravnana zgolj v znesku 623,81 EUR. Bančna garancija ne nadomešča plačila komunalnega prispevka, temveč je zgolj instrument njegovega zavarovanja. Sklepno se drugostopenjski organ opredeli še do pritožbene navedbe, da je bila začasna odločba izdana v času, ko je bila tožnica še delujoče podjetje, sedaj pa gre za družbo v stečaju, pri čemer poudarja, da gre (kljub stečaju) za isto pravno osebo. Sklicujoč se na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 57/2014 še pojasni, da tudi če pride na podlagi civilnopravnih poslov do prenosa posameznih upravičenj, to ne pomeni avtomatičnega prenosa statusa investitorja, saj je za tak prenos vedno potrebna ustrezna upravna odločba.

5Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo. Kot navaja, toži iz razlogov, določenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi oziroma razveljavi, toženki pa naloži, da ji povrne stroške tega postopka.

6V tožbi tožnica uvodoma opozarja, da je toženka s tem, ko je izpodbijano odločbo izdala kar devet let po izdaji začasne odločbe, grobo posegla v njeno pravno varnost. Po tem, ko ponovi pritožbene navede, da je še pred začetkom stečajnega postopka z začasno odločbo nastalo terjatev zavarovala z bančno garancijo, ki je bila v času uvedbe stečajnega postopka nad tožnico še veljavna, v nadaljevanju pojasnjuje, da je bil objekt priključen na komunalno infrastrukturo v letu 2013 (zanj je bilo nato istega leta pridobljeno tudi uporabno dovoljenje št. 351-740/2013-8), dobro leto pozneje pa se je tožnica znašla v stečajnem postopku. Toženka je ob tem opustila dolžnost skrbnega ravnanja. Terjatev iz naslova komunalnega prispevka je namreč že nastala, kot je razvidno iz začasne odločbe. Za zadevo je namreč bistveno, da je bil objekt pred izdajo uporabnega dovoljenja že priključen na komunalno opremo. Zato bi morala toženka z začasno odločbo nastalo terjatev prijaviti v stečajni postopek kot pogojno terjatev. Kolikor tega ni storila, pa je po drugi strani imela možnost, da se poplača iz naslova unovčenja bančne garancije, česar pa prav tako ni storila. Iz končnega seznama preizkušenih terjatev, objavljenega na spletni strani Agencije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES), in toženkine prijave terjatev v stečajnem postopku nad tožnico, je razvidno, da toženka te terjatve ni prijavila v stečajni postopek, niti ni prijavila pogojne terjatve, ki bo nastala s končno odmero komunalnega prispevka; s tem pa je terjatev na podlagi 296. člena ZFPPIPP prenehala. Pri tem tožnica še poudarja, da ji je toženka 8. 7. 2011 izdala potrdilo, da je komunalni prispevek poravnan. Smiselna potrditev tega je razvidna tudi iz začasne odločbe, kar dodatno potrjuje, da terjatev iz tega naslova že pred začetkom stečajnega postopka ni (več) obstajala. Dejanski stan iz sodbe III U 279/2009, na katero se sklicuje toženka, se ne sklada z dejanskim stanom te zadeve, zato za slednjo omenjena sodba ni uporabljiva. Po tem, ko povzame zgodovino izdaje in spreminjanja gradbenega dovoljenja, tožnica navaja, da je izdaja gradbenega dovoljenja praviloma vezana na predhodno plačilo komunalnega prispevka, vendar pa mora biti višina te javne dajatve predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila in ne more biti odvisna od dolžine ali načina vodenja upravnega postopka (sodba Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019, sklep Vrhovnega sodišča X Ips 93/2013 in sodba Upravnega sodišča I U 588/2016). Čeprav ZPNačrt ni izrecno določal roka za odmero komunalnega prispevka, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da trenutek zakonite priključitve na obstoječo komunalno infrastrukturo nastopi tedaj, ko zavezanec za to izpolni vse predpisane pogoje, ne glede na to, ali se priklop dejansko izvrši (enako sodba I U 938/2018). Iz izpodbijane odločbe pa izhaja, da je bilo uporabno dovoljenje za objekt pridobljeno že leta 2013, s tem da je imela tožnica vsa soglasja pridobljena že prej, kar pomeni, da bi se lahko priključila na komunalno opremo že leta 2011, ko je tudi nastopila obveznost plačila komunalnega prispevka. Poudarjanje toženke, da je imela tožnica možnost vsa ta dejstva navajati pred izdajo izpodbijane odločbe, je pravno irelevantno, saj tožnica ni imela takšnih (novih) dejstev in dokazov, ki jih ne bi imel že prvostopenjski organ. Ta bi tudi moral, kolikor sledi svojim prepričanjem, razpisati glavno obravnavo. Tožnica navaja še, da je bančna garancija plačilni instrument, ki je toženki omogočal polno poplačilo komunalnega prispevka, zato se šteje, da je le-tega tožnica plačala v celoti in bi ji lahko bila izdana kvečjemu odločba, s katero bi se ugotovilo, da je komunalni prispevek z unovčenjem bančne garancije poplačan. Sklepno dodaja, da je bil objekt v stečajnem postopku prodan A., d. d. (v nadaljevanju: A., d. d.), med kupcu predano dokumentacijo pa je tudi potrdilo o plačilu komunalnega prispevka. Kot dokaze je v tožbi predlagala izpodbijano odločbo, svojo pritožbo z dne 24. 9. 2020, drugostopenjsko odločbo, gradbeno dovoljenje Upravne enote Koper št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010, odločbo Upravne enote Koper o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011, odločbo Upravne enote Koper o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-346/2012-5 z dne 1. 8. 2012, uporabno dovoljenje Upravne enote Koper št. 351-740/2013-8 z dne 3. 12. 2013, potrdilo Župana Mestne občine Koper št. 427-109/2011 z dne 8. 7. 2011, začasno odločbo z dne 30. 6. 2011, sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici o začetku stečajnega postopka nad tožnico št. St ... z dne 29. 12. 2014, vpogled v podatke AJPES (insolventni postopki) o končnem seznamu preizkušenih terjatev, prijavo navadne terjatve in ločitvene pravice ... v stečajni postopek St ... z dne 30. 3. 2015 s prilogo, prijavo navadne terjatve in ločitvene pravice B., d. d. v omenjeni stečajni postopek z dne 19. 3. 2015 z osnovno pogodbo o izdaji garancije in garancijo za pravočasno plačilo št. 85001217/2010, sklep o izročitvi nepremičnine kupcu St ... z dne 27. 9. 2017, primopredajni zapisnik z dne 26. 10. 2017, obvestilo Mestni občini Koper z dne 20. 10. 2017 o prenosu lastništva in obvestilo Finančni upravi Republike Slovenije z dne 20. 10. 2017 o prenosu lastništva (obe s potrdilom o oddaji priporočene pošiljke) ter zaslišanje stečajne upraviteljice A. A.

7Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, vztraja pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter predlaga, da se tožba zavrne. Uvodoma poudarja, da je bila začasna odločba z dne 30. 6. 2011 izdana s stopnjo verjetnosti, na podlagi dejstev in podatkov, znanih v času njene izdaje; v njenem izreku pa je bilo odločeno, da bo tožnici izdana končna odločba, s katero bosta izvedena končni obračun in odmera komunalnega prispevka, in sicer po sprejemu odloka o programu opremljanja za predmetno območje. Šele, ko je toženka sprejela Odlok o programu opremljanja, so bile torej izpolnjene predpostavke za izdajo končne odločbe. V nadaljevanju opozarja, da je tožnica prekludirana glede navajanja dejstev in dokazov (sem spada tudi očitek o devetletnem zamiku med izdajo začasne in končne odločbe), ki jih v upravnem postopku na prvi stopnji ni navedla oziroma predložila, četudi je to možnost imela. O tem, da se bodo vse ugotovitve, s katerimi je bila seznanjena, štele za del ugotovljenega dejanskega stanja, pa je bila tožnica izrecno poučena. Njene navedbe, da bi moral prvostopenjski organ razpisati ustno obravnavo, nimajo podlage v zakonu, saj ne gre za zadevo, v kateri bi bila takšna obravnava v skladu s 154. členom ZUP obligatorna, njenega razpisa pa tožnica niti ni predlagala. Po tem, ko povzame, katera dejstva in dokaze je tožnica navajala šele v pritožbi in katera predstavljajo tožbene novote, toženka zaključuje, da te navedbe ne pomenijo zgolj nedopustnih novot, ampak so tudi sicer za konkretni primer pravno nepomembne. Osrednji spor je okrog vprašanja, ali je terjatev iz naslova komunalnega prispevka terjatev, ki bi jo morala toženka prijaviti v stečajni postopek, ali terjatev, ki se poravna kot strošek stečajnega postopka. Toženka argumentira, da gre za terjatev, ki nastane s končno odločbo, zato se prijavi kot strošek stečajnega postopka. Na podlagi tretjega odstavka 221. člena ZUP se namreč začasna odločba razveljavi (tako tudi sodba III U 279/2009), kar pomeni, da velja le do izdaje končne odločbe. Toženka zavrača tožničino stališče, po katerem nastane terjatev na podlagi zakona s trenutkom, ko stečejo okoliščine za odmero komunalnega prispevka. To stališče ne izhaja niti iz sodbe III U 938/2018, saj se komunalni prispevek skladno z zakonom odmeri z odločbo, zato je sporna terjatev nastala šele z izdajo izpodbijane odločbe (tako tudi sodba tega sodišča I U 1557/2011). Sklepno toženka poudarja, da komunalni prispevek ni bil poravnan z izdajo bančne garancije, saj ta predstavlja zgolj instrument zavarovanja plačila in ne plačilno sredstvo. V dokaznem smislu se sklicuje na začasno odločbo, izpodbijano odločbo, drugostopenjsko odločbo in upravni spis zadeve.

