UPRS Sodba I U 743/2020-17

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani odločbi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo št. 6901-3408/2019-14 z dne 4. 11. 2019 in Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-106/2019/3 z dne 18. 5. 2020 odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim prvostopenjskim aktom je Zavod Republike Slovenije za šolstvo na podlagi 22. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1), v zadevi usmerjanja otroka A.A., ki ga zastopajo njegovi starši, B.B. in C.C., na podlagi zahteve B.B. za usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja, odločil, da se zahteva B.B. za usmeritev A.A. v posebni program vzgoje in izobraževanja zavrne.

2V obrazložitvi akta je navedeno, da je dne 18. 8. 2014 Zavod RS za šolstvo izdal v zadevi usmerjanja A.A. odločbo št. 966-361-50/2006-63, da se otroka usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, da se s 1. 9. 2014 vključi v Osnovno šolo Č., da sta B.B. in C.C. dolžna kot otrokova zakonita zastopnika poskrbeti, da se A.A. vključi v Osnovno šolo Č. in da se mu zagotovijo: možnost uporabe prenosnega računalnika; prilagoditve prostora in opreme: miza z naklonom ter prilagojen stol. V odločbi je bilo še navedeno, da ta odločba velja do spremembe ravni izobraževanja.

3Dne 14. 6. 2019 je B.B. pri organu podala zahtevo za usmeritev A.A. v posebni program vzgoje in izobraževanja. V zahtevi vlagateljica navaja, da A.A. podaljšuje šolanje že 2 leti na Osnovni šoli Č., možnost podaljšanja se zaključuje, star bo tudi 18 let. Nadaljnje šolanje zanj ni primerno, odhod v Center za izobraževanje, rehabilitacijo in usposabljanje D. odklanja in si ne želi od doma. Glede na njegovo zdravstveno stanje je posebni program zanj primeren in mu bo omogočal nadaljnji pozitiven razvoj.

4Na podlagi prvega odstavka 23. člena ZUOPP-1 je organ dne 27. 6. 2019 zaprosil Komisijo za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zavodu RS za šolstvo (v nadaljevanju Komisija) za strokovno mnenje. Komisija je izdelala strokovno mnenje št. 6901-3408/2019-12, ki ga je organ prejel dne 29. 8. 2019. Organ je vročil strokovno mnenje staršem otroka, ki nista podala pripomb. Iz omenjenega strokovnega mnenja je razvidno, da je otrok glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Ur. 1. RS, št. 88/13; v nadaljevanju: Pravilnik) in kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami opredeljen kot otrok z zmerno motnjo v duševnem razvoju, kot otrok z zmerno gibalno oviranostjo, kot dolgotrajno bolan, kot otrok z avtističnimi motnjami, in sicer kot otrok z lažjimi primanjkljaji v socialni komunikaciji in socialni interakciji in kot otrok z zmernimi primanjkljaji na področju vedenja, interesov in aktivnosti. Komisija je na podlagi ugotovitev predlagala, da se A.A. usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja, in sicer na podlagi 10. člena Pravilnika, ki določa, da se v posebni program vzgoje in izobraževanja lahko usmerijo tudi otroci z zmernimi motnjami v duševnem razvoju in otroci z avtističnimi motnjami.

5V nadaljevanju prvostopenjski organa navaja, da je dne 3. 10. 2019 pridobil mnenje Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 092-7/2019/400, v katerem so se sklicevali na 75. člen Zakona o osnovni šoli (Zosn), ki določa le možnosti za nadaljevanje izobraževanja, ne določa pa možnosti kasnejših novih vključitev. Meni tudi, da zakonodaja ne omogoča ponovnega vključevanja v osnovnošolske programe, kar posebni program vzgoje in izobraževanja je, če je učenec le-tega predhodno uspešno zaključil.

6Organ se z navedenim mnenjem ministrstva v celoti strinja, zato ga je vročil tudi staršem in dne 25. 10. 2019 sklical sestanek z namenom predstavitev možnosti nadaljnjega odločanja v zadevi. Na tem sestanku je organ predstavil staršem možnosti, da lahko A.A. nadaljuje izobraževanje bodisi v katerem od programov nižjega poklicnega izobraževanja bodisi v programu Post rehabilitacijski praktikum, ki se izvaja v .... Starša sta obe možnosti zavrnila, saj menita, da se njun sin ne more vključiti v srednješolski program in zato vztrajata pri usmeritvi v posebni program vzgoje in izobraževanja.

7V postopku je bilo tako ugotovljeno, da drugi odstavek 75. člen ZOsn dopušča le možnosti za nadaljevanje izobraževanja v posebnem programu vzgoje in izobraževanja, ne dopušča pa možnosti vključitve v ta program v primerih, kadar je učenec že uspešno zaključil enega od osnovnošolskih programov. Iz pridobljene spisne dokumentacije izhaja, da je A.A. prejel zaključno spričevalo, izdano dne 15. 6. 2017, iz katerega je razvidno, da je uspešno končal deveti razred prilagojenega izobraževalnega programa devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom in s tem zaključil osnovnošolsko izobraževanje, ki se mu je sicer glede na določbo prvega odstavka 55. člena ZOsn podaljšalo in na podlagi katere je obdržal status učenca.

8Ne glede na pridobljeno strokovno mnenje komisije je organ presodil, da usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja v konkretnem primeru, ni mogoča, ker je že uspešno končal deveti razred osnovnošolskega izobraževanja.

9Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport je pritožbo obeh pritožnikov v prvi točki izreka zavrnilo kot neutemeljeno. V drugi točki izreka je odločilo, da se odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo spremeni tako, da se dopolni z novo 2. točko, ki glasi: „Potrdi se odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, ..., št. 966-361-50/2006-63 z dne 18. 8. 2014.«

10Drugostopenjski organ se sklicuje na določila prvega in drugega odstavka 1. člena ZUOPP-1, 3. člen, 4. člen, 11. člen, 23. člen, sedmi odstavek 25. člena, 27. člen, 33. člen ZUOPP-1 ter na drugi odstavek člena ZUOPP-1, na 3. člen ZOsn 55. in 75. člen ZOsn.

11Pritožbeni organ ugotavlja, da pritožnika, ne glede na v pritožbi navedeni izpodbojni razlog nepopolne ali napačne ugotovitve dejanskega stanja, le tega, kot ga je ugotovila v svojem strokovnem mnenju št. 6901-3408112019-12 z dne 29. 8. 2019 Komisija, ki je predlagala usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja na podlagi 10. člena Pravilnika, ne izpodbijata, ampak se nanj v številnih točkah sklicujeta in ga v celoti priznavata. Vendar se ne strinjata s pravno razlago določila 75. člena ZOsn, kot ga je sprejel prvostopni organ v izpodbijani odločbi na podlagi navedenega mnenja ministrstva št. 092-7/2019/400.

