VSRS Sodba in sklep VIII Ips 2/2009

Reviziji se delno ugodi, sodba sodišča druge stopnje se glede odločitve o pritožbi tožene stranke (prvi odstavek izreka) razveljavi in se zadeva v tem obsegu vrne temu sodišču v novo sojenje.

Sicer se revizija zavrne.

Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je tožena stranka dolžna tožniku od prenehanja delovnega razmerja pa do 28. 6. 2007 obračunati in izplačati zapadle mesečne plače v višini, kot bi jih prejemal, če bi delal, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, obračunano od količnika za določitev osnovne plače 5,30 (prvi odstavek izreka) ter mu plačati iz naslova odpravnine 1.407,79 EUR (prej 337.362,75 SIT) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 25. 7. 2005 dalje do plačila, višji zahtevek iz tega naslova pa je zavrnilo (drugi odstavek izreka). Zavrnilo je tudi tožbeni zahtevek na razveljavitev sklepov o prenehanju delovnega razmerja tožnika s toženo stranko št. 1021.1/2005-9 z dne 10. 6. 2005 in št. 10051-443/2005 z dne 13. 7. 2005, na ugotovitev obstoja delovnega razmerja med strankama, na poziv nazaj na delo, na priznanje vseh pravic iz delovnega razmerja od prenehanja dalje, na obračun in izplačilo mesečnih plač po 28. 6. 2007 in zahtevek na plačilo razlike v plači med količnikom 5,30 in 6,00 od 1. 1. 2003 dalje ter podrejeni zahtevek po plačilu razlike v plači, obračunani po količniku 5,30 ter količnikom 6,00 od 1. 1. 2003 dalje. Nadalje je odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

2Sodišče druge stopnje je pritožbi tožene stranke ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu (prvi odstavek izreka) spremenilo tako, da je v tem delu tožbeni zahtevek zavrnilo, pritožbo tožnika pa je zavrnilo in v izpodbijanem delu (drugi, tretji, četrti in peti odstavek izreka) potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Nadalje je odločilo, da mora tožnik toženi stranki povrniti njene stroške pritožbenega postopka, svoje stroške pritožbenega postopka pa krije sam.

3Zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji, je tožnik vložil revizijo iz vseh revizijskih razlogov po 370. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP – Ur. l. RS, št. 26/99 in naslednji). Sodišču druge stopnje očita bistveno kršitev določbe prvega odstavka 339. člena ZPP ter zmotno uporabo materialnega prava, ker pri odločanju o pritožbah pravdnih strank ni upoštevalo odločb Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006 in U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005.

4Revizija je bila vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila. V odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

5Revizija je utemeljena.

6Po določbi 371. člena ZPP revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v delu, v katerem se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava. Formalnopravni preizkus izpodbijane sodbe tako opravi revizijsko sodišče le v mejah izrecno in obrazloženo uveljavljanih revizijskih razlogov iz 1. in 2. točke prvega odstavka 370. člena ZPP, kar pomeni, da ga zgolj sklicevanje na „vse razloge po 370. členu ZPP“ v reviziji še ne narekuje. Revident sicer zatrjuje, da je izpodbijana sodba obremenjena z relativno bistveno kršitvijo določb pravdnega postopka (prvi odstavek 339. člena ZPP), vendar tega očitka vsebinsko ne pojasni, zato revizijsko sodišče izpodbijane sodbe v tej smeri ni preizkušalo.

7Tožena stranka je z odločbo župana z dne 10. 6. 2005 razrešila tožnika s položaja direktorja občinske uprave brez krivdnih razlogov, in sicer na podlagi določbe petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (Zakona o javnih uslužbencih (ZJU - Ur. l. RS, št. 56/02 in nadaljnji) oziroma prvega odstavka 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (ZJU-A – Ur. l. RS, št. 23/05). Sodišče prve stopnje je o zakonitosti navedene odločbe, ker na matičnem področju o tem še ni bilo pravnomočno odločeno, odločalo kot o predhodnem vprašanju. Pri tem se je postavilo na stališče, da mora pri odločanju upoštevati tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006, s katero je bila ugotovljena neustavnost določbe petega odstavka 83. člena ZJU glede tajnikov občin, ki so bili imenovani na ta položaj do uveljavitve tega zakona. Sodišče druge stopnje je to vprašanje rešilo drugače, ker se je postavilo na stališče, da navedene odločbe Ustavnega sodišča, ker je zgolj ugotovitvene narave, ne more uporabiti za nazaj. V obravnavanem primeru je takšna presoja sodišča druge stopnje iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, materialnopravno zmotna.