8Tožnica v vlogah z dne 19. 1. 2021 in 8. 10. 2021 v bistvenem ponavlja tožbene navedbe. Dodaja, da je jedro sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 26/2019 v tem, da odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna, saj je to javna dajatev, višina katere mora biti predvidljiva v času nastanka obveznosti njenega plačila. Ker se opravlja odmera komunalnega prispevka za potrebo gradnje, so okoliščine za odmero komunalnega prispevka stekle, ko je tožnica vložila zahtevo za odmero (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Tudi sicer sta med sprejemom Odloka o programu opremljanja in izdajo izpodbijane odločbe minili dve leti; dejstva, da ni unovčila bančne garancije, pa toženka sedaj ne more sanirati z izdajo nove odločbe. Kot še poudarja tožnica, je bila toženka seznanjena tako z začetkom stečajnega postopka kot s prodajo objekta, a ves ta čas ni izvedla enega samega dejanja v razmerju do tožnice, zato ni ravnala pošteno. Tudi A., d. d. je skrbno pregledala pravno in dejansko stanje in je bila seznanjena z izdajo bančne garancije. V začasni odločbi je napisano, da se komunalni prispevek odmeri v dobro lastnika objekta, kar pomeni, da bi morala biti končna odločba izdana novemu lastniku (A., d. d.). Tožnica še pojasnjuje, da je bila stečajna masa iz naslova prodaje objekta razdeljena in poplačan upnik prvega vrstnega reda, stečajna upraviteljica je v končnem načrtu razdelitve posebne stečajne mase upoštevala vse znane stroške stečajnega postopka, med katerimi ni komunalnega prispevka. Toženka je bila tudi ob tem povsem pasivna, čeprav je nesporno bila obveščena o prodaji objekta in bi lahko sledila načrtu razdelitve. Izdana odločba, četudi bi bila zakonita, tako ni izvršljiva in predstavlja poseg v položaj tožnice in njenih drugih upnikov, s tem pa je kršeno načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave Republike Slovenije. V zvezi z unovčenjem bančne garancije dodaja, da je ta veljala do 23. 12. 2015, tožnica pa je seznanjena, da je toženka 22. 6. 2015 na B., d. d. kot izdajateljico bančne garancije vložila zahtevek za njeno unovčenje. Ta zahtevek, ki ga je B., d. d. prejela 23. 6. 2015, je bil zavrnjen kot neutemeljen, zato bi toženka v skladu s pravili o zastaranju terjatev iz gospodarskih pogodb (349. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju: OZ) lahko do 23. 6. 2018 vložila tožbo, s katero bi zahtevala, da ji banka plača garantirani znesek. Tožnica ponavlja, da njene navedbe niso novote, saj je bil organ z njimi seznanjen in bi jih moral upoštevati. Glede zakonskih domnev tožnici ni treba dajati izjav; z objavo sklepa o začetku stečajnega postopka namreč velja neizpodbojna domneva, da je vsakdo s tem seznanjen. V zadevi ni sporno, da je tožnica 27. 6. 2011 vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka in da je bil nato nad tožnico začet stečajni postopek, prav tako ni dvoma, da je bil postopek za odmero komunalnega prispevka začet pred uvedbo stečajnega postopka, zato bi toženka v njem morala prijaviti svojo terjatev. Ker je ni, je terjatev prenehala, saj tudi za terjatve, nastale v upravnih postopkih, veljajo določbe členov 260, 261, 297, 300, 301, 302 in 314 ZFPPIPP. Tožnica iz previdnosti ugovarja še, da je toženka napačno uporabila materialno pravo, saj bi morala odločati na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka. S tem, ko je uporabila Odlok o programu opremljanja, ki na dan 27. 6. 2011 še ni veljal, je temu predpisu dala retroaktivno veljavo, zato je izpodbijana odločba nezakonita. Če v letu 2011 ni bilo pogojev za odmero komunalnega prispevka, bi morala toženka zahtevek zavrniti, pomanjkanja pravne podlage pa ne more sanirati z izdajo začasne odločbe. Kot dokaze je tožnica predlagala še zaslišanje strank, končni načrt razdelitve posebne stečajne mase z dne 14. 11. 2017 in sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici št. St ... z dne 21. 11. 2017 o razdelitvi posebne razdelitvene mase.

9Toženka v vlogah z dne 3. 2. 2021 in 15. 10. 2021 poudarja, da se v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnega upravnega akta, in sicer na podlagi dejanskega in pravnega stanja, ugotovljenega v času izdaje izpodbijanega upravnega akta. Upravni spor ni namenjen izpodbijanju ugotovljenih dejstev v upravnem postopku, če je tožnica tam to možnost imela, a tega brez upravičenega razloga ni storila. Določila ZFPPIPP, na katera se sklicuje, ne urejajo položajev, kot je obravnavani, ko je terjatev nastala po začetku stečajnega postopka, ampak se nanašajo zgolj na terjatve, ki jih morajo upniki prijaviti v stečajni postopek. Toženka poudarja še, da je začasna odločba postala pravnomočna in da se glede pravnih sredstev ter izvršbe šteje za samostojno odločbo, s čimer ima pravni učinek ne glede na to, ali gre za nezakonito in nepravilno odločbo. Vprašanje njene zakonitosti oziroma pravilnosti pa ni predmet presoje v tem upravnem sporu.

