UPRS Sodba I U 138/2021-79

I. Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije št. 35400-7/2020/6 z dne 9. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevka strank z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrneta.

Dosedanji tek postopka

1Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se v postopku prevlade javne koristi energetike - obnovljivih virov energije nad javno koristjo ohranjanja narave v zvezi z integralnim postopkom izdaje gradbenega dovoljenja za objekt HE Mokrice, strankam, tj. nosilcem posega v naravo: 1. A., d. o. o., 2. B., d. o. o., in 3. C. d. o. o. (v tem upravnem sporu stranke z interesom), dovoli prevlada javne koristi energetike - obnovljivih virov energije nad javno koristjo ohranjanja narave (1. točka izreka izpodbijane odločbe). Določila je izvedbo vseh izravnalnih ukrepov iz Poročila o vplivih na okolje za HE Mokrice (v nadaljevanju PVO) in Dodatka za presojo sprejemljivosti vplivov na varovana območja za HE Mokrice (v nadaljevanju dodatek k PVO) za zagotavljanje povezljivosti populacij in zmanjšanje pomembnih vplivov, ki jih mora izvesti nosilec posega v naravo v Posebnem ohranitvenem območju Spodnja Sava – SI3000304, to so drstišče pod jezovno zgradbo; drstišča v prehodu za vodne organizme in v obvodni strugi; drstišča v pretočni akumulaciji, ureditev izlivnega dela Krke, ureditev zatonov na izlivnih delih pritokov Orehovec ter Grajski potok, in v Posebnem ohranitvenem območju Krka s pritoki – Sl3000338 ribji habitat in drstišča na izlivnem delu Krke (2. točka izreka). Določila je še dodaten izravnalni ukrep za zvezdogleda, in sicer dopolnitev Uredbe o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) tako, da se v evropskem ekološkem omrežju Natura 2000 SI300026 Sava-Medvode-Kresnice dopolni z vrsto iz območja Natura 2000 SI3000304 Spodnja Sava, zvezdogled (Gobio uranoscopus), dopolnitev pa se izvede pred izdajo integralnega gradbenega dovoljenja (3. točka izreka), ter monitoring, kot je navedeno v PVO, pri čemer se pri natančni določitvi metode in izvajanja monitoringa za zvezdogleda in platnico upoštevajo najnovejše metode in prakse (4. točka izreka). V 5. točki izreka ugotavlja, da stroški postopka niso nastali, v 6. točki izreka pa je določila, da nadzor nad to odločbo izvaja Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, inšpektor za naravo.

2V obrazložitvi navaja, da je Ministrstvo za okolje prostor, ki vodi integralni postopek za izdajo gradbenega dovoljenja za HE Mokrice, v dopisu št. 35105-56/2020 z dne 3. 7. 2020, s katerim je bila toženki odstopljena vloga prizadetih strank, navedlo ugotovitev, da je bil poseg v PVO oziroma v dodatku k PVO neugodno ocenjen z oceno D. Toženka meni, da je s tem izpolnjen pogoj za začetek postopka prevlade javne koristi, zato je vlogo z gradivom posredovala Zavodu Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN), Direkciji Republike Slovenije za vode (v nadaljevanju DRSV) in Ministrstvu za infrastrukturo ter na podlagi četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive¹ obvestila Evropsko komisijo o izravnalnih ukrepih v prevladi javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave za obravnavani projekt. Sklicuje se na določbe 53. člena Gradbenega zakona (GZ), 101. c in 101. f člena Zakona o ohranjanju narave (ZON), 100. č člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP) ter tretjo in četrto alinejo tretjega odstavka 3. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik). Ugotavlja, da je gradivo, ki vsebuje dodatek k PVO iz avgusta 2020, kot sintezo predhodnih dodatkov (izdelovalcev D., 2018, E., 2013), z dopolnitvami zaradi spremembe ureditev (nova varianta izlivnega dela Krke in druge spremembe), ter spremembe ocene vplivov posega, v skladu s predhodnimi strokovnimi mnenji ZRSVN št. 6-11-211/20-O-19/BK z dne 31.5. 2019, 28. 10. 2019 in 17. 2. 2020 ter Pravilnikom. Prav tako ugotavlja, da je PVO (izdelovalec F., maj 2020, dopolnjeno avgusta 2020) v skladu z Uredbo o vsebini poročila o vplivih nameravanega posega na okolje in načinu njegove priprave (v nadaljevanju Uredba). Meni še, da so dodatek k PVO, PVO, pregledna situacija za PVO (izdelovalec G., maj 2020) ter Obrazec za predložitev informacij Evropski komisiji bistveni vsebinski dokazi v tem postopku, ostalo gradivo pa šteje za pojasnilno gradivo, ki za postopek ni bistveno, niti ni predpisano. Meni namreč, da je gradivo popolno in vsebinsko ustrezno, če vsebuje alternativne rešitve in izravnalne ukrepe, kot je to določeno v drugem odstavku 2. člena Pravilnika. Navaja še, da so bili uporabljeni obstoječi, javno dostopni podatki o stanju prosto živečih rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov, da so bili pridobljeni podatki o stanju vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov ter kakovosti in strukturi rabe, nujnih za presojo njihovega ugodnega stanja, da je bila ocena učinkov posega v naravo narejena na podlagi predložene dokumentacije, pisnih virov, ki so na razpolago, pa tudi s terenskimi ogledi in popisi, da je bil uporabljen model napovedi iz Pravilnika, da so bili uporabljeni podatki in ocene iz primerljivih primerov že izvedenih presoj sprejemljivosti posega v naravo ter da so bile uporabljene strokovne ocene in mnenja ter uporabljenih 59 virov in literature.

3Na podlagi te dokumentacije ugotavlja, da ni drugih ustreznih rešitev za uresničitev javne koristi energetike - hidroenergije na spodnji Savi. Sklicuje se na dodatek k PVO in PVO (3 zvezek) ter navaja, da so tam alternative opisane in razložene, da so variante pomerjene z okoljskih vidikov ter da je pojasnjeno, zakaj je predložena varianta najprimernejša. Meni, da je ustrezna tista rešitev, ki uresničuje cilje projekta hidroelektrarne na spodnji Savi ter je skladna z Zakonom o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save (ZPKEPS-1) in Uredbo o državnem prostorskem načrtu za območje hidroelektrarne Mokrice (v nadaljevanju DPN HE Mokrice). Pojasnjuje, da druge ustrezne rešitve ne obstajajo, saj so bile že v fazi celovite presoje vplivov na okolje za DPN HE Mokrice preverjane številne lokacijske alternative, ki so bile neustrezne, in je predložena z vidika ohranjanja Nature 2000 najbolj optimalna, saj se tudi primerno odmakne od hrvaške meje, kjer so razglašena območja Nature 2000 in je bila nanje izvedena čezmejna presoja sprejemljivosti na varovana območja. Ugotavlja, da brez zadnje elektrarne v verigi hidroelektrarn na spodnjem odseku reke Save ni mogoče izkoriščati potenciala v predvidenem obsegu in s tem zagotavljati izpolnjevanja ciljev deleža obnovljivih virov v končni rabi energije, saj obravnavani projekt zagotavlja delovanje in izrabo hidropotenciala celotne verige elektrarn na spodnji Savi, zato brez njega verige elektrarn ni mogoče zaključiti. Ugotavlja še, da cilji projekta ne bi mogli biti doseženi tako, da škodljivih vplivov na varovano območje ne bi bilo ali pa bi bili majhni, neobstoj drugih ustreznih rešitev pa tako ustreza koraku sorazmernosti, ki ga je Sodišče EU (SEU) poudarilo v primeru C-239/04 Castro Verde. Glede morebitnih alternativ za hidroenergijo širše kot na spodnji Savi navaja, da se je v zadnjem desetletju že iskalo ustrezne rešitve rabe hidroenergije na drugih vodotokih, vendar neuspešno, saj bi bile okoljsko bolj škodljive in bi imele hkrati manjšo energetsko korist z vidika prispevka h končni rabi obnovljivih virov. Navaja še, da je HE Mokrice zaključni del verige HE na spodnji Savi in je pomemben del delovanja gorvodnih HE, zato je njena izgradnja pomembna z vidika optimalne proizvodnje gorvodnih HE in njihovega večjega učinka. Prav tako je nedokončana protipoplavna zaščita območja spodnje Save, saj je bila veriga HE načrtovana kot celota, zato je izgradnja HE Mokrice nujna tudi z vidika zagotavljanja protipoplavne zaščite območja dolvodno od HE Brežice. Glede obstoja druge javne koristi navaja, da je ta utemeljena na podlagi določb 24. člena Energetskega zakona (EZ-1) in 15. člena ZPKEPS-1 v povezavi z DPN HE Mokrice.

