UPRS Sodba III U 352/2016-7

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Upravne enote Ilirska Bistrica, št. 214-129/2016-5 (1215) z dne 6. 9. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Upravna enota Ilirska Bistrica (v nadaljevanju tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrnilo prošnjo tožnika za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca. V obrazložitvi je pojasnila, da je tožnik pri Zavodu RS za zaposlovanje prvič zaprosil za izdajo delovnega dovoljenja za tujega zastopnika v letu 2015 ter takrat tudi pridobil dovoljenje za začasno prebivanje za čas od 17. 8. 2015 do 13. 7. 2016. Dne 20. 5. 2016 je tožnik pri toženi stranki vložil vlogo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje. Njegova vloga je bila odstopljena Zavodu RS za zaposlovanje, ki pa mu ni izdal soglasja, saj je bilo ugotovljeno, da ni redno predložil obračunov davčnega odtegljaja za dohodke iz delovnega razmerja. Tožena stranka je zato njegovo vlogo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo z odločbo z dne 14. 6. 2016 zavrnila. Tožnik je preko svojega pooblaščenca dne 1. 7. 2016 vložil novo vlogo za pridobitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca, k tej vlogi pa je Zavod RS za zaposlovanje podal svoje soglasje. Tožena stranka je z namenom, da preveri navedbe v vlogi, Veleposlaništvo RS v Prištini zaprosila za zaslišanje tožnika. Po prejemu zapisnika je ocenila, da pri tožniku obstajajo razlogi za domnevo, da se kot tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije, torej da ne izpolnjuje pogoja iz šeste alineje prvega odstavka 55. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in je zato njegovo vlogo zavrnila.

2Tožena stranka v nadaljevanju povzema vsebino zapisnika, to je tožnikove odgovore na zastavljena vprašanja, ki se nanašajo na njegovo vlogo zastopnika v podjetju A., d.o.o. in delo, ki naj bi ga opravljal. Ugotavlja, da tožnik ni poznal odgovorov na vsa zastavljena vprašanja, nekateri odgovori pa so bili pavšalni in zato meni, da obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu. Ocenjuje, da je bil tožnik imenovan za zakonitega zastopnika podjetja le zato, da bi lažje pridobil delovno dovoljenje. Tožnik je ob zaslišanju pojasnil, da je 100 % lastnik podjetja A. Slovenskega jezika ne pozna. To, da je zakoniti zastopnik podjetja zanj pomeni, da je njegov lastnik. Navajal je, da je edini zakoniti zastopnik, četudi iz Poslovnega registra RS (AJPES) izhaja, da je zakoniti zastopnik družbe tudi B.B. Za tega je tožnik pojasnil, da je zanj urejal vse postopke. Dogovore s strankami vodi šef, njegova naloga pa je, da pripravlja delo na terenu za delavce, pripravlja delovišče, vodi delo in pri tem spoštuje delovni čas. Med delovnimi orodji in stroji, s katerimi razpolaga podjetje, je vedel le za mešalec in gradbene stroje. Davčne predpise pozna le malo, prav tako mu ni poznan lastnik objekta, v katerem ima podjetje svoj sedež. Pojasnil je kdo so bili v podjetju zaposleni delavci, pogodbe z njimi pa je sklepal B.B. Na podlagi vsega navedenega je tožena stranka ocenila, da je bil tožnik le fiktivno vpisan kot lastnik podjetja in njegov zakoniti zastopnik, njegovo poznavanje delovnih obveznosti pa je drugačno od opisa del in nalog v individualni pogodbi o zaposlitvi. To vse kaže, da tožnik ni kompetentna oseba za zakonitega zastopnika in da zato obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu v Republiki Sloveniji.