12Glede pritožbenih navedb o specialnosti ZUOPP-1 nasproti ZOsn in ZUP se pritožbeni organ strinja s pritožnikoma, kot tudi, da v ZUOPP-1 ni podane časovne omejenosti vložitve zahteve za spremembo dokončne odločbe, vendar 11. člen ZUOPP-1 določa, da se s prilagojenim izobraževalnim programom z nižjim izobraževalnim standardom in s posebnim programom vzgoje in izobraževanja, ki ne omogočata otrokom s posebnimi potrebami pridobiti enakovrednega izobrazbenega standarda, lahko prilagodi predmetnik in učni načrt, vzgojno-izobraževalna obdobja, nivojski pouk in tudi prehajanje med nivoji v osnovni šoli, način preverjanja in ocenjevanja ob koncu obdobij, napredovanje in pogoje za dokončanje izobraževanja. Prehajanje med nivoji znotraj osnovne šole je možno po ZUOPP-1, kar je skladno s 75. členom ZOsn. V zvezi s tem se sklicuje tudi na sedmi odstavek 25. člena ZUOPP-1.

13Namen zakonodajalca v zvezi z določbo 75. člena ZOsn, ki je starejša od ZUOPP-1, je bil urediti status učenca s posebnimi potrebami po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja, pri čemer je za različne programe in v njih vključene otroke to različno uredil, kar je razvidno tudi iz zadnjega, tretjega odstavka istega člena. Tudi glede na to določilo meni, da prehajanje med izobraževanjem po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom v posebni program vzgoje in izobraževanja po izpolnjeni osnovnošolski obveznosti, ni dopustno, zato po mnenju pritožbenega organa, tudi ni dopustna vložitev zahteve za spremembo usmeritve po dokončni odločbi, po že izpolnjeni osnovnošolski obveznosti v prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom v posebni program vzgoje in izobraževanja. To izhaja tudi iz same dokončne odločbe, kjer je veljavnost odločbe navedena »do spremembe ravni izobraževanja«. Če se učenec, vključen v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, vpiše v program srednješolskega izobraževanja, sicer ne more več oziroma spet biti učenec, vendar skladno s 1. členom ZUOPP-1 lahko kot dijak s statusom otroka s posebnimi potrebami, po strokovni oceni Komisije, skladno s 23. členom ZUOPP-1, glede na ugotovljene posebne potrebe, prejema ustrezne pravice in dodatne pomoči, vendar tako, da se vloži nova zahteva za spremembo dokončne odločbe oziroma uvedbo postopka usmerjanja zaradi spremembe ravni izobraževanja, ki pa je dopustna, zaradi prenehanja veljavnosti dokončne odločbe, ki se nanaša na osnovnošolski program, nova zahteva pa se nanaša na nadaljevanje izobraževanja.

14Iz upravne dokumentacije je razvidno, da je A.A. prejel zaključno spričevalo, izdano dne 15. 6. 2017, ki potrjuje, da je uspešno končal deveti razred prilagojenega izobraževalnega programa devetletne osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom in s tem zaključil osnovnošolsko izobraževanje, ki se mu je sicer glede na določbo 75. člena ZOsn podaljšalo, in na podlagi katere je obdržal status učenca, vendar, »še največ tri leta« in po že zaključeni osnovnošolski obveznosti in preteku 3 let, nazaj v osnovno šolo ni mogoče.

15Drugačna razlaga bi pomenila neenako obravnavo otrok v sicer primerljivem položaju kot navajata pritožnika, saj 55. člen ZOsn učencu, ki še ni izpolnil osnovnošolske obveznosti (v 9 letih), omogoča podaljšanje statusa za dve leti, medtem ko prvi odstavek 75. člena ZOsn omogoči učencu s posebnimi potrebami podaljšanje za največ tri leta od že izpolnjene osnovnošolske obveznosti. Poleg tega pritožnika sama v pritožbi navajata, da je prišlo do poslabšanja sinove duševne motnje že prej; to je razvidno iz obravnave Centra za poklicno rehabilitacijo z dne 11. 4. 2017, kjer rehabilitacijski tim, na podlagi izvedenega pregleda A.A., vključevanja v nadaljnje šolanje ne priporoča, temveč predlaga vključitev v nadaljevanje šolanja v okviru sedanje šole, s poudarkom na pridobivanju uporabnih znanj. Izvid o poslabšanju zdravstvenega stanja je bil torej pridobljen pred izpolnitvijo osnovnošolske obveznosti z dne 15. 6. 2017 in bi do takrat še bilo dopustno vložiti zahtevo za spremembo usmeritve v posebni program, ki je osnovnošolski program.

16Izpolnitev osnovnošolske obveznosti pomeni uresničitev ustavno varovane pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe iz 57. člena Ustave, na katero se tudi sklicujeta pritožnika. Že prvostopni upravni organ je predstavil staršema nadaljnje možnosti izobraževanja, bodisi v katerem od programov nižjega poklicnega izobraževanja bodisi v programu rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja ..., kar je tudi skladno s 24. členom ZUOPP-1.

17Drugostopenjski organ še pravi, da je A.A. postal polnoleten in lahko uveljavlja tudi pravice po zakonu o socialnem vključevanju invalidov, kjer status invalida po tem zakonu pridobijo polnoletne osebe. Pogoj za pridobitev statusa invalida je, da je invalidnost nastala pred polnoletnostjo. Pritožbeni organ na podlagi navedenega vztraja pri podani razlagi 75. člena ZOsn, drugačna praksa prvostopnih upravnih organov mu ni poznana, bo pa opravil poizvedbo. Po drugem odstavku 274. člena ZUP pristojni organ po opravljeni poizvedbi po nadzorstveni pravici lahko odpravi vsako takšno odločbo po njeni izdaji in vročitvi, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

18V tožbi tožnika pravita, da sta v pritožbi obširneje izpostavila pravna načela in pravila, ki narekujejo uporabo določb specialnejšega ZUOPP-1 in ne generalnejšega ZOsn, ki je bil po prepričanju tožnikov napačno uporabljen. Nadalje sta tožnika v pritožbi tudi obširneje navedla in obrazložila razloge, ki terjajo uporabo temeljnega načela iz 1. alineje prvega odstavka 4. člena ZUOPP-1 - načelo največje koristi otroka. Izpodbijana odločba je po oceni tožnikov neprepričljiva, pomanjkljiva, nelogična mestoma pa tudi protislovna, posledično nezakonita. Zavod za šolstvo in ministrstvo svojo odločitev utemeljujeta s sklicevanjem na 75. člen ZOsn. Navedeno po prepričanju tožnikov ne predstavlja pravilne uporabe materialnih predpisov, ki urejajo predmetno področje. Res je namreč, da ZOsn v 75. členu ureja podaljšanje izobraževanja za učence s posebnimi potrebami, vendar zgolj na generalni ravni. Specialno pravno podlago za usmeritev otrok s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami v zanje ustrezne izobraževalne programe vzgoje in izobraževanja namreč predstavlja zgoraj omenjeni ZUOPP-l. Slednjega na izvedbeni ravni dopolnjuje Pravilnik.

19ZUOPP-1 v razmerju do ZOsn predstavlja tako specialnejši, kot tudi novejši zakon. Po mnenju tožnikov je torej v koliziji med določbami specialnega ZUOPP-1 ter generalnega ZOsn uporabiti splošni pravni načeli lex specialis derogat legi generali ter lex posterior derogat legi priori primarno upoštevati določbe ZUOPP-l. Skladno z navedenim je potrebno tudi določbe ZOsn razlagati v duhu ZUOPP-1.

