UPRS Sodba II U 111/2017-9

Tožbi se ugodi. Sklep Upravne enote Maribor, št. 214-2870/2016-10 (9400) z dne 14. 11. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Maribor kot nepopolno zavrgla tožnikovo prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje, ki jo je ta vložil na podlagi 51. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) dne 18. 7. 2016. Iz obrazložitve izhaja, da ga je z dopisom z dne 12. 8. 2016 upravni organ seznanil, da je njegova vloga nepopolna ter v kakšnem roku in na kakšen način jo mora dopolniti, da jo bo organ lahko obravnaval. Po prvem odstavku 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namreč nepopolne ali nerazumljive vloge samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči, ampak mora organ v roku 5 dni od stranke zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo in določiti vložniku rok, v katerem mora to storiti. Tožnik je bil tako seznanjen, da mora v roku 30 dni od prejema dopisa predložiti listine, ki jih določa peti odstavek 33. člena ZTuj-2, to je veljavno potno listino, katere veljavnost je najmanj tri mesece daljša od nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, oziroma overjeno kopijo takšne listine in druga dokazila in listine o izpolnjevanju pogojev iz tretjega in četrtega odstavka tega člena ter potrdilo o nekaznovanju, ki ga dobi pri pristojni Policijski postaji Kosova. V primeru, da tožnik svoje vloge ne bo dopolnil, bo organ njegovo prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje zavrgel v skladu z drugim odstavkom 67. člena ZUP. Ta dopis je bil pooblaščencu tožeče stranke vročen dne 18. 8. 2016, rok za dopolnitev pa je potekel dne 19. 9. 2016. Po preteku roka, to je 19. 10. 2016, je tožeča stranka upravnemu organu dostavila le fotografije v skladu s Pravilnikom o načinu izdaje dovoljenja za prebivanje, načinu odvzema prstnih odtisov in načinu označitve prenehanja dovoljenja za prebivanje. Ker torej tožnik svoje vloge za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje ni dopolnil z vsemi listinami, jo je upravni organ zavrgel.

2V sklepu je naveden pravni pouk, v skladu s katerim je zoper ta sklep dovoljena pritožba, o kateri bo odločilo Ministrstvo za notranje zadeve. Tožnik je pritožbo tudi vložil, ta pa je bila s sklepom Ministrstva za notranje zadeve št. 2141-8/2017/2 (1312-03) z dne 24. 1. 2017 kot nedovoljena zavržena. Drugostopni organ je namreč ugotovil, da je v skladu s četrtim odstavkom 87. člena ZTuj-2 pritožba v upravnih zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dovoljena le v primerih, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu ZTuj-2. Pritožba je torej v upravnih zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje na drugih podlagah izključena. Ker je v navedeni upravni zadevi pritožba izključena z materialnim zakonom, glede na drugi odstavek 258. člena ZUP ta ni dovoljena niti zoper sklep, ki ga v navedeni upravni zadevi izda upravna enota, ne glede na siceršnjo določbo drugega odstavka 67. člena ZUP, kjer je določeno, da je pritožba zoper sklep o zavrženju pomanjkljive vloge dovoljena. V skladu s četrtim odstavkom 215. člena ZUP za stranko ne sme nastati škodljivih posledic, če ravna po napačnem pravnem pouku. Glede na to stranki rok za vložitev tožbe v upravnem sporu začne teči od dneva vložitve odločbe, s katero je bila njena pritožba zavržena.

3Tožeča stranka v tožbi navaja, da je upravni organ v obravnavani zadevi ravnal skrajno formalistično in zahteval dopolnitev prošnje s podatki oziroma dokazili, za katere je že vnaprej jasno, da tožniku sploh niso dosegljivi. Tožeča stranka navaja, da zavrženje prošnje ob ignoriranju za Slovenijo zavezujoče zahteve Evropskega sodišča za človekove pravice (tako po Evropski konvenciji za človekove pravice kot tudi po pravu EU) po legalizaciji dolgotrajno toleriranega bivanja, ki prevlada nad zahtevami imigrantske zakonodaje v državi članici, pomeni hudo in očitno kršitev materialnega prava. Sklicuje se na 8. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP), v skladu s katerim se zahteva legalizacija dolgotrajno toleriranega bivanja, zato je treba tožeči stranki izdati dovoljenje za prebivanje.

4Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

5Tožba je utemeljena.