10Sodišče je v tem upravnem sporu dne 6. 9. 2022 opravilo javno glavno obravnavo, ki so se je udeležili za tožnico njena zakonita zastopnica, stečajna upraviteljica A. A. ter pooblaščenka, odvetnica B. B., za toženko pa odvetnik C. C. iz pooblaščene Odvetniške pisarne A., d. o. o. Tožničina pooblaščenka je vztrajala, da je toženka napačno uporabila uporabila materialno pravo, saj ni uporabila določb ZFPPIPP. Ta v 252. členu določa, da pravne posledice začetka stečajnega postopka nastanejo za vse do tedaj nastale terjatve upnikov; v zvezi s časom nastanka obveznosti plačila komunalnega prispevka pa je v sodni praksi Vrhovnega sodišča (sodba X Ips 149/2013) zavzeto stališče, da je komunalni prispevek javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene v zakonu. V primeru novogradnje so te okoliščine podane, ko investitor vloži zahtevo za odmero komunalnega prispevka. Med strankama ni sporno, da je bila ta zahteva vložena pred začetkom stečajnega postopka, kar izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Prav tako ni sporno, da je Upravna enota Koper dne 29. 7. 2011 izdala gradbeno dovoljenje, iz obrazložitve katerega izhaja, da ima investitor poravnane vse obveznosti iz tega naslova. Gre torej za obveznost, ki je nastala ob vložitvi zahteve. Toženka sicer lahko izdaja začasne odločbe, vendar tega, kdaj se šteje terjatev za nastalo, s tem ne more spremeniti v svojo korist, da bi si tako zagotovila drugačno obravnavo od ostalih upnikov. ZFPPIPP (259. in 260. člen) jasno določa, da učinki začetka stečajnega postopka nastanejo tudi za pogojne terjatve. Ker je toženka opustila prijavo terjatve v stečajni postopek, je ta prenehala. Drugačna razlaga bi Odlok o programu opremljanja, ki ga je toženka sprejela leta 2018, postavila nad zakon in mu dala retroaktivno veljavo, vse z namenom saniranja zamude prijave terjatve v stečajni postopek. Toženka želi doseči poplačilo celotne terjatve na račun ostalih prednostnih in navadnih upnikov, katerih terjatve so prav tako nastale pred začetkom stečajnega postopka. Namen slednjega je, da se v enakem deležu poplačajo upniki v enakem položaju. Iz načrta razdelitve stečajne mase je razvidno, da ta strošek ni zajet, poleg tega niti v zakonu ni predviden. Vložitev zahteve za odmero komunalnega prispevka ni posel rednega upravljanja ter vlaganje takšnih zahtev in bremenitev stečajne mase ni dopustno. Tožničina pooblaščenka je v spis vložila sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 149/2013 ter odločbo Upravne enote Koper št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011 in sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici št. St ... z dne 27. 9. 2017.

11Toženkin pooblaščenec je navedel, da je vprašanje, kako se bo poplačala obveznost iz izpodbijane odločbe oziroma ali je to strošek stečajnega postopka, za to zadevo nepomembno. V izpodbijani odločbi ni govora o tem, kako se ta odločba izvršuje, to je stvar drugih postopkov. Tudi vprašanje začasne odločbe je z vidika tega upravnega spora nepomembno, saj je bila izdana leta 2011 in zoper njo niso bila vložena pravna sredstva. Ko je bila izdana, pa niso bile izpolnjene okoliščine za odmero komunalnega prispevka, kar v njej tudi piše. Kot je še dodal, uporabno dovoljenje še danes ni izdano v celoti. Če bi tožnica v letu 2013 pridobila uporabno dovoljenje v celoti, bi bilo razumno pričakovati, da bi bila toženka dolžna postopkovno izpeljati vsa dejanja z namenom izdaje končne odločbe. Kolikor obveznost nastane z izdajo končne odločbe, je v konkretni zadevi nastala šest let po začetku stečajnega postopka (glej zadevo I U 1558/2011); kolikor pa nastane obveznost že, ko so izpolnjene okoliščine za odmero komunalnega prispevka, je to bilo štiri leta po začetku stečajnega postopka. Slednji na to zadevo v ničemer ne vpliva. Odlok o programu opremljanja je bil najavljen in sprejet ter nikoli izpodbijan ne kot splošni niti kot posamični akt. Končna odločba temelji na tem Odloku in je bila izdana v drugem letu po tem, ko so stekli pogoji za odmero komunalnega prispevka. Četudi bi uporabili pravila o zastaranju odmere, ki so veljala v tem času, odmera ne bi zastarala, ker so tedanja pravila (Zakon o urejanju prostora, v nadaljevanju: ZUreP-2) določala dvoletni zastaralni rok. Na navedeno je tožničina pooblaščenka odgovorila, da sodna praksa, na katero se sklicuje toženka, ne govori o nastanku obveznosti, ampak roku za izdajo končne odločbe. Ne ZPNačrt ne ZUreP-2 tega roka nista določala, zato se je o tem izrekala sodna praksa. Ker v nobeni od teh zadev ni bil stranka stečajni dolžnik, pa trenutek nastanka obveznosti ni bil pomemben z vidika plačila, ampak zgolj z vidika, katero pravo je treba uporabiti. ZUreP-2 je v tretjem odstavku 222. člena določil dvoletni rok za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, ki je pričel teči od začetka uporabe zakona (1. 6. 2018) in se je iztekel 1. 6. 2020. Izpodbijana odločba je bila izdana 15. 9. 2020, torej po poteku tega roka. Glede izpodbijanja Odloka o programu opremljanja kot podzakonskega predpisa pa tožnica pojasnjuje, da je bila nepremičnina, ki jo omenjeni Odlok zadeva, takrat že prodana in izročena kupcu, zato tožnica s tem nima nič. Kot je že izpostavila, je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag (kar toženka sama ves čas navaja, torej da podlag ni imela sprejetih) ni dopustna, zato je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 26/2019 odločilo, da se komunalni prispevek ne odmeri. Pooblaščenec toženke je pripomnil, naj sodišče odloči na podlagi dopustnih in pravočasnih navedb, v spis pa vložil dopis Upravne enote Koper z dne 2. 9. 2022 s priloženim uporabnim dovoljenjem z dne 3. 12. 2013 ter kot del navedb toženke še grafični prikaz glede izdaje začasne in končne odločbe. Tožničina pooblaščenka je v spis vložila posodobljen končni seznam preizkušenih terjatev ter umaknila dokazni predlog za zaslišanje stečajne upraviteljice tožnice in dokazni predlog za zaslišanje strank.

