UPRS sodba U 1763/2008

1.Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers 68/97 z dne 24. 12. 2007 nezakonita.

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 80 EUR v 15 dneh, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje.

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je pravna podlaga za izdajo te odločbe Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 95/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZSPJS), Zakon o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZDPra) in Uredba o enotni metodologiji in obrazcih za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. 109/07) - v točki 1 izreka; določena je vsebina odločbe - v 2. točki izreka; da se plača obračunava za povprečno delovno obveznost v trajanju 174 delovnih ur - 3. točka izreka; da je nominalni znesek osnovne plače 3.108,10 EUR, prevedeni plačni razred 50, prevedena osnovna plača 3.058,383 EUR - 4. točka izreka; določil je tožnici plačni razred po 7. členu ZSPJS in osnovno plačo po 9. členu ZSPJS, in sicer 49. plačni razred in osnovno plačo 2.940,75 EUR - 5. točka izreka; odločil o varovanju plače tožnice do primerljivega zneska plače, določenega po ZSPJS, v skladu z 49. f členom ZSPJS - v 6. točki izreka; določil upravičenost do dodatkov - v 7. točki izreka; odločil o upravičenosti do napredovanja in plačila delovne uspešnosti - v 8. točki izreka; določil obračun in izplačila plače v skladu z ZSPJS - v 9. točki izreka; določil, da s to odločbo prenehajo veljati vse določbe individualnih aktov, izdanih državnemu pravobranilcu, ki se nanašajo na uvrstitev v plačilni razred po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS oziroma na obračun plače po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS - 10. točka izreka; določil, kaj so sestavni deli odločbe - 11. točka izreka; in določil, da začne odločba veljati s 1. 1. 2008 - 12. točka izreka. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožnica na dan izdaje odločbe dosegla plačilni razred, ki se uporablja do začetka izplačila plač po ZSPJS, da je bil na podlagi Akta o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev državnega pravobranilstva ter njihovi umestitvi v plačne razrede (v nadaljevanju Akt o prevedbi) nominalni znesek osnovne plače preveden v 50. plačni razred oziroma se tožnico uvrsti v 49. plačni razred. Osnovna plača po prevedbi oziroma po uvrstitvi v plačni razred izhaja iz priloge 1 ZSPJS. Navaja tudi, da so uvrstitve funkcij v plačne razrede določene v prilogi 3 ZSPJS ter da vrsto, pogoje in višino dodatkov državnih pravobranilcev določa ZSPJS v 7. poglavju, napredovanje ureja 2. oddelek 8. poglavja ZDPra ter da se po 32. členu ZSPJS - G plače funkcionarjem pričnejo obračunavati s 1. 1. 2008.

Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

Tožnica v tožbi navaja, da je njena uvrstitev v 49. plačni razred nezakonita in da je nezakonit akt o prevedbi. Pravne podlage za uvrstitev njene osnovne plače v 49. plačni razred ne daje tudi 2. odstavek 9. člena ZSPJS, na katerega se sklicuje tožena stranka v drugostopenjski odločbi, saj so določbe 9. člena ZSPJS namenjene urejanju razmerij, ki so na novo nastala že po uveljavitvi ZSPJS, medtem ko so prehodne določbe, med katere spada tudi 49. c člen zakona, namenjen prilagoditvi že obstoječih razmerij novi zakonski ureditvi, ob hkratnem varovanju že pridobljenih pravic. Namen prehodnih odločb je v tem, da se določena razmerja uredijo drugače, kot jih sicer ureja zakon in to velja tudi za konkreten primer. Kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, je bil nominalni znesek osnovne plače 3.108,10 EUR, preveden v 50. plačni razred, katerega osnovna plača znaša 3.058,38 EUR. V isti odločbi pa je nadalje navedeno, da ji v skladu s prvim obračunom plač po ZSPJS pripada osnovna plača 49. plačnega razreda v znesku 2.940,75 EUR. To je obrazloženo z navedbo, da je bil na podlagi Akta o prevedbi nominalni znesek preveden v 50. plačni razred oziroma da se jo uvrsti v 49. plačni razred, kar je nezakonito. Po določbah ZSPJS bi bila pravilna prevedba osnovne plače uvrstitev v 50. plačni razred oziroma ob upoštevanju določb ZDPra, ki prepoveduje znižanje osnovne plače državnemu pravobranilcu, uvrstitev v 51. plačni razred. Četrti odstavek 49. c člena ZSPJS namreč določa, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu z 49. a in 49. b členom tega zakona prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Torej iz citirane določbe izhaja, da se osnovna plača prevede z uvrstitvijo v po vrednosti najbližjemu plačnemu razredu in je kakršnakoli drugačna prevedba nezakonita. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je nominalni znesek osnovne plače 3.108,10 EUR, navedeni znesek je po vrednosti najbližji 50. plačnemu razredu iz priloge 1 ZSPJS, kar gre za odstopanje v znesku 49,72 EUR v njeno škodo, medtem ko 49. plačni razred priloge 1 znaša 2.940,75 EUR in je po vrednosti za 167,35 EUR manjši od zneska osnovne plače, ki jo je dosegla do dneva prevedbe. 49. plačni razred pa ne ustreza standardu „po vrednosti najbližjega plačnega razreda“ iz 49. c člena ZSPJT. Nezakonit je tudi Akt o prevedbi, saj iz njegovega 3. člena izhaja, da so nominalni zneski plač državnih pravobranilcev na sedežu prevedeni v 49. do 54. plačni razred, uvrščeni pa v 48. do 51. razred. Akt o prevedbi brez zakonske podlage ločuje prevedbo na dve fazi, in sicer fazo prevedbe in fazo uvrstitve. Akt sledi logiki, da se funkcionar lahko prevede le v tisti plačni razred, ki po svoji številki ustreza številki plačnega razreda, ki ga je dosegel z napredovanji pred ZSPJS; torej, ker je bila uvrščena v drugi plačni razred, naj bi se po ZSPJS lahko uvrstila le v drugi plačni razred ne glede na njegovo vrednost. Z načinom, kot je določen v Aktu o prevedbi, se ji nominalni znesek osnovne plače, ki je bila po sistemu pred ZPSJS uvrščena v drugi plačni razred in je s prevedbo uvrščena v le po številki enak, torej v drug plačni razred po ZSPJS, nedopustno zniža tako z vidika ZSPJS, kot tudi z vidika ZDPra. Peti odstavek 42. člena ZDPra določa, da se državnemu pravobranilcu osnovna plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon. Ti primeri so določeni v 49. členu ZDPra. Z Aktom o prevedbi ji je bilo odvzeto eno napredovanje, kar je v nasprotju z določili ZDPra, ki ne predvideva možnosti odvzema doseženih napredovanj. Tožena stranka je spregledala dejstvo, da ji je s prevedbo in uvrstitvijo po izpodbijanih odločbah odvzeto bodoče napredovanje. V naslednjem napredovanju bo sicer dosegla višji plačni razred po številki, pri čemer se bo vrednost tega napredovanja izničila v znesku, ki se ji sedaj izplačuje kor razlika med nominalnim zneskom njene osnovne plače po prevedbi in njenim nominalnim zneskom pred prevedbo. Ob naslednjem napredovanju bo sicer pridobila višji plačilni razred le po številki, pri čemer pa se nominalni znesek njenih prejemkov ne bo povišal še vsaj dve napredovalni obdobji. Napredovanje v višji plačni razred, ki se ne odraža tudi v nominalno višjih prejemkih po svoji vsebini ni napredovanje v višji plačni razred. Ob naslednjem napredovanju bo namreč nominalni znesek ostal enak sedanjemu, spremenilo se bo le razmerje med delom, imenovanim osnovna plača, ki se bo povečal, in delom, imenovanim razlika do plače glede na 49. člen, ki se bo ustrezno zmanjšal. Končni znesek prejemkov pa bo ostal enak. Razen navedenega se je plača znižala tudi zaradi znižanja dodatka za delovno dobo za 0,5% za vsako začeto leto delovne dobe, na 0,3% za vsako zaključeno leto delovne dobe. Varovana primerljiva plača vsebuje le dodatek za delovno dobo do 31. 