VSRS Sklep I Up 59/2019

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 61/2017-11 z dne 20. 2. 2019 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba Upravne enote Radovljica, št. 214-216/2016-37 z dne 6. 12. 2016, odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti stroške sodnega postopka v višini 512,40 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Upravne enote Radovljica, št. 214-216/2016-37 z dne 6. 12. 2016, s katero je bila zavrnjena tožnikova prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (1. točka izreka) in odločeno, da mora tožnik v roku osem dni od pravnomočnosti odločbe zapustiti Republiko Slovenijo (2. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče poudarilo, da v postopku ugotovljena dejstva, ki med strankama niso sporna, kažejo na to, da je podan razlog po šesti alineji prvega odstavka 55. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) za zavrnitev podaljšanja enotnega dovoljenja. Pojasnilo je, da se dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji tujcu ne izda že zgolj zaradi obstoja razlogov za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu, torej niti ni potrebno, da bi dejansko prišlo do kršitve pravnega reda. Zakonodajalec je tu postavil zelo stroge kriterije. V obravnavanem primeru pa ni sporno, da je tožnik bil obravnavan za prekršek po 146. členu ZTuj-2 kot odgovorna oseba podjetja S., d. o. o., zaradi nezakonite zaposlitve dveh državljanov Srbije in s tem omogočanja nezakonitega bivanja na območju Republike Slovenije, za kar mu je bila izrečena globa, kar pomeni, da je že kršil slovenski pravni red.

3Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeno sodbo vložil pritožbo zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. V pritožbi med drugim poudarja, da je pojem podrejanje pravnemu redu nedefiniran pojem, ki ga je treba presojati v vsakem primeru posebej. Pritožnik se v celoti podreja pravnemu redu Republike Slovenije, kot je povedal že v postopku pred upravnim organom. V Sloveniji je zato, da lahko dela, zato spoštuje vse predpise in nikakor ni mogoče domnevati, da se pravnemu redu ne bo podrejal. V vsem času kar je v Sloveniji (od leta 2011) ni bil niti enkrat obravnavan ne v postopku zaradi prekrška ne v kazenskem postopku, zgolj v konkretno navedenem primeru je odgovarjal objektivno kot odgovorna oseba pravne osebe. Vse obveznosti ima poravnane, zaposluje sedem ljudi in če ne bo uspel podaljšati dovoljenja, bo firmo moral zapreti, prenehati poslovati, zaposlene pa odpustiti. Ni mogoče domnevati, da se tožnik in oba delavca ne podrejajo pravnemu redu, saj sta podala vlogo in torej nista delala na črno, ker je že tekel postopek. Tožnik je v neenakem položaju s slovenskimi državljani, ki opravljajo podobno dejavnost in nimajo poravnanih obveznosti do delavcev ali države, pa vendar naprej poslujejo nekaznovano. Navedeno predstavlja tudi kršitev 14. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

4Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila. Navedla je le, da je njeno stališče že opredeljeno v izpodbijani odločbi in da dodatnih stališč k pritožbenim navedbam ne navaja.

K I. točki izreka

5Pritožba je utemeljena.

6Enotno dovoljenje za prebivanje in delo je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2), in se pod zakonsko določenimi pogoji po poteku veljavnosti lahko podaljša (četrti odstavek istega člena). V 55. členu ZTuj-2 so taksativno našteti razlogi, zaradi katerih se tujcu dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji ne izda (ali ne podaljša), med drugim, če obstajajo razlogi za domnevno, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije (šesta alineja prvega odstavka). Slednje je torej vprašanje pravne razlage nedoločenega pravnega pojma.

7Nedoločeni pravni pojmi¹ so na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma (npr. javna varnost). To upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom.² S tem zakonodajalec določi upravi okvir njej prepuščene presoje, kako naj se norma materialnega prava razume in udejanja v praksi. Navedeno tudi ne nasprotuje zahtevam Ustave po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov (2. člen), dokler določen pojem v okviru pravne norme ne postane povsem odtegnjen pravni razlagi z ustaljenimi metodami razlage prava.³