12V dokaznem postopku na glavni obravnavi je sodišče vpogledalo listine v upravnem spisu zadeve in v upravnem sporu predložene listine, to so: izpodbijana odločba, tožničina pritožba z dne 24. 9. 2020, drugostopenjska odločba, gradbeno dovoljenje Upravne enote Koper št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010, odločba Upravne enote Koper o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011, odločba Upravne enote Koper o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-346/2012-5 z dne 1. 8. 2012, uporabno dovoljenje Upravne enote Koper št. 351-740/2013-8 z dne 3. 12. 2013, potrdilo Župana Mestne občine Koper o poravnanem komunalnem prispevku št. 427-109/2011 z dne 8. 7. 2011, začasna odločba, sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici o začetku stečajnega postopka nad pravno osebo št. St ... z dne 29. 12. 2014, posodobljeni končni seznam preizkušenih terjatev, prijava navadne terjatve in prijava ločitvene pravice ... v stečajni postopek St ... z dne 30. 3. 2015 s prilogo, prijava terjatev in ločitvenih pravic B., d. d. v stečajni postopek St ... z dne 19. 3. 2015 z osnovno pogodbo o izdaji garancije in garancijo za pravočasno plačilo št. 85001217/2010, sklep o izročitvi nepremičnine kupcu št. St ... z dne 27. 9. 2017, primopredajni zapisnik z dne 26. 10. 2017, obvestilo Mestni občini Koper z dne 20. 10. 2017 o prenosu lastništva s potrdilom o oddaji priporočene pošiljke in obvestilo Finančni upravi Republike Slovenije z dne 20. 10. 2017 o prenosu lastništva s potrdilom o oddaji priporočene pošiljke, sklep Okrožnega sodišča v Novi Gorici St ... o razdelitvi posebne razdelitvene mase z dne 21. 11. 2017, končni načrt razdelitve posebne stečajne mase z dne 14. 11. 2017 in dopis Upravne enote Koper z dne 2. 9. 2022 s priloženim uporabnim dovoljenjem z dne 3. 12. 2013. Pooblaščenca obeh strank sta izjavila, da nimata ugovorov zoper dokazni sklep in dokazovanje in tudi ne dodatnih navedb.

K I. točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, torej z njo sprejete odločitve, kot je razvidna iz 1. točke te obrazložitve. V smislu zakonske osnove za odmero komunalnega prispevka se toženka sklicuje na 80. člen ZPNačrt, po katerem je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost.

15V zadevi ni sporno: da je bil obravnavani upravni postopek začet na zahtevo tožnice za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, ki je bila vložena 27. 6. 2011; da je bila tožnici 30. 6. 2011 izdana začasna odločba št. 427-109/2011, s katero je bilo med drugim odločeno, da se ji kot investitorki odmeri akontacija komunalnega prispevka v zvezi s spremembo osnovnega gradbenega dovoljenja št. 351-119/2007-12 za gradnjo poslovno stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 444 k.o. Koper, v znesku 1.130.987,50 EUR (1. točka izreka začasne odločbe) ter da bosta končni obračun in odmera komunalnega prispevka izvedena na podlagi programa opremljanja, sprejetega s strani občinskega sveta Mestne občine Koper (2. točka izreka); da je bil s sklepom o začetku stečajnega postopka nad pravno osebo, ki ga je Okrožno sodišče v Novi Gorici pod št. St ... izdalo 29. 12. 2014, tega dne začet stečajni postopek nad tožnico; da toženka v stečajnem postopku St ... ni prijavila terjatve po začasni odločbi z dne 30. 6. 2011; da je toženka 12. 10. 2018 sprejela Odlok o programu opremljanja, ki je bil objavljen 30. 10. 2018 in se uporablja od 31. 10. 2018.

16Sporno v zadevi je, ali je toženka imela podlago za izdajo izpodbijane odločbe. Tožnica namreč ugovarja, da ustrezne podlage za to toženka ni imela. V tej zvezi opozarja zlasti na določbe ZFPPIPP in meni, da bi morala toženka terjatev iz naslova (neplačanega) komunalnega prispevka po začasni odločbi, pred izdajo izpodbijane odločbe kot (pogojno) terjatev prijaviti v stečajnem postopku. Glede na navedeno je moralo sodišče najprej presoditi, ali je neprijava terjatve toženke iz naslova (z začasno odločbo odmerjene akontacije) komunalnega prispevka ovira za izdajo izpodbijane odločbe oziroma ali je ovira za to začetek stečajnega postopka.