4V nadaljevanju odločbe toženka povzema opis posega v naravo z opisom omilitvenih in izravnalnih ukrepov iz dodatka k PVO. Navaja, da je v postopku pomembno predstaviti, opisati in povzeti poseg ter vse predložene omilitvene in izravnalne ukrepe za zmanjšanje vplivov, ker slednji predstavljajo pomemben del ugotovitvenega postopka, razumeti pa jih je moč le v kontekstu celotne zasnove posega in predloga tehničnih rešitev iz projekta. Ugotavlja, da je na območju posega ali na območju daljinskega vpliva HE Mokrice sedem območij Natura 2000 in eno zavarovano območje: POO Sotla s pritoki (SI3000303); POV Krakovski gozd - Šentjernejsko polje (SI5000012), POO Vrbina (SI3000234); POO Krka s pritoki (SI3000338), POO Dobrava-Jovsi (SI3000268): POV Dobrava Jovsi (SI5000032); POO Spodnja Sava (SI30000304) in naravni spomenik Jovsi (Id. št. 3901). HE Mokrice posega tudi v naslednje naravne vrednote: Krka (Evid. št. 128), Prilipe - mrtvica Save (Evid. št. 1931), Jovsi (Evid. št. 4438), Dobrava (Evid. št. 4496), Prilipe - ribnik (Evid. št. 8276), Negota (Evid. št. 8337), Dolinski potok (Evid. št. 8339), Gabrnica (Evid. št. 8432), Sotla 1 (Evid. št. 4429), Sotla 4 (Evid. št. 8619), Virje (Evid. št. 8633), Ribjek (Evid. št. 8638).

5Sklicuje se na varstvene usmeritve opredeljene v Uredbi o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) ter povzema „končno skupno oceno vpliva“ iz dodatka k PVO, in sicer ugotavlja, da bo gradnja potekala v omejenem obsegu in krajše časovno obdobje, izven časa drsti rib, ureditve, ki so predvidene s projektom, pa zagotavljajo omilitev vplivov v času gradnje na način, da se tudi v času gradnje omogoči povezljivost med Sotlo, Savo in Krko s predvidenim obtočnim kanalom Save ter z ureditvijo drče in prehoda za vodne organizme na izlivnem delu Krke tako, da bo platnici preko izlivnega dela Krke omogočen umik v reko Krko, zato bo ob izvedbi omilitvenih ukrepov vpliv omiljen do te mere, da bo nebistven (ocena C). Povzema še, da je v času obratovanja za omilitev vpliva pregrade na prehodnost reke Save na desnem bregu ob jezovni zgradbi HE Mokrice predviden prehod za vodne organizme, ki je opisan v poglavju 3.3. dodatka k PVO. Ta bo takšen, da bo omogočal prehod za vodne organizme v gorvodni smeri. V skladu z zahtevami smernic ICPDR, 2013 (Ukrepi za zagotavljanje migracije rib na prečnih strukturah - tehnični dokument z dodatnimi zahtevami za načrtovanje in umestitev ukrepov za ribe in druge vodne organizme), po katerih morata biti na večjih rekah (širina več kot 100 m) izvedena vsaj dva prehoda za ribe, na vsaki strani reke, je na levem bregu zasnovana še obvodna struga. Za povezljivost Save in Krke je na izlivu Krke predvidena ureditev drče in za primere zelo nizkega vodostaja še prehoda za vodne organizme. Prehod za vodne organizme in obvodna struga sta namenjena predvsem gorvodni migraciji. Migracija v dolvodni smeri je prav tako pomemben dejavnik za gensko mešanje ter predstavlja pomemben temelj povezave. Omogočena je z zapornicami. Predvideni omilitveni ukrepi za zagotavljanje prehodnosti Save in Krke (prehod za vodne organizme na desnem bregu Save ob jezovni zgradbi, obvodna struga na levem bregu Save, drča in prehod za vodne organizme na izlivu Krke) bodo gotovo omogočili gorvodno migracijo vsaj delu savske populacije platnice. Da pa bo res zagotovljeno prehajanje zadostnega števila osebkov platnic, se bo z monitoringom ugotavljalo prehajanje osebkov med Sotlo, Savo in Krko (gor in dolvodno; število in starostna struktura) ter ocenilo, če število zadošča za gensko izmenjavo, ki je bistvena za doseganja cilja (Natura 2000 - povezljivost).

6Navaja še, da je za ohranjanje varstvenega cilja povezljivosti treba platnici ohraniti oziroma omogočiti primerna drstišča v ali izven območja, ki zagotavljajo prisotnost osebkov v koridorju. Ker bo kljub učinkovitim omilitvenim ukrepom zagotavljanja prehodnosti jezov in pregrad vpliv na platnico, zaradi škodljivega vpliva na drstišča, bistven (ocena D), so predvideni izravnalni ukrepi za nadomestitev izgubljenih drstišč. Platnici bo omogočena drst v reki Krki, v prehodu za vodne organizme ob jezovni zgradbi, v obvodni strugi, na obstoječih evidentiranih drstiščih dolvodno od meje DPN na reki Savi, v reki Sotli in drstiščih v akumulacijskem bazenu ter pod jezovno zgradbo na območju poglobitve. Vsa s projektom predvidena drstišča so prostorsko in funkcionalno načrtovana tako, da denivelacija vode v akumulacijskem bazenu HE Mokrice nanje ne bo bistveno vplivala, vpliv denivelacije pa je mogoče še dodatno omiliti s prilagoditvijo obratovalnih razmer HE Brežice tako, da bo nihanje gladin v akumulacijskem bazenu v času drsti minimalno. Izlivna dela pritokov Orehovec in Grajski potok se oblikujeta v zatona s predvideno zarastjo vodne vegetacije, kar zagotavlja razvoj drstišč za fitofilne drstnice. V izlivnem delu Krke je predvidena ureditev kotanjastih poglobitev za povečanje heterogenosti habitata. Območja med krožnimi vodnimi strukturami bodo zaraščena z rastlinami. V reki Savi se za izboljšanje pestrosti obrežnih habitatov akumulacije brežine na razširjenih delih visokovodnih nasipov oblikuje v zatone, kjer se vzpostavi vodna vegetacija, ki nudi substrat za odlaganje iker fitofilnih drstnic. Po izvedbi vseh s projektom predvidenih posegov in ukrepov za umestitev struktur, ki so potrebne za ohranitev prisotnosti platnice (drstišča, kotanje, poglobitve, plitvine, počivališča itn.) bodo podani pogoji, ki bodo omogočali povezljivost populacij platnice.

7Glede obstoja in ustreznosti izravnalnih ukrepov toženka ugotavlja, da presoja ustreznosti in izvedljivosti izravnalnih ukrepov vsebuje ugotovitve, da bodo načrtovani izravnalni ukrepi učinkovito nadomestili povzročeno škodo na varovanem območju in da je ustrezna ocena podana na osnovi priloge 9 Pravilnika. Sklicuje se tudi na mnenje ZRSVN, ki ga povzema. Zaradi odprave strokovnega dvoma v učinkovitost ukrepov glede zvezdogleda pa dodaja dodaten ukrep z dopolnitvijo Uredbe o posebnih varstvenih območjih za to vrsto na POO Sava - Medvode - Kresnice.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

8Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje oziroma naj zahtevo investitorja za vodenje postopka prevlade druge javne koristi za postavitev HE Mokrice zavrne. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

9V tožbi med drugim trdi, da mu je bila v postopku kršena pravica do izjave in da izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov za odločitev. Navaja, da je obrazec o izravnalnih ukrepih, poslan Evropski komisiji, nepravilno izpolnjen. Neustrezno pa je izpolnjen tudi Standardni obrazec Natura 2000 - SDF za POO Spodnja Sava. Sklicuje se na Napotke Evropske komisije za uporabo člena 6(4) Direktive 92/43/EGS o habitatih (2007/2012) in meni, da se drugi pododstavek četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive lahko razlaga tako, da se uporablja za vsa območja z ogroženimi prednostnimi habitati in/ali vrstami.