3Tožnik s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke iz vseh tožbenih razlogov. Ugotavlja, da je tožena stranka svojo odločitev utemeljila predvsem na podlagi ustne izjave tožnika, iz katere izhaja, da ni poznal vseh odgovorov na zastavljena vprašanja, vedel pa je odgovor na večino zastavljenih vprašanj. Tožnik povzema navedbe tožene stranke in pojasnjuje, da je sicer res izjavil, da je edini zakoniti zastopnik družbe A., d.o.o., kar pa je bilo posledica nesporazuma, saj je bil prepričan, da se vprašanje nanaša na lastništvo družbe. Tožnik je namreč 100 % lastnik družbe od konca leta 2014 dalje. Že pred tem in nato tudi po tem, ko je postal lastnik, je bil direktor družbe tudi B.B., ki ga je tožnik celo pooblastil za vodenje postopka v zvezi z njegovo vlogo za pridobitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. To, da je v družbi direktor tudi B.B., ni v nasprotju s statusno pravno zakonodajo v Republiki Sloveniji, saj ta ne omejuje števila poslovodij - direktorjev v družbah o omejeno odgovornostjo. V družbi A., d.o.o. sta dva direktorja zato, ker tožnik skrbi za proizvodnjo, torej organizira, pripravlja in vodi delo in delavce na terenu, medtem ko se drugi direktor, to je B.B., dogovarja s strankami, skrbi za računovodstvo, knjigovodstvo in dokumentacijo. Tak način dela je sicer pogosta poslovna praksa podjetij. Tožnik ob zaslišanju sicer ni točno citiral vsebine pogodbe o zaposlitvi, je pa nedvomno navedel, da dela na tistem področju, ki je določeno s pogodbo. Tudi očitek tožene stranke, da tožnik nima izkušenj in da ne pozna slovenskega jezika, ni razlog za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu v Republiki Sloveniji. Veljavna zakonodaja namreč za opravljanje poslovodske funkcije ne določa pogoja znanja slovenskega jezika. Tudi to, da tožnik manj pozna davčno zakonodajo, ne pomeni, da se ne bo podrejal pravnemu redu. Dolžnost poslovodje sicer je, da skrbi za zakonito poslovanje družbe, vendar pa to ne pomeni, da mora osebno poznati vse predpise, kar je glede na prenormiranost slovenske zakonodaje tudi nemogoče. To področje veliko bolje pozna drugi direktor, za zagotavljanje zakonitosti poslovanja pa se družba poslužuje tudi zunanjih izvajalcev (računovodski servis, pravno in davčno svetovanje). Tožnik je funkcijo direktorja doslej opravljal na podlagi dovoljenja za delo tujega zastopnika, ki mu ga je v letu 2015 izdal Zavod RS za zaposlovanje, pri čemer takrat ni bil izražen pomislek v njegovo kompetentnost za opravljanje poslovodskih nalog. To pomeni, da si je s tem delom že pridobil določene izkušnje, družba pa posluje pozitivno. Nenazadnje je, skladno z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD), v družbah z omejeno odgovornostjo za imenovanje direktorja pristojen lastnik, torej v obravnavanem primeru tožnik. Hkrati je tudi edini, ki nosi posledice za tako izbiro. Tožniku zato ne gre očitati nevednosti, ker je izjavil, da je edini zastopnik družbe, saj je štel, da gre pri tem za vprašanje lastništva. Tožeča stranka še izpostavlja, da lahko v skladu s četrtim odstavkom 7. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (ZZSDT) tujec opravlja le tisto delo, za katerega mu je bilo izdano delovno dovoljenje, z izjemo zastopnikov, ki lahko opravljajo tudi vsa druga dela v okviru dejavnosti, za katero je registriran delodajalec. Opravljanje morebitnih dodatnih del zato ne predstavlja pravno upoštevnega razloga, da tožnik ne bo delal v skladu z izdanim delovnim dovoljenjem.

4Četudi iz izpodbijane odločbe izhaja, da neplačevanje davčnih obveznosti ni razlog za zavrnitev izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca, pa je tožena stranka vendarle zapisala, da je Zavod RS za zaposlovanje dne 9. 6. 2016 zavrnil izdajo soglasja k zaposlitvi tožnika, ker njegova družba ni imela poravnanih vseh davčnih obveznosti. Tožnik je že ob zaslišanju pojasnil, da je šlo za enkratni dogodek in za manjši znesek, ki ga je podjetje takoj poravnalo, kar kaže tudi to, da je Zavod RS za zaposlovanje nato že dne 21. 7. 2016 tožniku izdal soglasje k zaposlitvi. Do tega je prišlo zaradi računovodske napake, saj sicer tožnikova družba vse obveznosti iz naslova davkov in prispevkov redno plačuje, kar je razvidno iz knjigovodskih kartic, ki jih tožnik prilaga. Tožena stranka je tudi pravilno ugotovila, da niti tožnik niti njegova družba doslej v Republiki Sloveniji nista storila prekrška ali kaznivega dejanja, kar smiselno pomeni, da se podrejata pravnemu redu.