8V obravnavanem primeru je torej tožena stranka sporno odločbo o razrešitvi tožnika s položaja izdala 10 . 6. 2005, ko je veljal ZJU, vključujoč novelo ZJU-A. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Ur. l. RS, št. 75/2005 z dne 9. 8. 2005) odločilo, da je prvi odstavek 1. člena ZJU-A v delu, v katerem določa, da se v petem odstavku 83. člena ZJU črta besedilo „v prvih treh mesecih od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje oziroma predlaganje imenovanja“, v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). V 3. točki izreka svoje odločbe pa je Ustavno sodišče odločilo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS.

9To svojo odločbo je Ustavno sodišče sprejelo na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS - Ur. l. RS, št. 15/94 in nadaljnji). Ta določa, da v primerih, če Ustavno sodišče oceni, da je zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek). Zakonodajalec oziroma organ, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, mora ugotovljeno protiustavnost oziroma nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče (drugi odstavek).

10V 48. členu ZUstS ni določeno, kako se predpis, za katerega je ugotovljena neskladnost z Ustavo, uporablja v času do izteka roka, določenega za njegovo uskladitev oziroma do njegove uskladitve z Ustavo. Vendar glede na pravno teorijo in tudi prakso Ustavnega sodišča revizijsko sodišče meni, da se zakonska določba, za katero je ugotovljena neustavnost, uporablja vse do njene razveljavitve, pri čemer pa se smiselno upošteva odločba Ustavnega sodišča, s katero je neustavnost ugotovljena (1). Razveljavitev zakona pa se praviloma zgodi z zakonom oz. njegovo spremembo, ki to neustavnost odpravi. V pravni teoriji namreč velja osnovo načelo, da predpisi (praviloma) veljajo, dokler niso izrecno razveljavljeni, z novim predpisom ali z odločbo Ustavnega sodišča. Glede tega pravila obstajajo tudi določene izjeme, vendar se na ta primer ne nanašajo. Ugotovitev neustavnosti predpisa s strani Ustavnega sodišča tako ne pomeni njegove razveljavitve in tudi ne prenehanja njegove uporabe, razen če Ustavno sodišče določi način njegove uporabe v času do uskladitve. Ugotovitev neustavnosti predpisa tudi nima enakih pravnih poledic kot razveljavitev predpisa s strani Ustavnega sodišča po določbi 44. člena ZUstS.

11Ker torej Ustavno sodišče določbe prvega odstavka 1. člena ZJU-A ni razveljavilo, temveč je ugotovilo le njeno neskladje z Ustavo in zakonodajalcu določilo rok, da to neskladje odpravi, je bilo po presoji revizijskega sodišča dopustno na podlagi prvega odstavka 1. člena ZJU-A razrešiti direktorja občinske uprave brez časovnih omejitev vse do uveljavitve novele ZJU-B (Ur. l. RS, št. 113/05), to je bilo do 31. 12. 2005. Z odločbo Ustavnega sodišča U-I-90/05-13 ni bila ugotovljena neskladnost prvega člena ZJU-A (oziroma petega odstavka 83. člena ZJU) v celoti, temveč le v delu, kolikor se je črtal rok za razrešitev v navedeni določbi navedenih funkcionarjev brez krivdnega razloga. Ustavno sodišče v navedeni odločbi tudi ni določilo, da se v obdobju od ugotovitve neustavnosti tega dela zakona pa do poteka šest mesecev oziroma do uskladitve zakona z navedeno odločbo ustavnega sodišča uporablja kot rok za razrešitev prejšnji (trimesečni) ali katerikoli drug rok. Odločba tožene stranke o razrešitvi tožnika s položaja je bila izdana v času pred uveljavitvijo novele ZJU-B, ki pomeni uskladitev z odločbo Ustavnega sodišča U-I-90/05, in to znotraj šestmesečnega roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče za odpravo neustavnosti. Zakonska določba za katero Ustavno sodišče ugotovi, da ni v skladu z Ustavo, je pa ne razveljavi in ne določi načina izvršitve do njene uskladitve z Ustavo, torej še vedno velja in so jo tako delodajalci kot državni organi in sodišča, dolžni upoštevati kot pravno podlago pri svojih odločitvah. Ustavno sodišče je pri ugotovitvenih odločbah v primeru pravnih praznin praviloma izhajalo iz predpostavke, da bi z razveljavitvijo zakonske norme nastala situacija, ki bi bila še bolj neustavna, kot pa če tako normo še naprej pusti v veljavi. To v obravnavani zadevi pomeni, da je Ustavno sodišče pustilo v veljavi zakonsko možnost razrešitve tajnika občine ne glede na sicer določene razloge za razrešitev kadarkoli v času trajanja mandata, saj tudi ni določilo načina izvršitve svoje odločbe za čas do uskladitve z Ustavo (2). Sodišče pri taki odločitvi ni moglo samo določati roka, v katerem bi bila razrešitev možna, saj je to v pristojnosti le zakonodajalca ali Ustavnega sodišča samega.