10Sklicuje se na sodno prakso Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) k 6. členu Habitatne direktive (sodba C-323/17) in trdi, da je sočasen potek postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja in prevlade javne koristi v nasprotju z evropskim pravom, zato meni, da sodišče 100 č. člena ZIUZEOP ne bi smelo uporabiti. Navaja, da o neugodni oceni skladno s predpisano metodologijo ni odločil pooblaščeni upravni organ ter da niso natančno ugotovljeni vplivi posega na varstvene cilje območja. Meni, da bi morale biti alternativne rešitve preučene na višjem nivoju načrtovanja in v širokem spektru. Uveljavlja, da kumulativni vplivi niso bili presojani, v zvezi s čemer opozarja, da kljub temu, da ZPKEPS-1 predvideva postavitev šestih HE vzdolž spodnje Save, toženka izvaja celovito presojo vplivov za vsako posebej, in da niso upoštevani vplivi na celotno območje spodnje Save, temveč zgolj na območju, na katerega ima vpliv posamezna elektrarna. Meni, da prevlada javne koristi ni mogoča, če je ne predvideva nadrejeni prostorski akt.

11Strokovnim mnenjem, ki jih je pridobil investitor, očita, da se nanašajo le na platnico, ne pa tudi na zvezdogleda, sulca, upiravca, kesslerjevega globočka ter druge ogrožene in zavarovane vrste. Očita jim tudi, da temeljijo na zastarelih in pomanjkljivih podatkih, in vztraja pri zahtevi za dodatne ihtiološke raziskave. Trdi, da ni bila izvedena ustrezna presoja vplivov na vse kvalifikacijske vrste rib, podzemnega živalstva in divjadi ter da zato omilitveni in izravnalni ukrepi niso ustrezni. Poudarja, da bo poseg imel bistven vpliv tudi na dva prednostna habitatna tipa, in sicer na Polnaravna suha travišča in grmiščne faze - kukavičevke prisotne* (6210*) ter Obrečna vrbovja* (91E0*). Uveljavlja, da obstaja razumen znanstveni dvom v delovanje ukrepov, da so neustrezni in da so ostala številna vprašanja odprta, kot npr.: delež ohranjanja populacije, zagotovitev drstitve, nadomeščanje prednostnih habitatnih tipov. Opozarja, da je na POO Sava-Medvode-Kresnice, ki je predvideno kot novo območje varstva za zvezdogleda, predvidena izgradnja verige HE na srednji Savi. Meni, da bi bilo treba določiti nova območja varstva Natura 2000 tudi za platnico, saj je ta v Krki že kvalifikacijska vrsta in je država tukaj dolžna ohranjati ugodno stanje vrste. Trdi, da toženka ni izkazala neobstoja razumnega dvoma, da HE Mokrice ne bo škodovala celovitosti območja, saj se s posegom spreminja ekosistem iz rečnega v jezerskega, zato bi bilo treba nadomestiti celotno območje.

12V pripravljalni vlogi ob sklicevanju na sodno prakso SEU vztraja, da se četrti odstavek 6. člena Habitatne direktive lahko uporabi šele po tem, ko so bile posledice projekta analizirane v skladu z določbami tretjega odstavka istega člena. Trdi, da v tem primeru ni bilo tako in da je investitor v postopku izdaje gradbenega dovoljenja spreminjal PVO in priloge ter opozarja na mnenje Zavoda za ribištvo Slovenije, ki v postopek prevlade javne koristi ni bil vključen.

13Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj jo zavrne kot neutemeljeno. Z natančnim opisom vključevanja tožnika v postopek in seznanjanja tožnika z dokumentacijo zavrača vse očitke o postopkovnih kršitvah. Navaja, da razmislek upravnega organa temelji na ustrezno izvedeni presoji sprejemljivosti vplivov na varovana območja, v katerih so bili natančno ugotovljeni vplivi na varstvene cilje varovanega območja. Trdi, da se je postopek prevlade javne koristi vodil za vrsti zvezdogled in platnica, na kateri je bil vpliv ocenjen kot bistven, to je z oceno D. Za druge vrste, ki jih navaja tožnik, trdi, da so predmet zaščite na drugih območjih Nature 2000 oziroma, da so predmet postopka presoje vplivov na okolje. Meni, da ni bila kršena določba četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive, saj je bil poseg v dodatku k PVO ocenjen kot bistven in je to ugotovil tudi pristojni organ. Za 100. č člen ZIUZEOP pojasnjuje, da je to postopkovna določba, ki omogoča hkratno vložitev vloge za izdajo gradbenega dovoljenja in postopka prevlade javne koristi, ter ne vpliva na vsebino presoje po ZON. Navaja, da bo tožnik lahko sodeloval tudi v integralnem postopku.

14Glede alternativ meni, da je treba upoštevati raven načrtovanja in cilje projekta, to pa je izkoriščanje energetskega potenciala spodnje Save, kar je določeno v ZPKEPS-1. Projekt je bil v prostor umeščen z DPN HE Mokrice, ki je bil predmet celovite presoje vplivov na okolje. Zavrača očitek o „salami slicing“-u in navaja, da PVO vsebuje tudi poglavje o kumulativnih vplivih. Glede očitkov o primernosti izravnalnih ukrepov navaja, da se ti nanašajo na celovitost in povezanost omrežja Natura 2000, saj je prav povezljivost populacije za zvezdogleda in platnico varstveni cilj območja Natura 2000. Meni, da so v izpodbijani odločbi v zvezi s tem navedeni vsi razlogi, saj je opredeljena ocena vpliva ter ugotovljen obstoj, ustreznost, strokovnost, izvedljivost in funkcionalnost izravnalnih ukrepov. Ne strinja se s tem, da bi bilo treba upoštevati vplive HE na srednji Savi, saj zanje DPN še ni bil sprejet. Glede izjeme po Okvirni vodni direktivi navaja, da je ta po GZ in ZV-1 predmet integralnega postopka.

15Sodišče je tožbo poslalo tudi strankam z interesom A., d. o. o.,B., d. o. o, in C., d. o. o.

16Stranka z interesom A., d. o. o., v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Med drugim navaja, da so tožnikove navedbe pavšalne, nekonkretizirane in nerelevantne za konkretni postopek. Opozarja, da tožnik k tožbi prilaga listine, ki so nedopustne tožbene novote, niso relevantne oziroma niso v slovenskem jeziku. Zavrača tožbene očitke o kršitvi pravice do izjave in neobrazloženosti odločbe.

17Meni, da je izpolnjen predpogoj za izvedbo prevlade javne koristi, to je, da je s strani nosilca posega in pristojnega organa ugotovljeno, da je poseg neugodno ocenjen. Izpostavlja, da postopek presoje po tretjem odstavku 6. člena Habitatne direktive ni predmet postopka prevlade javne koristi. Navaja, da se bo v okviru integralnega postopka poleg pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja presojalo tudi pogoje za okoljevarstveno soglasje, kar je postopek po tretjem odstavku 6. člena Habitatne direktive. Ta postopek zajema širok nabor presoje vplivov na posamezna varovana območja in habitatne tipe, le za platnico in zvezdogleda pa je bilo ugotovljeno, da je vpliv bistven. Navaja še, da iz zakonskih določil, Habitatne direktive in smernic Evropske komisije ne izhaja, da bi bila zavrnitev izdaje okoljevarstvenega soglasja pogoj za postopek prevlade javne koristi. Zato zavrača tudi očitke, da je ureditev v ZIUZEOP v nasprotju z evropskim pravom.

18Glede očitka, da bi bilo treba pridobiti mnenje Evropske komisije zaradi vpliva na prednostne vrste, navaja, da habitatna tipa, ki ju navaja tožnik, nista bila razglašena za POO Spodnja Sava in POO Krka s pritoki, na kateri se nanaša obravnavani postopek prevlade javne koristi. Izpostavlja, da bo vpliv na navedena habitatna tipa in nadomeščanje habitatov presojan v okviru integralnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Na tožbene navedbe o neizvedeni presoji za ostale zavarovane vrste odgovarja, da so te obravnavane v PVO in dodatku k PVO. Zahteve tožnika za izvedbo dodatnih raziskav zavrača kot neutemeljene.

19Navaja, da je toženka natančno in temeljito preučila tudi alternativne rešitve, pri čemer se je oprla tudi na mnenje ZRSVN. Ne strinja se, da je treba alternative preučiti na čim višjem nivoju načrtovanja in meni, da je izkazala, da so HE edina primerna alternativa za celovito urejanje obsavskega prostora, zagotovitev sistema poplavne varnosti, sprostitev prostorskih rezervacij, gospodarski razvoj in oskrbo Slovenije z elektriko iz HE. Čeprav je izgradnja HE Mokrice zakonska obveza, pa so bile kljub temu v postopku preverjene tudi druge možne alternative, vključno s fotovoltaiko in uvozom električne energije iz tujine.