6Kot izhaja iz zgoraj obrazloženega, je predmet presoje v tem upravnem sporu sklep Upravne enote Maribor, št. 214-2870/2016-10 (9400) z dne 14. 11. 2016, s katerim je bila kot nepopolna zavržena tožnikova vloga za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi takrat veljavnega 51. člena ZTuj-2.

7V tem upravnem sporu izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi 67. člena ZUP. Ta določa, da če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči. Organ mora zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo in zato vložniku določiti rok. Če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba (prvi in drugi odstavek 67. člena ZUP).

8Ne glede na navedeno o dopustnosti pritožbe zoper sklep, s katerim je vloga kot nepopolna zavržena, se sodišče strinja z drugostopnim organom, da v obravnavani zadevi pritožba ni dovoljena, glede na četrti odstavek 87. člena ZTuj-2, ki izrecno določa zadeve, v katerih je pritožba v zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje dovoljena. Pritožba je dovoljena, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu tega zakona, kar s sklepanjem po nasprotnem pomeni, da v primeru, ko je ta vložena na podlagi 51. člena ZTuj-2, ni dovoljena. Glede na to, je v skladu z drugim odstavkom 258. člena ZUP, po katerem pritožba zoper sklep ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo, pritrditi organu druge stopnje, da v obravnavani zadevi pritožba zoper prvostopni sklep ni dovoljena, drži pa tudi nadaljnja ugotovitev, da če stranka ravna po napačnem pouku, to zanjo ne more imeti škodljivih posledic (četrti odstavek 215. člena ZUP).

9Predmet presoje v tem upravnem sporu je torej zgoraj navedeni prvostopni sklep Upravne enote Maribor, s katerim je bila tožnikova vloga za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi 51. člena ZTuj-2 kot nepopolna zavržena, po obrazloženem pa je dne 6. 3. 2017 v upravnem sporu vložena tožba pravočasna.

10Tožeča stranka je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov in zaradi interesa Republike Slovenije po prvem odstavku 51. členu ZTuj-2. Ta določa, da lahko tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu. Ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu določa 33. člen ZTuj-2. Tujec, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji mora imeti veljavno potno listino, katere veljavnost je najmanj tri mesece daljša od nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, ustrezno zdravstveno zavarovanje in zadostna sredstva za preživljanje v času prebivanja v državi oziroma mu mora biti preživljanje kako drugače zagotovljeno, mesečno najmanj v višini kolikor znaša osnovni znesek minimalnega dohodka v Republiki Sloveniji (tretji odstavek 33. člena ZTuj-2).

11Tožnik je vložil prošnjo na podlagi določb prvega odstavka 51. člena ZTuj-2 dne 18. 7. 2016. S tem poskuša rešiti svoj položaj, ko namreč v Republiki Sloveniji živi kot tujec brez dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje. Razen tega je prav tako z namenom ureditve svojega položaja v Sloveniji vložil tudi prošnjo za dovolitev zadrževanja tujca po 73. členu členu ZTuj-2, ki je bila zavrnjena, o tem pa se vodi upravni spor pri tukajšnjem sodišču pod št. II U 503/2016.

12Tožnikova vloga za izdajo dovoljenja za prebivanje iz drugih razlogov po 51. členu ZTuj-2 je bila zavržena kot nepopolna, ker niti po pozivu ni bila dopolnjena z zahtevanimi listinami.

13Tožeča stranka se v zvezi z urejanjem svojega statusa sklicuje tudi na 8. člen EKČP, to je pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja (prvi odstavek 8. člena EKČP). Javna oblast se ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, razen, če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi zaradi državne varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje države, zato, da se prepreči nered ali kaznivo dejanje, da se zavaruje zdravje ali morala, ali da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi (drugi odstavek tega člena).

14Nedotakljivost posameznikove zasebnosti, torej zasebnega in družinskega življenja, pa zagotavlja tudi Ustava RS (35. člen). Tudi ta predvideva, da se nekatere človekove pravice medsebojno omejujejo, ko v tretjem odstavku 15. člena določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava RS (tretji odstavek 15. člena EKČP). Človekove pravice so torej lahko omejene s pravicami drugih, kar pomeni tudi zaradi javnega interesa, pri presoji, koliko je ta omejitev dopustna, pa je treba uporabiti načelo sorazmernosti.

