UPRS Sodba IV U 16/2019-17

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva strank z interesom, Z.Z. in A.A., za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Upravna enota Šentjur pri Celju (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ) je z izpodbijano odločbo ugodila zahtevi Z.Z., v tem upravnem sporu stranke z interesom, in odobrila pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem, na podlagi prodajne pogodbe z dne 22. 9. 2016, sklenjene med A.A., v upravnem sporu prav tako stranke z interesom, kot prodajalko in Z.Z. kot kupovalko, za parc. 1151/5 in 1151/2, k. o. B., za ceno 1,00 EUR/m2 (točka 1 izreka), zavrnila pa odobritev pravnega posla, sklenjenega na podlagi izjave o sprejemu ponudbe za prodajo z dne 29. 8. 2016 med kupcem C.C., v tem upravnem sporu tožnikom, in prodajalko A.A. za kmetijsko zemljišče z navedenima parc. št., za ceno 1,00 EUR/m2 (točka 2 izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (točka 3 izreka). Prvostopenjski upravni organ je s sklepom, ki ni predmet tega upravnega spora, zavrgel zahtevi Z.Z. in C.C. za odobritev pravnega posla za parc. št. 1151/8, k. o. B. (točka 1 izreka sklepa) in ugotovil, da tudi v tem postopku niso nastali posebni stroški (točka 2 izreka sklepa).

2Prvostopenjski upravni organ v obrazložitvi svoje odločitve navaja, da je bila po podanih vlogah za odobritev pravnega posla za navedena zemljišča, ki sta ju podala tožnik in Z.Z., in izjavi o sprejemu ponudbe, v ponovljenem postopku odločanja opravljena ustna obravnava. Ugotovljeno je bilo, da so navedena zemljišča, ki so predmet kupoprodaje, v neposredni bližini doma Z.Z., skupna izmera zemljišča z navedenima parc. št. pa znaša le 299 m2. Za tožnika je bilo ugotovljeno, da ima sedež in večino zemljišč v posesti v k. o. ..., ki je od predmetnih zemljišč oddaljeno več kilometrov in predmetni zemljišči ne predstavljata zaokrožitve njegove kmetije. Na podlagi navedenih dejstev je prvostopenjski upravni organ sledil načelom in ciljem Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) za lažjo in bolj ekonomično obdelavo kmetijskih zemljišč, kar določa ZKZ v 1.a členu, in na tej podlagi upoštevajoč tudi navedbe Z.Z., da že 35 let obdeluje to zemljišče na podlagi ustnega dogovora s teto in hkrati prodajalko A.A., odločil, kot izhaja iz točke 1 izreka izpodbijane odločbe. Odločitev iz sklepa, izdanega skupaj z izpodbijano odločbo, je utemeljil s tem, da je parc. št. 1151/8, k. o. B., po namenski rabi vseskozi razvrščena kot stavbno zemljišče, zato ni predmet odobritve pravnega posla. Iz tega razloga je na podlagi prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zaključil, da gre za stvar, ki ni upravna zadeva.

3Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju tožena stranka) kot drugostopenjski organ zavrnilo (točka 1 izreka drugostopenjske odločbe) in ugotovilo, da stroški v tem postopku niso nastali (točka 2 izreka). V obrazložitvi svoje odločitve dodatno k ugotovitvam prvostopenjskega upravnega organa ugotavlja, da je v obravnavani zadevi s potrebno gotovostjo izkazana zloraba predkupne pravice. Takšen sklep utemeljuje z več dejstvi, in sicer z oddaljenostjo tožnikovega prebivališča od navedenih zemljišč (približno 15 km), velikostjo obeh zemljišč (299 m2) ter okoliščine, da je tožnik v preteklem obdobju sistematično sprejemal različne ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč, katerih skupne lastnosti so bile ravno minimalna površina in nesorazmerno velika oddaljenost od tožnikovega prebivališča, ponekod pa je bilo morebitno izvajanje kmetijske dejavnosti močno oteženo tudi zaradi naklona terena ali dostopa do zemljišč. Na zlorabo pravice mora biti pozoren vsak državni organ, ki mu zakon nalaga odločanje o pravici, zloraba pravice pa ne more uživati pravnega varstva. Tožena stranka pa še ugotavlja, da je pravilna tudi odločitev prvostopenjskega upravnega organa iz točke 1 izreka izpodbijane odločbe, za kar je upravičena smiselna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, pri čemer je prodajalka izrazila voljo, da zemljišči proda kupovalki Z.Z.

4Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo, v kateri navaja, da sta tako prvostopenjski kot pritožbeni upravni organ zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, obenem pa napačno uporabila materialno pravo in kršila procesne določbe. Glede na dejstva, ki so se pokazala v predhodnih postopkih, se tožnik ne more strinjati z izpodbijano odločitvijo, saj je že isti prvostopenjski upravni organ predmetni parceli predhodno odobril njemu in ne ve, zakaj sedaj ta isti organ ni raziskal zadeve v celoti, pri tem pa ne vidi razloga, zakaj ne bi isti organ zastopal ista načela. Tožnik nadalje navaja, da je glede na vse ugotovljeno primoran za ti dve parceli, ki ju potrebuje za širjenje njegovega gospodarstva, iztožiti preko sodišča. Njegov namen je širjenje njegovega gospodarstva, za predsodke nekaterih posameznikov pa ve, da so napačni. Podal je sprejem ponudbe in hkrati uveljavljal prednostno pravico pri nakupu kot drug kmet. Iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba po tožbenem stališču nezakonita in tožnik sodišču predlaga, da samo odloči o stvari tako, da odobri pravni posel v prid tožnika kot kupca za ceno 1,00 EUR za kvadratni meter, tako kot je to ugotovil že prvostopenjski upravni organ v odločbi, št. 330-1496/2016-10 (245) z dne 30. 12. 2016.

5Tožena stranka je sodišču poslala upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe in ponovno izpostavlja in obrazloži njeno stališče o tožnikovi zlorabi predkupne pravice. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6Odgovor na tožbo sta podali tudi stranki z interesom Z.Z. in A.A., ki prerekata tožbene navedbe. Pojasnjujeta, da sta odločbi prvostopenjskega in pritožbenega organa po njunem stališču materialno pravilni, tožena stranka pa je tudi pravilno upoštevala procesne določbe. Pridružujeta se ugotovitvi upravnih organov glede tožnikove zlorabe pravice (statusa kmeta) za pridobitev predmetnih kmetijskih zemljišč, kar utemeljujeta z razlogi, ki jih je navedla tožena stranka v drugostopenjski odločbi. Sodišču predlagata, da tožbeni zahtevek zavrne, tožniku pa v plačilo naloži stroške postopka strank z interesom.

K točki I izreka:

7Tožba ni utemeljena.

8Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnem spisu ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski upravni organ je v obrazložitvi izpodbijanega akta navedel utemeljene razloge za svojo odločitev, te pa je dopolnil in ustrezno argumentiral tudi pritožbeni organ. Sodišče je zato v celoti sledilo njuni obrazložitvi (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče pojasnjuje v nadaljevanju navedena dejstva.

9Pogoje in postopek prodaje kmetijskih zemljišč določa ZKZ kot specialni predpis. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči ureja ta zakon v III. poglavju (od 17. do 25. člena ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon (tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije, v nadaljevanju Vrhovno sodišče, v zadevi X Ips 143/2013).

10Namen predkupne pravice predkupnih upravičencev, ki je določena pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije in katere vrstni red predpisuje zgoraj omenjeni 23. člen ZKZ, je v tem, da bodo subjekti, katerim se odobri pravni posel s prometom teh zemljišč, ta zemljišča v prihodnje bolje obdelovali oziroma skrbeli za njihovo obdelavo, kot bi to lahko storili drugi potencialni kupci. V skladu z ustavno sodno prakso, pa ti ukrepi ne morejo temeljiti zgolj na statusnih lastnostih bodočih lastnikov, torej ne oziraje se na gospodarski pomen posameznih zemljišč in druge okoliščine, ki jih je mogoče in potrebno upoštevati, da bi se zagotovila utemeljenost in sorazmernost vsakega ukrepa posebej (tako Ustavno sodišče Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustavno sodišče, v zadevi U-I-184/94).

11Glede na takšen namen zakonsko določene omejitve pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je v zagotavljanju primarno pridelovalne funkcije, je tožena stranka tudi po presoji sodišča pravilno ugotovila, da z odobritvijo predmetnega pravnega posla med prodajalcem in tožnikom ta namen zakona ne bi bil dosežen, kar je tudi obrazložila z ustreznimi argumenti, iz katerih izhaja, da tožnik zlorablja status kmeta kot predkupnega upravičenca pri nakupu predmetnih zemljišč in je pravilno razlogovanje tožene stranke, da je iz razloga, ker zloraba pravic ne more uživati pravnega varstva, šteti, da tožnik v predmetnem postopku ne uveljavlja predkupne pravice.

12Na drugačen sklep ne vplivajo tožbena zatrjevanja, da je isti prvostopenjski upravni organ v predhodnem postopku odločil tako, da je odobril pravni posel, sklenjen na podlagi izjave o sprejemu ponudbe za prodajo med tožnikom kot kupcem in prodajalko A.A., ker je tožena stranka z odločbo, št. 33008-33/2017/3 z dne 11. 10. 2017, po vloženih pritožbah strank z interesom zoper prvotno prvostopenjsko odločbo, le-to odpravila in zadevo vrnila prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovno odločanje. Tako iz te prve prvostopenjske odločbe ne morejo izvirati nobene posledice, drugo odločitev, ki jo tožnik izpodbija s predmetno tožbo, pa je prvostopenjski upravni organ sprejel po opravljeni ustni obravnavi in jo tudi ustrezno obrazložil, to obrazložitev pa je na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP dopolnil drugostopenjski upravni organ.

13Glede na navedena ugotovljena dejstva o neizpolnjevanju zakonskih pogojev za odobritev predmetnega pravnega posla tožniku, upoštevaje četrti odstavek 23. člena ZKZ, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, po tem, ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, ter da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

14Ker med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je predstavljalo podlago, odločilno za izdajo izpodbijane odločbe, ampak zgolj ocena dokazov v povezavi z uporabo relevantnih materialnih predpisov, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, pri čemer glavne obravnave tudi ni predlagala nobena od strank upravnega spora.

K točki II izreka:

15Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Ker sta zahtevo za povrnitev stroškov podali samo stranki z interesom Z.Z. in A.A., sodišče izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča, ki se nanaša na povrnitev stroškov stranki z interesom (sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), da je treba pri odločanju o povrnitvi stroškov izhajati iz določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in ne iz določbe 25. člena ZUS-1. Tudi če se upošteva določila ZPP, po mnenju sodišča strankama z interesom ni mogoče priznati priglašenih stroškov. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške in ker sta stranki z interesom s svojim predlogom za zavrnitev tožbe uspeli, bi bili sicer načeloma upravičeni do povračila stroškov postopka, vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi prvi odstavek 155. člena ZPP, ki določa, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Potrebni stroški so po mnenju sodišča tisti, ki so pomembni za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča stranki z interesom v odgovoru na tožbo nista podali takšnih navedb, saj sta navajali dejstva, ki so že izhajala iz upravnega spisa (predvsem iz drugostopenjske odločbe) in jih je sodišče lahko vpogledalo in pri tem ugotovilo njihovo vsebino. Zato s temi navedbami po mnenju sodišča stranki z interesom nista vplivali na odločitev sodišča. Glede na navedeno strankama z interesom priglašeni stroški niso bili priznani.