20Tožnika pri tem izpostavljata, da so nerelevantne navedbe toženke o uporabi 55. člena ZOsn. Slednji namreč z usmeritvijo otrok s posebnimi potrebami nima nikakršne povezave. Prav tako pa nikakor ni na tak način mogoče med seboj primerjati položaja dveh različnih skupin otrok, otroke, ki redno obiskujejo osnovno šolo ter otroke s posebnimi potrebami, ki obiskujejo prilagojen izobraževalni programom z nižjim standardom izobrazbe ali posebni program za otroke z zmerno, težjo in težko motnjo v duševnem razvoju.

21Po oceni tožnikov so napačne tudi navedbe tožene stranke, da ZUOPP-l prehoda med prilagojenim programom in posebnim programom po izpolnjeni osnovnošolski obveznosti ne omogoča. Nikjer v določbah ZUOPP-l namreč ni podana časovna omejitev prehodov med posamičnimi programi.

22Tožena stranka sicer navaja določbo sedmega odstavka 25. člena ZUOPP-l, pri tem pa ne navede, še manj pa pojasni, kateri od delov navedene določbe in na kakšen način naj bi preprečevali prehod med prilagojenim programom in posebnim programom. Ravno nasprotno, citirani sedmi odstavek med drugim navaja, da je zahteva za uvedbo postopka (in smiselno spremembo že dokončne odločbe) mogoča ves čas vključenosti v prilagojen program ali posebni program. A.A. je imel ob podaji zahteve za spremembo usmeritve in ima tudi v trenutku priprave predmetne tožbe še vedno status učenca v prilagojenem programu skladno z dokončno odločbo. Slednje v 2. točki izreka izpodbijane odločbe nenazadnje potrjuje tudi toženka sama. Posledično so zahteve iz sedmega odstavka 25. člena ZUOPP-l za prehod med prilagojenim programom in posebnim programom po oceni tožnikov podane.

23Tožnika nadalje izpostavljata, da je tudi program Centra za izobraževanje, rehabilitacijo in usposabljanje v ..., ki ga je za nadaljevanje šolanja A.A. predlagal Zavod za šolstvo, posebni program v smislu 6. člena ZUOPP-1. Navedeno izhaja iz prve strani brošure programa Centra za izobraževanje, rehabilitacijo in usposabljanje v ... - (Post)rehabilitacijski praktikum. Po prepričanju tožnikov je tako ob dosledni interpretaciji sedmega odstavka 25. člena ZUOPP-l dovoljeno in urejeno tako horizontalno, kot tudi vertikalno prehajanje iz srednješolske nazaj na osnovnošolsko raven. Določilo v 24. členu ZUOPP-1 nalaga, da je usmeritve potrebno izvajati ob upoštevanju potreb otrok.

24Ne le, da ZUOPP-1 prehajanja med programi ne preprečuje; na več mestih jasno predvideva, da je v primeru spremembe okoliščin, ki vplivajo na ustreznost usmeritve otroka, mogoče poseči v že dokončno odločbo in jo ustrezno spremeniti. Pri tem pa ZUOPP-1 nikjer ne omenja oziroma ne omejuje spremembe usmeritve z dejstvom, da osnovnošolska obveznost otroka še ni izpolnjena.

25Tožnika še izpostavljata, da ZUOPP-1 v 1. alineji prvega odstavka 4. člena kot temeljno načelo navaja zagotavljanje največje koristi otroka ter, med drugim zagotavljanja pogojev, ki omogočajo optimalen razvoj posameznega otroka. Po prepričanju tožnikov je tako pri razlagi določb ZUOPP-1 nujno slediti njegovim temeljnim načelom in delovati na način, ki bo najranljivejšim članom naše družbe, otrokom s posebnimi potrebami, omogočil njihov najoptimalnejši razvoj.

26Tožnika poudarjata, da je bilo v postopku usmerjanja, izvedenem na podlagi zahteve za spremembo usmeritve tudi s strani strokovne komisije potrjeno, da je pri A.A. prišlo do poslabšanja duševne motnje, in sicer je sedaj pri njem med drugim podana zmerna motnja v duševnem razvoju. Komisija je zato, na podlagi svojega strokovnega mnenja, skladno z določbo 10. člena Pravilnika, predlagala usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja. Navedeno jasno izhaja iz mnenja Komisije pri Zavodu RS za šolstvo z dne 29. 8. 2019.

27Ob primerjavi mnenja Komisije z dne 9. 7. 2014, ki je v letu 2014 ugotovila lažjo motnja v duševnem razvoju ter mnenja 2019, iz katerega izhaja, da je pri A.A. podana zmerna motnja v duševnem razvoju, je tako očitno, da je v času veljave in učinkovanja odločbe iz leta 2014 prišlo do znatnega poslabšanja njegove duševne motnje, ki narekuje ustrezno spremembo programa vzgoje in izobraževanja. Navedeno izhaja tudi iz ocene stanja in predlogov, ki jih je na 3. strani pisnega povzetka obravnave v rehabilitacijskem timu z dne 11. 4. 2017 podal rehabilitacijski tim Centra za poklicno rehabilitacijo, ... Slednji za A.A. vključevanja v nadaljnje šolanje ne priporoča temveč predlaga vključitev v nadaljevanje šolanja v okviru sedanje šole, s poudarkom na pridobivanju uporabnih znanj.

28Iz zgoraj navedenega tako jasno izhaja, da so se okoliščine, ki vplivajo na usmeritev A.A. bistveno spremenile. S tem so izpolnjeni pogoji, ki jih za spremembo odločbe o usmeritvi postavlja 33. člen ZUOPP-l. Zavod za šolstvo kot pristojni prvostopni organ oziroma kasneje toženka bi torej morala na podlagi tretjega odstavka citiranega 33. člena odločbo iz leta 2014 ustrezno spremeniti. Kot jasno izhaja iz tretjega odstavka že citiranega 33. člena ZUOPP-1, ima prvostopni organ v primerih podane zahteve za spremembo odločbe zgolj dve možnosti. Prvotno odločbo lahko v primeru, da do spremembe okoliščin ni prišlo, potrdi oziroma jo, v primeru spremenjenih okoliščin, ki vplivajo na ustreznost usmeritve, ustrezno spremeni. ZUOPP-1 torej podlage za odločitev, kot jo je v izpodbijani prvostopni odločbi sprejel Zavod za šolstvo, ne predvideva, s čimer se očitno strinja tudi toženka, ki je 2. točko izreka odločbe prve stopnje spremenila na način, da se prvotna odločba potrdi. Tožnika izpostavljata, da izpodbijana odločba izreka v tem delu niti ne omenja, posledično pa tudi ne obrazloži. Iz Mnenja iz leta 2019 namreč jasno izhaja, da so se okoliščine po izdaji odločbe v letu 2014 bistveno spremenile. Posledično je potrebno slednjo skladno z določbami 33. člena ZUOPP-l ustrezno spremeniti in ne, kot je to storila toženka, potrditi.