12Drugače pa je z odločbo Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006 (Ur. l. RS, št. 21/06 z dne 27. 2. 2006), s katero je Ustavno sodišče prav tako odločilo, da je peti odstavek 83. člena ZJU v neskladju z Ustavo RS, in sicer v kolikor se nanaša na tajnike občin, ki so bili imenovani na ta položaj do uveljavitve tega zakona. Tudi v tem primeru se je Ustavno sodišče odločilo le za ugotovitveno odločbo in Državnemu zboru kot zakonodajalcu naložilo, da ugotovljeno neskladje odpravi v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS, vendar pa zakonodajalec te svoje dolžnosti ni izpolnil v roku.

13V zadevi U-I-343/04 je bil obseg presoje Ustavnega sodišča omejen le na možnost razrešitve brez krivdnih razlogov, kolikor se ta nanaša na tajnike občin, ki ob imenovanju na položaj na razrešitev iz tega razloga niso mogli računati. Kot je bilo že pojasnjeno, določba petega odstavka 83. člena ZJU omogoča razrešitev tajnikov občin brez krivdnih razlogov. Kot takšna pa po presoji Ustavnega sodišča posega v pravni položaj tajnikov občin, ki so bili na ta položaj imenovani pred začetkom veljavnosti ZJU. Omenjeni posamezniki namreč pred zaposlitvijo na delovnem mestu tajnika občine niso mogli računati na to, da bodo lahko razrešeni tudi iz tega razloga. Ustavno sodišče je v obrazložitvi odločbe poudarilo, da izpodbijana določba sicer zasleduje pomemben in ustavno dopusten cilj. Razrešitev tajnikov občin brez krivdnih razlogov namreč županom omogoča, da si za svoje najožje sodelavce izmed strokovnjakov, izbranih na posebnem natečaju, izberejo za sodelavce tiste osebe, ki jim posebej zaupajo. Navedeno lahko prispeva k uspešnemu in k učinkovitemu delu samoupravnih lokalnih skupnosti. Konceptualno neskladje oziroma različni pogledi na področje dela oziroma druga nesoglasja med županom in tajnikom občine lahko namreč onemogočajo uspešno vodenje samoupravne lokalne skupnosti. Uspešno in učinkovito delo samoupravne lokalne skupnosti je nedvomno razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, ki zahteva takojšnjo uveljavitev izpodbijane ureditve. Glede na to izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati, da ne zasleduje ciljev, utemeljenih v prevladujočem javnem interesu. Izpodbijani ukrep je zato dopusten, vendar pa je po oceni Ustavnega sodišča prekomeren. Tajniki občin, ki so bili na ta položaj imenovani pred uveljavitvijo ZJU, na predčasno razrešitev brez krivdnih razlogov niso mogli računati. V primeru razrešitve iz tega razloga so skladno s sedmim odstavkom 83. člena ZJU upravičeni do premestitve na delovno mesto, ki ustreza njihovemu nazivu in za katero izpolnjujejo pogoje. Če takega delovnega mesta ni, jim delovno razmerje preneha, imajo pa pravico do odpravnine, ki jim zaradi prenehanja potrebe po njihovem delu pripada v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja. Takšna ureditev ne ustreza teži izpodbijanega posega v njihov pravni položaj. Po oceni Ustavnega sodišča bi jim moral namreč zakonodajalec zagotoviti takšno odmeno, ki bi bila enakovredna temu, do česar bi bili upravičeni, če bi delo na tem položaju opravljali do izteka mandata po prvem odstavku 197. člena ZJU. Navedeno pomeni, da se zaradi morebitne razrešitve po določbi petega odstavka 83. člena ZJU (razrešitev brez krivdnih razlogov) njihov ekonomski položaj, kot bi ga imeli do izteka mandatnega obdobja iz prvega odstavka 197. člena ZJU, ne sme spremeniti. Ker zakonodajalec za tajnike občin, ki so bili na položaju že ob uveljavitvi ZJU, za primer predčasne razrešitve brez krivdnih razlogov tega ni zagotovil, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana določba, kolikor se nanaša na takšne osebe, v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