20Meni, da je toženka na ustreznih zakonskih predpisih utemeljila tudi obstoj javne koristi energetike – obnovljivih virov energije. Po njenem mnenju je toženka ugotovila tudi vsa dejstva, vezana na obstoj izravnalnih ukrepov, njihovo ustreznost in izvedljivost ter jih v izreku izpodbijane odločbe jasno določila. Trdi, da delovanje izravnalnih ukrepov izhaja iz predloženih strokovnih mnenj in mnenja ZRSVN, ki se je opredelil tudi do vprašanja celovitosti in povezanosti območja Natura 2000. Zavrača tožbene očitke o odprtih vprašanjih glede deleža ohranjanja populacije in zagotovitve drstitve. Trdi, da so bili kumulativni in sinergijski vplivi obravnavani v dodatku k PVO, da so v skladu s Pravilnikom ter da je bila izvedena presoja za vsako HE v verigi. Opozarja, da v primeru odprave izpodbijane odločbe ne bo zagotovljena pravočasna in celovita protipoplavna zaščita ter da bo poseženo v človekove pravice nedotakljivosti človeškega življenja, osebnega dostojanstva in zdravega življenjskega okolja. Hkrati bo prišlo do zaustavitve hidroenergetskega programa Slovenije in programa obnovljivih virov energije, povečanja energetske odvisnosti in višjih cen električne energije.

21V pripravljalni vlogi dodatno pojasnjuje pogoje za začetek postopka prevlade druge javne koristi in meni, da je ureditev integralnega postopka v GZ in ZIUZEOP v skladu s Habitatno direktivo. Pojasnjuje tudi pogoje za izvedbo postopka po drugem pododstavku četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive in meni, da v tej zadevi ni pogojev za ravnanje po tej določbi.

22Tudi stranka z interesom C., d. o. o., v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev. V odgovoru med drugim pojasnjuje pomen in učinkovitost pridobivanja električne energije iz različnih virov ter meni, da sončne in vetrne elektrarne niso ustrezna alternativa. Navaja še, da tožnikova dokazila niso upoštevna, saj jih je sam sestavil oziroma so v tujem jeziku. Opozarja, da Slovenija že sedaj močno zamuja pri doseganju sektorskih ciljev deleža obnovljivih virov energije.

23Na naroku za glavno obravnavo so stranke vztrajale pri svojih navedbah, nekatere navedbe pa so še dodatno pojasnile.

Dokazni sklep

24Sodišče je na naroku za glavno obravnavo izvedlo dokaze z vpogledom v upravni spis postopka prevlade javne koristi št. 35409-164/2020 ter v dopolnjena PVO in dodatek k PVO iz avgusta 2020, kot sta objavljena na spletni strani, na katero se sklicuje toženka, tj. https://www.gov.si/zbirke/javne-objave/postopek-prevlade-javne-koristi-HE-Mokrice-201023173602/, in ju je sodišče kopiralo na elektronski nosilec USB, ki se vloži v spis. Vpogledalo je tudi v vse listine v sodnem spisu, ki so jih predložile stranke, razen listin, naštetih v naslednji točki obrazložitve, v zvezi s katerimi je dokazni predlog izrecno zavrnilo.

25Sodišče je na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo dokazni predlog za vpogled v listine, ki so nastale po izdaji izpodbijane odločbe, to so s strani tožnika predložen dopolnjen PVO iz decembra 2020 (A18), dopolnjen dodatek k PVO iz decembra 2020 (A19), dopolnjen PVO iz aprila 2021 (A20), poziv na izjasnitev z dne 18. 3. 2021 (A21), tožnikove pripombe z dne 28. 7. 2021 (A22), zapisnik št. 35105-56/2020/160 z dne 28. 7. 2021 (A23), zaprosilo ZZRS z dne 12. 3. 2021 (A24), ter s strani strank z interesom predložen članek v Slovenskih novicah z dne 5. 2. 2021: Končno: začela se je težko pričakovana gradnja (C15 in C16), poziv Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-56/2020/54 z dne 21. 1. 2021 o sprejemljivosti gradnje (C26) in obvestilo ARSO št. 35402-7/2015-234 z dne 29. 1. 2021 (C27). Dokazne predloge za vpogled v prijavo upravni inšpekciji (A6), e-sporočilo z dne 10. 10. 2019 (A10) in tožnikov dopis z dne 11. 7. 2020 (A13), ki sta v tujem jeziku, e-sporočilo z dne 10. 12. 2019 (C23) oziroma njegov prevod, dokazni predlog za zaslišanje prič D. D. in E. E. (ki ga je predlagala stranka z interesom A., d. o. o.) ter dokazni predlog za vpogled v upravni spis št. 35105-56/2020 (ki ga je predlagal tožnik), je sodišče kot nerelevantne zavrnilo iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju te sodbe.

26Mnenja Inštituta za javno upravo z dne 9. 7. 2012, ki se nanaša na razlago prava in ki ga je stranka z interesom A., d. o. o., priložila svoji pripravljalni vlogi, sodišče skladno z določbami 7., 212. in 213. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ni štelo za dokaz, temveč za navedbe te stranke.

K I. točki izreka

27Tožba je utemeljena.

28Uvodoma sodišče pojasnjuje, da ugovori toženke in strank z interesom o tožbenem navajanju novih dejstev in dokazov niso pravno upoštevni. Gre namreč za upravni spor v okoljski zadevi, v kakršni skladno s sodbo SEU v zadevi C-137/14 članom zadevne javnosti (med katere nedvomno spada tožnik kot nevladna organizacija, ki deluje v javnem interesu na področju ohranjanja narave) ugovorov ni dopustno omejevati na tiste ugovore, ki so že bili pravočasno podani v upravnem postopku.

29Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločba o prevladi druge javne koristi nad koristjo ohranjanja narave, izdana v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja za HE Mokrice na podlagi 100. č člena ZIUZEOP in četrtega odstavka 53. člena GZ v zvezi s 101. f in 101. c členom ZON.

30Integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja je po prvem odstavku 50. člena GZ predpisan za objekte z vplivi na okolje. Za te objekte se v integralnem postopku izda gradbeno dovoljenje, ki združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja.

31Presoja vplivov na okolje se v integralnem postopku opravi na podlagi predpisov, ki urejajo varstvo okolja, to je na podlagi Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) in na njegovi podlagi izdanih predpisov.² Če je treba v okviru presoje vplivov na okolje izvesti tudi presojo sprejemljivosti, se ta opravi po predpisih o ohranjanju narave, to pa je na podlagi ZON in Pravilnika.³ Ko gre torej za objekt, za katerega je treba opraviti tudi presojo sprejemljivosti po predpisih o ohranjanju narave (za kakršnega nesporno gre v obravnavanem primeru), je odločitev o tej presoji vsebovana v odločitvi o izpolnjevanju pogojev za izdajo okoljevarstvenega soglasja, ta pa je po prvem odstavku 50. člena GZ sestavni del odločitve v gradbenem dovoljenju, izdanem v integralnem postopku.

32Odločitev o prevladi druge javne koristi nad koristjo ohranjanja narave se sprejme v postopku, ki se na predlog investitorja uvede takrat, ko je poseg v naravo neugodno ocenjen in zato zaradi naravovarstvenih razlogov niso izpolnjeni pogoji za izdajo okoljevarstvenega soglasja.

33Po prvem odstavku 101. f člena ZON lahko nosilec posega predlaga uvedbo tega postopka v 90 dneh po dokončnosti odločbe o zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega soglasja. Ko gre za poseg, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja v integralnem postopku, lahko investitor uvedbo tega postopka predlaga v 90 dneh po tem, ko ga pristojni upravni organ pisno obvesti, da je skladno s predpisano metodologijo za presojo sprejemljivosti ugotovil, da je gradnja objekta neugodno ocenjena. Po prvem odstavku 100. č člena ZIUZEOP (na podlagi katerega je bil uveden postopek v tem primeru) pa investitor uvedbo postopka prevlade javne koristi lahko predlaga že ob vložitvi zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja v integralnem postopku, če je bil poseg v poročilu o vplivih na okolje (PVO) oziroma v dodatku za varovana območja (dodatek k PVO) neugodno ocenjen.