29Določbo 75. člena ZOsn je treba razlagati skladno z namenom, načeli in cilji ZUOPP-1, in sicer na način, da je nadaljevanje šolanja otrok z zmerno motnjo v posebnem programu mogoče podaljšati za 11 let po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti, ne glede na dejstvo, v katerem programu je bila osnovnošolska obveznost zaključena. ZOsn kot generalnejši in hkrati starejši zakon namreč predmetne problematike ne ureja na način, ki bi omogočal otrokom, katerih motnja se poslabša v času njihovega šolanja, uresničitev njihove ustavno varovane pravice do pridobitve ustrezne izobrazbe. Ustava RS namreč zanje v drugem odstavku 52. člena izrecno zagotavlja pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Tožnika se posledično ne moreta strinjati z navedbami toženke v tretjem odstavku na strani 10 izpodbijane odločbe, da so ustavno varovane pravice A.A. uresničene s pridobitvijo osnovnošolske obveznosti. A.A. mora namreč kot huje prizadeti osebi skladno z drugim odstavkom 52. člena zagotovljena pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Slednje pa mu bo omogočeno le z vključitvijo v ustrezen posebni program.

30Tožnika opozarjata tudi na nasprotujoča si ravnanja Zavoda za šolstvo RS tako v njegovi dosedanji praksi kot tudi v postopku izdaje izpodbijane prvostopne odločbe. Izpostavljata neenakost dosedanje prakse zavoda, ki je po informacijah, ki so dostopne tožnikoma, sicer sledila pravilni interpretaciji določb ZUOPP-1 in otrokom, pri katerih je bila izkazana sprememba okoliščin, ki je terjala spremembo usmeritve, le-to tudi pravilno dovolila. Pri tem tožnika težko verjameta navedbam toženke, da s tovrstno prakso ni seznanjena oziroma, da poizvedb pri zavodu v več kot pol leta odločanja o pritožbi ni uspela opraviti.

31Tožnika lahko o razlogih za nenadno in neutemeljeno spremembo dosedanje prakse zavoda, kot izhaja iz elektronskega sporočila ravnateljice D.D. z dne 21. 11. 2019, ki navaja, da posebni program na njihovi šoli obiskuje tudi učenka, ki je že obiskovala prvi letnik nižjega poklicnega izobraževanja, vendar pa je bila, zaradi očitno spremenjenih razmer, s kasnejšo odločbo vpisana v posebni program, le ugibata. Vendar pa pri tem izpostavljata, da je toženka v tem postopku pravzaprav odločala že dvakrat. Tudi izpodbijana odločba prve stopnje je bila, kot izhaja iz njene obrazložitve, izdana na podlagi mnenja toženke. Toženka je kot pritožbeni organ de facto že na prvi stopnji odločala o zahtevi za spremembo, pri čemer je bila efektivno tožnikoma odvzeta oziroma kršena v 25. členu Ustave zagotavljana pravica do pravnega sredstva. (Tožbi prilagata elektronsko sporočilo ravnateljice Osnovne šole Č., D.D., z dne 21. 11.2019, tožbena priloga A5).

32Nenazadnje je od pravilne interpretacije ZUOPP-l ter ZOSn odvisno izobraževanje in vzgoja najranljivejše skupine otrok. Od interpretacije določb ZUOPP-1 je odvisna vzgoja ter nadaljnje usposabljanje za dejavno življenje najranljivejših članov družbe in sicer tistih izmed otrok in odraslih, ki mejnikov, ki so veliki večini otrok na srečo običajni, morda nikoli ne bodo dosegli. Določilo 52. člena Ustave določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Tožnika sta tekom postopka in s predmetno tožbo priložila obilo zdravstvene dokumentacije, ki izkazuje A.A. zdravstvene omejitve. Vendar pa je pri interpretaciji zakonskih določb pomembno, da ima organ, ki odloča o pravicah ter posledično nadaljnjem življenju in vključevanju v družbo, pred sabo tudi informacijo o osebi, katere pravice so predmet odločanja.

33Toženka na straneh 10 in 11 izpostavlja pravice, ki A.A. pripadajo na podlagi Zakona o socialnem vključevanju invalidov (v nadaljevanju ZSVI). Pri tem pa se toženka več kot očitno ne zaveda oziroma namerno ne izpostavlja, da je vključitev v varstveno delavne centre in centre oziroma zavode za usposabljanje, delo in varstvo pogojena s čakalno vrsto, zato vključitev v navedene centre lahko traja tudi več let. Tožnika se pri tem v izogib ponavljanju in nepotrebnemu obremenjevanju sodnega spisa in glede nekaterih drugih A.A. zdravstvenih težav v celoti sklicujeta na točko 6.2 pritožbe ter sodišču predlagata, da jih upošteva kot del tožbenih navedb.

34Usmeritev v posebni program Osnovne šole Č. bo A.A. omogočila, da bo nadaljeval šolanje v okviru sedanje šole s poudarkom na pridobivanju uporabnih znanj. Omogočena mu bo socialna vključenost v poznanem okolju, kjer se dobro počuti in hkratno bivanje v domačem okolju, kar bo pomembno vplivalo na njegovo zdravstveno blagostanje. Vključitev v program (Post)Rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja ..., bi za A.A. pomenila ločitev od staršev oziroma primarne družine, kar A.A. izrecno in agresivno zavrača, saj je že vsaka manjša prilagoditev na novosti v življenju zanj hud psihični in posledično fizični stres. Nasilna vključitev v ta program bi A.A. prisilila da zapusti dom proti svoji volji ter nedvomno znatno poslabšala njegovo psihofizično stanje in mu povzročila nepopravljivo škodo. S tem bi bile po prepričanju tožnikov tako grobo kršene njegove ustavne pravice, zlasti pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi, ki jo kot eno temeljnih in neodtujljivih človekovih osebnih pravic v drugem odstavku 52. člena zagotavlja Ustava RS. Dejstvo, da Zavod za šolstvo RS vključitev A.A. v navedeni program ... predstavlja kot edino pravilno in ustrezno možnost pa je posebej absurdna ob dejstvu, da iz opisa programa, ki sta ga tožnika priložila skupaj s predmetno pritožbo, jasno izhaja, da je le-ta prvenstveno namenjen oziroma primeren zlasti za učence, ki so utrpeli možgansko poškodbo.

35V največjo korist A.A. je torej ustrezno upoštevanje izhodišč strokovnega mnenja iz leta 2019, ki jasno predvideva njegovo vključitev v posebni program ter hkratno upoštevanje določb ZUOPP-1, ki to možnost komisiji in zavodu daje. Predlagata zaslišanje obeh tožnikov in prilagata sporočilo E.E. iz Varstveno delovnega centra z dne 5. 6. 2020.

36Sodišču primarno predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in skladno z določbo 1. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1 s sodbo samo odloči o stvari, saj bi odprava izpodbijane odločbe in vrnitev v nov, dolgotrajen postopek pri toženki, A.A. prizadel težko popravljivo škodo. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

37Podredno, če sodišče ne bi sledilo temu predlogu tožnikov, pa tožnika sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

38V odgovoru na tožbo tožena stranka v zvezi s tožbeno navedbo, da 2. točka izpodbijane odločbe ni obrazložena, ugotavlja, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe poudarjeno navedena določba tretjega odstavka 33. člena ZUOPP-1, ki določa, da se z odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka tega člena, prejšnja odločba potrdi ali spremeni. Ker je prvostopenjski organ zahtevo za spremembo dokončne odločbe samo zavrnil, je tožena stranka dopolnila dokončno odločbo skladno s tretjim odstavkom 33. člena ZUOPP-1. Da je do enakega zaključka prišla tudi tožeča stranka, je razvidno tako iz njene pritožbe kot tožbenih navedb.