14Ker je Ustavno sodišče ocenilo, da gre za položaj iz prvega odstavka 48. člena ZUstS, je sprejelo ugotovitveno odločbo in določilo zakonodajalcu rok šestih mesecev za odpravo ugotovljene neskladnosti. Pri tem je še pojasnilo, da ima za odpravo ugotovljene neustavnosti zakonodajalec na voljo različne možnosti. Odpravi jo lahko s spremembo ustreznega dela 83. člena ZJU, lahko pa tudi s sprejemom povsem nove določbe, ki bo na celovit način uredila položaj prizadetih posameznikov v primeru njihove morebitne razrešitve brez krivdnih razlogov.

15Odločba Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006 je začela veljati 28. 2. 2006, kot je bilo že pojasnjeno zgoraj, pa zakonodajalec ugotovljene neustavnosti ni odpravil v roku šestih mesecev, kot mu je bilo naloženo. Po presoji revizijskega sodišča je zaradi tega nastala zakonska praznina, ki pa jo lahko sodišče zapolni z upoštevanjem določenih pravil (3). Pravno podlago za takšno ravnanje ima v določbi drugega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (ZS - Ur. l. RS, št. 19/94 in nadaljnji), ki določa, da upošteva sodnik predpise, ki urejajo podobne primere, če se civilnopravna zadeva ne da rešiti na temelju veljavnih predpisov; če je rešitev zadeve kljub temu pravno dvomljiva, odloči v skladu s splošnimi načeli pravnega reda v državi. Pri tem ravna v skladu s pravnim izročilom in z utrjenimi spoznanji pravne vede.

16V obravnavanem primeru je sodišče prve stopnje odločalo že po izteku roka šestih mesecev za odpravo ugotovljene neskladnosti z Ustavo, ki ga je Ustavno sodišče zakonodajalcu določilo z odločbo U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006, vendar le-ta svoje dolžnosti ni izpolnil. Na podlagi navedene ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča sicer res niso nastopile posledice, ki jih ZUstS določa za razveljavitev zakonske določbe po 43. in 44. členu ZUstS, je pa zaradi zakonodajalčeve neaktivnosti nastopila neustavna zakonska praznina. Le-to pa je po presoji revizijskega sodišča sodišče prve stopnje pravilno poskušalo zapolniti z upoštevanjem razlogov, zaradi katerih je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost določbe petega odstavka 83. člena ZJU.

17Sodišče ne sme odkloniti sodnega varstva (2. člen ZPP) in mora odločiti o tožbenem zahtevku. V primeru zakonskih praznin je naloga sodnika, da ugotovljeno vrzel v zakonu zapolni in pri tem upošteva določena pravila. Pravno podlago za tako ravnanje mu izrecno omogoča in narekuje drugi odstavek 3. člena ZS: če se civilnopravna zadeva (in tudi delovni spor) ne da rešiti na temelju veljavnih predpisov, upošteva sodnik predpise, ki urejajo podobne primere. Če je rešitev zadeve kljub temu pravno dvomljiva, odloči v skladu s splošnimi načeli pravnega reda v državi. Pri tem ravna v skladu s pravnim izročilom in z utrjenimi spoznanji pravne vede. Veljavne predpise je sodnik dolžan razlagati v skladu z Ustavo. V obravnavanem primeru to pomeni tudi z upoštevanjem razlogov iz odločbe Ustavnega sodišča o tem, kakšna bi morala biti ureditev v petem odstavku 83. člena ZJU, da bi bila v skladu z Ustavo.