34Med strankami ni sporno, da je bil obravnavani poseg v PVO in dodatku k PVO neugodno ocenjen glede platnice in zvezdogleda v POO Spodnja Sava in POO Krka s pritoki.⁴ Prav tako med njimi ni sporno, da se je v tem obsegu (torej zgolj glede platnice in zvezdogleda v navedenih dveh POO) opravila presoja v postopku prevlade javne koristi in da je bila na taki dejanski podlagi izdana izpodbijana odločba. Med strankami tudi ni sporno, da so na območju posega ali na območju daljinskega vpliva HE Mokrice še druga območja Natura 2000 (POO in POV), ki jih toženka našteva v izpodbijani odločbi. Med strankami prav tako ni sporno, da pred izdajo izpodbijane odločbe toženka ni opravila presoje sprejemljivosti posega glede preostalih kvalifikacijskih vrst in območij Natura 2000 in da se bo ta presoja izvajala v okviru nadaljevanja integralnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ki je bil do izdaje izpodbijane odločbe s sklepom prekinjen.⁵ Med strankami tudi ni sporno, da se postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, ki je po določbah ZVO-1 in ZON tekel pred ARSO, ni zaključil z izdajo (dokončne in pravnomočne) odločbe.

35Sporno pa je, ali je navedeno ravnanje toženke, ki pri odločanju o prevladi javne koristi ni presojala sprejemljivosti posega na vse kvalifikacijske vrste v POO in POV v vplivnem območju posega, temveč je presojo opravila le za kvalifikacijski vrsti, ki sta bili v PVO in dodatku k PVO neugodno ocenjeni, v skladu s predpisi o ohranjanju narave. Sporno je torej, ali so bila v tem postopku ugotovljena vsa dejstva, pomembna za izdajo izpodbijane odločbe, in ugotovljeni oziroma določeni vsi omilitveni in izravnalni ukrepi.

36Pri odgovoru na navedeno vprašanje je treba upoštevati, da se z ZON⁶ in na njegovi podlagi izdanimi predpisi (tj. Uredbo o posebnih varstvenih območjih Natura 2000 in Pravilnikom) ter z GZ⁷ v pravni red Republike Slovenije prenaša Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. 5. 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst - Habitatna direktiva. Slovensko nacionalno ureditev je zato v skladu z načelom lojalne razlage treba razlagati v skladu z besedilom in namenom te direktive.⁸ Ker so bile, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, relevantne določbe Habitatne direktive že predmet razlage SEU (acte éclairé), sodišče ni prekinilo postopka v tem upravnem sporu zaradi postavitve vprašanja za predhodno odločanje, temveč se je oprlo na tako pojasnjeno razlago Habitatne direktive.

37Ukrepi za ohranitev posebnih varstvenih območij Natura 2000 so določeni v 6. členu Habitatne direktive. Z ureditvijo pogojev in postopka presoje sprejemljivosti posega ter na tej podlagi izdajo soglasja za izvedbo posega oziroma v primeru neugodne presoje z ureditvijo pogojev in postopka prevlade javne koristi se v slovenski pravni red prenašata tretji in četrti odstavek 6. člena Habitatne direktive.

38Po tretjem odstavku 6. člena Habitatne direktive je pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb četrtega odstavka pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

39Po četrtem odstavku 6. člena Habitatne direktive pa v primeru, če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo (prvi pododstavek). Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa (drugi pododstavek).

40Iz sodne prakse SEU izhaja, da je namen postopka presoje iz tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive zagotoviti, da se poseg, ki lahko pomembno vpliva na zavarovano območje, odobri le, če ne škoduje celovitosti tega območja. Prvi stavek tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive od držav članic zahteva, da opravijo ustrezno presojo posledic načrta ali projekta za zavarovano območje, če lahko ta načrt ali ta projekt pomembno vpliva na to območje. Po drugem stavku tega odstavka lahko soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja.⁹ Presoja iz četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive pa se kot določba, ki pomeni odstopanje od merila za izdajo soglasja, določenega v tretjem odstavku tega člena (zaradi česar je treba to določbo direktive razlagati ozko), lahko uporabi šele po tem, ko so bile posledice posega preučene v skladu z določbami navedenega tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive.¹⁰

41Da se lahko šteje, da so bile posledice posega preučene v skladu s tretjim odstavkom 6. člena Habitatne direktive, pa mora presoja zajeti vse zaščitene habitatne tipe in vrste na vplivnem območju posega. To izhaja iz sodne prakse SEU (npr. sodba C-411/19, tč. 48, 49) v zvezi s to določbo, po kateri mora pristojni nacionalni organ zavrniti izdajo soglasja za zadevni načrt ali projekt, če obstaja negotovost glede neobstoja škodljivih vplivov na celovitost zadevnega območja.¹¹ Ta določba vključuje previdnostno načelo in omogoča, da se učinkovito prepreči škodovanje celovitosti varovanih območij kot posledica predvidenih načrtov ali projektov. Manj strogo merilo za izdajo soglasja ne bi moglo tako učinkovito zagotoviti uresničitve cilja varstva območij, ki se uresničuje z navedeno določbo.¹² Presoja, opravljena na podlagi tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive, tako ne sme biti pomanjkljiva in mora vsebovati celovite, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe, s katerimi je mogoče ovreči vsak razumen znanstveni dvom o učinkih del, ki so predvidena na zadevnem varovanem območju.¹³ Če je treba presojo posledic načrta ali projekta za posebno ohranitveno območje dopolniti ali jo poglobiti, te presoje ni mogoče šteti za presojo iz navedene določbe Habitatne direktive.¹⁴ Tudi v sodbi v zadevi C-127/02¹⁵ je SEU zavzelo stališče, da ustrezna presoja vplivov na območje, na katero se na podlagi tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive nanaša načrt ali projekt, pomeni, da je treba pred odobritvijo, upoštevajoč najboljša znanstvena dognanja na tem področju, identificirati vse vidike načrta ali projekta, ki lahko sami po sebi ali skupaj z drugimi načrti ali projekti škodujejo ciljem ohranjanja tega območja.

42V sodbi C-461/17 (tč. 35 - 40) SEU pojasnjuje, da neškodovanje celovitosti območja kot naravnega habitata v smislu drugega stavka tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive zahteva vzdrževanje ugodnega stanja njegove ohranjenosti, kar pomeni trajno ohranitev značilnosti, ki opredeljujejo zadevno območje in so povezane s prisotnostjo naravnega habitatnega tipa, pri čemer se s ciljem ohranitve tega tipa upraviči uvrstitev tega območja na seznam območij, ki so posebnega pomena za Unijo v smislu te direktive. Glede na te cilje ohranjanja je treba ugotoviti obseg obveznosti izvedbe ustrezne presoje posledic načrta ali projekta za zadevno območje. Ker je treba opredeliti vse vidike, ki lahko vplivajo na te cilje, in ker mora presoja vsebovati popolne, natančne in dokončne ugotovitve ter sklepe v zvezi s tem, se šteje, da je treba opredeliti vse habitate in vrste, za katere je ohranitveno območje zaščiteno. Če namreč v tej presoji niso v celoti opredeljeni habitati in vrste, za katere je bilo območje uvrščeno na seznam, se ne bi upoštevale zgoraj navedene zahteve in se ne bi mogel ovreči vsakršen razumen znanstveni dvom glede neobstoja škodljivih učinkov za celovitost zavarovanega območja. Ob tem, da mora presoja jasno dokazati razlog, zakaj zavarovani tipi habitatov in vrste niso prizadeti, lahko zadostuje ugotovitev, da se zgolj nekateri zavarovani habitatni tipi in vrste nahajajo na delu zadevnega varovanega območja, ki ga zadeva projekt, in da ni vpliva na druge habitatne tipe in zavarovane vrste, prisotne na tem območju. Po drugi strani pa iz namena ohranitve, ki ga skuša doseči Habitatna direktiva, izhaja, da morajo biti v ustrezno presojo vključeni tipični habitati ali vrste, če so potrebni za ohranjanje habitatnih tipov in vrst, ki so uvrščeni v varovano območje. Glede na navedeno SEU sklene, da je določbo tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive treba razlagati tako, da mora ustrezna presoja po eni strani zajeti vse habitatne tipe in vrste, za katere je območje zaščiteno, in po drugi strani opredeliti in presoditi tako vplive predlaganega projekta na vrste, prisotne na tem območju, ki niso bile uvrščene v seznam, kot tudi vplive na habitatne tipe in vrste zunaj meja navedenega območja, če ti vplivi lahko vplivajo na cilje ohranjanja območja.