39Tožena stranka poudarja, da so tožbene navedbe o specialnosti ZUOPP-1 v razmerju do ZOsn v zvezi z vprašanjem podaljšanja izobraževanja za učence s posebnimi potrebami, neutemeljene. Ureditev določenih vprašanj v specialnem predpisu (ZOUPP-1) sama po sebi še ne pomeni derogacije določb splošnega zakona (ZOsn), kot meni tožeča stranka. O derogaciji je mogoče govoriti le, kadar specialni predpis določeno vprašanje (v celoti) ureja drugače. V konkretnem primeru specialni predpis ZOUPP-1 ne ureja trajanja statusa učenca oziroma pravic po zaključku osnovnošolskega izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, zato je potrebno uporabiti določbo splošnega predpisa (75. člen ZOsn), ki pa te pravice ureja.

40Tožena stranka je že v obrazložitvi izpodbijane odločbe poudarila, da ZUOPP-1 posebej ne ureja trajanja statusa učenca, temveč ureja le prehajanje med programi še v času trajanja programa, v katerega je bil otrok usmerjen z odločbo o usmeritvi, s tem, ko v 33. členu določa pravico do zahteve za spremembo odločbe o usmeritvi, če se spremenijo okoliščine, ki vplivajo na ustreznost usmeritve otoka. Pač pa ureja pa trajanje izobraževanja za učence s posebnimi potrebami 75. člen ZOsn in sicer različno za posamezne kategorije otrok s posebnimi potrebami. Ker je iz dokumentacije zadeve razbrati, da je A.A. že zaključil osnovnošolske obveznosti, so nastopile okoliščine iz prvega odstavka 75. člena ZOSN, zato je tožena stranka odločitev v izpodbijani odločbi sprejela na tej pravni podlagi. Ker je v konkretnem primeru osnovnošolsko izobraževanje zaključeno, ni mogoče več odločati o spremembi usmeritve v programe osnovnošolskega izobraževanja.

41Spremembo 75. člena ZOsn je predlagatelj argumentiral s pojasnilom, da pomeni uskladitev z zakonom o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami. Tožena stranka poudarja, da navedeni določbi prvega in drugega odstavka 75. člena ZOsn dopuščata pravico do nadaljevanja izobraževanja v dosedanjem programu, ne dopuščata pa vključitev v drug osnovnošolski program po tem, ko je bilo osnovnošolsko izobraževanje po prvotnem osnovnošolskem programu zaključeno. Iz določbe 75. člena ZOsn je razvidno, da je bil namen zakonodajalca urediti status učenca po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanja, zato nikakor ni mogoče dopustiti pravice do spremembe programov oziroma naknadne vključitve v »podaljšani status« osnovnošolskega programa, ki ga otrok ni opravil, po zaključeni obveznosti osnovnošolskega izobraževanje, v katerega je bil otrok usmerjen. Prehajanje med programi zaradi koriščenja pravic iz 75. člena ZOsn je mogoče le pred izpolnitvijo osnovnošolske obveznosti, ne pa tudi kasneje. V konkretnem primeru torej niti ZOsn niti ZUOPP-1 ne dajeta pravice do ponovnega vključevanja v osnovnošolske programe po zaključeni osnovnošolski obveznosti. Določba 33. člena ZUOPP-1 sicer dopušča prehajanje med osnovnošolskimi programi, vendar med trajanjem programa, ne pa po zaključku osnovnošolskih obveznosti. V konkretnem primeru A.A., ki je zaključil osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, kar je izkazano s prejemom zaključnega spričevala dne 15. 6. 2017, od tega dne dalje že koristi pravico iz prvega odstavka 75. člena ZOsn, ki mu pripada po zaključenem osnovnošolskem izobraževanju in mu noben zakon ne dopušča pravice do menjave osnovnošolskega izobraževanja po že zaključeni osnovnošolski obveznosti. Če bi bilo zahtevi za spremembo odločbe o usmeritvi ugodeno, bi to pomenilo, da bilo A.A. omogočeno, da bi po opravljeni osnovnošolski obveznosti pridobil pravico, ki primarno pripada programu, ki ga on ni opravljal. Tožena stranka poudarja, da noben predpis ne dopušča ponovne usmeritve v osnovnošolski program po izpolnitvi osnovnošolskih obveznosti.

42Tožena stranka še poudarja, da ugotovitev Komisije za odločitev v konkretnem primeru ni relevantna, saj vsebinsko presojanje komisije ni bilo potrebno, ker normativni predpisi, ne dopuščajo pravice za usmeritev v drug osnovnošolski program po izpolnitvi osnovnošolskih obveznosti po osnovnošolskem programu, v katerega je bil otrok prvotno usmerjen. Prvostopenjski organ se je s tem, ko je vlogo predal v odločanje Komisiji, že spustil v vsebinsko presojanje o upravičenosti vloge, vendar pa je v nadaljevanju postopka ugotovil, da sprememba usmeritve po končanem osnovnošolskem programu ni dopustna, zato je vlogo iz tega razloga zavrnil.

43V zvezi s spremembo dejanskega stanja je tožena stranka že v obrazložitvi izpodbijane odločbe izpostavila, da je iz dokumentacije razbrati, da je do poslabšanja duševne motnje otroka prišlo že pred končanjem osnovnošolskih obveznosti. Mnenje rehabilitacijskega tima Centra za poklicno rehabilitacijo, da sposobnosti A.A. niso združljive s poklicnim usposabljanjem, je bilo pridobljeno že dne 11. 4. 2017, torej pred izpolnitvijo osnovnošolskih obveznosti dne 15. 6. 2017, dokler bi še bilo dopustno vložiti zahtevo za spremembo usmeritve v drug osnovnošolski posebni program. Normativni predpisi, pa ne dopuščajo pravice do usmeritve v drug osnovnošolski program, ko otrok že izkoristi pravico do podaljšanja statusa učenca, ki mu pripada po zaključku osnovnošolskih obveznostih.

44Prvostopenjski organ je tožnikoma že predstavil nadaljnje možnosti izobraževanja, kot so programi nižjega poklicnega izobraževanja, programu rehabilitacijski praktikum, ki ga izvaja ... v skladu s 24. členom ZUOPP-1, ki določa, da se otroke s posebnimi potrebami usmerja v programe vzgoje in izobraževanja ob upoštevanju njihovih potreb na telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem področju ter posebnih zdravstvenih potreb. Tako so jima bile predstavljene pravice do izobraževanja in usposabljanja otrok z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju za dejavno življenje v družbi, ki predstavljajo realizacijo ustavne pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave RS, zato so neutemeljene trditve o kršitvah 52. in 57. člena Ustave, ki jih zatrjuje tožeča stranka.

