VSRS Sklep X Ips 4/2014

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 33/2013-13 z dne 26. 9. 2013 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Občine Logatec, Občinske uprave, št. 354-380/2012-4 z dne 23. 10. 2012 (odmerna odločba). Z navedeno odločbo je prvostopenjski občinski organ tožniku odmeril komunalni prispevek v višini 2.144,04 EUR kot del plačila stroškov gradnje komunalne opreme na zemljišču parc. št. 15/16 k. o. D. in navedel, da se plačilo izvede 18. 12. 2012. Izpodbijana odmerna odločba je bila izdana po tem, ko je bil maja 2011(1) spremenjen in dopolnjen Odlok o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Logatec (Logaške novice, št. 4/09, 5/11, 9-10/11, v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja Logatec) tako, da je bilo območje J. zajeto v obračunsko območje komunalne opreme s kanalizacijo, vodovodom in javnimi cestami. Predmet odmere komunalnega prispevka je bila samo kanalizacija. Zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s to komunalno opremo je bila izpodbijana odločba izdana po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ob upoštevanju Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka(2) (v nadaljevanju Pravilnik) in Odloka o programu opremljanja Logatec. Tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 354-566/2012-2 z dne 4. 12. 2012. Med drugim je navajala, da obveznost plačila komunalnega prispevka določa ZPNačrt, sam način izračuna je natančneje določen s Pravilnikom, občine pa lahko določijo podrobnejša merila za njegovo odmero, zato Odlok o programu opremljanja Logatec ne more predstavlja materialnopravne podlage za odločitev. Tožnik izpolnjuje pogoje za zavezanca iz 80. člena ZPNačrt, saj gre za objekt, ki se na novo priključuje na javno kanalizacijsko omrežje, in na tem območju izvajalec javne službe še ni sklepal nikakršnih pogodb za priključitev.

2Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da sklicevanje tožnika, da naj bi bil komunalni prispevek z izpodbijano odmerno odločbo odmerjen ponovno, pomeni nedovoljeno tožbeno novoto po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1. V nadaljevanju obrazložitve se sklicuje na določbe tretjega odstavka 75. člena, prvega in drugega odstavka 76. člena, prvega odstavka 77. člena in prvega, tretjega in četrtega odstavka 79. člena ZPNačrt, in navaja, da je plačilo komunalnega prispevka kot obveznost tožnika določena v ZPNačrt, ki predstavlja veljavo pravno podlago v času izdaje izpodbijane odločbe, zato je neutemeljen očitek o retroaktivni veljavi Odloka o programu opremljanja Logatec. Ker pogoj za odmero komunalnega prispevka ni že izvedena priključitev zavezanca na določeno vrsto komunalne opreme, okoliščina, ali se je tožnik že priklopil na novozgrajeno kanalizacijsko omrežje in kdaj, ter ali je bil priklop izveden v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, ni pravno pomembna. Neutemeljen je tudi ugovor zastaranja odmere komunalnega prispevka. Ker je plačilo komunalnega prispevka predpisano z zakonom, ne gre za obligacijsko, temveč za javnopravno dajatev. Glede tega se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 1737/2006. Ker v ZPNačrt rok, v katerem mora občina po uradni dolžnosti izdati odločbo zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, ni določen in ker tega roka ne določa niti Zakon o splošnem upravnem postopku, upravičenje občine do izdaje odmerne odločbe ne more zastarati. Pri tem se sklicuje na svojo sodbo I U 1557/2011 z dne 5. 4. 2012 in navaja, da se za komunalni prispevek ne uporabljajo predpisi o obdavčevanju. Glede na prvi odstavek 74. člena ZPNačrt na dolžnost plačila komunalnega prispevka za obstoječo kanalizacijo ne vpliva tožbena trditev, da je bilo kanalizacijsko omrežje na tem obračunskem območju zgrajeno brez programa opremljanja. Iz navedene določbe ZPNačrt izhaja, da občina stroškov, ki jih je imela z izgradnjo komunalne opreme, ki jo je gradila brez programa opremljanja, ne more vključiti med skupne stroške opremljanja na obračunskem območju s komunalno opremo določene vrste, ne pa tudi, da za zavezance, ki se bodo priključili na zgrajeni del omrežja, sploh ne obstaja dolžnost plačila komunalnega prispevka za siceršnje obstoječe kanalizacijsko omrežje.

