VSRS Sodba X Ips 353/2016

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 137/2015 z dne 14. 9. 2016, se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi odločba Agencije RS za okolje, št. 35524-3/2013-28 z dne 7. 5. 2014, ter se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 707,60 EUR v roku 15 dni od dneva vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35524-3/2013-28 z dne 7. 5. 2014. Z navedeno odločbo je prvostopenjski upravni organ zavrnil njegovo zahtevo za izdajo vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za izvajanje športnega ribolova v komercialnih ribnikih, in sicer za ... jezero, ki se nahaja na tam navedenih zemljiščih. Svojo odločitev je oprl na ugotovitev, da je za ... ribiški okoliš, ki ima status ribolovnega revirja, na območju tega pa se nahaja tudi ... jezero, z odločbo Vlade RS, št. 34200-3/2011/4 z dne 14. 7. 2011, že podeljena druga pravica in sicer koncesija za izvajanje ribiškega upravljanja,¹ zato niso izpolnjeni pogoji za izdajo vodnega dovoljenja po 127. členu Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) in 1. točki prvega odstavka 2. člena Pravilnika o komercialnih ribnikih (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjski akt je pritožbeni organ zavrnil z odločbo št. 3555-39/2014/3-ŠZ z dne 4. 6. 2015.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje pritrdilo odločitvi in razlogom, ki sta jih navedla upravna organa, in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Dodatno je navedlo, da glede na podatke o podeljeni koncesiji za ribiško upravljanje, ki jih tožnik ne prereka, odločitev upravnih organov temelji na pravilni presoji, da ni izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 2. člena Pravilnika in so zato neutemeljene tudi vse ostale tožbene navedbe.

3Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper sodbo vložil revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z razlogi iz vseh treh točk drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Navaja, da se sodišče prve stopnje do ključnih tožbenih trditev (ki jih nato v zaključku revizije konkretno navede) ni opredelilo oziroma jih je zavrnilo brez jasnih, logičnih in upoštevnih argumentov. Zato meni, da sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, njemu pa so kršene ustavne pravice iz 14., 22. in 23. člena URS in pravica do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP. Navaja, da je sodišče napačno uporabilo materialno pravo, ker je Pravilnik razlagalo brez upoštevanja ZV-1, Zakona o sladkovodnem ribištvu (v nadaljevanju ZSRib), URS in EKČP. S tako razlago in načinom obravnave tožbe pa je pravno in dejansko stanje prilagodilo ciljni odločitvi - izdati zavrnilno odločbo. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo v zadevi Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis proti Greece z dne 9. 12. 1994. Predlaga ugoditev reviziji. Zahteva plačilo stroškov postopka.

4Revizija je bila vročena v odgovor toženki, ki nanjo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

O dovoljenosti revizije:

6V obravnavani zadevi je revizija dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1², to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ali koncesija za ribiško upravljanje v ribiškem okolišu po Zakonu o sladkovodnem ribištvu (ZSRib) izključuje pridobitev vodnega dovoljenja za izvajanje športnega ribolova v komercialnih ribnikih po Zakonu o vodah (ZV-1). O tem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev enotne uporabe prava in pravne varnosti, Vrhovno sodišče še ni odločalo, zato je revizijo v tem obsegu sprejelo v vsebinsko obravnavo.

7Revident pa ni izkazal izpolnjevanja pogojev za dovoljenost revizije po 1. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, kot tudi glede ostalih treh vprašanj, ki jih uveljavlja v okviru 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ker Vrhovno sodišče glede na značilnosti tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015), v nadaljevanju navaja le bistvene preudarke, zaradi katerih ostali uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izpolnjeni.

8Pogoj za dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi ni izpolnjen, ker pravica ali obveznost revidenta v izpodbijanem aktu (zavrnitev izdaje vodnega dovoljenja) ni izražena v denarni vrednosti. Revident, na katerem je trditveno in dokazno breme, tudi ni izkazal zelo hudih posledic izpodbijanega akta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1), saj za navedbo, da ima odločitev zanj hude materialne posledice, ker je brez prihodkov in ekonomsko ogrožen, ni predložil nobenih dokazov. Glede ostalih treh vprašanj, ki jih uveljavlja v okviru 2. točke drugega odstavka 83. čelna ZUS-1 pa mu je treba pojasniti, da ne izpolnjujejo v sodni praksi Vrhovnega sodišča določene kriterije, ki morajo biti izpolnjeni za to, da se vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije.³ Vprašanje o tem, ali izpodbijana sodba ustreza standardom obrazložitve, ni konkretizirano. Naslednje vprašanje o tem, ali je prvostopenjski organ sploh pristojen izdati odločbo v tej upravni zadevi, kjer je bila vložena pritožba zaradi molka organa, se nanaša na vodenje upravnega postopka, kar ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1, zato revizije glede tega vprašanja ni mogoče dovoliti.⁴ Tretje vprašanje, s katerim sprašuje, kdo naj bi po letu 2012 odločil o izvzetju akumulacijskega ribnika s površino 0,5 km² iz ribolovnega okoliša in kdaj, pa glede na nosilni razlog izpodbijane sodbe (kot tudi obeh upravnih aktov), na pravilnost in zakonitost sodbe ne vpliva.