45Kot neutemeljene zavrača tudi tožbene navedbe o nasprotujočih si ravnanjih tožene stranke in neenakosti v dosedanji praksi Zavoda RS za šolstvo v zvezi odločanjem o spremembah usmeritev otrok, pri katerih je bila izkazana sprememba okoliščin, saj je upravni organ dolžan na podlagi vsakokratnega popolno ugotovljenega resničnega dejanskega stanja izdati zakonito odločbo. V konkretnem upravnem sporu se presoja zakonitost konkretne upravne odločbe in tega vprašanja ni mogoče reševati s posploševanjem na nedoločeno število drugih primerov.

46Tožeča stranka tudi navaja, da je s tem ko je v obrazložitvi prvostopenjske odločbe omenjeno, da je prvostopenjski organ pridobil mnenje tožene stranke, tožena stranka v konkretnem postopku odločala dvakrat. Po mnenju tožeče stranke naj bi ji bila zaradi navedenega odvzeta oziroma kršena pravica do pravnega varstva, ki jo zagotavlja 25. člen Ustave. Tožena stranka poudarja, da mnenje tožene stranke št. 092-7/2019/400 z dne 30. 9. 2019 ne predstavlja nedovoljenega posega v samostojnost dela organa prve stopnje v konkretni zadevi. Iz vsebine spornega mnenja je namreč razvidno, da gre za tolmačenje področnega zakona v zvezi z več vprašanji, ki jih je zastavil prvostopenjski organ. Prvostopenjski organ pa ni brezpogojno sledil spornemu mnenju, temveč je v skladu z načelom samostojnosti in zakonitosti po svoji lastni strokovni presoji sprejel odločitev.

47Tožeča stranka v tožbi ni izkazala konkretne težko popravljive škode, ki bi ji jo lahko povzročila odprava izpodbijane odločbe in novi postopek pri pristojnem organu. Izpolnjevanja drugih pogojev iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena ZUS pa ni niti navajala niti dokazovala, zato v tem upravnem sporu ni dopustno odločanje o sporu polne jurisdikcije. Tožena stranka poudarja, da je A.A. dne 15. 6. 2017 opravil osnovnošolsko obveznost in od tega dne dalje že koristi pravico iz prvega odstavka 75. člena ZOsn, ki mu pripada po zaključenem osnovnošolskem izobraževanju. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

48V odgovoru na odgovor tožene stranka tožnika pravita, da restriktivno tolmačenje določbe 75. člena ZOsn ter 33. člena ZUOPP-1 ne vzame v obzir specifik otrok s posebnimi potrebami. Možnost, da učenci po izpolnjeni osnovnošolski obveznosti še tri leta ostanejo v programu, ki so ga obiskovali in obdržijo status učenca, vsekakor ni samemu sebi namen. Splošno znano dejstvo je, da določene stopnje razvoja vsi otroci dosegajo v različnih starostnih obdobjih, kar velja tudi za otroke s posebnimi potrebami. Določeni potrebujejo navedena tri leta, da dodatno dosežejo določene stopnje razvoja ter se naučijo veščin, ki jim omogočajo vstop v srednjo šolo. Pri določenih pa se v tem obdobju izkaže, da je maksimalen nivo znanja in funkcioniranja dosežen ter da glede na ugotovljene primanjkljaje otrok ni sposoben samostojnega funkcioniranja, kot tudi ne nadaljnjega izobraževanja v nižjem poklicnem programu. Dodatna tri leta so torej namenjena pripravi na srednješolski program, ki pa velikokrat ni uspešna.

49Sledenje argumentaciji toženke bi pomenilo zanikanje možnosti naknadnega poslabšanja ali stagnacije zdravstvenega stanja teh otrok. Do navedenega lahko pride tudi po zaključeni osnovnošolski obveznosti in vključitvi v srednješolsko izobraževanje, ko se izkaže, da je bila presoja staršev in pristojnih organov, ki so ocenili, da je otrok sposoben za prehod v srednjo šolo, napačna. Tudi v primeru slednjega bi vsekakor tem otrokom moralo biti omogočeno, da se vključijo v program, ki je zanje primeren, četudi bi to pomenilo vrnitev na že »dokončano« stopnjo izobraževanja.

50Sprejem tovrstne restriktivne argumentacije, kot jo zastopa tožena stranka, bo otrokom, komisiji za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, strokovnim delavcem, šoli ter staršem odvzel vso možnost, da dejansko celovito in realno ocenijo zmožnosti in sposobnosti vsakega posameznega otroka ter mu omogočijo zanj optimalen program izobraževanja. Selitev v kraj F., kjer se izvaja program, ki ga je kot edinega primernega za A.A. navedla toženka, pri A.A. vzbuja reakcijo, ki je primerljiva z reakcijo, ki bi jo povprečen človek utrpel ob misli, da bi se sam, brez družine, preselil na drug konec sveta. Posledično se bo torej njegovo izobraževanje (in izobraževanje marsikaterega od njegovih vrstnikov) končalo z »uspešno zaključeno osnovnošolsko obveznostjo«. Navedeno je še posebej žalostno ob dejstvu, da je program, ki je po oceni toženke zanj primeren, po vsebini na las podoben posebnemu programu vzgoje in izobraževanja, ki bi ga A.A. v primeru spremembe usmeritve obiskoval na Osnovni šoli Č.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

51Iz prvostopenjske odločbe, ki se opira na strokovno mnenje z dne 29. 8. 2019 Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, izhaja, da je A.A. otrok z zmerno motnjo v duševnem razvoju, otrok z zmerno gibalno oviranostjo, dolgotrajno bolan, otrok z avtističnimi motnjami, z lažjimi primanjkljaji v socialni komunikaciji in socialni interakciji in otrok z zmernimi primanjkljaji na področju vedenja, interesov in aktivnosti. Rojen je bil dne 25. 4. 2002, prvostopenjska odločba je bila izdana dne 4. 11. 2019. Zato je prvostopenjski organ odločal v času, ko je bil A.A. še mladoleten, kar pomeni, da je treba v zadevi upoštevati tudi določbo prvega stavka 56. člena Ustave, po kateri otroci uživajo posebno varstvo in skrb, ki po praksi Ustavnega sodišča zajema tudi načelo mednarodnega prava po varovanju največje koristi otroka.¹ To načelo ima svoj izvor v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije ZN o otrokovih pravicah (v nadaljevanju: MKOP), ki določa, da pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča upravni organi ali zakonodajna telesa, naj bodo otrokove koristi glavno vodilo.²

52Po splošnem komentarju Odbora združenih narodov za otrokove pravice (CRC) št. 14, ki ga je Upravno sodišče že vneslo v upravno-sodno prakso,³ ima določba člena 3(1) MKOP trojno funkcijo. Gre za materialno pravico, interpretativno pravno načelo ter procesno določbo. V funkciji materialne pravice ta določba pomeni, da ima mladoletni otrok pravico, da se v pravnem postopku ugotavlja, kaj je v največjo otrokovo korist in da se to upošteva primarno. Ta določba je pred sodišči neposredno uporabljiva.⁴ Kot interpretativno pravno načelo ta določba učinkuje tako, da ko ima neka druga pravna določba več možnih pomenov, je pravilna tista razlaga, ki na najbolj učinkovit način služi varovanju ugotovljenih otrokovih koristi.⁵ V procesnem smislu pa ta določba zahteva, da pristojni organ v procesu odločanja oziroma razsojanja oceni verjeten vpliv (pozitivne ali negativne) odločitve na otroka in temu primerno uporabi procesne garancije. V tem elementu gre nedvomno za določeno prekrivanje med prvo in tretjo funkcijo tega določila. ⁶