5Tožnik meni, da je tožena stranka napačno ocenila njegove odgovore kot pavšalne. Na večino pomembnih vprašanj je vedel odgovore v zvezi z delom in svojo družbo. Tožnik sicer res ni vedel kdo je lastnik prostorov, v katerih ima podjetje sedež, vendar pa je obenem pojasnil, da če družba ne bi imela soglasja lastnika, v teh prostorih ne bi mogla registrirati svoje dejavnosti. Netočna je tudi navedba, da je tožnik med osnovnimi sredstvi družbe vedel našteti le mešalec in gradbene stroje, saj je ob zaslišanju naštel še druga sredstva. To je iz zapisnika razvidno tako, da so za zapisom o mešalcu in gradbenih strojih navedene "...". Tožnik je vedel višino plače, vedel, da je podjetje opravljalo gradbena dela tudi v Nemčiji in da je tu sodelovalo s podjetjem C. Prav tako je poznal zaposlene v podjetju. Res je sicer pogodbo z njimi podpisal B.B., vendar pa jih je zaposlilo podjetje in ne direktor. Tožnik tožbi prilaga še Podatke iz izkaza poslovnega izida za družbo A., d.o.o., ki izkazujejo, da družba posluje z dobičkom, da redno poravnava svoje obveznosti ter da torej ni fiktivna družba, ki bi bila namenjena izigravanju zakonodaje pri pridobivanju dovoljenj za delo. Razlaga tožene stranke v izpodbijani odločbi je arbitrarna, saj dokazi kažejo, da se tožnik podreja pravnemu redu v Republiki Sloveniji. Pri ugotavljanju domneve podrejanja pravnemu redu ne gre za to, da upravni organ išče in ugotavlja le tista dejstva, ki bi morebiti lahko vodila do zaključka, da do podrejanja pravnemu redu ne bo prišlo, pač pa mora ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen presoditi vsa dejstva in razloge, ki so pomembni za odločitev, ob tem pa upoštevati tudi načelo sorazmernosti. Vsega tega pa v obravnavanem primeru tožena stranka ni storila in zato sprejela nepravilno odločitev. Tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, ta pa naj mu povrne tudi stroške postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in to iz enakih razlogov, kot so opisani v izpodbijani odločbi ter sodišču predlaga, da tožbo tožnika zavrne.

K točki I izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Tožnik je vlogo za pridobitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo vložil na podlagi 37. člena ZTuj-2. Tako enotno dovoljenje tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo se tujcu lahko izda, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete ali enajste alinee prvega odstavka 55. člena tega zakona (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2). Iz take dikcije zakonske določbe izhaja, da je zakonodajalec upravnemu organu, ki odloča o izdaji enotnega dovoljenja, podelil diskrecijsko pooblastilo za odločanje o prošnji tujca za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, torej zakonsko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Po določbi drugega odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), mora biti odločba v upravnih zadevah, ko upravni organ odloči po prostem preudarku, izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo za tako odločanje dano, v obrazložitvi odločbe pa morajo biti navedeni razlogi za sprejeto odločitev (peti odstavek 214. člena ZUP). Pri odločanju o tožbah zoper odločitve upravnih organov, ki so sprejete na podlagi prostega preudarka, mora sodišče preveriti ali so bile upoštevane meje prostega preudarka in ali je bil uporabljen na način, ki ustreza namenu, za katerega je v zakonu določen (tretji odstavek 40. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

9Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka svojo odločitev oprla na določbo 6. alineje 55. člena ZTuj-2, ki določa, da se enotno dovoljenje za prebivanje in delo tujcu ne izda, če obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Na podlagi zaslišanja tožnika je ocenila, da tožnik, ki namerava opravljati naloge zastopnika družbe A., d.o.o., ni kompetentna oseba za opravljanje teh nalog, saj ni vedel odgovorov na vsa zastavljena vprašanja in da zato obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu v Republiki Sloveniji. Smiselno je iz izpodbijane odločbe mogoče razumeti, da tožena stranka meni, da je tožnikova zaposlitev fiktivna, ustvarjena zgolj z namenom, da bi na tak način pridobil dovoljenje za prebivanje.