O utemeljenosti revizije:

9Vrhovno sodišče je revizijsko presojo omejilo na zakonsko določen okvir (86. člen ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 371. člena ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu), to je na zatrjevano zmotno uporabo materialnega prava v zvezi s pravnim vprašanjem, glede katerega je revizijo dovolilo. Pri tem je upoštevalo v postopku ugotovljeno dejansko stanje, saj ga v reviziji ni mogoče izpodbijati (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

10V zadevi je sporno, ali že podeljena koncesija za ribiško upravljanje po ZSRib izključuje pridobitev vodne pravice za izvajanje športnega ribolova v komercialnem ribniku po ZV-1.

11V zadevi ni sporno, da je treba za športni ribolov v komercialnih ribnikih pridobiti vodno pravico po ZV-1. To namreč določa prvi odstavek 37. člena ZSRib. Vodna pravica po ZV-1 se sicer lahko pridobi na podlagi vodnega dovoljenja, ali pa na podlagi koncesije (prvi odstavek 119. člena ZV-1), vendar ZV-1 v 6. točki prvega odstavka 125. člena izrecno določa, da se za športni ribolov v komercialnih ribnikih vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem.

12Posebna raba vode v obliki športnega ribolova je torej zakonsko dopustna le na podlagi vodnega dovoljenja. Ob izdaji tega dovoljenja mora pristojni organ med drugim upoštevati merila in pogoje za podelitev vodne pravice (109. člen ZV-1) in tudi omejitve, ki jih za podelitev vodnega dovoljenja določa prvi odstavek 127. člena ZV-1. Ta določa, da se vodno dovoljenje izda pod pogojem, da je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami (1. točka ) in da nameravana raba ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanje obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev ali evidentirane posebne rabe vode (2. točka). ⁵

13Na omejitev iz prvega odstavka 127. člena ZV-1 se sklicuje tudi sodišče prve stopnje (in pred njim tudi oba upravna organa). Vendar le na omejitev iz 1. točke prvega odstavka 127. člena ZV-1, ne pa tudi na njegovo 2. točko. Kot nosilni in edini razlog svoje odločitve namreč navaja, da nameravana raba voda ne izpolnjuje pogojev iz 1. točke prvega odstavka 127. člena ZV-1 (to je pogojev in meril za podelitev vodne pravice), ker ni skladna s pogojem za dodelitev vodne pravice, kot ga določa Pravilnik v 1. točki prvega odstavka 2. člena. Ta v 2. členu določa, da se za komercialni ribnik pridobi vodna pravica v skladu s predpisi, ki urejajo vode in varstvo okolja, če so izpolnjeni tam navedeni pogoji⁶, med njimi tudi, da se ne posega v izvajanje obstoječih vodnih ali drugih pravic (1. točka prvega odstavka 2. člena). Sodišče prve stopnje je na taki materialnopravni podlagi zato že podeljeno koncesijo za ribiško upravljanje po ZSRib⁷, štelo za drugo pravico v smislu citirane 1. točke prvega odstavka 2. člena Pravilnika in na tej podlagi tožbo zavrnilo. Ob tem pa je spregledalo, da Pravilnik v tem delu ni skladen z zakonom, saj presega zakonsko pooblastilo in mimo tega pooblastila določa pogoje za dodelitev vodne pravice.

14Pravilnik je, kot to izhaja iz njegovega uvoda, izdan na podlagi določb ZSRib in sicer njegovega 38. člena, šestega odstavka 51. člena in zaradi izvrševanja 37. člena. V teh določbah zakona (ZSRib) pa pristojnemu ministru ni dano pooblastilo, da v podzakonskem aktu določa pogoje za podelitev vodne pravice za športni ribolov v komercialnem ribniku. V 38. členu ZSRib je ministru dano le pooblastilo, da predpiše pogoje in način vlaganja rib, in način ribolova za komercialni ribnik. Šesti odstavek 51. člena ZSRib pa ministra pooblašča, da podrobneje predpiše vsebino, obliko in način vodenja evidenc (v ribištvu) ter način poročanja. V 37. členu ZSRib pa zakon določa, da je treba za športni ribolov v komercialnem ribniku (to je namreč edina raba vode komercialnega ribnika, ki jo zakon določa) pridobiti vodno pravico po predpisih o vodah, to pa je, glede na sistemsko ureditev, ZV-1 in na njegovi podlagi izdani predpisi. Pooblastila za določitev pogojev za pridobitev vodne pravice ministru ne daje niti 9. člen Zakona o državni upravi. Ta sicer določa, da uprava izvršuje zakone in druge predpise in v ta namen izdaja predpise in posamične akte, vendar sme te predpise izdati le v okviru, ki ga določa zakon (drugi odstavek 120. člena in tretji odstavek 153. člena URS).

15Ker 2. člen Pravilnika, ki določa pogoje za komercialni ribnik nima podlage v zakonu, ga sodišče prve stopnje pri svojem odločanju ne bi smelo uporabiti (exceptio illegalis), saj je sodnik pri sojenju vezan le na Ustavo in zakon (125. člen URS in 3. člen Zakona o sodiščih).

16Glede na obrazloženo izpodbijana sodba in oba upravna akta temeljita na zmotni uporabi materialnega prava, zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijani akt in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v nov postopek. V novem postopku se bo moral prvostopenjski upravni organ ob upoštevanju zakonske podlage in materialnopravnih stališč iz te sodbe opredeliti do možnosti izdaje vodnega dovoljenja na podlagi ZV-1 glede na podeljeno koncesijo za ribiško upravljanje po ZSRib in tudi do izpolnjevanja ostalih pogojev v zvezi z revidentovo zahtevo za izdajo vodnega dovoljenja.

17Ker je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, se do ostalih revizijskih ugovorov ne opredeljuje.

K II. točki izreka:

18Ker je revident z revizijo uspel in je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo, samo odpravilo akt prvostopenjskega organa ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, je odločilo tudi o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški upravnega spora pred sodiščem prve stopnje so odmerjeni na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu se revidentu priznajo stroški za sestavo tožbe v višini 285,00 EUR, povečanih za 22 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR. Stroški revizijskega postopka temeljijo na določbi drugega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in so odmerjeni na podlagi druge alineje 1. točke tarifne številke 30 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) v zvezi s 5. točko iste tarifne številke, po kateri je treba v neocenljivih zadevah revidentu priznati 344,25 EUR (500 točk, zvišano za 50 %) povečanih za 22 % DDV (75,74 EUR), skupaj 419,99 EUR. Tožena stranka je tako dolžna revidentu v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 767,69 EUR, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi. Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) v zvezi z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife izvršilo prvostopenjsko sodišče.

¹ Koncesija za ribiško upravljanje je podeljena Ribiški družini Voglajna.
² Z novelo ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1.
³ Sklepi VSRS: X Ips 286/2008, X Ips 189/2009, X Ips 423/2012, X Ips 302/2013, X Ips 136/2015, X Ips 316/2015, X Ips 281/2016 in drugi.
⁴ Tako VSRS tudi v številnih svojih sklepih, kot npr.: X Ips 412/2014, X Ips 291/2015, X Ips 189/2016 in X Ips 119/2017.
⁵ Evidentirana posebna raba vode je raba vode za lastno oskrbo s pitno vodo, za pridobivanje toplote in za zalivanje vrta, ki ne presega v Pravilniku o evidentirani rabi vode določene porabe (peti odstavek 108. člena ZSRib in 3. člen Pravilnika o evidentirani rabi vode).
⁶ Pravilnik v 2. členu določa: Za komercialni ribnik se pridobi vodna pravica v skladu s predpisi, ki urejajo vode in varstvo okolja, če: 1. se s tem ne posega v izvajanje obstoječih podeljenih vodnih ali drugih pravic; 2. stoječa voda ni v uporabi ali ni namenjena uporabi za izvajanje javne oskrbe s pitno vodo; 3. se s tem ne onemogoča izvajanja nalog javne službe urejanja voda; 4. se stoječa voda ne nahaja na: -vodovarstvenih območjih po predpisih, ki urejajo vodovarstvena območja, - vplivnem območju kopalne vode po predpisih, ki urejajo emisije snovi pri odvajanju odpadne vode iz komunalnih čistilnih naprav, - območjih salmonidnih ali ciprinidnih voda po predpisu, ki ureja kakovost površinskih voda za življenje sladkovodnih vrst rib; 5. se s tem ne povečuje občutljivosti za evtrofikacijo na občutljivih območjih zaradi evtrofikacije po predpisu, ki ureja emisije snovi pri odvajanju odpadne vode iz komunalnih čistilnih naprav; 6. se s tem ne ogroža doseganja ciljev varstva voda na ogroženih območjih po predpisih o vodah; 7. se s tem ne ogroža varstva varovanih in zavarovanih območij po predpisih s področja ohranjanja narave. O izpolnjevanju pogojev iz prejšnjega odstavka se odloči v aktu, s katerim se podeli vodna pravica.
⁷ Koncesija za ribiško upravljanje po ZSRib je (le) iz države prenesena pristojnost za izvajanje javnih nalog ribiškega upravljanja na tretjo osebo ( 28. člen ZSRib).