17Sodišče sodne prakse, ki bi se nanašala na prav takšen primer, ni našlo, se je pa v sodni praksi nekajkrat obravnavalo vprašanje vpliva začetka stečajnega postopka na druge upravne postopke. V zadevi I Up 708/2003, v kateri je bila sodba izdana 12. 1. 2006, je Vrhovno sodišče obravnavalo vpliv začetka stečajnega postopka na postopek odmere plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in zavzelo stališče, da za izdajo upravne odločbe, s katero je plačilo omenjenega nadomestila naloženo v plačilo pravni osebi, nad katero je uveden stečaj, ni podlage. Pri tem se je sklicevalo na določbe Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (v nadaljevanju: ZPPSL), zlasti 10., 111., 137. in 144. člen tega zakona. Kot je pojasnilo, je eno od temeljnih načel stečajnega postopka načelo enakega obravnavanja upnikov, ki se uresničuje preko načela koncentracije. To načelo pomeni, da po začetku stečajnega postopka posamezen upnik lahko doseže poplačilo samo v stečajnem postopku na podlagi sklepa o glavni razdelitvi ali drugega sklepa stečajnega senata. V 111. členu ZPPSL je (bilo) določeno pravilo o prepovedi izvršb, v 137. členu ZPPSL pa, da morajo upniki prijaviti svoje terjatve stečajnemu senatu. Glede na navedene določbe je Vrhovno sodišče zaključilo, da tožnica, nad katero je uveden stečaj, ne more in ne sme izpolniti obveznosti, ki ji je naložena s tam sporno odločbo, zato podlage za njeno izdajo upravni organ ni imel. Vendar je nato že istega leta Vrhovno sodišče v zadevi I Up 248/2005 (sodba z dne 10. 10. 2006), v kateri se je ukvarjalo z vprašanjem, kako vpliva začetek stečajnega postopka na postopek odmere prispevkov za socialno varnost in članarine obrtni zbornici za samostojnega podjetnika posameznika, ki je v stečajnem postopku, obrazložilo, da glede vpliva začetka stečajnega postopka na ta odmerni postopek v upravnosodni praksi ni primerov, obstaja pa ustaljena upravnosodna praksa na področju obračunavanja carin že od leta 1996 (sodbe Vrhovnega sodišča U 173/95 z dne 11. 9. 1996, 174/95 z dne 10. 12. 1997, I Up 40/2001 z dne 28. 11. 2001, I Up 494/99 z dne 18. 7. 2002, I Up 510/2000 z dne 17. 1. 2003 in I Up 926/2003 z dne 6. 10. 2005), po kateri se je ustalilo pravno stališče, da bi začetek stečajnega postopka lahko imel vpliv na (že uvedeni) carinski postopek le, če bi take posledice določal materialni zakon (carinski, stečajni). Ni pravno utemeljenega razloga, da se ustaljeno pravno stališče Vrhovnega sodišča glede medsebojnega vplivanja odmere carine in začetka stečajnega postopka nad carinskim zavezancem ne bi uporabljalo tudi glede medsebojnega vplivanja odmere prispevkov za socialno varnost in članarine za obrtno zbornico ter začetka stečajnega postopka nad zavezancem za plačilo teh dajatev. Glede na navedeno bi začetek stečajnega postopka nad zavezancem lahko vplival na odmero omenjenih dajatev le, če bi in kolikor bi takšne posledice določali zakoni, ki urejajo obravnavane dajatve, in sicer v besedilih, veljavnih v času izdaje prvostopne odločbe. Ker je tam obravnavani odmerni postopek upravni postopek po uradni dolžnosti, njegovo prekinitev oziroma prepoved uvedbe lahko določi le izrecna zakonska določba, te pa ni bilo v nobenem zakonu. Začetek stečajnega postopka nad davčnim zavezancem sicer ima posledice na plačilo oziroma prisilno izterjavo dolgovane davčne obveznosti, ne pa tudi na odmero te obveznosti. To po presoji Vrhovnega sodišča ne pomeni, da odmerna odločba ni izvršljiva, saj se: 1. če je terjatev, ki je predmet odmerne odločbe, prijavljena stečajnemu senatu, poplača v stečajnem postopku, pač na način in v obsegu kot druge (neprivilegirane) terjatve; 2. če pa terjatev ni prijavljena v stečajnem postopku oziroma kolikor ni poplačana v stečajnem postopku, po končanem stečajnem postopku na podlagi določb ZDavP lahko odpiše iz razloga neizterljivosti (87. in 93. člen ZDavP) ali pa se prisilno izterja po končanem stečajnem postopku, če gre za primer, ko so za to izpolnjeni predpisani pogoji.