10Med strankama ni sporna ugotovitev tožene stranke, da je tožnik pri Zavodu RS za zaposlovanje prvič zaprosil za izdajo delovnega dovoljenja za tujega zastopnika v letu 2015, da je takrat tudi pridobil dovoljenje za začasno prebivanje za čas od 17. 8. 2015 do 13. 7. 2016, da je dne 20. 5. 2016 pri toženi stranki vložil vlogo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje, da pa mu k tej vlogi zaradi neporavnanih obveznosti Zavod RS za zaposlovanje ni dal soglasja in je bila zato dne 14. 6. 2016 zavrnjena. Sporno tudi ni, da je tožnik po svojem pooblaščencu dne 1. 7. 2016 (torej pol meseca po zavrnitvi) vložil novo vlogo za pridobitev enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca, da je k tej vlogi Zavod RS za zaposlovanje podal svoje soglasje in da je tožena stranka njegovo vlogo s sedaj izpodbijano odločbo zavrnila. Sporna pa je ocena tožene stranke, da tožnikovi odgovori na zastavljena vprašanja pri zaslišanju kažejo, da ne pozna nalog zastopnika družbe in da zato obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu v Republiki Sloveniji.

11Sodišče meni, da je tožena stranka svojo odločitev oprla le na tiste tožnikove odgovore na vprašanja na katere ni vedel odgovora, oziroma je bil odgovor pavšalen, ni pa ocenila njegovih preostalih odgovorov, niti jih ni ocenila glede na ostale dokaze, ki jih je zbrala. Po določbi 10. člena ZUP mora uradna oseba, ki vodi postopek, odločiti na podlagi presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj, to pa v obrazložitvi odločitve tudi pojasniti. Po določbi prvega odstavka 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Sodišče ugotavlja, da obrazložitev odločitve tožene stranke ni taka, kot jo zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP, saj se tožena stranka ni opredelila do vseh dokazov in tudi ne do vseh odgovorov tožnika ob zaslišanju, torej je nepopolna, kar pa pomeni, da je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka.

