UPRS Sklep I U 704/2020-68

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se začasno zadrži pravno učinkovanje izpodbijanega sklepa Vlade Republike Slovenije št. 01415-17/2020 z dne 16. 4. 2020 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločitev o tožbi v tem upravnem sporu.

1Tožnik je 19. 6. 2020 vložil tožbo (s prilogami A1 - A4) in ob sklicevanju na 4. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zahteval sodno varstvo v upravnem sporu zaradi predčasne razrešitve tožnika in še dveh članic Nadzornega sveta R., ki jih je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) z izpodbijanim sklepom razrešila z mesta člana Nadzornega sveta R. (v nadaljevanju Nadzorni svet, 1. točka izreka) in za preostanek mandata imenovala tri novoimenovane člane (A.A., B.B., C.C., 2. točka izreka). Po tožbenih navedbah naj bi s tem Vlada v nasprotju z določili 2. in 39. člena Ustave posegla v tožnikovi ustavni pravici iz 44. člena in 39. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Navaja, da je bil za člana Nadzornega sveta imenovan zakonito z mandatom do 26. 1. 2022. Očita, da je bilo s predčasno razrešitvijo tožnika in še dveh članic Nadzornega sveta poseženo v ustavno zagotovljeno svobodo izražanja, katere konstitutivni del je tudi svoboda tiska in drugih medijev in še zlasti neodvisnost javnega zavoda RTV Slovenija (v nadaljevanju RTVS). Gre za javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena za opravljanje javne službe na področju radijske in televizijske dejavnosti v skladu 1. členom Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju ZRTVS-1), ki mu mora Vlada skladno z 2. členom ZRTVS-1 zagotavljati institucionalno avtonomijo, v katero naj bi bilo z izpodbijanim sklepom o predčasni razrešitvi treh zakonito imenovanih članov Nadzornega sveta nezakonito in arbitrarno poseženo, obenem s tem pa tudi v ustavno varovano pravico iz 39. člena Ustave do svobode javnega obveščanja državljanov. V tej zvezi izpostavlja odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-172/94, ki je izpostavilo visoke standarde pri varovanju avtonomije, neodvisnosti ter samostojnosti RTV Slovenija in njenih organov, zagotovljene z nacionalno zakonodajo. Tako so v 7. odstavku 26. člena ZRTVS-1 taksativno določeni razlogi za predčasno razrešitev članov Nadzornega sveta, zakon pa izven tega ne predvideva možnosti drugačne enostranske predčasne razrešitve članov Nadzornega sveta. Glede na zakonsko opredelitev pristojnosti Nadzornega sveta na področjih organiziranja dela, poslovanja in nadzora nad R. v določilih 49. člena ZRTVS, med katerimi je tudi pristojnost za vložitev pobude za razrešitev generalnega direktorja R., je za tožnika očiten namen zakonodajalca, da zagotovi Nadzornemu svetu položaj politično neodvisnega organa, opisana pravna ureditev pa zagotavlja institucionalno avtonomijo RTV Slovenija ter obenem varuje tudi trajnost zakonitega mandata in s tem položaj posameznih članov organov RTV Slovenija, vse z namenom zasledovanja javnega interesa na področju svobode tiska in medijev ter s tem ustavno zagotovljene pravice do svobode izražanja. Tožnik je še navedel, da je tako, kot je Vlada brez zakonitega temelja in razloga predčasno razrešila tožnika in še dve članici Nadzornega sveta, parlamentu predlagala stranka D., da naj Državni zbor stori enako s člani Nadzornega sveta, ki jih je sam imenoval. Vendar je v tej zvezi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora na zahtevo predsednika Mandatno-volilne komisije Državnega zbora v Mnenju z dne 30. 4. 2020 (tožbena priloga A4) takšno razrešitev ocenila kot nezakonito in protiustavno, ker je predčasno prenehanje mandata članov Nadzornega sveta dopustno izključno v okviru zakonsko predpisanih razlogov za prenehanje mandata, kar izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-157/17-11, Up-143/15-26 z dne 5. 4. 2018 in sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019. V tožbenem zahtevku je predlagal, da naj za vzpostavitev zakonitega stanja sodišče brez odlašanja odloči, kot sledi: (1.) Ugotovi se, da je Vlada RS s sklepom št. 01415-17/2020/3 z dne 16. 4. 2020 posegla v tožnikovi pravici do sodelovanja pri opravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) ter pravico do svobode tiska in drugih oblik javnega obveščanja, ki je sestavni del ustavne pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave). (2.) Sklep Vlade RS št. 01415-17/2020/3 z dne 16. 4. 2020 je nezakonit in se odpravi. (3.) Ugotovi se, da mandat v Nadzornem svetu R. E.E., F.F., in G.G. ni prenehal s 16. 4. 2020, ampak še vedno traja do izteka mandata 26. 1. 2022. (4.) Ugotovi se, da A.A., C.C. in B.B. 16. 4. 2020 niso zakonito nastopili mandata članov Nadzornega sveta R. (5.) Vladi RS se prepove nadaljnje poseganje v mandate članov Nadzornega sveta R. (6.) Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka.