43Presoja po četrtem odstavku 6. člena Habitatne direktive (v slovenskem pravnem redu prevlada javne koristi), kot že rečeno, pomeni izjemo od siceršnjih pogojev za odobritev posega iz tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive, zato se lahko uporabi šele po tem, ko so bile posledice projekta preučene v skladu z določbami tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive in je bilo ugotovljeno, da soglasja ob pogojih tega odstavka ne bi bilo mogoče izdati.¹⁶ Gre za to, da se lahko le v izjemnih okoliščinah cilj ohranjanja naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na posebnih varstvenih območjih ukloni drugim posebej pomembnim razlogom javnega interesa, in sicer le pod pogojem, da so sprejeti potrebni izravnalni ukrepi za ohranitev celovite usklajenosti evropskega ekološkega omrežja Natura 2000.¹⁷ Poznavanje (vseh) posledic projekta glede na cilje ohranjanja zadevnega območja je zato nujna predpostavka za uporabo četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive. Preučitev morebitnih nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa in preučitev obstoja manj škodljivih alternativ namreč zahtevata tehtanje (uravnoteženje) glede na škodo, ki jo za navedeno območje pomeni načrtovani projekt.¹⁸ Poleg tega je namen izravnalnih ukrepov, da učinkujejo zlasti po izvedbi zadevnega načrta ali projekta, da bi se zagotovila ali ponovno vzpostavila usklajenost evropskega ekološkega omrežja Natura 2000 kot celote ob upoštevanju neizogibne škode, ki jo načrt ali projekt povzroči za celovitost zadevnega posebnega ohranitvenega območja. Izravnalne ukrepe, ki so vsebina postopka iz četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive, je zato treba opredeliti po presoji iz tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive.¹⁹

44Iz povzete sodne prakse SEU torej izhaja, da se lahko četrti odstavek 6. člena Habitatne direktive uporabi le, če ustrezna presoja (v slovenskem pravnem redu presoja sprejemljivosti) posega v naravo zajame vse habitatne tipe in vrste, za katere je območje zaščiteno, vse posledice glede na cilje ohranjanja območja ter vse ukrepe za preprečitev ali zmanjšanje posledic posega (omilitveni ukrepi).²⁰ Le če je ustrezna presoja posega izvedena v navedenem obsegu, lahko pristojni nacionalni organ v skladu z drugim stavkom tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive z njim soglaša. In sicer to lahko stori, če niso ugotovljeni škodljivi vplivi posega na naravo. V primeru negativne presoje pa s posegom lahko soglaša le ob izpolnjenih pogojih iz četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive.²¹

45Iz sodne prakse SEU tako ne izhaja, da bi bilo mogoče četrti odstavek 6. člena Habitatne direktive uporabiti še preden je za vse posledice posega na posebnih varstvenih območjih Natura 2000 dokončno izvedena ustrezna presoja v smislu tretjega odstavka istega člena. Ustrezna presoja pa je, kot že pojasnjeno, dokončana šele, ko so določeni tudi vsi morebitni omilitveni ukrepi, ki jih organ lahko upošteva pri oceni posledic posega na naravo. Kajti te presoje, ko je ta enkrat opravljena, ni mogoče nadaljevati ali dopolnjevati, in sicer tega ne more storiti ne organ, ki je presojo opravil, niti kateri drugi organ.²²

46Navedeno (prevedeno v slovenski pravni red) pomeni, da je odločba o prevladi druge javne koristi nad koristjo ohranjanja narave, vedno tudi odločba o okoljevarstvenem soglasju v delu, ki se nanaša na naravo, saj se z njo da soglasje k neugodno ocenjenem posegu in v tem delu nadomesti sicer negativno (zavrnitveno) odločitev o okoljevarstvenem soglasju (sedmi odstavek 101. e člena ZON), ki bi bila sicer izdana zaradi neugodno ocenjenega posega v naravo.

47Po ZON to izrecno izhaja iz četrtega odstavka 101. f člena tega zakona, ki določa, da se z odločitvijo o prevladi druge javne koristi odpravi (prej izdana) odločba o zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega soglasja iz prvega odstavka istega člena. Odločba o prevladi druge javne koristi mora zato vsebovati vse sestavine, ki so predpisane za okoljevarstveno soglasje, to pomeni, da mora poleg izravnalnih vsebovati tudi vse morebitne omilitvene ukrepe.

48Ker se torej o prevladi druge javne koristi odloči takrat, ko bi bilo izdajo okoljevarstvenega soglasja iz razlogov ohranjanja narave treba zavrniti, enako velja za odločbo o prevladi druge javne koristi, izdano v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Povedano drugače, z odločbo o prevladi druge javne koristi, izdano v okviru integralnega postopka, se namreč, ob izpolnjenih predpostavkah iz četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive, izda soglasje za poseg v naravo, ko bi bilo sicer treba okoljevarstveno soglasje zaradi neugodnih vplivov posega na naravo (rezultat presoje iz prvega stavka tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive) zavrniti.

49Z vidika odločanja o prevladi javne koristi je torej posebnost ureditve po GZ in ZIUZEOP zgolj v tem, kdaj investitor lahko poda predlog za uvedbo postopka prevlade javne koristi, to je, da mu ni treba (tako kot po prvem odstavku 101.f člena ZON) čakati na dokončnost odločbe o zavrnitvi izdaje okoljevarstvenega soglasja. V ostalem torej veljajo materialnopravni pogoji iz ZON, kar pomeni, da je odločba o prevladi druge javne koristi v delu, ki se nanaša na naravo, odločba o tem delu okoljevarstvenega soglasja in mora zato vsebovati vse elemente take odločbe.

50Navedeno izhaja tudi iz določb GZ, ki predpisujejo potrebno dokumentacijo in njeno presojo. Po prvem odstavku 51. člena in drugem odstavku 53. člena GZ mora biti pred izdajo odločbe o prevladi druge javne koristi predložen PVO, izdelan v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in ohranjanje narave, njegova dopolnitev v skladu s predpisom, ki ureja presojo sprejemljivosti, ter dokazila o izpolnjevanju pogojev za prevlado druge javne koristi. Iz prvega odstavka 53. člena GZ pa izhaja, da mora pristojni upravni organ odločitev o prevladi druge javne koristi opreti na presojo, ki je skladna s predpisano metodologijo za presojo sprejemljivosti.

51Ker je torej odločitev o prevladi druge javne koristi soglasje k posegu v naravo z vplivi na okolje in v tem pogledu nadomešča (negativno) okoljevarstveno soglasje v delu, ki se nanaša na naravo, sodišče na tem mestu glede obsega, ki ga zajema presoja sprejemljivosti posega v naravo, dodaja, da ta zajema zavarovana območja in območja Natura 2000, to je habitatne tipe in vrste iz Prilog I in II k Habitatni direktivi ter skladno s prvim odstavkom 3. člena in 7. člena Habitatne direktive tudi tiste, ki so predmet zaščite po po Ptičji direktivi²³, ki so (že) upravičili določitev posebnega varstvenega območja ali potencialnega posebnega ohranitvenega območja.²⁴

52Vendar pa je treba pri presoji upoštevati, da na ciljne značilnosti tako zaščitenih vrst in habitatov kompleksno vzajemno delujejo tudi druge vrste in habitati ter fizično okolje (npr. voda), zato so lahko pri določanju možnih vplivov na zaščitene vrste in habitatne tipe pomembni tudi ti drugi dejavniki, kar je treba pri odločanju upoštevati.²⁵ To lahko pomeni, da v okoliščinah posameznega primera presoje vplivov na naravo ni mogoče obravnavati ločeno od drugih vplivov na okolje, ki so sicer predmet okoljevarstvenega soglasja po določbah ZVO-1. V takem primeru mora odločitev o prevladi druge javne koristi tudi v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja vsebovati odločitev o okoljevarstvenem soglasju kot celoti.