12. 2007, za nadaljnje obdobje pa se dodatek sploh ne obračunava oziroma izplačuje niti v višini 0,3% za doseženo delovno dobo, ampak se le zmanjšuje znesek razlike med varovano primerljivo plačo in primerljivo plačo po ZSPJS. Dodatek na delovno dobo ni sestavina osnovne plače, zato je to razlog za nizek prevedeni plačni razred in uvrščenost v plačni sistem zaradi odprave nesorazmerja. Odmera dodatka na delovno dobo, ki jo je dosegla po ZDPra, se mora upoštevati po tem zakonu, za delovno dobo, ki jo je dosegla po začetku izplačevanja plač po ZSPJS pa po spremembah ZDPra. Dodatek na delovno dobo se v individualno izdanih odločbah o prevedbi plače sploh ne navaja, čeprav bi se moral. ZSPJS tudi ne pozna dodatka na nezdružljivost funkcij, do katerega je bila upravičena v predhodni odločbi o plači. Za funkcijo državnega pravobranilca po določbah ZDPra, ki napotuje na uporabo določb Zakona o sodniški službi, še vedno velja, da je z njo nezdružljivo opravljanje praktično vsake dejavnosti, s katero bi si lahko izboljšala svoj materialni položaj. Tožnica predlaga, naj se izpodbijana odločba odpravi ter da naj se naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva izteka roka za prostovoljno izpolnitev dalje do plačila. Če sodišče pravnih argumentov tožnice ne bi sprejelo, predlaga, naj postopek prekine in vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe 3. člena Akta o prevedbi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ZSPJS v 9. členu določa, da je osnovna plača funkcionarja določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščena posamezna funkcija oziroma s plačnim razredom, ki ga je funkcionar pridobil z napredovanjem, če funkcionar lahko napreduje v skladu z zakonom. Tožnica je v funkciji državne pravobranilke dosegla eno napredovanje, zato je bila pravilno uvrščena v 49. plačni razred. ZDPra v 42. členu res določa, da se državnemu pravobranilcu med trajanjem funkcije osnovna plača ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa zakon, vendar je varovanje osnovne plačne v 49. f členu ZSPJS. Ker bi tožnica po določitvi plače v skladu z 49. f členom ZSPJS prejela plačo v nižjem znesku, se ji do izenačitve obeh zneskov izplačuje višji znesek plače, zato se tožnici plača ni znižala. ZSPJS v 2. stavku 4. odstavka 49. c člena določa, da se prevedba določi z aktom organov uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. Na podlagi te določbe je Generalni državni pravobranilec izdal Akt o prevedbi, na podlagi katerega so se izvršile prevedbe nominalnih zneskov in uvrstitve v plačni razred. Iz 9. člena ZSPJS izhaja, da je funkcionar uvrščen v izhodiščni plačni razred za posamezno funkcijo oziroma v višji plačni razred glede na število napredovanj, ki jih je dosegel. Ker je tožnica dosegla eno napredovanje, ne more biti uvrščena višje kot v 49. plačni razred. Glede očitkov, ki se nanašajo na znižanje dodatkov za delovno dobo iz 0,5% na 0,3%, pa tožena stranka ugotavlja, da določba 7. odstavka 49. f člena ZSPJS določa primerjavo med primerljivim zneskom plače, določenim po predpisih, ki so se uporabljali do začetka obračuna plač funkcionarjem po navedenem zakonu in primerljivim zneskom plače, določenim po novem zakonu. v okvir primerljivih zneskov plač pa je zajet tudi dodatek na delovno dobo. Dodatki so določeni v 7. poglavju ZSPJS in glede na dejstvo, da je bila tožnica pred prevedbo upravičena do dodatka za nezdružljivost funkcije in dodatka za delovno dobo in glede na to, da se je dodatek za nezdružljivost upošteval pri izračunu nominalnega zneska in s tem pri prevedbi, je bil upoštevan tudi v plačnih razredih, določenih za funkcionarje državnega pravobranilstva. Po novem ZSPJS je tožnica upravičena le do dodatka za delovno dobo. Dodatek za nezdružljivost funkcije se z uveljavitvijo ZSPJS ukinja, vendar se je ta dodatek upošteval pri izračunu nominalnega zneska. Tožena stranka predlaga, naj se tožba kot neutemeljena zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da je določba 9. člena ZSPJS namenjena določitvi osnovnih plač v razmerjih, ki so nastala že po uveljavitvi ZSPJS. Prilagoditvi že obstoječih razmerij k plačnemu sistemu po ZSPJS pa so namenjene prehodne in končne določbe. ZSPJS ne daje pravne podlage za to, da se osnovna plača najprej prevede in potem ne glede na prevedbo uvrsti v plačni razred, ki le po številki ustreza plačnemu razredu pred prevedbo.

