UPRS Sodba in sklep I U 1803/2021-36

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo št. 06182-2605/2019-39 z dne 24. 2. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožnici naložil, da mora v 14 dneh po njegovi vročitvi na račun, naveden v 2. točki izreka, založiti znesek, potreben za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi št. 06182-2605/2019, v višini 10.500.000 EUR (deset milijonov petsto tisoč evrov), sicer se bodo ta denarna sredstva prisilno izterjala (1. točka). Po opravljeni izvršbi bo izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe (4. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je bilo tožnici, ki je upravljavec odlagališča inertnih odpadkov ..., z odločbo inšpektorice za okolje št. 06182-2605/2019-12 z dne 18. 11. 2019 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), naloženo, da mora do 30. 6. 2020 odstraniti odpadke, ki so odloženi brez okoljevarstvenega dovoljenja. S sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 29. 9. 2020 ji je bil določen naknaden rok za odstranitev vseh odpadkov do 30. 12. 2020, vendar svoje obveznosti ni izvršila. Izvršba inšpekcijske odločbe se šteje kot nujni ukrep v javnem interesu, ker je to v Republiki Sloveniji edino odlagališče, ki ni zaprto v skladu z Direktivo Sveta 1999/31/ES z dne 26. 4. 1999 (v nadaljevanju Direktiva), pri tem pa je sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) s sodbo C-506/17 ugotovilo, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 14 (b) in člena 14 (c) te direktive, da se najpoznje do 16. junija 2009 med drugim zapre tudi odlagališče .... Zato Republiki Sloveniji grozi visoka denarna odškodnina.

3Glede na to je bilo treba na podlagi drugega odstavka 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločiti o založitvi zneska za izvršitev inšpekcijskega ukrepa, katerega višina je bila ugotovljena na podlagi informativne ponudbe „Ocena stroškov št. 1/2021“ najugodnejše ponudnice družbe ..., ki je bila izdelana na podlagi predhodnega ogleda odlagališča. Ponudba, v katero je vključena predelava 105.000 ton inertnih odpadkov, vključno s prevozi do več prevzemnikov, ustreza dejanskim razmeram na trgu. Ugovore, da je znesek 10,5 mio EUR za izvršitev inšpekcijske odločbe finančno nesprejemljiv, da bi bila primernejša opcija predelava odpadkov na kraju samem, ker bi se s tem izognili nesmiselnemu odvozu in s tem povezanim obremenitvami okolja po državi, da občina ni povzročitelj teh odpadkov niti lastnica zemljišč in da je za območje, kjer se nahaja odlagališče, sprejet podrobni prostorski občinski načrt, odvoz odpadkov pa bi bil v nasprotju s prostorskimi pogoji iz tega akta, zavrača, češ, da gre za dejstva, ki so obstajala že pred izdajo inšpekcijske odločbe, zoper katero se tožnica ni pritožila. O morebitni neustreznosti cene za sanacijo pa se tožnica ni izjasnila.

4Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je sklicevanje na 149. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju neutemeljeno, ker se uporablja za postopek izvršbe, po katerem postopa sodišče, upravno izvršbo pa opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona. Obveznost založiti znesek za kritje stroškov predstavlja začasno obveznost, saj bo o dejanskih stroških izvršbe odločeno s sklepom o obračunu stroškov izvršbe po tem, ko bo ta opravljena. Ker iz tožničine izjave z dne 15. 2. 2021 niti iz pritožbe ne izhaja, da bi bila za pritožnico sporna višina (ocenjenega zneska), ki je potreben za založitev stroškov za izvedbo obravnavane izvršbe po drugih osebah, ugotavlja, da je ta znesek glede na vrsto in količino odpadkov, ki jih je treba odstraniti primeren in utemeljen, izpodbijani sklep pa izvršljiv.

5Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja. V tožbi navaja, da je izpodbijani sklep akt, če bi sodišče štelo, da ne gre za akt pa je pravna podlaga za tožbo prvi odstavek 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Višina naložene obveznosti presega tožničin proračun, ki za leto 2021 znaša 9,7 mio EUR. Izvršitev izpodbijanega sklepa bi tako predstavljala blokado delovanja Občine Komenda, kar bi v celoti ogrozilo izvajanje njenih izvirnih nalog, opredeljenih v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi. Te se financirajo s sredstvi "primerne porabe", ki jo upoštevaje zakonska merila ugotovi Ministrstvo za finance in za tožnico v letu 2021 znaša 3.537.830 EUR. Izpodbijani sklep zato posledično predstavlja poseg v pravico do lokalne samouprave. Poudarja, da bi naslovni organ izpodbijani sklep moral sprejeti ob sodelovanju izvedenca ustrezne stroke in sodišču pojasnjuje, kdaj je treba po 243. členu Zakona o pravdnem postopku izvesti dokaz z izvedencem. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje oziroma podrejeno, da ugotovi, da je toženka z odločitvijo, naj založi 10,5 mio EUR za kritje izvršilnih stroškov za izvršitev inšpekcijske odločbe, tožnici kršila pravico do lokalne samouprave. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6Tožba je utemeljena.