2Hkrati s tožbo je tožnik sodišču podal predlog za izdajo začasne odredbe po uradni dolžnosti na podlagi 3. odstavka 66. člena ZUS-1, ki ga je izrecno umaknil z vlogo z dne 6. 7. 2020. Dne 24. 7. 2020 je z vlogo s prilogo (tožbena priloga A5) sodišču predlagal, naj odloči o tožbenem zahtevku brez odlašanja, če to ni mogoče, pa naj izda začasno odredbo po uradni dolžnosti.

3Tožena stranka je po pozivu sodišča na podlagi 38. člena ZUS-1 predložila predmetni spis in vložila odgovor na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe. Sodišču je predlagala, da tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže oziroma zavrne.

4Stranki z interesom F.F. in G.G. se na poziv sodišča po 1. in 3. odstavku 19. člena ZUS-1 v danem roku nista odzvali. Stranka z interesom R. je v vlogi z dne 28. 7. 2020 na poziv sodišča odgovorila, da se v vsebino spora ne bo spuščala, ampak si želi, da se v zadevi čim hitreje odloči, ker je za delovanje R. Nadzorni svet pomemben organ, ki za svoje delo potrebuje nadzornike, katerih mandat ni vprašljiv, saj se v nasprotnem primeru lahko ponovi situacija, s kakršno že ima izkušnje: tedaj je šlo za glasovanje člana Programskega sveta R., ki ne bi smel biti član, kar je povzročilo, da že sprejeti sklep (o imenovanju generalne direktorice R.) ni obveljal.

5Sodišče je v tej zadevi že odločalo o začasni odredbi, in sicer je izdalo začasno odredbo po uradni dolžnosti s sklepom št. I U 704/2020-25 z dne 29. 7. 2020. Slednji je bil po pritožbah tožene stranke in dveh novoimenovanih članov Nadzornega sveta razveljavljen s sklepom Vrhovnega sodišča št. I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020, ki je zadevo vrnilo temu sodišču v nov postopek, upoštevajoč spremembo in razvoj sodne prakse v zvezi z opredelitvijo pravne narave izpodbijanega akta in zaradi zagotovite uresničevanja pravice do sodelovanja in izjave v postopku z odločitvijo sodišča prizadetih oseb, novoimenovanih članov Nadzornega sveta, to je poleg pritožnikov A.A.in B.B. tudi C.C., ki se dotedanjega postopka ni udeleževal, a ga je o tem sodišče prve stopnje dolžno v ponovljenem postopku obvestiti po uradni dolžnosti skladno z 19. členom ZUS-1.

6Sodišče je v ponovljenem postopku v celoti sledilo sklepu Vrhovnega sodišča št. I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020 (v nadaljevanju zadevni sklep), ki ga je vročilo vsem uvodoma imenovanim ter jih povabilo v postopek, za kar jim je določilo primeren rok 15 dni.

7Tožnik je 23. 9. 2020 ob sklicevanju na zadevni sklep modificiral tožbeni zahtevek in vložil predlog za izdajo začasne odredbe s pisno vlogo, v kateri se tožbenim navedbam in zahtevku ter predlogu za izdajo začasne odredbe v celoti pridružuje tudi G.G., prav tako z izpodbijanim sklepom predčasno razrešena članica Nadzornega sveta, tako da odtlej s tožbenim zahtevkom skupaj predlagata, naj sodišče izpodbijani sklep kot nezakonit odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka tožeče stranke.