15Konvencija torej v 8. členu zagotavlja pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, v katero se javna oblast ne sme vmešavati, razen če je to določeno z zakonom in nujno v demokratični družbi iz v drugem odstavku 8. člena EKČP navedenih razlogov. V zvezi s tem obstaja več odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), ki obravnavajo pravico tujcev, to je posameznikov, ki živijo na območju države, katere državljanstva nimajo, do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja. ESČP sicer poudarja, da so države v skladu z mednarodnim pravom in odvisno od svojih pogodbenih obveznosti upravičene nadzorovati vstop tujcev na svoje ozemlje in njihovo prebivanje, kljub temu pa lahko odločitve držav na področju imigracije v določenih primerih privedejo do posega v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zlasti takrat, kadar so takšni posamezniki v državi gostiteljici razvili močne osebne ali družinske vezi (glej npr. odločitev ESČP Kurić in ostali proti Republiki Sloveniji z dne 13. 7. 2010).

16Pri tem ESČP poudarja, da varovanje pravice do zasebnega in družinskega življenja ne pomeni le zaščite posameznika pred posegom oblasti v njegovo zasebno oziroma družinsko življenje, ampak vključuje tudi (pozitivno) obvezo države, da zagotavlja učinkovito varstvo posameznikovega zasebnega življenja (glej npr. odločitev v zadevi Osman proti Danski in Butt proti Norveški). Kot pravi ESČP natančna definicija pozitivnih in negativnih obveznosti države sicer ni mogoča, v obeh primerih pa mora biti zagotovljeno ravnotežje (oziroma ustrezno sorazmerje) med interesi posameznika in skupnosti kot celote. Uporabiti je torej treba načelo sorazmernosti.

17Pri tem je treba izhajati iz dejanskih okoliščin konkretne zadeve. Iz teh izhaja, da se je tožnik rodil ... na ... in je po narodnosti ... V zadevi ni bilo sporno, da je otroštvo in mladost preživel na ... in v ..., v letih 1961 in 1963 je obiskoval vojaško šolo v ...in nato prišel v Slovenijo, kjer je bil zaposlen kot podoficir v Jugoslovanski ljudski armadi od leta 1964 do 1969.

18Tožnik je eden izmed tako imenovanih izbrisanih, to je oseb, ki so kot državljani SFRJ oziroma kot državljani drugih republike nekdanje SFRJ živeli v Sloveniji in imeli na območju Slovenije stalno prebivališče, dne 26. 2. 1992 oziroma takrat, ko so za njih začele veljati določb Zakona o tujcih, pa so bili iz registra stalnega prebivalstva izbrisani.

19Navedene dejanske okoliščine niso sporne. Do izbrisa iz registra stalnega prebivalstva je tožnik v Sloveniji živel 28 let. To pomeni, da je do takrat imel stalno prebivališče v skladu z veljavnimi predpisi in je na območju Slovenije tudi dejansko prebival. Do takrat je, kot vsi državljani drugih republik, ki so živeli v Sloveniji, kot jugoslovanski državljan užival vse pravice (glej prej navedeno zadevo ESČP Kurić in ostali proti Republiki Sloveniji).

20Od izbrisa iz registra stalnega prebivalstva do izdaje izpodbijane odločbe je tožnik živel v Sloveniji nadaljnjih 24 let, oziroma skupno 52 let. Odločba o vrnitvi št. (3F681-09) 2250-7/2014 mu je bila izdana 18. 3. 2014 in določen 30 dnevni rok za prostovoljno vrnitev, ta pa je bil s sklepom z dne 14. 4. 2014 podaljšan do 21. 5. 2014. Ta rok je torej že potekel, tožnik pa je dne 18. 7. 2016 vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po 51. členu ZTuj-2.

21Ne glede na to, da v spisu ni podatkov o tožnikovih konkretnih življenjskih okoliščinah, morebitnih sorodstvenih in drugih socialnih vezeh, je iz zgoraj navedenega očitno in med strankama nesporno, da se tožnikovo življenje že preko 50 let odvija v Sloveniji. Življenje tvori paleta osebnih, socialnih, kulturnih, ekonomskih in drugih odnosov, vse to pa predstavlja zasebno življenje posameznika. Zasebno življenje posameznika pa je, ne glede na obstoj ali neobstoj družinskega življenja, varovano s 35. členom Ustave RS in 8. členom EKČP (glej npr. odločitev ESČP Maslov proti Avstriji).