8Navedeno polje lastne presoje uprave pa ne pomeni, da ni mogoče izvrševati sodnega nadzora nad zapolnjevanjem nedoločenih pravnih pojmov. Tako presojo je treba zagotoviti zaradi zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave), saj gre za vprašanje pravilne razlage materialnega, pa tudi procesnega prava, ki je nedvomno stvar sodne presoje sodišč v upravnem sporu. Vprašanje, ki se v zvezi s tem zastavlja, pa je, ali je sodni nadzor v upravnem sporu glede razlage nedoločenih pravnih pojmov s strani uprave vsebinsko omejen. Taka omejitev iz zakona izrecno ne izhaja, drugače kot to velja za sodni nadzor nad prostim preudarkom pri odločanju uprave (drugi odstavek 27. člena ZUS-1).⁴ Vendar pa je treba pri odgovoru na to vprašanje izhajati tudi iz značilnosti funkcije uprave, ki kot prva skrbi za uresničevanje javnega interesa skladno z zakonom, pri čemer je zakonska določitev nedoločenih pravnih pojmov namenjena prav zagotavljanju učinkovitega izvrševanja te, upravne funkcije. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.

9Uprava je tako prva pristojna za vsebinsko opredelitev nedoločenega pravnega pojma pri odločanju o določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (2. člen ZUP). Sodišče v upravnem sporu – drugače kot prvostopenjsko sodišče v pravdi – ni tisto, ki bi vsebino nedoločenega pravnega pojma samostojno (de novo) opredeljevalo. Njegova primarna funkcija je v nadzoru nad tem, ali ga je vsebinsko pravilno napolnil pristojni organ uprave v okviru in skladno z namenom, ki ga je upravi določil zakonodajalec. Navedeno je odraz načela delitve oblasti (3. člen Ustave).

10Če sodišče v upravnem sporu ugotovi, da je zakonodajalec določen pojem pustil vsebinsko odprt zato, da prepusti njegovo vsebinsko opredelitev upravi, torej da gre za nedoločen pravni pojem upravnega prava,⁵ lahko sodišče v razlago uprave poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati.⁶ Pri tem pa se lahko sicer pojavijo tudi primeri nedoločenih pravnih pojmov, ki se po svoji pravni naravi dodatno izmikajo sodnemu opredeljevanju (npr. razlage s strani specializiranih strokovnih kolegijskih teles, vrednostne presoje določenih politik⁷), kar je treba ugotoviti v vsakem konkretnem primeru. Enako velja glede pravne subsumpcije ugotovljenih dejstev pod tako ugotovljeni zakonski dejanski stan, saj je pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. V takem primeru je le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja sodišče pooblaščeno, da v pravilnost navedene subsumpcije poseže.⁸

11Glede na navedeno je tudi v obravnavanem sporu razvidno, da je skladno z zakonom ocena, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Vrhovno sodišče je v svoji pretekli praksi skladno z navedenimi izhodišči razlage nedoločenih pravnih pojmov že večkrat pritrdilo pravilnosti razlage tožene stranke tudi v vsebinsko podobnih zadevah.⁹ Vendar pa v obravnavanem sporu ugotavlja, da razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je sprejela tožena stranka in ji je pritrdilo tudi sodišče prve stopnje, presega okvire možne razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava.

12Po presoji Vrhovnega sodišča je tako mogoče pritrditi stališču pritožbe, da kljub načelni strogosti zakonodajalca pri določanju navedenih pogojev vseeno ni mogoče ocene, da se določena oseba (tujec) ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije, izvesti zgolj iz dejstva, da je ta oseba enkrat že bila spoznana odgovorna za storitev določenega prekrška, torej da je enkrat že kršila pravni red, če je ta oseba zakonito prebivala v Sloveniji dlje časa in je torej mogoče za oceno njenega bodočega ravnanja upoštevati tudi druge okoliščine in dejanja te osebe v preteklem obdobju (npr. dolžino bivanja in siceršnje spoštovanje pravnega reda). Povedano drugače, ne po gramatikalni, ne po teleološki razlagi tega pojma ni mogoče razlagati tako, da bi omogočal ob več različnih okoliščinah, ki jih je mogoče ugotoviti ob dalj časa trajajočem bivanju tujca v Republiki Sloveniji, upoštevanje zgolj ene same okoliščine kot temelja odločitve (torej ene pravnomočne odločbe o prekršku).