53Poleg tega je prvostopenjski in drugostopenjski organ pri izdaji upravnega akta vezala tudi določba drugega odstavka 52. člena Ustave, po katerem imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. To izobraževanj in usposabljanje se financira iz javnih sredstev (tretji odstavek 52. člena Ustave). Ustavno sodišče je v sodni praksi potrdilo, da gre za iztožljivo človekovo pravico, katere omejitve so dopustne samo v skladu z načelom sorazmernosti.⁷

54Med strankama je sporna pravna interpretacija določila 75. člena ZOsn v zvezi z ZUOPP-1. Predmetni spor oziroma podatki v upravnem spisu razkrivajo, da je predmetna določila ZOsn in ZUOPP-1 drugače kot v izpodbijanih aktih sprva razlagal in uporabil tudi Zavod za šolstvo RS in da je bila na strani razlage, kot jo zagovarjata tožnika, tudi Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: Komisija) v mnenju z dne 29. 8. 2019, ki je podala strokovno mnenje v sestavi diplomirane psihologinje, defektologinje in zdravnika specialista šolske medicine. Iz tega strokovnega mnenja izhaja, da je tudi strokovna skupina osnovne šole, ki pod določenimi pogoji zaznava učni in osebni napredek učenca na vseh področjih, predlagala usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja, za kar se zavzemata tožnika. Ob tem ko Komisija natančno opiše in utemelji konkretne primanjkljaje, pozitivne sposobnosti in napredek v celostnem razvoju otroka, jasno zaključuje, da otrok ni pripravljen za poklicno izobraževanje oziroma za opravljanje manj zahtevnega poklicnega dela in vključevanje v samostojno socialno življenje, zato Komisija navaja, da podpira „predlog staršev, strokovnih delavcev šole in ostalih strokovnih sodelavcev„. V tem mnenju je namreč povzeta tudi vsebina mnenja Centra za poklicno rehabilitacijo na Univerzitetnem rehabilitacijskem inštitutu iz leta 2017, v katerem je predlagano, da otrok „nadaljuje izobraževanje v posebnem programu vzgoje in izobraževanj.“ To mnenje Centra za poklicno rehabilitacijo je bilo izdelano 2 meseca preden je A.A. zaključil vse svoje osnovnošolske obveznosti. Sestavni del tega mnenja je opis posebnih težav v primeru menjave socialnega okolja, Komisija se v tem mnenju sklicuje tudi na pravne določbe in sicer 17. člena ZUOPP-1 in na Pravilnik.

55Drugostopenjski organ ne utemeljuje in niti ne zatrjuje, da ZUOPP-1 v kateri koli določbi ureja vprašanja „podaljšanja izobraževanja“ učenca, kar je bistveno v obravnavani zadevi (kakor tudi ne vprašanja podaljšanja „statusa učenca“). Vprašanje „podaljšanja izobraževanja“ za učence s posebnimi potrebami je urejeno zgolj v 75. členu ZOsn. Ker ZUOPP-1 ne ureja podaljšanja izobraževanja za učence s posebnimi potrebami, je tudi zelo težko izpeljati interpretacijo, ki jo zagovarja tožena stranka, da ZUOPP-1 ureja omejitve za podaljšanje izobraževanja učencev s posebnimi potrebami, ko gre za prehajanje med programi.⁸ To je sistemsko logično, kajti če določen zakon sploh ne ureja določenega splošnega pravnega instituta, potem je zelo malo verjetno, da ta zakon ureja specialnejši pravni institut - to je prehajanje med izobraževalnimi programi v primeru podaljšanja izobraževanja - razen kolikor za to ne obstaja specialna in izrecna zakonska določba. Te pa v ZUOPP-1 ni. Iz določila 33. člena ZUOPP-1 tega, kamor cilja tožena stranka, ni mogoče izpeljati, ker bi morala biti tovrstna omejitev v primeru podaljšanja izobraževanja izrecno in jasno predpisana, da bi bilo to v skladu z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave) in zlasti sorazmernosti posega oziroma omejitve pravice iz 52. člena Ustave v zvezi z načelom varovanja otrokovih koristi iz 56. člena Ustave (z njeno interpretativno funkcijo) ter načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave).

56Poleg tega se ta interpretacija ZUOPP-1 s strani drugostopenjskega organa in argument za zavrnitev pritožbe ne ujema z delom obrazložitve izpodbijane odločbe, kjer je navedeno, da pa bi tožnika lahko vložila zahtevo za spremembo usmeritve v poseben program, ki je osnovnošolski program, če bi jo vložila pred izpolnitvijo osnovnošolskih obveznosti dne 15. 6. 2017.⁹ Poleg določbe 33. člena ZUOPP-1 tožena stranka poskuša najti podlago za svojo interpretacijo tudi v sedmem odstavku 25. člena ZUOPP-1, vendar pa to določilo glede vložitve zahteve za uvedbo postopka usmerjanja določa, ne samo, da je to možno ves čas, dokler je otrok vključen v program, ampak tudi pred vpisom v posebni program vzgoje in izobraževanja.

57To pomeni, da je za razrešitev tega upravnega spora bistvena določba 75. člena ZOsn v povezavi s temeljnimi načeli ZUOPP-1 in ustavnima odločbama 52. in 56. člena oziroma 3. člena MKOP. Za predmetno zadevo je relevanten prvi odstavek 75. člena ZOsn, v katerem je zakonodajalec uporabil pretekli čas /.../ „ki so bili vključeni“ in dovršno obliko /.../„in so izpolnili osnovnošolsko obveznost“ /.../ in če se ne vključijo v program srednješolskega izobraževanja, lahko ne glede na določbo 55. člena ZOsn „nadaljujejo izobraževanje v osnovni šoli“ in sicer za čas, ki je v tem odstavku tudi določen.¹⁰ Tudi tu ni potrebne podlage za to, da nadaljevanje šolanja ne bi bilo možno po tem, ko je učenec izpolnil osnovnošolsko obveznost.¹¹ Nasprotno, že iz besedila zakona izhaja, da je izobraževanje možno in se lahko nadaljuje tudi po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti.