18Upravno sodišče pa je v zadevi I U 325/2014 (sodba z dne 22. 5. 2014), v kateri se je ukvarjalo z vprašanjem vpliva stečajnega postopka na odmero vodnega povračila, sklicujoč se na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 248/2005, presodilo, da neprijava zahtevane razlike vodnega povračila v stečajnem postopku ni bila ovira za izdajo tam izpodbijane odločbe. Kot je pojasnilo, Zakon o vodah (ZV-1), ZUP in ZFPPIPP ne določajo, da se v primeru zavezanca za plačilo javne dajatve - stečajnega dolžnika ne bi smel voditi postopek za odmero vodnega povračila, ki ga uvede upravni organ na podlagi zavezančeve napovedi (10. člen Uredbe o vodnih povračilih). V skladu s prvim odstavkom 131. člena ZFPPIPP po začetku postopka zaradi insolventnosti proti insolventnemu dolžniku sicer ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju (razen v tam naštetih primerih), vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da upravni organ po začetku stečajnega postopka ne bi smel voditi odmernega postopka, ki ga začne po uradni dolžnosti, ko na podlagi vložene zavezančeve napovedi, v kateri so podatki, potrebni za odmero, ugotovi, da so za to izpolnjeni pogoji. Kot je še pojasnilo sodišče, posledično ni relevantna niti okoliščina, da toženka v stečajnem postopku v roku za prijavljanje terjatev upnikov (drugi odstavek 243. člena ZFPPIPP) ni prijavila razlike do odmerjenega povračila. Tudi v tem primeru noben zakon ne določa, da upravni organ ne bi bil dolžan izdati odmerne odločbe in zavezancu naložiti plačilo javne dajatve. Ali bo toženka prišla do poplačila terjatve oziroma ali so za to podane ovire z vidika petega odstavka 296. člena ZFPPIPP, ki določa, da če upnik zamudi rok za prijavo terjatve iz prvega, drugega, tretjega ali četrtega odstavka tega člena, njegova terjatev v razmerju do stečajnega dolžnika preneha in da sodišče zavrže prepozno prijavo terjatve, pa bo na podlagi morebitne prijave odločalo sodišče v stečajnem postopku.

19Sledeč navedenemu razlogovanju tudi tukajšnje sodišče ob obravnavanju konkretne zadeve sodi, da začetek stečajnega postopka nad tožnico oziroma neprijava terjatve toženke iz naslova komunalnega prispevka ni ovira za samo izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, saj za to zadevo relevantni zakoni (ZUP, ZFPPIPP in ZPNačrt) niso imeli (in tudi sedaj nimajo) določb o tem, da se postopek odmere komunalnega prispevka v primeru stečaja zavezanca ne bi smel voditi in v njem izdati odmerna odločba. V 153. členu ZUP je bila in je še vedno le določba, da se upravni postopek v primeru začetka stečaja nad stranko upravnega postopka prekine, dokler v postopek kot zastopnik stranke ne vstopi stečajni upravitelj (4. točka prvega odstavka 153. člena v zvezi s 3. točko drugega odstavka 153. člena ZUP). V skladu s prvim odstavkom 131. člena ZFPPIPP po začetku postopka zaradi insolventnosti proti insolventnemu dolžniku ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju (razen v nadaljevanju te določbe naštetih primerih). Vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da upravni organ po začetku stečajnega postopka ne bi smel voditi upravnega postopka odmere komunalnega prispevka in izdati odločbe o tem. To pomeni le, da bi organ toženke postopal pravilno, kolikor bi ob uvedbi stečajnega postopka nad tožnico obravnavani upravni postopek odmere komunalnega prispevka s sklepom prekinil in povabil stečajno upraviteljico, da ga prevzame, vendar ta relativna kršitev pravil upravnega postopka v konkretnem primeru ni vplivala na odločitev, saj je bila stečajna upraviteljica (kar med strankama ni sporno) v zadevni upravni postopek pritegnjena še pred izdajo izpodbijane odločbe.

20Po povedanem ostaja med strankama sporno predvsem, ali je toženka ravnala zakonito, ko je z izpodbijano odločbo komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka o programu opremljanja, ki je bil sprejet v času po uvedbi zadevnega upravnega postopka in ki v času vložitve tožničine zahteve za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka še ni obstajal oziroma veljal.