12Tožena stranka je uvodoma opozorila, da tožnik ni vedel, da ni edini zakoniti zastopnik v družbi, vendar pa sodišče meni, da gre ta njegov odgovor razumeti v kontekstu preostalih odgovorov, ko je pojasnil, kakšne so njegove zadolžitve in kakšne so zadolžitve B.B. Zgolj s tako oceno je namreč mogoče presojati tožnikovo navedbo v tožbi, da je bil prepričan, da gre za vprašanje lastništva družbe. Tožena stranka tudi ni ocenila dejstva, da je tožnik 100 % lastnik družbe A., d.o.o. že od konca leta 2014 dalje in da je bil kot zakoniti zastopnik te družbe v sodnem registru vpisan že v letu 2015, ko mu je bilo tudi izdano dovoljenje za začasno prebivanje. Od takrat pa do izpodbijane odločitve tožene stranke se niti lastništvo družbe niti njena zakonita zastopnika nista spremenila. Šele s to oceno bi bilo namreč mogoče presoditi tudi tožnikovo izjavo, da se za posle družbe dogovarja "šef". To namreč tudi sodišču vzbuja dvom v tožnikov položaj v družbi, vendar pa, glede na potek časa, od kar je lastnik in nato zakoniti zastopnik družbe, ne do te mere, da bi to že samo po sebi pomenilo, da je njegova zaposlitev na mestu zastopnika družbe fiktivna. Tožnik je namreč ob zaslišanju pojasnil način poslovanja družbe, in sicer opisoval področje svojega dela in opisal tudi delo B.B. kot drugega zakonitega zastopnika. Res je sicer, da tožnik svojega področja dela ni opisal na način, torej z besedami, kot je to določeno v individualni pogodbi o zaposlitvi, vendar dovolj določno, da je mogoče ugotoviti, da so njegove naloge usmerjene predvsem v organizacijo dela na terenu, medtem ko preostale zadolžitve vodenja opravlja B.B. Dejstvo je tudi, da so njegove pristojnosti v pogodbi o zaposlitvi opredeljene zgolj splošno in da pravzaprav zajemajo tako delo, ki ga opravlja, kot tudi tisto delo, ki ga opravlja B.B. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka navedla, da je tožnik med delovnimi sredstvi vedel le za mešalec in gradbene stroje, ne da bi ob tem pojasnila, na kakšen način razume "..." v zapisniku ob tožnikovem odgovoru na to vprašanje. Tak zapis običajno pomeni naštevanje, tožena stranka pa ni utemeljila, zakaj tega ne razume na tak način. Tožena stranka je tudi ocenila, da tožnik "ni kompetentna oseba imenovana za zakonitega zastopnika - direktorja gospodarske družbe in se kot taka neuka oseba ne bo podrejala pravnemu redu". Sodišče ob tem poudarja, da je presoja ali je posameznik kompetentna oseba za opravljanje nalog direktorja v gospodarski družbi v prvi vrsti presoja lastnika družbe, to je v danem primeru tožnika, število zakonitih zastopnikov v družbi z omejeno odgovornostjo pa ni zakonsko omejeno. Tožena stranka bi zato morala natančneje pojasniti, kaj šteje za "kompetentno osebo za opravljanje nalog direktorja" in zakaj tako kompetentnost tožniku odreka. Prav tako ni pojasnila, zakaj tožniku očita, da je neuk, ker ne pozna slovenskega jezika, saj v statusnem gospodarskem pravu poznavanje tega jezika ni pogoj za opravljanje poslovodske funkcije v pravni osebi. Tudi slabše poznavanje davčne zakonodaje, tako kot je to navedel tožnik, namreč samo po sebi ne dopušča sklepa o neukosti tožnika. Iz preostalih odgovorov je namreč mogoče povzeti, da se s tem področjem ukvarja predvsem B.B. in ne tožnik, tožena stranka pa se ni izjasnila, zakaj naj bi bila taka vsebinska delitev pristojnosti med dva direktorja sporna. Ob tem vprašanju bi tožena stranka morala predvsem oceniti tožnikovo zatrjevanje, da družba posluje pozitivno in da poravnava svoje obveznosti, kar je cilj spoštovanja davčnih predpisov. Tožena stranka tudi ni ocenila tistih odgovorov tožnika, ki kažejo, da družbo in njeno poslovanje pozna, to je, da ve kdo je pri družbi zaposlen, oziroma je bil zaposlen, da je družba poslovala tudi v Nemčiji, da mu sicer lastnik objekta, kjer ima družba svoj sedež, ni poznan, da pa je očitno k temu dal svoje soglasje, saj se sicer družba ne bi mogla registrirati na tem naslovu. Glede na zatrjevano delitev dela med B.B. in tožnikom bi morala tožena stranka ocenjevati tudi dejstvo, da je za družbo pogodbe o zaposlitvi z delavci sklenil B.B. in se to tega opredeliti, ne pa iz tega zgolj sklepati, da je funkcija tožnika v družbi fiktivna. Tožena stranka je tudi presodila, da tožnik ni izkušen za opravljanje funkcije zakonitega zastopnika družbe, ne da bi to pojasnila, četudi je tožnik tako funkcijo opravljal že od aprila 2015 dalje. Skupaj z ostalimi dokazi bi morala tožena stranka presoditi tudi dejstvo, da družba A., d.o.o obstaja že od 20. 9. 2011 dalje, da doslej še ni bila obravnavana zaradi kaznivih dejanj ali prekrškov, enako tudi ne tožnik.

13Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

14Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik, po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetnik.