UPRS sklep in sodba III U 368/2009

1. Postopka, ki se vodita pod opr. št. III U 368/2009 in III U 370/2009 se združita v skupno obravnavo in odločanje tako, da postane vodilna zadeva opr. št. III U 368/2009.

2. Tožbi se zavrneta.

3. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper, je z odločbo št. 06122-3282/2008/6 z dne 10.03.2009, tožeči stranki naložil, da mora takoj po prejemu odločbe ustaviti gradnjo parkirišča na parc. št. 5833/23, 5833/24, 5833/25, 5833/26, 5833/27, 5833/28 in 5983/2, vse k.o. A. (1. točka izreka odločbe). V roku 30 dni po prejemu odločbe mora tožeča stranka tudi odstraniti parkirišče na navedenih parcelah, v skupni izmeri 38.288 m² tako, da odstrani utrjen zemeljski nasip - sloje kamnitega agregata v skupni debelini vseh plasti od 2,50 m do 3,00 m, ter da odstrani ograjo parkirišča – kovinsko mrežo s kovinskimi stebri višine nad 2,00 m, opremljeno z razsvetljavo, in na zemljiščih vzpostavi prejšnje stanje (2. točka izreka). Inšpektor je tožečo stranko opozoril, da kolikor ne bo izpolnila naloženih obveznosti, se bo zoper njo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti (3. točka izreka) in ji izrekel prepovedi iz 1. odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04-UPB1 s spremembami, v nadaljevanju ZGO-1). V obrazložitvi odločbe inšpektor navaja, da je pri ogledu dne 19.02.2009 ugotovil, da je na parcelah, navedenih v izreku odločbe, ograjeno parkirišče, ki je grajeno z utrjenimi sloji kamnitega agregata in ograjeno z ograjo, ki je sestavni del objekta. Dne 10.03.2009 je zaslišal direktorja tožeče stranke B.B., ki je povedal, da je tožeča stranka investitorica gradnje in da je tudi izvajala gradbena dela. Z gradbenim dovoljenjem ne razpolaga, z gradnjo pa so začeli približno v mesecu marcu leta 2008. Direktor tožeče stranke je še povedal, da so v mesecu septembru ali oktobru leta 2008 zaprosili za izdajo gradbenega dovoljenja, vendar je bila vloga v februarju 2009 zavrnjena, nameravajo pa zanj ponovno zaprositi. V 4. členu Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/06 s spremembami) je določeno, da so vrste posegov, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, če poseg dosega ali presega predpisani prag, določene v Prilogi II, ki je sestavni del te uredbe. Priloga v 10. točki (infrastrukturni posegi) v oznaki b.2 določa, da je za parkirišča za osebna vozila z zmogljivostjo 1000 vozil, kamor glede na velikost in maksimalno zmogljivost parkiranja avtomobilov spada tudi sporni objekt, obvezna presoja vplivov na okolje. Nadalje 4. točka 1. odstavka 2. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08) določa, da so zahtevni objekti tisti objekti, ki imajo pomembne morebitne vplive na okolje, tako da je zanje predpisana obvezna presoja vplivov na okolje. Glede na navedeno je inšpektor zaključil, da spada predmetno parkirišče med zahtevne objekte, za katerega bi morala tožeča stranka pridobiti gradbeno dovoljenje, skladno z določbami ZGO-1 (1. odstavek 3. člena). Ker je bilo v postopku ugotovljeno, da je investitorica gradnje tožeča stranka, ki ne razpolaga z gradbenim dovoljenjem in je zato objekt nelegalna gradnja, ji je bil z odločbo izrečen inšpekcijski ukrep po določbah 152. člena ZGO-1.

Zoper navedeno prvostopno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, v kateri je navedla, da ji je inšpektor neutemeljeno izrekel ukrep, saj ni investitorica ali naročnica sporne gradnje, kar potrjujejo priložene listine, ki so obstajale že v času izdaje prvostopne odločbe. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-102/2009/5 z dne 30.06.2009, po uradni dolžnosti odpravilo in nadomestilo 2. in 4. alinejo 4. točke izreka prvostopne odločbe, s katerima sta bili tožeči stranki izrečeni prepovedi iz 1. odstavka 158. člena ZGO-1, in sicer tako, da se besedilo prvostopne odločbe „vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi“ nadomesti z besedilom „vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi glede zemljišč s parc. št. 5833/24, 5833/26 in 5833/28, vse k.o. A.“, prepoved iz 4. alineje 4. točke prvostopne odločbe „promet z njimi ali z zemljiščem na katerem je“ pa se nadomesti z besedilom „promet z njim“. Drugostopni organ v obrazložitvi odločbe navaja, da je ob reševanju pritožbe ugotovil, da je v zgoraj navedenem delu odločbe prvostopni organ kršil materialni zakon. Obvezna sestavina odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, so tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Ker pa tožeča stranka ni edina lastnica zemljišč, na katerih stoji nelegalna gradnja, prepovedi iz 158. člena ZGO-1 pa se lahko nanašajo samo na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje pravic in obveznosti inšpekcijskega zavezanca, je drugostopni organ, na podlagi določbe 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-UPB2 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), odpravil navedeni prepovedi in ju nadomestil tako, da se vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi nanašajo samo na zemljišča, ki so v lasti tožeče stranke oziroma na promet objekta samega, ne vplivajo pa na izvrševanje pravic tretjih oseb, ki so lastniki preostalih zemljišč, na katerih stoji sporno parkirišče. V preostalem je drugostopni organ pritožbo tožeče stranke zavrnil na dejanski in pravni podlagi, ki jo je v svoji odločbi navedel že prvostopni organ. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da tožeča stranka ni investitorica sporne gradnje in dokazi, priloženimi v pritožbenem postopku, pa drugostopni organ navaja, da je bilo dejstvo, da je investitorica tožeča stranka, ugotovljeno na podlagi izjave njenega direktorja. O vsebini izjave je bil sestavljen zapisnik, ki je bil sestavljen skladno z določbami ZUP, zato ima naravo javne listine. Direktor tožeče stranke na zapisnik ni imel pripomb in ga je tudi podpisal. Pritožbene navedbe pa tudi sicer predstavljajo pritožbene novote, ki v skladu z določbo 238. člena ZUP v pritožbenem postopku niso dopustne. Tožeča stranka namreč v pritožbi z ničemer ni obrazložila, da pritožbenih novot brez svoje krivde ni mogla navesti oziroma dokazov predložiti že tekom upravnega postopka.

Tožeča stranka vlaga posebej tožbo zoper prvostopno odločbo, v delu, v katerem je drugostopni organ zavrnil njeno pritožbo, in posebej zoper drugostopno odločbo v delu, v katerem je bila prvostopna odločba odpravljena in nadomeščena z novim besedilom. Obe tožbi vlaga iz vseh razlogov po 1. odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). V tožbah ponavlja pritožbeni ugovor, da ni investitorica sporne gradnje. Prvostopni organ je do ugotovitve, da je investitorica tožeča stranka, prišel zgolj na podlagi zaslišanja njenega direktorja, vendar njegova izjava ni točna in je v nasprotju z listinsko dokumentacijo, ki je obstajala že v času izdaje prvostopne odločbe, iz katere pa je razvidno, da je investitorica gradnje C. d.d. S to je bila namreč dne 19.11.2007 podpisana najemna pogodba, iz katere izhaja, da jo je C. d.d. sklenila z namenom, da bi na najetih parcelah zgradila parkirišče, ki je potrebno za opravljanje njene dejavnosti. Z najemno pogodbo se je C. d.d. tudi izrecno zavezala, da bo pridobila vsa potrebna dovoljenja za ureditev najetega prostora in da bo na najetih nepremičninah opravljala dejavnost v skladu z veljavnimi predpisi. Dejstvo, da je investitorica gradnje C. d.d. izhaja tudi iz njene vloge za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 2.4.2009. Iz priložene pogodbe z dne 7.1.2008, sklenjene med tožečo stranko in C. d.d. pa izhaja, da je tožeča stranka pri gradnji objekta sodelovala zgolj kot izvajalec del, naročnica gradnje pa je bila C. d.d., zaradi česar je bil inšpekcijski ukrep tožeči stranki izrečen neutemeljeno. V zvezi z direktorjevo izjavo tožeča stranka v tožbah nadalje navaja, da je bil o njeni vsebini res sestavljen zapisnik, ki je javna listina, vendar je ugotovitev resničnosti dejstev, ki iz zapisnika izhajajo, stvar dokazne presoje. Gradbeni inšpektor je tako kršil pravila postopka, ko je zgolj na podlagi v zmoti dane izjave direktorja zaključil, da je investitorica tožeča stranka, saj bi moral, skladno z določbo 8. člena ZUP, izvesti še druge dokaze, kajti priložene listine izkazujejo, da tožeča stranka ni bila investitorica objekta. Po njenih informacijah je kazni za isti poseg dobila tudi C. d.d., kar tudi kaže na to, da je ta pasivno legitimirana v tej zadevi. Zaradi vsega navedenega je v izpodbijanem delu nezakonita tudi drugostopna odločba, saj so bile prepovedi neutemeljeno naložene tožeči stranki. Prvostopna odločba pa je tudi nična, saj je tožeča stranka ne more izvršiti, ker spornega objekta nima v posesti. Tožeča stranka je tožbi dopolnila z vlogama z dne 18.11.2009, v katerih je navedla, da je Upravna enota Koper dne 19.10.2009 po uradni dolžnosti izdala odločbo št. 351-133/2009-8, s katero je, zaradi sporne gradnje, nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora odmerila C. d.d. kot investitorici. Na podlagi vsega navedenega sodišču primarno predlaga, da izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, podrejeno pa, da izpodbijani odločbi izreče za nični.

Tožena stranka v odgovorih na tožbo vztraja pri izpodbijanih odločbah iz razlogov, ki so razvidni iz njunih obrazložitev in sodišču predlaga, da tožbi kot neutemeljeni zavrne.

K točki 1 izreka:

Tožeča stranka je vložila posebej tožbo zoper prvostopno odločbo, v delu, v katerem je drugostopni organ zavrnil njeno pritožbo, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod opr. št. III U 368/2009, in posebej zoper drugostopno odločbo v delu, v katerem je bila prvostopna odločba odpravljena in nadomeščena z novim besedilom. Slednja tožba se pri naslovnem sodišču vodi pod opr. št. III U 370/2009. Ker se obe tožbi nanašata na isto upravno zadevo in ker obe tožbi temeljita na isti pravni in dejanski podlagi, je sodišče na podlagi 1. odstavka 42. člena v zvezi s 35. členom ZUS-1, s sklepom zadevi združilo v skupno obravnavo in odločanje.

K točki 2 izreka:

Tožbi nista utemeljeni.

V tej zadevi je za tožečo stranko sporna ugotovitev prvostopnega organa, da je investitorica parkirišča, v izmeri 38.288 m², ki stoji na parc. št. 5833/23, 5833/24, 5833/25, 5833/26, 5833/27, 5833/28 in 5983/2, vse k.o. A., in za katerega je gradbeni inšpektor ugotovil, da predstavlja nelegalno gradnjo po 12.1. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1. Dejstvo, da je investitorica gradnje tožeča stranka, je gradbeni inšpektor ugotovil na podlagi izjave njenega direktorja B.B., o vsebini katere je bil sestavljen zapisnik, ki je v upravnih spisih. Po presoji sodišča je prvostopni organ sporno dejstvo pravilno ugotovil. Izjavo je namreč v postopku podal direktor tožeče stranke, torej njen zakoniti zastopnik, ki je bil v času zaslišanja, glede na svoja pooblastila, seznanjen z vlogo tožeče stranke pri sporni gradnji (iz priloženih pogodb in aneksa k najemni pogodbi, na katere se tožeča stranka sklicuje v pritožbi in tožbah, izhaja, da jih je kot zastopnik tožeče stranke tudi podpisal), iz zapisnika z dne 10.03.2009, ki ga je brez pripomb tudi podpisal, pa izhaja, da je povedal, da je investitorica sporne gradnje tožeča stranka, ki je tudi izvajala gradbena dela na parcelah, navedenih v izreku prvostopne odločbe. Direktor je izpovedano dejstvo podkrepil tudi s tem, da je dodatno pojasnil, da so z gradnjo začeli približno v mesecu marcu leta 2008, da z gradbenim dovoljenjem za gradnjo spornega parkirišča ne razpolagajo, da so v mesecu septembru ali oktobru leta 2008 zaprosili za izdajo le-tega, vendar je bila vloga v februarju 2009 zavrnjena in da namerava tožeča stranka ponovno zaprositi za izdajo gradbenega dovoljenja ter da ima tožeča stranka z D.D. in E.E., za zemljišča, katerih lastnika sta in na katerih stoji sporni objekt, sklenjene najemne pogodbe, s katerimi sta lastnika dovolila gradnjo parkirišča na njunih parcelah. Glede na navedeno vsebino izjave direktorja tožeče stranke in glede na dejstvo, da je izjavo podal prav njen direktor, je po presoji sodišča gradbeni inšpektor pravilno, z zadostno mero prepričanosti in skladno z določbo 8. člena ZUP, po kateri je treba v upravnem postopku ugotoviti resnično dejansko stanje, zaključil, da je investitorica sporne nelegalne gradnje prav tožeča stranka. Ob upoštevanju ostalih dejstev, ki jih je inšpektor ugotovil pred izdajo prvostopne odločbe in ki jih tožeča stranka niti ne izpodbija, je ravnal zakonito in pravilno, ko je na podlagi določbe 152. člena ZGO-1 tožeči stranki izrekel inšpekcijski ukrep ustavitve gradnje, odstranitve objekta in vzpostavitve v prejšnje stanje.

Tožeča stranka je nato v pritožbi ugovarjala, da ni investitorica sporne gradnje in pritožbi priložila zgoraj navedeni pogodbi in aneks k najemni pogodbi. Drugostopni organ pritožbene navedbe in priloženih dokazov pri odločanju ni upošteval, saj tožeča stranka v pritožbi ni utemeljila, da navedbe oziroma dokazov brez svoje krivde ni mogla navajati oziroma predlagati že v postopku na prvi stopnji. Po določbi 3. odstavka 238. člena ZUP mora pritožnik, ki v pritožbi navaja nova dejstva oziroma predlaga nove dokaze, obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se namreč lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Iz pritožbe zoper prvostopno odločbo, ki je v upravnih spisih in ki je bila vložena po kvalificiranem pooblaščencu tožeče stranke (Odvetniški družbi F. d.o.o.), izhaja, da tožeča stranka ni navedla, zakaj navedbe ni podala oziroma dokazov ni predložila že v postopku na prvi stopnji, ko je bil zaslišan njen direktor, zato je po presoji sodišča drugostopni organ ravnal skladno s citirano določbo ZUP, ker jih v pritožbenem postopku ni obravnaval.

Ker je bil inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, kot je bilo zgoraj obrazloženo, tožeči stranki izrečen zakonito, je prvostopni organ ravnal zakonito tudi, ko ji je izrekel prepovedi iz 1. odstavka 158. člena ZGO-1, ki so obvezna sestavina odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1. Glede na dejansko stanje, ki izhaja iz upravnih spisov in ki med strankama niti ni sporno, da je tožeča stranka lastnica le zemljišč s parc. št. 5833/24, 5833/26 in 5833/28, vse k.o. A., pa je drugostopni organ ravnal pravilno in v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso, ko je odločil kot izhaja iz 1. točke izreka drugostopne odločbe, tako, da se prepovedi v zvezi z vpisi in spremembami vpisov v zemljiški knjigi nanašajo samo na zemljišča, ki so v lasti tožeče stranke oziroma na promet objekta samega, ne vplivajo pa na izvrševanje pravic D.D. in E.E., ki sta lastnika preostalih zemljišč, na katerih stoji sporno parkirišče. Drugostopni organ je svojo odločitev oprl na pravilne razloge, na katere se sodišče, v izogib ponavljanju, sklicuje na podlagi določbe 2. odstavka 71. člena ZUS-1 ter dodaja, da iz podatkov v upravnih spisih ne izhaja, da bi morala biti stranki predmetnega inšpekcijskega postopka tudi D.D. in E.E..

Pavšalni tožbeni ugovor, da naj bi kazni za isti poseg dobila tudi C. d.d., nima podlage v podatkih upravnih spisov, iz podatkov zadev, ki se vodijo oziroma so se vodile pri naslovnem sodišču pa izhaja, da se je inšpekcijski postopek po določbi 152. člena ZGO-1 zoper C. d.d. vodil v zvezi z drugim parkiriščem, ki stoji na drugih zemljiščih (parc. št. 5837/10, 5837/12, 5837/19 in 5837/21, vse k.o. A.). Na zakonitost izpodbijanih odločb tudi ne more vplivati odločba Upravne enote Koper, št. 351-133/2009-8 z dne 19.10.2009, s katero je bilo nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora zaradi predmetne nedovoljene gradnje odmerjeno C. d.d., saj presoja njene zakonitosti ni predmet tega upravnega spora.

Po povedanem je sodišče tožbi zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 po tem, ko je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo upravnih aktov obeh stopenj pravilen, da sta izpodbijani odločbi pravilni in na zakonu utemeljeni, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Tožeča stranka je v tožbi ugovarjala tudi ničnost prvostopne odločbe, vendar po presoji sodišča v tem primeru ni podan noben izmed razlogov, iz katerih se upravna odločba izreče za nično, ki so taksativno našteti v 1. odstavku 279. člena ZUP.

Tožeča stranka je v tožbah predlagala, da sodišče odloči po opravljeni glavni obravnavi, na kateri naj izvede predlagane dokaze. Sodišče listinskih dokazov, ki jih je tožeča stranka predložila že v pritožbenem postopku, ni izvedlo iz razloga, ker ni utemeljila, zakaj ni predložila že v postopku pred izdajo prvostopne odločbe, ostali predlagani dokazi pa niso pomembni za odločitev v tej zadevi, v kateri gre za presojo pravilne uporabe materialnega prava in za presojo spoštovanja določb postopka, ob upoštevanju dejanskega stanja, ki sta ga upravna organa pravilno in popolno ugotovila. Zaradi navedenega je sodišče na podlagi 2. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 v tej zadevi odločilo na seji.

K točki 3 izreka:

Tožeča stranka je z obema tožbama zahtevala tudi, da sodišče toženi stranki naloži plačilo njenih stroškov upravnega spora. Odločitev sodišča temelji na določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.