8Istočasno v skupnem predlogu za izdajo začasne odredbe sodišču predlagata, da zadrži pravne učinke izpodbijanega sklepa Vlade do izdaje pravnomočne sodne odločbe, češ da brez izdaje predlagane začasne odredbe ne bo mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave), za kar so potrebna ustrezna pravna sredstva, ki v času teka postopka pred sodiščem preprečujejo ravnanja, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena in kot tako ne bi moglo biti več ne učinkovito niti smiselno. Še zlasti ob dejstvu, da je bil tožnik imenovan za člana Nadzornega sveta za 4-letno mandatno obdobje, in sicer do 26. 1. 2022, torej še 15 mesecev. Glede na to, da upravni spor traja približno 12 mesecev ali več, se bo tožnikov štiriletni mandat do tedaj, ko bo sodišče predvidoma odločilo o tožbenem zahtevku, že skoraj iztekel, uveljavitev njegove pravice pa ne bo več možna niti smiselna, v vmesnem času pa bo nezakonito sestavljen Nadzorni svet sprejemal nelegitimne in nezakonite odločitve in pobude, katerih posledice bodo prizadele poleg tožnika tudi javni interes, ki se izraža v ustavno zagotovljeni medijski svobodi in neodvisnosti, kar vse bo takrat za nazaj nemogoče odpraviti. Po drugi strani pa Vladi s predlagano začasno odredbo za čas njenega trajanja ne bi nastale nikakršne škodljive posledice, saj bi bilo zgolj zadržano učinkovanje nezakonite predčasne razrešitve zakonito imenovanih članov Nadzornega sveta. Izdaja predlagane začasne odredbe bi bila toženi stranki v neposredno korist v tem smislu, da se z njo zagotavlja zakonita sestava Nadzornega sveta v času do sprejetja odločitve o tožbenem zahtevku. Še zlasti zato, ker je tožena stranka Republika Slovenija (v nadaljevanju RS) in ne Vlada, v RS pa se oblast deli na zakonodajno, izvršilno in sodno. Zato pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe niti ni pravno relevantno vprašanje, kakšno škodo bi morebiti utrpela Vlada, ampak dejstvo, da bi z začasno odredbo in zavarovanjem zakonitosti sodišče poleg tožnikovega interesa zaščitilo tudi javni interes, to je interes Republike Slovenije, v imenu katere sodišče kot tretja veja oblasti nastopa enako legitimno kakor Vlada, zlasti v primerih, ko izvršilna oblast s svojim ravnanjem izstopi iz zakonsko - normativnega okvirja svojega delovanja, kot ji ga je z določili ZRTVS postavil zakonodajalec Državni zbor.

9Razen tega menita, da izdaja predlagane začasne odredbe tudi v ničemer ne bi posegla v pravice oziroma pravni položaj treh novoimenovanih članov Nadzornega sveta, v katerega bi sodišče lahko poseglo s predlagano začasno odredbo, češ da slednji nimajo legitimnega pravnega interesa za članstvo v Nadzornem svetu, saj njihov legitimni interes ni mogel biti vzpostavljen z nezakonitim posegom v z mandatom zavarovan pravni položaj tožnika in preostalih dveh predčasno razrešenih članic Nadzornega sveta, ker so človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika omejene s pravicami drugih (15. člen Ustave). To v konkretnem primeru po stališču tožnika pomeni, da so kakršnekoli pravice treh novoimenovanih članov Nadzornega sveta, ki bi lahko izhajale iz spornega imenovanja, najprej in primarno omejene z zakonitim mandatom tožnika in še dveh predčasno razrešenih članic Nadzornega sveta, kar je tudi pravno logično. Sodišče pa z izdajo predlagane začasne odredbe tako ščiti človekove pravice nezakonito predčasno razrešenih članov Nadzornega sveta in obenem s tem tudi javni interes.

10Tožena stranka uvodoma v svojem odgovoru v zvezi s stališči Vrhovnega sodišča v zadevnem sklepu glede razvoja in sprememb sodne prakse meni, da za Upravno sodišče ne morejo biti upoštevna, v nasprotnem primeru pa bi šlo za bistveno kršitev pravil postopka, morebiten sklep o novi zahtevi za izdajo začasne odredbe pa bi pomenil oviro za nastop materialne pravnomočnosti izpodbijanega sklepa. Primarno predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe izven okvira prvotno vložene tožbe s takrat oblikovanim tožbenim zahtevkom zavrže kot nedovoljen, podrejeno pa odloči, ali so izpolnjene procesne predpostavke za subsidiarni upravni spor, upoštevaje sodno prakso glede restriktivnega pristopa pri odločanju o začasnih odredbah ter o imenovanih na vodstveni položaj kot privilegij in ne pravico v izpostavljenih sklepih Vrhovnega sodišča I Up 247/2017 in I Up 78/2020. Navaja še, da Vlada že po naravi stvari deluje v javnem interesu, glede prizadetosti javnega interesa pa meni, da morebitne prizadetosti javne koristi in morebitnih škodljivih posledic za javno korist ni mogoče razlagati tako široko, da je le-ta podana vselej, ko je kršen tudi zakon in da tožnik takšne nevarnosti ni izkazal. Tožnikovih navedbe glede posega v neodvisnost in ugled RTVS kot posledice sporne razrešitve, ki jih tožnik podpira s stališči navedenih treh posameznikov, so po stališču tožene stranke v prvi vrsti odraz njihovega osebnega prepričanja in svetovno-nazorske naravnanosti in sama po sebi ne morejo predstavljati dokaza o nastanku škode v smislu 2. odstavka 32. člena ZUS-1. Kot nerazumljive pa označuje nadaljnje navedbe, da se z izdajo predlagane začasne odredbe ne bi poseglo v pravice oziroma pravni položaj treh novoimenovanih članov Nadzornega sveta, češ da iz zadevnega sklepa izrecno izhaja, da odločitev sodišča v konkretnem primeru posega v njihove pravice in pravne koristi, vprašanje „legitimnosti“ članstva v Nadzornem svetu pa ne more biti predmet presoje zahteve za izdajo začasne odredbe, ampak bo o zakonitosti sporne razrešitve v nadaljevanju odločalo sodišče. Po oceni tožene stranke tožnik upoštevaje navedeno ni izkazal okoliščin, iz katerih bi izhajala verjetnost nastanka težko popravljive škoda ne glede same oblike škode, kakor tudi ne, da gre za škodo, ki bi neposredno pretila, čeprav je dokazno breme na strani tožnika. Sodišču predlaga, da zavrne predlog za začasno odredbo.