3Tožnik (v nadaljevanju revident) je zoper sodbo vložil revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Glede utemeljenosti revizije uveljavlja revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Navaja, da je občina pred dvanajstimi leti sprejela odlok, na podlagi katerega se je moral priklopiti na javno kanalizacijo. Od priklopa dalje plačuje stroške javne kanalizacije in reviziji prilaga račun z dne 31. 8. 2013. V času, ko se je tožnik priključeval na javno kanalizacijo (leta 2005 in 2006), je za odmero komunalnega prispevka veljal Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), Uredba o vsebini opremljanja zemljišč za gradnjo (Uradni list RS; št. 117/2004 in 74/2005 v nadaljevanju Uredba 2004) in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 117/04, 75/05, v nadaljevanju Pravilnik 2004). Glede na 143. člen ZUreP-1, tretji odstavek 23. člena Uredbe 2004 in 14. člen Pravilnika 2004 tožena stranka revidentu ni smela in niti ni mogla odmeriti komunalnega prispevka. Občinski predpis, ki je takrat veljal, je bil Odlok o odvajanju odpadnih in padavinskih voda na območju občine Logatec (Logaške novice, št. 12/2000, v nadaljevanju Odlok 2000), iz katerega ne izhaja, da je plačilo komunalnega prispevka pogoj za priklop na javno kanalizacijo. Revident se je zakonito priklopil na kanalizacijo. Odmerna odločba bi morala biti izdana pred priklopom na javno kanalizacijo, če bi tožena stranka komunalni prispevek lahko odmerila, vendar ga v obravnavanem primeru ni mogla. ZUreP-1 in ZPNačrt določata, da se komunalni prispevek odmeri, ko se zavezanec na novo priključi in ne ko je že priključen. Uveljavlja ugovor retroaktivnosti, ker je bil Odlok o programu opremljanja Logatec sprejet leta 2009, revident pa se je na javno kanalizacijo priključili leta 2005 oziroma 2006, tedaj veljavni Pravilnik 2004 pa je v 14. členu določal, da se komunalni prispevek na območjih, kjer programi opremljanja še niso usklajeni z staro Uredbo, odmerja po do tedaj veljavnih predpisih, vendar najkasneje do 20. 7. 2007. Ker je bil komunalni prispevek odmerjen revidentu, ki se je na javno kanalizacijo priključil leta 2005 in to kljub tedaj veljavnemu Pravilniku 2004, gre za retroaktivno uporabo Odloka o programu opremljanja Logatec. S tem naj bi bila podana tudi kršitev 155. člena Ustave RS. Napačno naj bi sodišče prve stopnje razlagalo tudi prvi odstavek 74. člena ZPNačrt. Glede procesnih kršitev revident sodišču prve stopnje očita, da naj bi predložitev odmerne odločbe iz leta 2004 napačno ocenilo kot tožbeno novoto in s tem kršilo načelo pravnomočnosti. Gre za res iudicata, sodišče prve stopnje pa je ta razlog ničnosti popolnoma spregledalo. Ne strinja se z neizvedbo nekaterih predlaganih dokazov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi, ter ugodi tožbenemu zahtevku, podredno pa, da zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglaša revizijske stroške.

4Revizija je bila vročena toženi stranki. Ta je nanjo odgovorila po zakonitem zastopniku (županu), ki pa hkrati ni priložil dokaza o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Ker tudi za nasprotno stranko v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi veljajo omejitve iz četrtega odstavka 86. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, odgovora na revizijo v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

K I. točki izreka:

5Revizija je dovoljena in utemeljena.

6Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju, ki ga v reviziji izpostavlja revident. Gre za vprašanje razlage 80. člena ZPNačrt v povezavi z opredelitvijo zavezanca za plačilo komunalnega prispevka, in sicer kateri trenutek je merodajen za presojo, da je zavezanec priklopljen na javno kanalizacijo. V zvezi z drugim zastavljenim vprašanjem, ki se nanaša na obravnavo roka, v katerem mora pristojni organ občinske uprave na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt po uradni dolžnosti izdati odločbo o odmeri komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča in sicer, ali navedena možnost obstaja tudi več let po tem, ko je bil priklop že opravljen, Vrhovno sodišče poudarja, da je bilo o tem pravnem vprašanju že odločeno s sklepom Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 93/2013, ki je odločilo o reviziji, ki jo je skupaj z drugimi vložil isti revident kot v obravnavani zadevi, zato na navedeno vprašanje v tej odločitvi ni odgovarjalo.

7Postavljeno pomembno pravno vprašanje terja razlago določb ZPNačrt, ki so bile v obravnavani zadevi pravna podlaga, na kateri temelji izpodbijana odločitev. Ker pomen tega vprašanja presega obravnavano zadevo, o njem pa Vrhovno sodišče še ni odločalo, je revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

8Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). Vendar pa ima navedeni preizkus v upravnem sporu svoje meje, saj je tudi kritika pravne presoje ugotovljenih dejstev lahko celovita le ob ustrezni revizijski trditveni podlagi(3) , v postopku revizije pa se presoja tudi omejuje na obseg, ki izhaja iz dovoljenosti revizije kot vsebinske procesne predpostavke. To pomeni, da se v primeru, da je revizija dovoljena zaradi odgovora na pomembno pravno vprašanje (2. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1) tudi presoja sodišča v postopku revizije omejuje na trditveno podlago revidenta in okvir presoje, ki izhaja iz navedenega pomembnega pravnega vprašanja(4). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9Skladno z 80. členom ZPNačrt je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. V tem smislu je glede naložitve plačila komunalnega prispevka za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Tako je lastnik (obstoječega) objekta lahko zavezanec le v navedenih zakonskih primerih, sedmi odstavek 79. člena, ki pooblašča pristojni organ občine za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, pa je treba razlagati tako, da je razlog za izdajo take odločbe (izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo) za lastnika obstoječega objekta lahko podan po vsebini le v navedenih primerih iz 80. člena ZPNačrt. Posledično tudi velja, da če bi se naložilo plačilo komunalnega prispevka na podlagi naknadno uveljavljenega programa opremljanja zavezancem, ki so že priključeni na komunalno opremo (če torej ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deloval v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave).

10Vprašanje, ki je predmet revizijske presoje, torej ostaja, kdaj je mogoče šteti, da gre za „novo priključitev“ lastnika obstoječega objekta, ki bi lahko bila podlaga za obremenitev s komunalnim prispevkom.

11V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da je pri razlagi določb ZPNačrt v zvezi z priključitvijo na komunalno opremo seveda ključno, da se lahko tak priklop upošteva kot pravno pomembno dejstvo le, če je zakonit, torej skladen s predpisi, ki so veljali v času morebitnega priklopa na komunalno opremo (v obravnavanem primeru na javno kanalizacijo). Pri tem je treba upoštevati (tudi) skladnost s predpisi, ki urejajo varstvo okolja(5) in občinskimi odloki, ki urejajo oziroma so urejali obveznost priključitve objekta na javno kanalizacijo.

12Vprašanje „nove priključitve“ ob gramatikalni razlagi zakona pomeni, da gre lahko za bodočo priključitev na komunalno opremo, ki v trenutku odmere komunalnega prispevka še ne obstaja in bo šele zgrajena (tudi) na podlagi financiranja s komunalnim prispevkom, ali pa gre za priključitev na komunalno opremo, ki že obstoji, vendar nanjo lastnik objekta še ni bil priključen. S tega vidika je sicer mogoče pritrditi stališču sodišča prve stopnje, da plačilo komunalnega prispevka ni posledica priključitve, temveč pomeni pogoj za priključitev na tako omrežje. Vendar pa je ob tem treba dodati, da to tudi pomeni, da ni mogoče sklepati na dejstvo, da zaradi tega, ker revident ni plačal komunalnega prispevka, tudi ni mogel biti zakonito priklopljen na kanalizacijsko omrežje, saj iz zakona ne izhaja zahteva, da se tak priklop vselej pogojuje s plačilom komunalnega prispevka. Skladno s 77. členom ZPNačrt je namreč občina tista, ki zagotavlja gradnjo komunalne opreme, ta pa se lahko financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov. Če drugi viri (proračun, razvojna sredstva države in Evropske Unije, itd.) zadoščajo za izgradnjo določene komunalne opreme, komunalnega prispevka zanjo ne po zakonu ne po dejanskih okoliščinah občina ni dolžna naložiti v plačilo po 79. členu ZPNačrt.