K točki 1 izreka:

Tožba je utemeljena.

ZSPJS v 4. odstavku 49. c člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu z 49. a in 49. b členom tega zakona, prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Prevedba se določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. V obravnavni zadevi je bilo ugotovljeno, da znaša nominalni znesek osnovne plače pred prevedbo 3.108,10 EUR in to dejstvo ni sporno. Ker 4. odstavek 49. c člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače prevede z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 zakona, bi morala biti tožnica uvrščena v tisti plačni razred iz priloge 1, ki je po vrednosti najbližji nominalnemu znesku osnovne plače. Znesku 3.108,10 EUR pa po tabeli 1 ni najbližji znesek, ki ustreza 49. plačnemu razredu, kamor je bila tožnica uvrščena. Ker pa je bila uvrščena v 49. plačni razred, kar je prenizko glede na primerjavo nominalnega zneska osnovne plače z zneski iz priloge 1, je bila napačno uporabljena določba 4. odstavka 49. c člena ZSPJS. Tožena stranka se nepravilno sklicuje na 9. člen ZSPJS, saj 9. člen ni namenjen določanju prevedbe iz enega v drug plačni sistem, pač pa je v tem členu v 2. odstavku določeno, kaj obsega osnovna plača funkcionarja. Sodišče glede tega tudi pritrjuje tožnici, ki pravi, da so določbe 9. člena ZSPJS namenjene urejanju razmerij, ki so na novo nastala že po uveljavitvi ZSPJS, medtem ko so prehodne določbe, kamor se šteje tudi 49. c člen zakona, namenjene določanju prehoda iz starega v nov plačni sistem. To izhaja že iz samega dejstva, da je 49. c člen med prehodnimi določbami. Navedena razlaga pa izhaja tudi iz 10. člena zakona, ki v 1. odstavku določa, da se osnovne plače funkcionarjev določijo z uvrstitvijo v plačni razred, v 2. odstavku pa ta člen določa, da je določena uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede v prilogi 3 tega zakona. Deseti člen, ki se nahaja v poglavju 4 zakona (določanje osnovne plače), se torej sklicuje na prilogo 3, medtem ko se 49. c člen sklicuje na uporabo priloge 1 ZSPJS. Po mnenju sodišča pri prevedeni odločbi uporaba 9. in 10. člena zakona ne pride v poštev, temveč uporaba prehodnih in končnih določb. Tožnici se sicer plača s prevedbo res ni znižala zaradi varovanja osnovne plače, določene v 49. f členu ZSPJS, prav tako ji po mnenju sodišča ni bila kršena pravica do že doseženih napredovanj, saj ni v ničemer zanikano dejstvo, da je napredovala že v en plačni razred, pač pa je bila tožnici po mnenju sodišča kršena pravica do bodočih napredovanj. Ko bi tožnica namreč napredovala v višji plačni razred, bi napredovala le navidezno, zgolj po številki plačnega razreda iz 49. v 50. razred, znesek plače pa bi ostal isti, saj bi praviloma že od vsega začetka morala biti uvrščena v višji plačni razred, kot pa je 49. Ker je bila tožnici kršena pravica do bodočih napredovanj, je bilo to tudi v nasprotju z 1. odstavkom 51. člena ZDPra, ki določa, da z nastopom funkcije pridobita državni pravobranilec in pomočnik državnega pravobranilca pravico do napredovanja. Napredovanje, ki je zgolj navidezno in se ne bi odražalo v višji plači, pa po mnenju sodišča ni napredovanje.