7Sodišče je s sklepom I U 1100/2021 z dne 10. 8. 2021 tožbo zavrglo, ker je štelo, da izpodbijana odločitev ni akt iz 2. člena ZUS-1 in tudi ne sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Ker želi tožnica s tožbo preprečiti bodoč, negotov dogodek, zaradi katerega bi lahko prišlo do posega v njen ustavnopravni položaj, pa tudi niso bili izpolnjeni pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe po 4. členu ZUS-1. To odločitev je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 196/2021 z dne 1. 12. 2021 razveljavilo in vrnilo sodišču v nov postopek. Zavzelo je stališče, da je izpodbijani sklep o založitvi predujma upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, saj ne gre za odločanje o stroških postopka, ampak za odločitev, s katero se vzpostavi izjema od pravila iz drugega odstavka 115. člena ZUP, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroške predhodno trpi organ. Gre za posebno obveznost, katere namen je zagotoviti sredstva izvršilnemu organu za poplačilo osebe, ki bo po nalogu upravnega organa namesto zavezanca izpolnila obveznost iz izvršilnega naslova, zavezanec pa se lahko temu upre, če sam izpolni izrečeni ukrep.

8Po navedenem je sodišče tožbo zoper izpodbijani sklep vsebinsko obravnavalo. O zadevi je po 13. a členu Zakona o sodiščih odločilo prednostno, saj je Republika Slovenija po 14. b členu Direktive dolžna zagotoviti, da se obstoječa odlagališča čim prej, najkasneje pa do 16. 7. 2009, uskladijo z zahtevami te Direktive ali zaprejo.

9Izpodbijani akt temelji na 297. členu ZUP, po katerem se v primeru, če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške. Zavezanca je treba na to poprej opozoriti (prvi odstavek). V primeru iz prvega odstavka tega člena lahko organ, ki opravlja izvršbo, naloži zavezancu s sklepom, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu. Sklep o položitvi tega zneska je izvršljiv (drugi odstavek).

10Sodišče uvodoma zavrača ugovor tožnice, da je sklep nezakonit, ker višina predujma presega njen enoletni proračun in bi njegovo plačilo pomenilo blokado delovanja Občine Komenda, kar bi v celoti ogrozilo izvajanje njenih izvirnih nalog. Po zakonu se namreč odločba, izdana v upravnem postopku, izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 283. člena ZUP), kar pomeni, da za njeno uvedbo okoliščina, ali zavezanec razpolaga s sredstvi, potrebnimi za njeno izvršitev, ni pravno relevantna. Nadalje se po prvem odstavku 293. člena ZUP izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen. Pomanjkanje finančnih sredstev za kritje stroškov izvršilnega postopka torej ni razlog niti za to, da bi se izvršba ustavila.

11Tožnica nadalje ugovarja, da bi rubež njenih sredstev predstavljal poseg v ustavno pravico do lokalne samouprave. V Sloveniji je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni. Ustava določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Iz ustavne opredelitve občine pa izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena Ustave). To pomeni, da sta za opravljanje lokalnih zadev neogibno potrebni tudi finančna sposobnost in avtonomnost občine. Sistem financiranja občin mora zato po presoji Ustavnega sodišča občinam zagotavljati takšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (tako v odločbi št. U-I-82/96 z dne 17. 4. 1997, Uradni list RS, št. 35/97 in OdlUS VI, 52 in odločbi št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS VII, 146).¹