22Poseg v zasebno življenje predstavlja kršitev 8. člena konvencije, razen če je v skladu z zakonom, zasleduje legitimen cilj, to je cilje iz drugega odstavka tega člena, in je nujen v demokratični družbi za dosego teh ciljev (glej prej navedene odločitve ESČP). Pri tem je treba tehtati tako pravico posameznika do spoštovanja oziroma varovanja njegovega zasebnega življenja kot pravico oziroma interes skupnosti kot celote, ki je v zagotavljanju državne varnosti, javne varnosti ter da se zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi. Ob iskanju ravnovesja med enimi in drugimi je treba ustrezno upoštevati načelo sorazmernosti.

23Kot izhaja iz navedenih dejanskih okoliščin tožnik več kot 50 let živi v Sloveniji, pri tem prvih 28 let na zakoniti podlagi. Vse njegovo življenje se odvija in poteka v Sloveniji, da bi imel kakršnekoli sorodstvene ali druge socialne kontakte izven Slovenije iz podatkov spisa ni razvidno. Prav tako ni razvidno, da bi bili na tožnikovi stranki podani v demokratični družbi nujni razlogi, ki bi zaradi državne oziroma javne varnosti, ekonomske blaginje ali varovanja zdravja, morale oziroma pravic in svoboščin drugih ljudi ali preprečevanja kaznivih dejanj, prevladali nad pravico do varovanja zasebnega življenja tožnika.

24Zgoraj je že bilo navedeno, da ima država razen prepovedi nedopustnih posegov v posameznikovo pravico do zasebnega življenja (kar ESČP imenuje negativna obveznost, glej npr. Osman proti Danski) tudi pozitivno obveznost ukrepati z namenom, da se posamezniku zagotovi zasebno življenje brez nedopustnih posegov vanj, torej posegov, ki niso nujni v demokratični družbi in presegajo standarde iz drugega odstavka 8. člena EKČP, oziroma ob upoštevanju načela sorazmernosti pomenijo kršitev posameznikove pravice do spoštovanja oziroma nemotenega uživanja zasebnega življenja.

25Kot izhaja iz podatkov spisa, je tožniku rok, da prostovoljno zapusti državo, potekel 21. 5. 2014. Od takrat torej živi v negotovosti, da bo ta odločitev realizirana. Glede na dolžino trajanja takega stanja pozitivne obveze države za realizacijo posameznikove pravice do spoštovanja njegovega zasebnega življenja iz prvega odstavka 8. člena EKČP državi nalagajo, da tožnikov položaj uredi.

26K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je tožnik sicer skušal svoj položaj urediti na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji - ZUSDDD, ki je bil sprejet z namenom ureditve statusa tako imenovanih izbrisanih, vendar je to storil prepozno, zato je bila njegova vloga zavržena, odločitev pa je po sodbi Upravnega sodišča RS št. II U 293/2014 z dne 17. 12. 2014 pravnomočna. Vendar pa to ne pomeni, da tožnikovega bivanja v Sloveniji ni mogoče urediti na kakšni drugi podlagi. Pri tem je treba upoštevati zgoraj opisane konkretne okoliščine, predvsem dolžino tožnikovega prebivanja na območju Slovenije in njegov siceršnji socialni status.

27Iz tega razloga je tudi določbe 51. člena ZTuj-2 treba razlagati v skladu s konvencijo in ustavo oziroma tako, da se posamezniku, v konkretnem primeru tožniku zagotovi, spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja. V skladu s tem je treba presojati tudi popolnost tožnikove vloge oziroma njene sposobnosti za obravnavo. Pri tem je treba skrbeti, da nevednost in neukost stranke nista v škodo pravic, ki ji gredo (četrti odstavek 7. člena ZUP).

28K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je tožnik vložil svojo prošnjo na podlagi prvega odstavka 51. člena ZTuj-2, zato se sodišče posebej do pogojev za izdajo dovoljenja po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 ni opredeljevalo. Ne glede na to pa dodaja, da je bil 27. 10. 2017 objavljen v Uradnem listu RS št. 59/2017 ZTuj-2E, ki se sicer uporablja od 1. 1. 2018 in v 68. členu določa, da se postopki, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona in o katerih še ni pravnomočno odločeno, nadaljujejo po dosedanjih predpisih, razen če so določbe ZTuj-2E za stranko ugodnejše. V ponovljenem postopku bo tako treba izhajati iz za stranko ugodnejše normativne ureditve.

29Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, izpodbijano odločitev na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponovni postopek.

30V ponovnem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) razjasniti vse za odločitev relevantne okoliščine in ponovno odločiti o zadevi.