53Določba prvega odstavka 100. č člena ZIUZEOP, po kateri lahko investitor, če je bil poseg v PVO oziroma v dodatku za varovana območja neugodno ocenjen, uvedbo postopka prevlade javne koristi predlaga že skupaj z vložitvijo zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja v integralnem postopku, je postopkovna določba (kot trdi tudi toženka), saj določa zgolj to, kdaj je mogoče predlagati uvedbo postopka. Investitorju tako s tem predlogom ni treba čakati na dokončnost zavrnitve okoljevarstvenega soglasja (prvi odstavek 101. f člena ZON) oziroma na obvestilo organa o neugodni oceni predvidene gradnje (prvi odstavek 53. člena GZ), temveč že ob vložitvi zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja predlaga uvedbo postopka prevlade javne koristi, h kateri predloži dopolnjen PVO in dodatek k PVO (41. člen Pravilnika). Posledično mnenjedajalci podajo (eno) skupno mnenje tako o vsebini, ki se nanaša na pogoje za izdajo okoljevarstvenega soglasja s presojo sprejemljivosti, kot na dodatne pogoje za prevlado druge javne koristi.

54Okoliščina, da je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 100. č člena ZIUZEOP, to je, da je poseg v PVO oziroma v dodatku k PVO neugodno ocenjen, pa ne pomeni, da je s tem opravljena presoja sprejemljivosti (ustrezna presoja) v smislu 101. e člena ZON in Pravilnika, torej v skladu s tretjim odstavkom 6. člena Habitatne direktive. To presojo mora namreč opraviti pristojni upravni (javni) organ, določen z zakonom (51. člen ZVO-1, v povezavi z 111. členom ZON),²⁶ in sicer na podlagi PVO, ki ga mora zagotoviti nosilec nameravanega posega (53. in 54. člen ZVO-1). V skladu s prvim odstavkom 2. člena in 18. členom Uredbe ter prvim in drugim odstavkom 2. člena Pravilnika sta namreč PVO in dodatek k PVO namenjena zagotovitvi podatkov, potrebnih za presojo vplivov nameravanega posega na okolje, in tako predstavljata zgolj podlago, na podlagi katere upravni organ ugotovi pričakovane vplive in presodi sprejemljivost njihove izvedbe na varstvene cilje varovanih območij in njihovo celovitost ter povezanost in obstoj alternativnih rešitev ter izravnalnih ukrepov (gl. še četrti odstavek 40. člena in peti odstavek 41. člena Pravilnika). Kot je sodišče pojasnilo že v sodbi I U 2589/2018 tako PVO kot dodatek k PVO pripravi izdelovalec po naročilu nosilca nameravanega posega (tretji odstavek 4. člena Uredbe), ki zasleduje predvsem ekonomske interese, zato je kritična presoja tega poročila s strani organa, ki odloča v zadevi, obvezna. To pomeni, da se organ ne more zgolj sklicevati na PVO in dodatek k PVO, temveč mora navesti razloge, zakaj ju sprejema, ter se obrazloženo opredeliti do mnenj mnenjedajalcev ter do navedb in do dokaznih predlogov vseh strank v postopku. Presoja mora torej biti v odločbi o prevladi javne koristi obrazložena v skladu s standardi iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

55Na tem mestu sodišče opozarja, da enako velja za mnenja ZRSVN²⁷, saj ta v skladu s šestim odstavkom 101. c in 16. točko prvega odstavka 117. člena ZON daje strokovna mnenja ter zastopa interese ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v upravnih in sodnih postopkih (118. člena ZON), ni pa upravni organ, niti ni nosilec javnega pooblastila za izvedbo presoje sprejemljivosti (peti odstavek 101. c člena ZON in drugi odstavek 100. č člena ZIUZEOP). Tudi iz določb Pravilnika izhaja, da ZRSVN podaja v svojem mnenju ocene, predloge in pogoje (35. člen), njegovo mnenje (poleg ostalih mnenj, stališč ali ocen) pa je treba upoštevati pri izvedbi presoje (13., 17., 18., 27., 32., 40. in 41. člen Pravilnika), ki jo, kot že rečeno, izvaja upravni organ.

56Določba prvega odstavka 100. č člena ZIUZEOP torej ne posega v ureditev, po kateri mora upravni organ pred odločitvijo o prevladi javne koristi opraviti celotno presojo sprejemljivosti vplivov posega v naravo v skladu s predpisi o ohranjanju narave (torej po ZON in Pravilniku) in na tej podlagi ugotoviti vse posledice posega v smislu tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive ter o njih odločiti. Tako presojo mora namreč upravni organ opraviti pri katerikoli odločitvi o sprejemljivosti vplivov na naravo.

57V primeru ugodne ocene vplivov posega na naravo je odločitev o okoljevarstvenem soglasju (pod pogojem, da ni drugih ovir za njegovo izdajo) sestavni del izreka gradbenega dovoljenja, izdanega v integralnem postopku, o katerem odloči ministrstvo, pristojno za gradbene zadeve (tretji odstavek 57. člena v zvezi z drugim odstavkom 7. člena GZ). V primeru neugodne ocene pa o okoljevarstvenem soglasju v celotnem delu, ki se nanaša na vplive oziroma posledice posega v naravo, z odločbo o prevladi javne koristi odloči vlada, ki ji odločitev z obrazložitvijo pripravi ministrstvo. Ta odločitev se skladno z zadnjim stavkom drugega odstavka 100. č člena ZIUZEOP (zgolj) povzame v obrazložitvi gradbenega dovoljenja.

58Če so izpolnjene predpostavke iz četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive in vlada pozitivno odloči o prevladi druge javne koristi, mora izrek odločbe o prevladi javne koristi vsebovati vse sestavine, ki so predpisane za okoljevarstveno soglasje, torej poleg izravnalnih tudi morebitne omilitvene ukrepe. Če pogoji za prevlado druge javne koristi niso izpolnjeni, pa odločitev vlade v postopku prevlade javne koristi pomeni zavrnitev izdaje okoljevarstvenega soglasja, ta odločitev pa je posledično nato podlaga za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja.

59Da organ ob izpolnjenih pogojih za prevlado druge javne koristi lahko da soglasje k posegu, mora v izreku odločbe odločiti tudi o vseh potrebnih omilitvenih in izravnalnih ukrepih. To izhaja iz določb šestega odstavka 101. e člena in sedmega odstavka 101. c člena v zvezi z drugim odstavkom 101. f člena ZON in z 213. členom ZUP. V skladu s prvim odstavkom 213. členom ZUP, se namreč v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in vseh zahtevkih strank. Po drugem odstavku 213. člena člena ZUP se v izreku odločbe lahko v skladu z zakonom določijo tudi pogoji ali nalogi, povezani z odločitvijo organa o predmetu postopka. Citirano določbo ZUP je treba razumeti v smislu, da se, če drug zakon predpisuje določitev pogojev, povezanih z odločitvijo organa o predmetu postopka (kot to predpisuje ZON), takšni pogoji določijo v izreku odločbe.²⁸ Samo izrek odločbe (ne pa njena obrazložitev) namreč postane dokončen in pravnomočen ter kot tak zavezuje in se izvršuje. Zato morajo biti v izreku odločbe o prevladi druge javne koristi navedeni vsi omilitveni in izravnalni ukrepi, ki so potrebni za zagotavljanje, da poseg ne bo škodljivo vplival na varstvene cilje območij oziroma da se taka škoda izravna, in na katerih zato soglasje tudi temelji.

60Navedene zahteve v obravnavani zadevi niso izpolnjene, saj je toženka v postopku prevlade javne koristi presojala zgolj vpliv posega na varstvene cilje za platnico in zvezdogleda, medtem ko so ostale kvalifikacijske vrste na območjih Natura 2000 v vplivnem območju posega oziroma ostali vplivi posega na naravo predmet še odprtega postopka presoje vplivov na okolje, ki se izvaja v okviru integralnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja, kar med strankami niti ni sporno.