12Viri sredstev za financiranje občinskih nalog so določeni v 6., 7., 9. in 10. členu Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1). Največji vir je delež na dohodnini, s katerim se financira tkim. "primerna poraba" in se izračuna na način, določen v 12. in naslednjih členih ZFO-1. To so tista sredstva, s katerimi mora občina po 11. členu ZFO-1 financirati naloge, ki jih mora opravljati na podlagi zakonov in v obsegu, določenem z zakoni, ter se nanašajo na zagotavljanje javnih služb in izvajanje javnih programov na področjih predšolske vzgoje, osnovnega šolstva in športa, primarnega zdravstvenega varstva, socialnega varstva, kulture, zagotavljanja lokalnih gospodarskih javnih služb, urejanja občinske prometne infrastrukture in zagotavljanje varnosti prometa na občinskih cestah, požarno varstvo ter varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, prostorske ureditve občinskega pomena, varstvo okolja in ohranjanje narave, plačila stanarin in stanovanjskih stroškov, delovanje občinskih organov ter opravljanje upravnih, strokovnih, pospeševalnih in razvojnih nalog, pa tudi nalog v zvezi z zagotavljanjem javnih služb, opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom. Če ta sredstva ne zadoščajo za kritje primerne porabe, se občinam dodelijo še solidarnostna izravnava (14. člen ZFO-1) in dodatna sredstva za izravnavo (15. člen ZFO-1).

13Glede na navedeno se izvršba na sredstva za "primerno porabo" res ne sme izvajati, kar pa ne pomeni, da je izpodbijani akt nezakonit oziroma da posega v ustavno pravico do lokalne samouprave. Iz njega namreč ne izhaja, da mora organ, ki vodi izvršbo, sredstva v višini 10,5 mio EUR prisilno izterjati takoj in v enkratnem znesku. Sklep o založitvi predujma se, enako kot vsak izvršilni naslov, prisilno izvrši tako, kot določajo pravila, po katerih se obveznost prisilno izterjuje. Navedena obveznost se izterjuje po Zakonu o davčnem postopku (v nadaljevanju ZdavP-2), ki v 212. a členu določa, da predmet davčne izvršbe niso denarna sredstva, ki jih ima na računu občina, če: - tako določa zakon, ki ureja financiranje občin; - jih je zagotovila država za opravljanje posameznih zadev iz državne pristojnosti, ki so z zakonom prenesene na samoupravno lokalno skupnost; - so namenjena odpravi posledic naravnih nesreč ali - gre za proračunska sredstva EU. Sredstva „primerne porabe“ so tako po presoji sodišča ob pravilni interpretaciji predpisov po zakonu izvzeta iz izvršbe in organ, ki vodi izvršbo, nanje ne sme poseči ne glede na to, kakšna je po izpodbijanem sklepu višina zneska. Zato je tožničin ugovor, da sklep posega v njen ustavnopravni položaj, neutemeljen. Pri tem med strankama ni sporno, da davčna uprava, ki je tekom tega postopka začela izvrševati izpodbijani sklep, tega izvršuje postopno, tako, da rubi presežke nad sredstvi „primerne porabe“ (do 20. 12. 2021 je bil zarubljen znesek 1.968.901,67 EUR), saj upošteva izvzetja iz izvršbe, ki jih določata 159. in 212. a člena ZDavP-2.

14Po presoji sodišča pa pri izterjavi ostalih sredstev, ki presegajo sredstva za "primerno porabo" oziroma za uresničevanje nalog iz 11. člena ZFO-1 in s katerimi razpolaga tožnica, ne more priti do posega v ustavnopravni položaj občine in zato tudi ne do kršitve njenih ustavnih pravic. Ker iz tega razloga trditvi, da tožnica zaradi rubeža sredstev ne more plačati prevzetih pogodbenih obveznosti in da je zato večina upnikov napovedala izvršbo, nista pravno relevantni, sodišče ni presojalo, ali sta dokazani.

15Prvostopenjski organ je nadalje utemeljeno zavrnil ugovore, da občina ni povzročitelj teh odpadkov niti lastnica zemljišč in da je za območje, kjer se nahaja odlagališče, sprejet podrobni prostorski občinski načrt, odvoz odpadkov pa bi bil v nasprotju s prostorskimi pogoji. S pritožbo v postopku upravne izvršbe namreč ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (292. člen ZUP), saj je ta odločba pravnomočna. Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, pa je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom (158. člen Ustave). To pomeni, da ugovorov, ki se tičejo pravilnosti odločbe, ki se izvršuje, tekom izvršilnega postopka ni mogoče uspešno uveljavljati.

16Sodišče kot nedopusten zavrača tudi tožbeni ugovor, da bi moral organ sklep sprejeti zgolj ob sodelovanju ustreznega izvedenca, saj tožnica v upravnem postopku tega dokaza ni predlagala (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

17Izpodbijani sklep pa je nezakonit, ker ga sodišče ne more preizkusiti v delu, ki se nanaša na način izvršbe oziroma z njim povezano višino predujma.

18Ker organ zavezancu s sklepom o založitvi predujma naloži posebno obveznost (ki ni enaka obveznosti iz izvršilnega naslova), mora obrazložitev med drugim vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP). To pomeni, da mora organ obrazložiti odločitev o izbranem načinu izvršbe in višini predujma ter obrazloženo zavrniti s tem v zvezi podane ugovore zavezanca. Utemeljitev sorazmernosti izbranega načina izvršbe in primernosti ocenjenih stroškov za njeno izvedbo je nujna tudi zato, ker 285. člen ZUP organu nalaga, da če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, opravi izvršbo na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, če se z njima vendarle doseže namen izvršbe. V tej fazi postopka je sicer natančna višina bodočih stroškov izvršbe po drugih osebah negotova, tako da je že zakonodajalec določil, da založeni znesek ne ustreza nujno kasneje nastalim, dejanskim stroškom izvršbe. Zato višina zneska, ki ga mora zavezanec založiti kot predujem, ni predmet natančnega ugotovitvenega postopka in organu ni treba natančno utemeljiti vsake postavke, na kateri višina temelji. Mora pa pojasniti, zakaj je izbrani način izvršbe sorazmeren in zakaj je ocena predvidenih stroškov izvajalca utemeljena.

19Pri tem je treba upoštevati, da v primeru izvršbe nedenarne obveznosti načina izvršitve nista zgolj dva, tj. izvršba po drugih osebah ali izvršba s prisilitvijo. Ker so nedenarne obveznosti zelo različne, so lahko različni tudi načini njihove izvršitve po drugih osebah. To še posebej velja v tako kompleksnih primerih, ko je treba odstraniti veliko količino odpadkov (ki so lahko različne vrste), z odpadki pa se sme ravnati le tako, kot zahtevajo predpisi o ravnanju z odpadki.

20Toženka je v zvezi z izbranim načinom izvršbe (odvoz odpadkov z lokacije in predelava) in s tem povezanimi stroški navedla zgolj, da ocena stroškov ustreza dejanskim razmeram na trgu. Taka obrazložitev je po presoji sodišča pomanjkljiva, saj ne navaja, na čem ta zaključek temelji (primeroma: ali zgolj na dejstvu, da je ponudnik prisoten na trgu ravnanja z odpadki, ali na primerjavi več pridobljenih ponudb, ali na kak drug način pridobljenih podatkih o ceni odstranjevanja oziroma predelave inretnih odpadkov ali drugo). Poleg tega je prvostopenjski organ napačno presojal vsebino izjave tožnice, ki jo povzema v obrazložitvi, češ da se o morebitni neustreznosti cene za sanacijo ni izjasnila.

21Tožničine navedbe, da je znesek nesprejemljiv in da je odvoz odpadkov neprimeren ter da naj bi se izvedla predelava odpadkov na kraju samem, namreč nedvomno pomenijo ugovor, s katerim tožnica izpodbija višino zahtevanega zneska predujma, saj se v primeru, če se opusti prevoz, cena storitve tretjega zniža. Zato bi se moral organ do tega ugovora opredeliti, tj. pojasniti, zakaj šteje, da je neutemeljen (npr.: ali taka odstranitev odpadkov, kot jo zaradi nižjih stroškov uveljavlja tožnica, ni mogoča ali po predpisih morda ni dopustna, idr.) oziroma v primeru, če bi štel, da je utemeljen, to upoštevati pri načinu izvršitve in višini odrejenega predujma. Pomanjkljivosti izpodbijanega akta tudi ni odpravil drugostopenjski organ. Glede na navedeno namreč zmotno navaja, da iz tožničine izjave z dne 15. 2. 2021 in iz pritožbe ne izhaja, da bi bila za pritožnico sporna višina (ocenjenega zneska), ki je potreben za založitev stroškov za izvedbo obravnavane izvršbe po drugih osebah, in da je zato znesek glede na vrsto in količino odpadkov, ki jih je treba odstraniti, primeren in utemeljen, izpodbijani sklep pa izvršljiv.

22Kot sledi iz povedanega, je torej odločitev iz izpodbijanega sklepa glede na podane ugovore tožnice pomanjkljivo obrazložena, tako da je sodišče ne more preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ter obenem ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno. Zato je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

23Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri tem je upoštevalo stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.²

24Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

25Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnica glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba. Glede na to, da pritožba zoper to sodbo ni mogoča, pomeni, da je z izdajo te sodbe (1. točka izreka) pravnomočno odpravilo izpodbijani sklep, torej tožnica nima več pravnega interesa za začasno odredbo, s katero naj se zadrži njegovo izvrševanje oziroma začasno uredi sporno razmerje.

¹ Glej U-I-24/07-66 z dne 4. 10. 2007, točka 14 in 17.
² Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.