Glede tožbenih očitkov, ki se nanašajo na nepravilnosti pri določanju dodatka za delovno dobo, pa sodišče ugotavlja, da je ta dodatek v prvostopenjski odločbi določen v 7. točki izreka, ki določa, da državnemu pravobranilcu pripadajo dodatki v skladu z ZSPJS. V času izdaje izpodbijane odločbe je dodatek za delovno dobo funkcionarjem določal 3. odstavek 25. člena, ki je določal, da funkcionarjem pripada dodatek za delovno dobo v višini 0,3% od osnovne plače za vsako zaključeno leto delovne dobe. V času izdaje izpodbijane odločbe je bil torej tak dodatek v skladu z določilom 3. odstavka 25. člena ZSPJS, zato je odločba v tem delu zakonita in so tožbene navedbe v tem delu neutemeljene. Ustavno sodišče je sicer z odločbo št. U-I-159/08-18 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS št. 120/2008 z dne 22. 12. 2008) res odločilo, da je 3. odstavek 25. člena ZSPJS bil v neskladju z ustavo, vendar je v izreku odločbe navedeno, da le v delu, kolikor se je nanašal na sodnike. Iz takega izreka ustavnega sodišča pa izhaja, da v ostalem delu 3. odstavek 25. člena ZSPJS ni v neskladju z ustavo. Sodišče prav tako ugotavlja, da 2. odstavek 23. člena ZSPJS določa, da funkcionarjem ne pripadajo dodatki, razen dodatka za delovno dobo, to pa pomeni, da je po prevedbi bilo v skladu z zakonom to, da državnim pravobranilcem ne pripada dodatek za nezdružljivost, upoštevanje dodatka za nezdružljivost do uveljavitve prevedenih določb pa se je upoštevalo s tem, da je bil ta dodatek vključen v nominalni znesek osnovne plače in s tem tudi v prevedbo. V tem delu torej sodišče pritrjuje argumentom tožene stranke.

Sodišče odločbe ni odpravilo in vrnilo v ponovno odločanje, temveč je zgolj ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita. Podlago za tako odločitev daje sodišču 2. odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 105/06, v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da če je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, sodišče v primerih iz prejšnjega odstavka s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta. Dejstvo je, da je bil v konkretnem primeru izpodbijani upravni akt že izvršen, saj se je tožnici začela plača s 1. 1. 2008 obračunavati po ZSPJS, prav tako je tudi dejstvo, da je tožnica od 1. 1. 2008 prejemala enak znesek plače kot prej zaradi določanja varovalne plače po določilu 49. f člena ZSPJS. Po 1. 1. 2008 torej tožnica ni prejemala manjše plače, kar dokazujeta tudi plačilna lista za december 2007 in januar 2008, ki ju je tožnica sama priložila. Z uveljavitvijo ZSPJS-L (Uradni list RS št. 91/09) so bile uzakonjene spremembe v plačnem sistemu, ki so se nanašale tudi na državne pravobranilce (povišan je bil izhodiščni plačni razred in zmanjšan razpon možnih napredovanj). Novela predvideva prehodno ureditev z učinkom od 1. 7. 2009 (17. in 24. člen) in poračun razlike med osnovno plačo po ZSPJS-l in osnovno plačo, določeno pred tem zakonom. Zakonske določbe, ki so veljale za čas učinkovanja izpodbijane odločbe, so torej časovno že izčrpane. Poleg tega je ZSPJS zagotavljal, da se državnim pravobranilcem plača ob prehodu na nov sistem ni mogla nominalno znižati in je bil v skladu s sedmim odstavkom 49.f člena ZSPJS tožnici varovan primerljivi znesek plače po prejšnjih predpisih. Ugotovljena nezakonitost pa je podlaga za morebitno uveljavljanje odškodnine zaradi povišanja osnovne plače plačnega razreda v drugih postopkih.

Sodišče pred ustavnim sodiščem ni sprožilo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Akta o prevedbi. Akt je sicer po mnenju sodišča v neskladju z ZSPJS, ker izhaja iz golega števila napredovanj in ne upošteva pravila o uvrstitvi iz 4. odstavka 49.c člena ZSPJS. Vendar sodišču tega akta ni potrebno uporabiti, saj se je oprlo na 125. člen ustave, ki določa, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani na ustavo in zakon.

K točki 2 izreka:

Po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 se tožniku, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi ali ugotovi njegovo nezakonitost, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje. Po določbi 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS št. 24/07) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 80 EUR. Vračilo plačane sodne takse lahko tožnica zahteva po določbah Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS št. 20/04 – uradno prečiščeno besedilo).