18Glede na vse navedeno je pravilna odločitev o zavrnitvi tožnikovega tožbenega zahtevka na razveljavitev sklepov o prenehanju delovnega razmerja, na ugotovitev obstoja delovnega razmerja med strankama, na poziv nazaj na delo, na priznanje vseh pravic iz delovnega razmerja od prenehanja dalje ter na obračun in izplačilo mesečnih plač po 28. 6. 2007 (tretji odstavek izreka sodbe sodišča prve stopnje), ki jo sodišče druge stopnje potrdilo, zmotno pa je stališče tega sodišča, da sodišče prve stopnje pri sojenju v tej zadevi ne bi smelo upoštevati odločbe Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006. Ker je glede na navedeno odločitev sodišča druge stopnje o pritožbi tožene stranke, preuranjena, je revizijsko sodišče reviziji v tem delu ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo, zadevo pa v tem obsegu vrača sodišču druge stopnje v novo sojenje, da bo ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča U-I-343/04 z dne 9. 2. 2006 ponovno odločilo o pritožbi tožene stranke ter obravnavalo pritožbene navedbe, ki jih zaradi zmotnega materialnopravnega izhodišča ni štelo za odločilne (drugi odstavek 380. člena ZPP).

19Ob tem revizijsko sodišče še pripominja, da sicer ni skladna odločitev, ki potrjuje zakonitost prenehanja delovnega razmerja, delavcu pa kljub temu priznava za določen čas po prenehanju še plačo. Toda ob upoštevanju tega, da je sodišče prve stopnje o tem delu zahtevka odločilo iz razlogov, ki izhajajo iz odločbe Ustavnega sodišča, gre dejansko za odmeno zaradi razrešitve v višini plače, ki bi jo tožnik prejemal do poteka mandata. Torej za takšno odmeno, ki je enakovredna temu, do česar bi bil upravičen, če bi delo na svojem položaju opravljal do izteka mandata oziroma takšna, da se zaradi razrešitve po določbi petega odstavka 83. člena ZJU (razrešitev brez krivdnih razlogov) njegov ekonomski položaj, kot bi ga imel do izteka mandatnega obdobja ne spremeni. To bo moralo sodišče druge stopnje upoštevati pri odločitvi o pritožbenih navedbah tožene stranke, posebej še glede višine dosojene odmene.

20Tožnik sodbo sodišča druge stopnje izpodbija tudi v preostalem delu, v katerem je bila njegova pritožba zavrnjena in v tem delu potrjena sodba sodišča prve stopnje (druga in četrta točka izreka ter odločitev o zahtevku na plačilo razlike v plači med količnikom 5,30 in 6,00 od 1. 1. 2003 dalje v tretji točki izreka sodbe sodišča prve stopnje), vendar pa zatrjevanih revizijskih razlogov v zvezi z odločitvijo o tem delu zahtevka ne pojasni. Revizijsko sodišče je zato izpodbijano sodbo v tem delu preverilo le glede zmotne uporabe materialnega prava, na kar mora paziti po uradni dolžnosti, vendar pa pri tem ni ugotovilo nobenih nepravilnosti.

21V skladu s tem je revizijsko sodišče reviziji delno ugodilo in izpodbijano sodbo glede odločitve o pritožbi tožene stranke (prvi odstavek izreka) razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrača temu sodišču v novo sojenje, v preostalem delu pa je revizijo na podlagi določbe 378. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo.

22Odločitev o revizijskih stroških temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.

---.---

Op. št. (1): Tako sodbi VS RS I Up 659/2006 z dne 24. 5. 2006 in I Up 410/2007 z dne 13. 12. 2007 v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča Up-1165/06 z dne 12. 4. 2007.

Op. št. (2): Tako kot na primer v zadevi U-I-45/07, Up-249/06 z dne 17. 5. 2007, ko je navedlo: „Da bi do uskladitve ZDR z Ustavo v postopkih redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz krivdnih razlogov preprečilo kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve te odločbe, tako da lahko delodajalec delavcu redno odpove pogodbo o zaposlitvi iz krivdnih razlogov le na podlagi pisnega opozorila, ki je bilo izdano v roku največ enega leta pred novo kršitvijo delavca.“

Op. št. (3): Prim. sodbi VS RS VIII Ips 172/2006 z dne 25. 10. 2007 in VIII Ips 211/2008 z dne 19. 4. 2010.