11Stranka z interesom R. posebnega odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe v danem roku ni vložila.

12Stranki z interesom A.A. in B.B. v skupnem odgovoru nasprotujeta predlogu za izdajo začasne odredbe, češ da tožnik le sam zase lahko predlaga zadržanje pravnih učinkov svoje razrešitve, ker naj bi sporna odločitev Vlade glede preostalih dveh predčasno razrešenih članic Nadzornega sveta postala pravnomočna, saj imenovani nista pravočasno sprožili upravnega spora. Kot brezpredmetne označujeta tudi navedbe tožnika, da so „človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika po 15. členu Ustave RS omejene s pravicami in svoboščinami drugih“, češ da Vrhovno sodišče ni ugotovilo, da je izvrševanje mandata člana Nadzornega sveta človekova pravica ali svoboščina, pač pa je dosedanjo prakso spremenilo tako, da gre pri razrešitvi za upravni akt. Pravi interes tožnika naj bi se tako presojal zgolj z vidika zakonitosti in ustavno varovanih človekovih pravic ali temeljnih svoboščin. Nadalje menita, da predlog za začasno odredbo ne izpolnjuje temeljnega pogoja izkazane težko popravljive škode, češ da se bo šele tekom postopka izkazalo, ali so bili v konkretnem primeru izpolnjeni zakonski pogoji za razrešitev tožnika, morda pa je odstopil ali ni več izpolnjeval zakonskih pogojev. Ob sklicevanju na sodno prakso Vrhovnega sodišča v sklepih št. I Up 78/2020 in I Up 247/2017 menita, da začasna odredba ne sme in ne more biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper odločitve v postopkih imenovanj ali razrešitev. V zvezi z navedbami glede institucionalne avtonomije R. pripominjata, da na slednjo ne vpliva tožnikovo izvrševanje mandata člana Nadzornega sveta. Ta ima glede na 27. člen ZRTVS zgolj pristojnosti, ki na programsko ali institucionalno avtonomijo ne morejo vplivati, saj celo kolikor ni sprejet finančni načrt, se za financiranje R. uporablja predhodno sprejeti finančni načrt po 1/12 vsak mesec, skladno s 3. odstavkom 86. člena Statuta ZRTVS. Tožnik naj ne bi v ničemer izkazal, kako bi njegova razrešitev vplivala na avtonomijo RTVS, češ da je Nadzorni svet kolegijski organ z 11 člani, z izpodbijani sklepom pa so bili predčasno razrešeni le trije od enajstih članov, ki predstavljajo le del kolegijskega organa. Tožniku očitata, da že kot dano dejstvo navaja nezakonitost njegove razrešitve, čeprav o tem še ni bilo odločeno v predmetnem upravnem sporu in bi lahko po kriterijih Vrhovnega sodišča bila njegova razrešitev zakonita, zato ne more predlagane začasne odredbe utemeljevati z domnevno nezakonitostjo sporne razrešitve. Razen tega menita, da bi bila z izdajo predlagane začasne odredbe prizadeta javna korist, češ da bi bilo moteno delo Nadzornega sveta na seji, ki je sklicana dne 30. 9. 2020, in bi v posledici predlagane začasne odredbe morala biti preložena na naslednji termin 28. 10. 2020, kar bi pomenilo, da bi se RTVS še nadalje financiral po dvanajstinah proračuna iz leta 2019. Kolikor bi sodišče ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe, bi s tem poseglo v mandate novoimenovanih članov Nadzornega sveta, sedaj treh strank z interesom zgolj zaradi enega tožnika, kar bi pomenilo nesorazmeren poseg v njihovo pravno korist. Sodišču predlagata, naj zaradi neizpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe predlog zavrne, vse s stroškovno posledico za toženo stranko.