13Za razrešitev odgovora na revizijsko vprašanje je glede na okoliščine zadeve ključno vprašanje nove priključitve na že obstoječo komunalno opremo, oziroma kdaj ne gre za novo priključitev v smislu 80. člena ZPNačrt, saj revident zatrjuje, da je bil njegov objekt na že obstoječo javno kanalizacijo priključen že več let preden je prišlo do odmere komunalnega prispevka. V zvezi s tem Vrhovno sodišče meni, da trenutek zakonite priključitve na obstoječo komunalno infrastrukturo nastopi tedaj, ko za to zavezanec izpolni vse predpisane pogoje in se le-ta tudi dejansko izvrši. Če je ob tem trenutku zavezanec skladno s predpisi dolžan plačati komunalni prispevek, mu ga lahko pristojni organ odmeri po uradni dolžnosti ob nastopu tega dejstva ali v razumnem času po tem (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt). Ugotavljanje trenutka priključitve pa je mogoče tudi na podlagi sklepanja iz drugih dejstev: tako ni mogoče šteti, da je nastopil trenutek „nove priključitve“, ki bi utemeljeval (novo) odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti, če je bila pred tem komunalna oprema že zgrajena in jo je lastnik objekta zakonito uporabljal in torej užival koristi, ki naj bi jih navedena komunalna oprema nudila njegovemu objektu, kar je tudi temeljni namen komunalne opremljenosti (70. člen ZPNačrt). Tako (zakonito) uživanje koristi pa je zanesljivo pogojeno s pristankom upravljavca te komunalne opreme in torej njegovim vedenjem in voljo, da lastnik objekta tako komunalno opremo uporablja. Če pa je bil uporabnik nezakonito priključen na javno infrastrukturo v nasprotju z voljo ali brez vedenja upravljavca, potem pa seveda ni mogoče šteti, da je že bil (zakonito) priklopljen na to omrežje in je treba šteti, da se mora šele na novo priključiti na tako omrežje skladno s predpisi.

14Vprašanje zakonitosti same izgradnje komunalne infrastrukture, ki ga izpostavlja revident, s tega vidika ni bistveno, saj je to vprašanje javnopravnega razmerja med investitorjem objektov javne infrastrukture in nosilcem oblasti, ki tako gradnjo dovoljuje. To pa je tudi razmerje, ki ga uporabnik javne infrastrukture (praviloma) ne more poznati, če ga o tem ne obvesti sam upravljavec. Priključevanje uporabnikov na komunalno infrastrukturo, ki nima ustreznih upravnih dovoljenj, sicer lahko pomeni tudi protipravno ravnanje upravljavca te infrastrukture, kar lahko vodi do določenih pravnih posledic, vendar pa to ni predmet presoje v tej zadevi.

15Glede na navedene razloge Vrhovnega sodišča je torej zaključek sodišča prve stopnje, da samo dejstvo, ali se je revident že priklopil na kanalizacijsko omrežje in kdaj, ni pravno pomembno, napačen. Glede na zahteve ZPNačrt je pogoj za izdajo izpodbijanega akta, da je revident zavezanec v smislu 80. člena ZPNačrt in da so izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt, to pa je mogoče le na podlagi ugotovitve, kdaj je bil zakonito priključen na komunalno omrežje, kot je pojasnjeno v tem sklepu. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo (79. in 80. člen ZPNačrt), posledično pa je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

16Glede na navedeno je Vrhovno sodišče reviziji na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. V novem sojenju bo moralo upoštevati stališča Vrhovnega sodišča in ob pravilni uporabi materialnega prava ugotoviti, ali je bil predmetni objekt revidenta pred uveljavitvijo novih pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priklopljen na predmetno javno kanalizacijo. Pri ugotavljanju tega dejstva mora sodišče v primeru izvedbe dokazov s predlaganimi listinami najprej ugotoviti, ali imajo te značaj uradnih evidenc (javnih listin) in ob tem upoštevati tudi možnost nasprotnega dokazovanja (npr. z dejstvom, da je revident javno kanalizacijo ob soglasju tožene stranke pred sprejetjem odloka že uporabljal).

K II. točki izreka:

16Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

----

(1) Logaške novice, št. 5/11.

(2) Uradni list RS št. 95/07.

(3) Tako Vrhovno sodišče tudi izrecno že v zadevi II Ips 328/2009 z dne 26. 08. 2009 glede uporabe 371. člen ZPP, ki je tedaj vseboval identično določbo kot 86. člen ZUS-1.

(4) Glej sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015.

(5) Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (Ur. l. RS, št. 98/2015, oziroma pred njo Uredba o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode (Ur. l. RS, št. 88/2011, 8/2012, 108/2013).