21Čeprav ZPNačrt izrecno ne določa, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka, mora upravni organ v postopku odločanja o odmeri tega prispevka, upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča, izrecno navedena v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013, sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015 in sodbi X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020, odločiti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. Takšno stališče je že zavzeto v ustaljeni sodni praksi² in je skladno z načelom zaupanja v pravo kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Komunalni prispevek je namreč javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. Višina te javne dajatve mora biti po stališču Vrhovnega sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila ter že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka. V obravnavani zadevi bi torej prvostopenjski organ v postopku lahko uporabil le predpise, veljavne v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Ker je bil ta postopek (glede na drugi odstavek 127. člena ZUP) uveden z dnem vložitve tožničine zahteve dne 27. 6. 2011 (kar med strankama ni sporno), je v obravnavani zadevi treba uporabiti ZPNačrt. Sodišče nadalje ugotavlja, da je Mestna občina Koper sicer imela predhodno, 28. 9. 2000 sprejet občinski odlok o komunalnem prispevku, to je Odlok o komunalnem prispevku (Uradne objave, št. 42/00), ki pa je bil sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov. Uporaba tega odloka je bila na podlagi drugega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) podaljšana do 20. 7. 2007. Pred iztekom tega roka je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki v prvem odstavku 103. člena med drugim določa, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1. V drugem odstavku 103. člena pa ZPNačrt določa, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka. To pa glede na opisano zakonsko ureditev in dejstvo, da je bil obravnavani upravni postopek začet že v času veljavnosti ZPNačrt, pomeni, da v tej zadevi komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti po omenjenem občinskem odloku iz leta 2000. Ta odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdanimi akti (Uredba in Pravilnik). Uredba in Pravilnik pa tudi izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju komunalni prispevek odmeri samo na podlagi programov opremljanja, sprejetih na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ, je torej izključena. Izjema je le uporaba teh občinskih predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč. Glede na 19. člen Uredbe se namreč ti stroški lahko določijo na podlagi občinskega predpisa, sprejetega v času veljavnosti ZSZ. Povedati je treba še, da je Vrhovno sodišče - po v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012 zavzetem stališču, da bi moral prvostopenjski občinski organ komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, to je občinskega programa opremljanja, ki je bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1; če občina takega programa opremljanja ni sprejela, pa na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt - v zadevi X Ips 26/2019 nadgradilo svoje stališče o uporabi predpisov s pojasnilom, da odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna. Poleg tega tudi ni mogoča, saj Uredba določa le vsebino in obliko programa opremljanja stavbnih zemljišč in ureja druga vprašanja, povezana s pripravo in sprejemanjem programa opremljanja (1. člen). Predmet njenega urejanja je torej podrobnejša opredelitev načina določanja podlag, ne pa samih podlag, ki se uporabijo pri izračunu prispevka. Nič drugače ni z uporabo Pravilnika. Ta določa merila za odmero komunalnega prispevka in način njegove odmere (1. člen), ne pa podlag za izračun, ki so obračunska območja posamezne vrste komunalne infrastrukture, obračunski stroški, preračunani na kvadratni meter parcele na obračunskem območju za posamezno vrsto komunalne opreme, in obračunskih stroškov, preračunani na kvadratni meter neto tlorisne površine objekta na obračunskem območju za posamezno vrsto komunalne opreme oziroma višina teh stroškov (16. točka obrazložitve sodbe X Ips 26/2019).

22Ker torej toženka ob uvedbi obravnavanega upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka (27. 6. 2011) ni imela za odmero potrebnega odloka o programu opremljanja (ta je bil namreč sprejet 12. 10. 2018 in je začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, tj. 31. 10. 2018), sodišče glede na vse obrazloženo zaključuje, da toženka ni imela pravnih podlag, ki bi ji omogočale izdati izpodbijano odločbo o odmeri komunalnega prispevka, pač pa bi morala v obravnavanem postopku, ki je bil začet na zahtevo tožnice glede odmere odločiti, da se komunalni prispevek ne odmeri. V zvezi z navedbo toženke, da izdaja končne odločbe temelji na začasni odločbi (tj. 2. točki njenega izreka), sodišče dodaja, da začasna odločba, čeprav dokončna in pravnomočna, kot posamični konkretni upravni akt ne more nadomestiti (splošnega) predpisa. Povedano drugače, pravno podlago za izdajo upravne odločbe (tudi končne odločbe v obravnavanem primeru) lahko predstavljajo le relevantni materialnopravni predpisi.

23Ker ostale navedbe strank in z njimi povezani dokazi po navedenem za odločitev niso bistveni, jih sodišče podrobneje ni povzemalo in se do njih ni opredeljevalo.

24Glede na vse predhodno povedano je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo je odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je vezan na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Z odpravo prvostopenjske odločbe po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako že sklep Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 2/2014). Ob tem sodišče dodaja, da bi narava stvari v obravnavanem primeru sicer lahko dopuščala sodno odločanje o pravici oziroma obveznosti sami (kot je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 26/2019 odločilo, da se izpodbijana odločba odpravi in da se komunalni prispevek ne odmeri), vendar pa tožnica zahtevka za takšno odločanje v tem upravnem sporu ni postavila. Ker se tožbeni predlog glasi le na odpravo izpodbijane odločbe, bi z odločanjem v sporu polne jurisdikcije sodišče nedopustno preseglo tožbeni zahtevek (prim. prvi in drugi odstavek 30. in prvi odstavek 33. člena ZUS-1 ter 357. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Obseg sodnega varstva je namreč določen z vrsto in obsegom predmeta spora, ki ga določi tožnik, sodišče pa po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta.³

K II. točki izreka:

25Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi se ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnico zastopala odvetnica, tožnici prizna pavšalni znesek stroškov v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), ki se po 4. členu Pravilnika poveča za 10 %. Tako dobljeni skupni znesek 423,50 EUR se, ker je tožničina odvetnica zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča še za 22 % DDV. Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora torej tožnici povrniti skupaj 516,67 EUR stroškov sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

26Za tožbo plačano sodno takso bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

¹ Kot v izpodbijani odločbi pojasni prvostopenjski organ, so navedena zemljišča nastala po parcelaciji zemljišč s parc. št. 555 in 666 k.o. Koper.
² Tako tudi Upravno sodišče v sodbah I U 1348/2015 z dne 24. 3. 2016, I U 1331/2015 z dne 24. 3. 2016 in I U 588/2016 z dne 24. 8. 2017.
³ Prim. še sodbo Vrhovnega sodišča I Up 13/2020 z dne 15. 4. 2020 in sklep X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021.