13Stranka z interesom C.C. nasprotuje predlogu za izdajo začasne odredbe, ker meni, da predlagatelj niti ne zatrjuje nevarnosti nastanka težko popravljive škode tožniku oziroma njegova zatrjevanja označuje kot pavšalna, njihov namen pa je zgolj ustvariti pri naslovnem sodišču videz nujnosti, čeprav ta nujnost ni izkazana v dejstvih, še zlasti, ker se je Nadzorni svet v novi sestavi že dvakrat sestal na 23. in 24. seji, ki sta potekali 27. 5. 2020 in 17. 6. 2020, na katerih ni bila niti omenjena morebitna pobuda Nadzornega sveta za razrešitev generalnega direktorja R., pa tudi sicer v svojem predlogu tožnik ne pojasni dejanske teže morebitne hipotetične pobude Nadzornega sveta za razrešitev generalnega direktorja R.. Le-ta mora tudi sicer temeljiti na zakonsko določenih razlogih in glasovanju članov Programskega sveta. Sicer pa predlagatelj povsem spregleda dejstvo, da bi bila lahko hipotetično zakonita predčasna razrešitev generalnega direktorja celo v javnem interesu. Sploh pa tako nastala škoda ne bi nastala predlagatelju, temveč generalnemu direktorju. Ob sklicevanju na določila 1. in 2. odstavka 26. člena ZRTVS označuje kot neresnično in zavajajočo tožnikovo navedbo v predlogu, da naj bi Vlada svoj sklep o predčasni razrešitvi članov Nadzornega sveta in imenovanju novih pojasnila s „spremembami v sestavi Vlade, zaradi katerih obstoječe članstvo v Nadzornem svetu R. ni več odražalo zastopanosti političnih strank v njem“, kar predstavlja prostodušno priznanje lastnega pogleda na položaj R. kot plena političnih strank vsakokratne koalicije in dodatno potrditev nezakonitosti same razrešitve. V nadaljevanju obširneje pojasnjuje nekatere svoje izjave v medijih ter v dokazne namene predlaga zaslišanje prič A.A. in B.B. o njunem odnosu do funkcije Nadzornega sveta ter predsednika Nadzornega sveta H.H. o vsebini sklica seje za 30. 9. 2020. Ugovarja tudi pravnemu interesu tožnika za tožbo zoper izpodbijani sklep v celoti in ne le v delu, ki se nanaša le nanj osebno ter izpostavlja sodno odločbo št. Pdp 1036/2015, zato kot irelevantne označuje navedbe v tožbi glede nezakonite sestave Nadzornega sveta, iz tega naslova pa tožnik v predlogu ne uveljavlja nobene dokazljive škode. Nadalje meni, da si tožnik napačno razlaga zadevni sklep Vrhovnega sodišča, češ da štiriletni mandat člana Nadzornega sveta ni individualna pravica, temveč gre za kolektivni mandat, to je mandat do konca trenutnega mandatnega obdobja 2018 - 2022. Nadalje opozarja na potrebo po upoštevanju tudi javne koristi ter koristi nasprotnih strank v skladu z načelom sorazmernosti in v tej zvezi tožniku očita neizkazanost ter pavšalnost njegovih navedb v predlogu, zato meni, da ni prav nobenega argumenta v prid izdaji predlagane začasne odredbe.

14Sodišče je predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo iz naslednjih razlogov:

15V upravno sodni praksi se je že izoblikovalo in tudi ustalilo stališče, ki ga sodišče ponavlja tudi pri tokratnem odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe po določilih 32. člena ZUS-1, da je osnovni namen začasne odredbe zagotovitev učinkovitosti sodnega varstva (23. člen Ustave RS). Za to so namreč potrebna ustrezna procesna sredstva, ki v času postopka pred sodiščem preprečujejo ravnanja, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena. Sodno varstvo pa ne bi moglo doseči namena, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že med sodnim postopkom nastanejo hujše škodljive posledice. Takšno sodno varstvo ne more biti več ne učinkovito ne smiselno. S tem stališčem pa sodišče ne posega v prav tako ustaljeno sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča glede stališča, da odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop, niti v stališče, da izdaja začasne odredbe ni namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper upravne odločbe, saj ne spreminja razlage določila 1. odstavka 32. člena ZUS-1, po katerem vložitev tožbe v upravnem sporu praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače.