13Zato so upoštevne pritožbene navedbe, da tožena stranka v svojo presojo v nasprotju z dopustno razlago navedenega pogoja iz ZTuj-2 ni vključila upoštevnih navedb pritožnika, da od kar je v Sloveniji (od leta 2011) spoštuje vse predpise, da ni bil niti enkrat obravnavan ne v kazenskem postopku ne v postopku za prekršek (zgolj v naveden primeru je odgovarjal objektivno kot odgovorna oseba), da je zaposlen v družbi S., d. o. o., katere družbenik je, da ima poravnane vse obveznosti in da zaposluje še sedem ljudi.

14Glede na navedeno zaradi napačne uporabe oziroma razlage materialnega prava ni bilo pravilno oziroma popolno ugotovljeno dejansko stanje. Po presoji Vrhovnega sodišča bi tožena stranka torej morala ovrednotiti pritožnikove navedbe (oziroma ugotoviti dejansko stanje) ter (tudi) ob njihovem upoštevanju in upoštevanju storjenega prekrška potem ustrezno obrazložiti sklepanje na bodoče (ne)spoštovanje pravnega reda oziroma bodoče (ne)podrejanje pravnemu redu.

15Ker lahko Vrhovno sodišče ob uporabi drugega odstavka 79. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom istega člena ob razveljavitvi sodbe odpravi tudi upravni akt, je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

16Neupoštevno pa je sicer zelo pavšalno sklicevanje na kršitev 14. člena EKČP, saj pritožnik zatrjevane kršitve ni konkretiziral. K temu Vrhovno sodišče le dodaja, da niti ne gre za primerljive položaje, saj pritožnik primerja položaj tujega državljana, ki mora pridobiti dovoljenje za delo in prebivanje v Republiki Sloveniji, s položajem slovenskega državljana, ki seveda takega dovoljenja ne potrebuje.

K II. točki izreka

17Ker je pritožnik s pritožbo uspel, mu je tožena stranka dolžna povrniti priglašene stroške postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1) in sicer 285,00 EUR za tožbo (drugi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu) ter priglašenih 225 točk (135,00 EUR) za pritožbo, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 512,40 EUR. Za odločanje o vračilu sodne takse pa je glede na 37. člen Zakona o sodnih taksah pristojno sodišče, ki je odločalo v postopku na prvi stopnji.

¹ V tujih pravnih ureditvah so nedoločeni pravni pojmi (unbestimmte Rechtsbegriffe) prav tako poznani kot poseben institut upravnega prava, tako npr. K. Rennert: VWGO Kommentar, Art. 114, C. H. Beck, München, 2014, str. 856 in nasl.
² Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999, 15. točka obrazložitve.
³ Enako razlago je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v sodbi X Ips 182/2017 z dne 9. 10. 2019.
⁴ Tudi teorija in sodna praksa v drugih evropskih državah na to ne da enoznačnega odgovora, glej npr. Rennert, citirano delo, K. Schönenbroicher: Art. 40, Beurteilingsspeielräume aufgrund Beurteilungsermächtigungen, v: Mann, Sennekamp, Üchtritz: Verwaltungsverfahrengesetz, Kommentar, 2. Auflage, München, C. H. Beck, 2019.
⁵ Vsak pravni pojem je sicer po svoji naravi vedno predmet razlage, glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 96/2016 z dne 3. 1. 2017, 30. točka obrazložitve. O tem tudi M. Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 107-108.
⁶ O tem, da nedoločenih pravnih pojmov ni mogoče vselej enopomensko interpretirati tudi Ustavno sodišče že npr. v odločbi št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996, 16. točka obrazložitve.
⁷ O tem F. Ossenbuehl v H. Erichsen, D. Ehlers: Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter Recht, Berlin, 2002, str. 218 in nasl.
⁸ V strokovni literaturi se v povezavi s sodno prakso drugih evropskih držav opozarja na primere, ko je poseg sodne presoje v presojo uprave privedel do težkih posledic. Upravno sodišče je v Frankfurtu tako v nasprotju s predhodno oceno upravnih organov in drugačno presojo, ali je podana "nevarnost resnih nemirov", dovolilo demonstracije, ki so v centru mesta kasneje privedle do milijonske škode. Glej prav tam, str. 218.
⁹ Glej npr. odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 316/2013 z dne 20. 12. 2013, I Up 123/2016 z dne 18. 5. 2016, I Up 28/2017 z dne 19. 4. 2017 in I Up 85/2018 z dne 12. 9. 2018.