61Da v tej zadevi ni bila izvedena presoja sprejemljivosti za vse habitatne tipe in vrste in za vsa varovana območja Natura 2000 (tretji odstavek 3. člena Pravilnika), in v posledici tega o njej z izpodbijano odločbo tudi ni odločeno,²⁹ izhaja tudi iz izreka izpodbijane odločbe, iz katerega je razvidno, da je bilo z njo odločeno le o neugodnih vplivih na platnico in zvezdogleda na POO Spodnja Sava in POO Krka s pritoki, saj so v izreku (razen monitoringa) zajeti le izravnalni ukrepi za navedeni vrsti v navedenih dveh POO. Iz dodatka k PVO (str. 266-274) izhaja, da so na obeh POO predvideni tudi drugi omilitveni ukrepi, na POO Krka s pritoki pa so taki ukrepi predvideni tudi za druge vrste. Poleg tega so za druge kvalifikacijske vrste omilitveni ukrepi predvideni tudi na drugih POO in POV v vplivnem območju posega. O vseh teh omilitvenih ukrepih, predvidenih v PVO in dodatku k PVO, pa z izpodbijano odločbo ni bilo odločeno, čeprav iz pojasnjene sodne prakse SEU izhaja, da po izdanem soglasju na podlagi četrtega odstavka 6. člena Habitatne direktive (odločitve o prevladi druge javne koristi), projekta ni več mogoče dopolnjevati z omilitvenimi ukrepi.³⁰

62K navedenemu sodišče še dodaja, da morajo biti ukrepi v izreku konkretizirani na način, da obveznost nosilca ukrepov neposredno in nedvoumno izhaja iz izreka tako, da je ni potrebno ugotavljati na posreden način ter da ne dopušča različnih razlag. Kot rečeno, omilitveni ukrepi (razen monitoringa) v izreku obravnavane odločbe niso določeni. V izreku vsebovani izravnalni ukrepi in monitoring pa niso konkretizirani na zahtevan način, saj v izreku ni določljivo opredeljeno, kaj vse morajo nosilci posega storiti, da bodo izpolnili naložene obveznosti.

63Glede na pojasnjeno upravni organ v obravnavani zadevi odločitve ni oprl na v celoti izvedeno presojo sprejemljivosti posega na naravo, temveč je odločil o prevladi druge javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave le glede platnice in zvezdogleda. Taka parcialna presoja vplivov na naravo oziroma na zavarovana območja pa ni v skladu z določbami ZON, GZ in ZIUZEOP, s katerimi so v slovenski pravni red prenesene določbe 6. člena Habitatne direktive, kot so razložene s citirano prakso SEU.

64Na drugačno presojo tako ne vplivajo navedbe strank z interesom, da PVO in dodatek k PVO vsebujeta tudi podatke o ostalih kvalifikacijskih vrstah in habitatnih tipih na območjih Natura 2000, saj se po pojasnjenem pristojni upravni organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe do (ostalih) podatkov v PVO in dodatku k PVO ni opredelil na način, da bi na podlagi potrebnih preveritev sam ugotovil, da ne bo nobenih škodljivih vplivov na celovitost območij Natura 2000 glede na njihove cilje ohranjanja, in v posledici tega o tem tudi ni odločil. Sodišče je zato zavrnilo dokazne predloge stranke z interesom A., d. o. o. za zaslišanje prič D. D. in E. E., ki sta sodelovali pri pripravi PVO in dodatka k PVO oziroma strokovnih študij, saj s tem ugotovljene kršitve ne bi moglo odpraviti. Tehtanje o prevladi druge javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave je namreč po povedanem mogoče opraviti le na podlagi v celoti izvedene presoje vplivov na naravo, tega tehtanja, ki je v pristojnosti Vlade RS, pa ob spoštovanju načela delitve oblasti sodišče ne sme nadomestiti. Iz enakih razlogov je sodišče kot nerelevanten zavrnilo tudi dokazni predlog za vpogled v listine, navedene v 25. točki obrazložitve. Po presoji sodišča je zato neutemeljena postopkovna graja, ki so jo stranke podale na naroku za glavno obravnavo.

65Za odločitev je glede na navedeno pravno nepomembno tudi toženkino pojasnilo na naroku za glavno obravnavo, da je glede na zbrano dokumentacijo malo verjetno, da bi se lahko še za kakšno zavarovano vrsto ugotovila neugodna ocena, oziroma da bi se v primeru takšne ugotovitve izvedla presoja prevlade javne koristi še za tako vrsto ali habitatni tip. Poleg tega pa, ko je enkrat o prevladi druge javne koristi odločeno, namreč kakršna koli ponovna presoja vplivov posega na naravo ni več dovoljena.³¹

66Ker je po povedanem toženka zmotno uporabila določbe 101. e in 101. f člena ZON, 53. člena GZ in 100. č člena ZIUZEOP ter v posledici tega ni popolno ugotovila dejanskega stanja, je tožba že iz tega razloga utemeljena. Sodišče se zato ni opredelilo do ostalih tožbenih navedb, saj to za odločitev o tožbi ni bilo potrebno.

67Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki v ponovnem postopek. Skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je v ponovljenem postopku toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

K II. in III. točki izreka

68Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, predpisanem s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnik pa v postopku ni imel odvetnika, zato se mu na podlagi tretjega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 25,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

69Stroškovni zahtevi strank z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. 5. 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst.
² Gl. tretji odstavek 50. člena GZ.
³ Gl. četrti odstavek 50. člena GZ.
⁴ Po prvem odstavku 33. člena ZON je posebno varstveno območje (območje Natura 2000) ekološko pomembno območje, ki je na ozemlju EU pomembno za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja ptic (posebno območje varstva - POV) in drugih živalskih ter rastlinskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov (posebno ohranitveno območje - POO). Posebna varstvena območja tvorijo evropsko ekološko območje Natura 2000.
⁵ Gl. npr. tč. 65-70 in 72-73 toženkinega odgovora na tožbo ter str. 27 odgovora na tožbo stranke z interesom A., d. o. o.
⁶ 2. točka četrtega odstavka 1. člena ZON.
⁷ 1. točka četrtega odstavka 1. člena GZ.
⁸ Npr. sodba SEU C-106/89.
⁹ Gl. sodbi SEU C-461/17, tč. 31, C-411/19, tč. 34.
¹⁰ Gl. sodbi SEU C-411/19, tč. 36, 51, C-304/05, tč. 83.
¹¹ Gl. npr. tudi sodbo SEU C-43/10, tč. 115.
¹² Gl. še sodbe SEU v zadevah C-127/02, C-258/11, C-387/15 in C-388/15.
¹³ Glej v tem smislu tudi sodbi v zadevah C-258/11 in C-521/12.
¹⁴ Gl. sodbo SEU C-411/19, tč. 50.
¹⁵ Gl. še sodbe v zadevah SEU C-399/14, C-142/16 in C-254/19.
¹⁶ Gl. npr. sodbe SEU C-404/09, C-399/14, C-411/17, C-411/19, C-441/17, C-387/15 in 388/15.
¹⁷ Gl. sodbo SEU C-411/19, tč. 38.
¹⁸ Gl. npr. sodbi SEU C-411/19, tč. 51, 52, in C-411/17, tč. 150.
¹⁹ Gl. sodbo SEU C-411/19, tč. 61-63.
²⁰ Gl. sodbi SEU C-411/19, tč. 35, in C-304/05, tč. 81, iz katerih izhaja, da je ocena sprejemljivosti (ugodna ali neugodna) sestavni del ustrezne presoje iz prvega stavka tretjega odstavka 6. člena Habitatne direktive.
²¹ Gl. sodbi SEU C-258/11, tč. 47, C-127/02 tč. 59, 60. Kot izhaja iz dokumenta Evropske komisije Upravljanje območij Natura 2000 - Določbe člena 6 direktive 92/43/EGS o habitatih, tč. 4.7.3, 5.2 (UL 2019, C 33), na tak način sodno prakso SEU razume tudi Evropska komisija.
²² Gl. sodbo SEU C-411/19, tč. 51-53, 56-57, 73.
²³ Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (kodificirana različica).
²⁴ Gl. tudi sodbi SEU v zadevah C-399/14 in C-43/10.
²⁵ Prim. tudi že v tč. 42 obrazložitve te sodbe omenjeno sodbo SEU C-461/17, tč. 35 - 40, ter dokument Evropske komisije: Upravljanje območij Natura 2000 - Določbe člena 6 direktive 92/43/EGS o habitatih, tč. 1.2 in 4.6.5 (UL 2019, C 33/1).
²⁶ To izrecno poudarja tudi SEU, gl. npr. sodbi C-411/19, tč. 66 in 67, in C-461/17, tč. 44.
²⁷ Smiselno pa tudi za mnenja drugih mnenjedajalcev.
²⁸ Prim. sodbe tega sodišča I U 2589/2018, I U 545/2019, III U 234/2017 in I U 1960/2018. Gl. tudi J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 625.
²⁹ Gl. sodbo SEU C-411/19, tč. 50, 56, 57.
³⁰ Gl. v tem smislu tudi sodbo SEU C-411/19, tč. 64.
³¹ Gl. v tem smislu tudi sodbo SEU C-411/19, tč. 73.