16Z začasno odredbo po 32. členu ZUS-1 sodišče odloži izvršitev oziroma pravno učinkovanje izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Sodišče pa lahko z začasno odredbo tudi začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

17Ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča, da odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop, mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in zatrjevane škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda zanjo težko popravljiva. Glede na naravo postopka izdaje začasne odredbe mora tožnik v zahtevi zatrjevana dejstva dokazati z dokazi, predloženimi ob vložitvi zahteve, ki jih sodišče lahko tudi takoj presodi, tako da so relevantni predvsem listinski dokazi.¹

18Sodišče, ki je sledilo omenjenim odločitvam Vrhovnega sodišča, je v določenih primerih poudarjalo, da so konkretne partikularnosti uporabe teh restriktivnih standardov iz sodne prakse Vrhovnega sodišča v posamičnih primerih odvisne od tega, ali tožnik z začasno odredbo uveljavlja varstvo pravice iz 25. in 23. člena Ustave (za kar gre tudi v konkretnem primeru) oziroma še kakšno drugo ustavno pravico ali pravico iz mednarodne pogodbe ali pa varuje le zakonsko pravico ali pa morda celo zgolj pravni interes. Kajti namen instituta začasne odredbe je ravno v varstvu pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) - če gre za eno-instančno odločanje v upravnem postopku - vsekakor pa tudi pravice do učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave), lahko v povezavi s kakšno drugo ustavno pravico ali ustavno določbo.² Razen v izjemnih primerih namreč sama po sebi tožba v upravnem sporu ni suspenzivno pravno sredstvo. Najbolj očitno opisani restriktivni pristop k izdajanju začasnih odredb ne pride v poštev v situacijah, ko tožnik v primeru odstranitve iz države nima očitno neutemeljenega zahtevka (t.i. „arguable claim“) glede varstva pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP),³ saj mora v takih primerih tožba v upravnem sporu imeti avtomatični suspenzivni učinek, brez da bi tožnik moral podati zahtevo za izdajo začasne odredbe, kajti sicer gre za kršitev 13. člena v zvezi z 3. členom EKČP.⁴ Če v domači pravni ureditvi v takih primerih ni zagotovljen avtomatičen suspenzivni učinek, potem je še toliko bolj pomembno, da se tožniku ne postavi prevelikega dokaznega bremena in prezahtevnega dokaznega standarda za to, da izkaže težko popravljivo škodo.⁵

19Izpostavljeni primeri odločitev Vrhovnega sodišča gledano na splošno (ne glede na vrsto zadeve), ko je bilo ugodeno predlogu za izdajo začasne odredbe, kažejo, da so bile v okviru zgoraj omenjenega restriktivnega pristopa pri izdajanju začasnih odredb v preteklosti uspešne zahteve za izdajo začasne odredbe zlasti tedaj, ko je šlo za primere razrešitev s pomembnih javnih funkcij in ko so tožeče stranke z začasnimi odredbami uveljavljale zadržanje postopkov izbire in imenovanja novih nosilcev javnih funkcij, kot na primer v zadevah izbire in imenovanja na mesto direktorja v javnem podjetju,⁶ v občinski upravi,⁷ v javnem skladu,⁸ v javni agenciji,⁹ v javnem zavodu.¹⁰ Vendar razlog za izdajo začasnih odredb v teh primerih ni bilo učinkovito varstvo materialnih ustavnih pravic tožečih strank, ampak stališče, da je mogoče zagotoviti učinkovito sodno varstvo v primeru ugoditve tožbi predvsem z izdajo ureditvene začasne odredbe, ker je z izpodbijanimi akti bilo poseženo v obstoječe pravno razmerje in ker je bil že objavljen javni razpis za imenovanje novega direktorja oziroma javnega uslužbenca, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, pa kasneje ne bi bila več mogoča, če bi tožeča stranka s tožbo uspela.¹¹

20Četudi je kasneje prišlo do določene spremembe sodne prakse v zadevah v zvezi s škodami, vezanimi na imenovanja in razrešitve javnih uslužbencev,¹² ker je Vrhovno sodišče razvilo koncept gledanja na javno službo kot na privilegij¹³ in da izdaja začasne odredbe ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu.¹⁴, v zadevi št. I Up 247/2017 pa je Vrhovno sodišče izhajalo tudi iz standarda, da mora biti škoda resna in mora tožniku neposredno groziti, podana pa mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti,¹⁵ s stopnjo verjetnosti pa je treba oceniti tudi javno korist¹⁶, je v novejši sodni praksi Vrhovno sodišče utrdilo zlasti stališče, da je namen izdaje začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, in sicer z argumentom „ireverzibilnosti“ pravne in dejanske situacije, na katerega se smiselno opira tudi tožnik v obravnavani zadevi, saj upravni spor v nasprotnem primeru izgubi svoj smisel¹⁷ oziroma sodno varstvo v takem primeru ne bi bilo učinkovito¹⁸. Tako je v zadevi I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018 Vrhovno sodišče poleg elementa ireverzibilnosti naložene prodaje premoženja¹⁹ ugotovilo samostojen in pravno priznan element škode (v povezavi s pravicama iz 74. in 33. člena Ustave) tudi v tem, da je z izpodbijanim aktom skupini petih podjetij »bistveno« poseženo v izvajanje njihove dejavnosti in sicer v dejavnost izdajanja športnih TV programov po Sloveniji in da bi tožečim strankam z izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda, pri čemer po stališču Vrhovnega sodišča ni nujno, da bi morale tožeče stranke ob tem izkazati, da bi izpodbijani akt povzročil stečaj družb.²⁰ Navedena stališča v zvezi z razvojem in spremembo sodne prakse v zvezi s sodnim varstvom pri razrešitvah oseb s funkcij ali vodstvenih položajev v organih ali osebah javnega prava s strani nosilcev oblasti je Vrhovno sodišče podrobneje pojasnilo v zadevnem sklepu Vrhovnega sodišča št. I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020 (v obrazložitvi pod tč. 8 - 11), v katerem se je tudi izreklo o dopustnosti in pravočasnosti vložene tožbe, posledično torej tudi predloga za izdajo začasne odredbe.

21Tožnik glede na običajno približno dvanajstmesečno trajanje postopkov v upravnih sporih uveljavlja, da nujno potrebuje predlagano začasno odredbo, ker se bo sicer njegov mandat do tedaj, ko bo o njegovem zahtevku predvidoma odločeno, skoraj že iztekel in uveljavitev njegove pravice ne bo več možna oziroma smiselna, s čimer glede na vsebinski pomen njegovih navedb zatrjuje, da bi brez izdaje predlagane začasne odredbe sodno varstvo v upravnem sporu povsem izgubilo svoj smisel, kar bi bilo v nasprotju z določili 23. člena Ustave in bi tako povsem izničilo njegovo pravica do sodnega varstva.

22Tožnik je v obravnavanem primeru po presoji sodišča v zadostni meri izkazal verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi mu z morebitnim izvrševanjem izpodbijanega sklepa Vlade zelo verjetno očitno nastala zaradi predčasne razrešitve z mesta člana Nadzornega sveta pred iztekom zaupanega mu štiriletnega mandata. Pri tem je z zadostno stopnjo verjetnosti v svoji zahtevi za izdajo začasne odredbe, kot je predhodno povzeta, podrobneje obrazloženo in konkretno ter podprto s stališči relevantne akademske stroke in sicer s citiranjem stališč imenovanih treh raziskovalcev in tako prepričljivo navedel okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek težko popravljive škode za samega tožnika in tudi za javni interes, kar je utemeljil z dovolj konkretnimi in obrazloženimi navedbami. S tem je konkretiziral tako zadostno stopnjo verjetnosti nastanka same škode, kakor tudi, da bi bila škoda, ki bi mu nastala, zanj težko popravljiva, medtem ko je ustavnopravna in zakonska institucionalna opredelitev vloge in pristojnosti Nadzornega sveta in s tem tudi posameznega člana Nadzornega sveta opredeljena z določili ZRTVS in Ustave (zlasti 39. člen). Prav tako je konkretno opredeljeno in dovolj obrazloženo z zadostno stopnjo verjetnosti tožnik sodišče prepričal, da z izdajo predlagane začasne odredbe v skladu z načelom sorazmernosti koristi nasprotne stranke ne bodo v ničemer prizadete, niti ne bodo prizadete pravice ali pravne koristi novoimenovanih treh članov, ki jih niso določno in kokretizirano opredelili kakorkoli drugače kot z zatrjevanim legitimnim imenovanjem s strani Vlade kot pristojnega organa za preostanek mandata predčasno razrešenih treh članov Nadzornega sveta, prav tako pa ne bo prišlo do prizadetosti javne koristi z začasno odložitvijo pravnega učinkovanja izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, saj z njo ne bo onemogočeno delovanje Nadzornega sveta, pač pa delovanje v prvotni sestavi aktualnega mandata 2018 - 2022. Sodišče v nasprotju s strankami z interesom, to je tremi novoimenovanimi člani Nadzornega sveta določil 15. člena Ustave v konkretnem primeru ne šteje za brezpredmetne z vidika varstva ustavno varovane pravice tožnika do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave.

23Sodišče je zato zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, saj so po mnenju sodišča podani vsi zakonski pogoji, ki jih za izdajo začasne odredbe določa 2. odstavek 32. člena ZUS-1.

¹ Glej na primer sodne odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah: I Up 326/2010 z dne 22. 12. 2010, I Up 315/2010 z dne 16. 12. 2010; I Up 324/2010 z dne 22. 12. 2010.
² Glej na primer sodno odločbo Upravnega sodišča v zadevi I U 676/2013, 29. 4. 2013; glej tudi odločbi Ustavnega sodišča v zadevah: Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, odst. 12; Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009 (odst. 7, 11-13) in sodni odločbi Vrhovnega sodišča v zadevah: X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 (odst. 14-22) in I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016 (odst. 9-10).
³ Glej na primer. Gebremedhin v. France, App. no. 25389/05, 26. 4. 2007, odst. 65-67; Abdolkhani and Karimnia v. Turkey, App. no. 30471/08, 22. 9. 2009, odst. 109-116; Abdulazhon Isakov v. Russia, 8. 7. 2010, odst. 136; Hirsi Jamaa and others v. Italy, odst. 200; M.S.S. v . Belgium and Greece, App. no. 30696/09, 21. 1. 2011, odst. 293. Več o tem glej: sklep Upravnega sodišča v zadevi I U 272/2015-5 z dne 20. 2. 2015, odst. 50-52.
⁴ T.i. „arguable claim“ pomeni, da v primeru vrnitve, izročitve, odstranitve tožnika kršitev 3. člena EKČP ni premalo verjetna oziroma včasih zadošča, da tožnik zgolj uveljavlja nevarnost te kršitve in skuša preprečiti odstravitev (glej na primer: L.M. and others v. Russia, odst. 100; M.A. and others v. Lithuania, odst. 83, Ilias and Ahmed v. Hungary, App. no. 47287/15, 21. 11. 2019, odst. 136; Sultani v. France, app. no. 45223/05, 20. 9. 2007, odst. 50-52; Y v. Russia, App. no. 20113/07, 4. 12. 2008, odst. 70; Boutagni v. France, App. no. 42360/08, 18. 11. 2010, odst. 35-37.
⁵ Glej mutatis mutandis: M.S.S. v . Belgium and Greece, App. no. 30696/09, 21. 1. 2011, odst. 389-390.
⁶ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi Sklep II Up 6/2001, 24. 5. 2001.
⁷ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 273/2006, 15. 3. 2006.
⁸ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 640/2007, 25. 10. 2007.
⁹ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 41/2013, 14. 2. 2013.
¹⁰ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 51/2015, 1. 4. 2015.
¹¹ Ibid. odst. 8. Če Vrhovno sodišče v takšni zadevi ni izdalo začasne odredbe oziroma je razveljavilo začasno odredbo, ki jo je na prvi stopnji sojenja izdalo Upravno sodišče, je stranka lahko uspela z ustavno pritožbo (glej odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-1165/06, 12. 7. 2006).
¹² Glej na primer: I Up 348/2016 in I Up 353/2016 z dne 11. 1. 2017 ter zlasti I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017.
¹³ I Up 247/2017, 15. 12. 2017, odst. 14-16, 18.
¹⁴ Ibid. odst. 17.
¹⁵ I Up 247/2017, 15. 12. 2017, odst. 12.
¹⁶ Ibid. odst. 19. Standarde iz sodne odločbe I Up 247/2017 Vrhovno sodišče ponovi v zadevi I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020. Priporočljivo je to sodno prakso uporabljati skupaj z odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-757/19-14 z dne 9. 9. 2019 (odst. 6), ki se nanaša na imenovanje oziroma izvolitev sodnikov, in ki ne omenja koncepta privilegija, ampak izhaja iz koncepta učinkovitega varstva človekovih pravic v sodnem postopku.
¹⁷ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 72/2016, 30. 3. 2016, odst. 9-10. V tej zadevi je stranka v sodnem postopku uveljavljala materialno ustavno pravico do varstva svobodne gospodarske pobude.
¹⁸ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 312/2015, 29. 10. 2015, odst. 13-17.
¹⁹ Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 174/2018, 17. 10. 2018, odst. 16.
²⁰ Ibid., odst. 15.