58Glede možnosti spreminjanja programov izobraževanja, kar je poseben argument drugostopenjskega organa,¹² je zakonodajalec ta vprašanja uredil tako, da obstaja razlika med situacijo po prvem in drugem odstavku 75. člena ZOsn. Po prvem odstavku tega člena, ki je relevanten za tožnika, lahko učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom, nadaljujejo „izobraževanje“ v osnovni šoli. Zakonodajalec torej nadaljevanja izobraževanja ni omejil na prilagojeni program z nižjim izobrazbenim standardom, kar pomeni, da gre lahko tudi za nadaljevanja izobraževanja po posebnem programu vzgoje in izobraževanja, kar sta tožnika v predmetni zadevi tudi zahtevala. Z razliko od tega je zakonodajalec v drugem odstavku izrecno predvidel, da učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, lahko nadaljujejo „izobraževanje v posebnem programu vzgoje in izobraževanja.“ Za obe situaciji v prvem in drugem odstavku 75. člena ZOsn sta določeni tudi povsem drugačni obdobji možnega podaljšanja izobraževanja in zakonodajalec je očitno za to imel določene razloge. Da gre za (strokovne) razloge, v katere se sodišče ne spušča, izhaja tudi iz sistematične metode razlage tretjega odstavka tega člena, ki pravi, da se izobraževanje za učence, ki so se izobraževali po prilagojenih izobraževalnih programih, izvaja v skladu s programom, ki je prilagojen vrsti in stopnji primanjkljaja, ovire oziroma motnje posameznega učenca, med tem ko se za učence, ki so bili vključeni v posebni program vzgoje in izobraževanja, izobraževanje izvaja v skladu s posebnim programom vzgoje in izobraževanja.

59Na tej točki mora sodišče sicer v drugem kontekstu obravnavati že omenjeni argument drugostopenjskega organa, ali bi tožnika morala podati zahtevo za usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja pred 15. 6. 2017, ker kot pravi drugostopenjski organ,¹³ po preteku 3 let od zaključene osnovnošolske obveznosti to ni več mogoče. Zakonodajalec ni uredil procesnega vidika oziroma roka za uveljavljanja pravice iz prvega odstavka 75. člena ZOsn, določba pa vsebuje pogoj, da se otrok ni vključil v program srednješolskega izobraževanja. To pomeni, da zakonodajalec očitno ni predpisal, da mora biti takšna zahteva dana pred dokončanjem osnovnošolskih obveznosti in po naravi stvari izpolnitev pogoja, da se otrok ni vključil v program srednješolskega izobraževanja, lahko nastopi tudi po dokončanju osnovnošolske obveznosti, poleg tega pa lahko po dokončanju osnovnošolske obveznosti pride do spremembe potreb pri otroku. To pomeni, da tožena stranka ni imela podlage, da je zahtevo zavrnila z argumentom o prepozno vloženi zahtevi, ampak bi morala zahtevo obravnavati po vsebini s strokovnega vidika, ob upoštevanju mnenja Komisije, in sicer, ali je v največjo otrokovo korist predlog staršev z dne 4. 6. 2019, tudi upoštevajoč zatrjevane spremenjene potrebe in interesa otroka ter njegovih staršev. Nobena pravica namreč ne pripada programu, kot zmotno navaja tožena stranka, pač pa zadevne pravice pripadajo izključno otrokom.

60To pomeni, da sodišče ne more najti nobene zakonite podlage v določilih ZOsn in ZUOPP-1 za nobenega od argumentov, ki jih je uporabil drugostopenjski organ v dopolnitvi obrazložitve glede na obrazložitev prvostopenjskega organa. Dejstvo, da je A.A. uspešno zaključil osnovnošolsko izobraževanje (s povprečno oceno višjo od „prav-dobro“) in da mu je pristojni organ na podlagi zahteve staršev z dne 4. 6. 2019 ponudil vključitev program nižjega poklicnega izobraževanja (Post rehabilitacijski praktikum, ...) pomeni zgolj to, da je bila spoštovana njegova pravica do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena Ustave. Vendar pa njemu pripada tudi ustavna pravica do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi iz drugega odstavka 52. člena Ustave, ki pa bi jo bilo dopustno omejiti samo, če bi zakonodajalec to izrecno in jasno predpisal, pa tega ni storil, in še ob nadaljnjih pogojih (iz tretjega odstavka 15. člena Ustave), da bi imela omejitev legitimen cilj in da bi bila s tega vidika dopustna, da bi bila omejitev primerna v tem smislu, da bi bilo z omejitvijo možno doseči legitimen cilj in če bi bila ta omejitev nujna tudi v tem smislu, da z nobenim milejšim ukrepom ne bi bilo mogoče doseči istega legitimnega cilja.

61V ponovnem postopku bo ob upoštevanju pravne interpretacije ZOsn in ZUOPP-1, ki jo je zavzelo sodišče v tem upravnem sporu, prvostopenjski organ moral upoštevati strokovno mnenje Komisije z dne 29. 8. 2019 oziroma morebitne spremembe in dopolnitve v primeru spremenjenih okoliščin dejanske in pravne narave.

62Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) zaradi napačne uporabe materialnega prava, izpodbijani akt ter drugostopenjski akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje - Zavod za šolstvo RS, mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V predmetni zadevi namreč niso izpolnjeni pogoji za sojenje v sporu polne jurisdikcije (prvi del prvega odstavka ter prva točka prvega odstavka 65. člen ZUS-1). Na ta način se po oceni sodišča lahko tudi najhitreje pride do izvršljive odločbe o usmeritvi otroka, ki bo v njegovo največjo korist.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

63Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007, 107/2013), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 22% DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

¹ Glej na primer: odločbi Ustavnega sodišča Up-748/16-18 z dne 25. 4. 2018, odst. 14; U-I-118/09, 10. 6. 2010, odst. 18.
² Zakon o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, Uradni list SFRJ, št. 15 MP, 21. 12. 1990 Akt o notifikaciji nasledstva ...Uradni list RS, št. 9/92 z nadaljnjimi spremembami.
³ Glej na primer: sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 27/2018-87, 9. 8. 2018, odst. 95.
⁴ UNCRC, General Comment 14 on the Right of the Child to Have His or Her Best lnterests Taken as a Primary Consideration (Art. 3, Para. 1), CRC/C/GC/14, 2013, tč. 1A/6a, str. 4.
⁵ Ibid. tč. 1A/6b, str. 4.
⁶ Ibid. tč. 1A/6c, str. 4.
⁷ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-118/09, 10. 6. 2010, odst. 11-12.
⁸ V tem smislu oziroma v tej zvezi zvezi Zavod RS za šolstvo kot prvostopenjski organ z razliko od drugostopenjskega organa ZUOPP-1 v obrazložitvi niti ni omenil ZUOPP-1 kot podlage za zavrnitev zahteve.
⁹ Tudi tega argumenta ni moč zaslediti v prvostopenjski odločbi Zavoda RS za šolstvo.
¹⁰ Določilo prvega odstavka 75. člena ZOsn pravi: „Učenci s posebnimi potrebami, ki so bili vključeni v osnovnošolsko izobraževanje po prilagojenem programu z nižjim izobrazbenim standardom in so izpolnili osnovnošolsko obveznost ter se ne vključijo v programe srednješolskega izobraževanja, lahko ne glede na določilo prvega odstavka 55. člena tega zakona nadaljujejo z izobraževanjem v osnovni šoli še največ tri leta in obdržijo status učenca.“
¹¹ Edino s tega vidika se argumentacija Zavoda RS za šolstvo v prvostopenjskem aktu in drugostopenjskega organa ujemata.
¹² Tudi tega argumenta Zavod RS za šolstvo ni uporabil v prvostopenjski odločbi.
¹³ Tudi tega argumenta Zavod RS za šolstvo kot prvostopenjski organ ni uporabil pri zavrnitvi zahteve.