UPRS Sodba in sklep III U 121/2017-33

I. Upravna spora, ki se vodita pod opr. št. III U 121/2017 in opr. št. III U 129/2017, se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se odslej vodita pod opr. št. III U 121/2017.

II. Tožbi tožečih strank C., d.o.o., Ajdovščina in Občine Ajdovščina se zavrneta.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Vseslovensko združenje A. (v nadaljevanju stranka z interesom, tudi A.), je pri Občini Ajdovščini dne 5. 8. 2016 zahtevalo dostop do vseh pogodb in sporazumov, ki jih je ta sklenila z drugimi subjekti v zvezi s pridobivanjem delnic z oznako BBBB, vse sklepe, ki jih je v zvezi s pridobivanjem teh delnic sprejel katerikoli organ občine ter vse zapisnike sej, na katerih so organi občine obravnavali to problematiko. Župan Občine Ajdovščina je z odločbo št. 090-14/2016-3 z dne 6. 9. 2016 zahtevi A. delno ugodil, po pritožbi stranke z interesom pa to odločbo v delu, kjer je bil zahtevek A. prvotno zavrnjen, z odločbo št. 090-14/2016 z dne 10. 11. 2016 odpravil in zahtevi ugodil, razen glede dostopa do dokumenta z naslovom Delničarski sporazum z dne 8. 5. 2015, ki ga je Občina Ajdovščina sklenila z družbo C., d.o.o., Ajdovščina (II. točka izreka odločbe). V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da je v 7. členu Delničarskega sporazuma klavzula o poslovni skrivnosti, kar pomeni, da je izpolnjen subjektivni kriterij za njen obstoj, poleg tega pa tudi ne gre za podatke o porabi javnih sredstev, o opravljanju javne funkcije ali delovnem razmerju javnega uslužbenca in zato tega dokumenta ni mogoče razkriti.

2A. je zoper to odločitev vložilo pritožbo, o kateri je Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju tožena stranka) odločil z izpodbijanim sklepom. Pritožbi stranke z interesom je tožena stranka ugodila tako, da je odpravila II. točko izreka odločbe Občine Ajdovščina z dne 10. 11. 2016 ter odločila, da mora občina v roku 31 dni od vročitve odločbe prosilcu, torej A., v elektronski obliki posredovati Delničarski sporazum. V obrazložitvi je tožena stranka pojasnila, da v zadevi ni sporno, da je Občina Ajdovščina zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, kot tudi ne, da z Delničarskim sporazumom razpolaga v materializirani obliki. Sporno pa je ali so zahtevane informacije prosto dostopne. V postopek je kot prizadeti stranki pritegnila Občino Ajdovščina ter družbo C., d.o.o., Ajdovščina, ki sta sklenili Delničarski sporazum.

3Tožena stranka pojasnjuje, da je pojem poslovne skrivnosti opredeljen v 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Poudarja, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, ki jih kot take določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij) ter podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Kot poslovna skrivnost pa se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. V Delničarskem sporazumu je v 7. členu določeno, da je vsebina sporazuma poslovna skrivnost, kar pomeni, da celoten dokument predstavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju. Ker pa je tožena stranka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), ni presojala ali so izpolnjeni pogoji za obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju. Pojasnjuje, da je, ker gre v obravnavanem primeru za absolutno javne podatke v smislu tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, treba ugotoviti ali gre upoštevati določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena tega zakona, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

4Tožena stranka poudarja, da družba C., d.o.o., Ajdovščina ni javnopravni subjekt in posledično ni zavezana k enaki stopnji transparentnosti poslovanja kot Občina Ajdovščina, kar pa ne pomeni, da lahko v primeru poslovanja s pravnimi osebami javnega sektorja pričakuje popolno stopnjo zaupnosti dokumentarnega gradiva, ki ob tem nastaja. Ključno je vprašanje ali sporni dokument vsebuje podatke v zvezi s porabo javnih sredstev, ki pa jo je treba razlagati širše, in sicer kot vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem. Delničarski sporazum je bil sklenjen pod odložnim pogojem, da bo do razpolaganja z javnimi sredstvi dejansko prišlo. Pravna veljavnost dokumenta je torej vezana na dejanje nakupa delnic z javnim denarjem, celotna vsebina pa osredotočena na vprašanje ravnanja s tako pridobljenim premoženjem, torej delnicami. Gre za dokument, ki opredeljuje nadaljnje razpolaganje z javnimi sredstvi, kolikor jih bo Občina Ajdovščina pridobila. To pa pomeni, da obsega podatke v zvezi s porabo javnih sredstev in kot tak vsebuje absolutno javne informacije ter so zato izpolnjeni pogoji za njegovo razkritje.

K točki I izreka:

5Družba C., d.o.o. in Občina Ajdovščina, ki sta v postopku, ki ga je vodila tožena stranka, nastopali kot prizadeti stranki, sta zoper njeno odločitev vložili tožbo v upravnem sporu. Tožba družbe C., d.o.o. je bila vpisana pod opr. št. III U 121/2017, v ta postopek pa sta kot stranki z interesom vstopili A. in Občina Ajdovščina. Tožba Občine Ajdovščine pa je bila vpisana pod opr. št. III U 129/2017, v postopek pa sta kot stranki z interesom vstopili A. in družba C., d.o.o.

6Sodišče je odločilo, da obe tožbi združi v enotno obravnavanje. 42. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč sodišču dopušča, da lahko s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu. Tožeči stranki, ki sta v postopku pri Informacijskem pooblaščencu sodelovali kot prizadeti stranki, z dvema tožbama izpodbijata isti predmet, to je isto odločbo in je zato po mnenju sodišča smotrno, da se tožbi obravnavata v skupnem postopku. Skladno s tem je sodišče oba upravna spora združilo v enotno obravnavanje in odločanje, kot izhaja iz I. točke izreka.

K točki II izreka:

7C., d.o.o. (v nadaljevanju prvotožeča stranka) s tožbo izpodbija odločitev tožene stranke iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču primarno predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da zavrne zahtevo A., v tem postopku stranke z interesom, in potrdi odločbo Občine Ajdovščina št. 090-14/2016 z dne 10. 11. 2016. Predlaga tudi, naj ji tožena stranka povrne stroške postopka.

8Prvotožeča stranka v uvodu tožbe povzema dosedanji potek postopka in temeljne poudarke iz izpodbijane odločbe. Navaja, da je Delničarski sporazum poslovna skrivnost in da so s tem izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. alineji prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prvotožeča stranka ni dala soglasja za razkritje Delničarskega sporazuma, ki v 7. členu vsebuje izrecno določbo o poslovni skrivnosti in kar je bilo tudi razlog, da je Občina Ajdovščina v tem delu zavrnila zahtevo A. za dostop do tega dokumenta. 7. člen Delničarskega sporazuma je namreč pisni sklep o določitvi vsebine sporazuma za poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju. Ta določba zavezuje oba podpisnika k varovanju poslovne skrivnosti, za kar se šteje celotna vsebina sporazuma. Prav tako je izpolnjen tudi pogoj iz drugega odstavka 40. člena ZGD-1, ki določa, da morajo podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je ta poslovna skrivnost. Občina Ajdovščina je bila torej kot podpisnica Delničarskega sporazuma dolžna te podatke varovati ne le kot svojo poslovno skrivnost, pač pa tudi kot poslovno skrivnost drugega, saj tožeča stranka ni podala soglasja za razkritje podatkov. Delničarski sporazum je namreč veljavna obligacijska pogodba, ki sta jo dolžni vzajemno upoštevati obe pogodbeni stranki. Z njim so opredeljeni občutljivi podatki o sodelovanju tožečih strank pri uresničevanju glasovalnih pravic iz delnic BBBB na skupščinah družbe Č., d.d., Ajdovščina, stranki pa tajnosti podatkov nista preklicali z izjavo.

9Prvotožeča stranka trdi, da je tožena stranka zmotno uporabila določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ s tem, ko je pojasnjevala, kako je treba razlagati pojem "porabe javnih sredstev" kot razlog za razkritje podatkov. Delničarskega sporazuma namreč ni mogoče interpretirati kot "porabo javnih sredstev", Občina Ajdovščina pa je sicer A. že posredovala zapisnike sej Občinskega sveta glede nakupa delnic BBBB, kot tudi vse sporazume, vezane na nakup teh delnic. Meni tudi, da se tožena stranka sklicuje na upravnosodno prakso, ki je bila sprejeta glede vsebinsko povsem drugačnih zadev, saj o vprašanju dolžnosti razkritja delničarskih sporazumov še ni sodne prakse.

10Prvotožeča stranka pojasnjuje, da je Delničarski sporazum obligacijska pogodba, obe pogodbeni stranki pa sta jo sklenili kot strateška lastnika družbe Č., d.d., Ajdovščina z namenom, da bi lahko vplivali na najpomembnejše odločitve te družbe. Delničarski sporazum ne ureja upravljanja premoženja v smislu določitve naložb in zato ni mogoče šteti, da je z njim regulirana poraba javnih sredstev Občine Ajdovščina. Prav tako ne vsebuje nobene zaveze glede prodaje ali nakupa delnic BBBB, pač pa ureja zgolj medsebojne pravice in obveznosti v zvezi s pridobljenimi delnicami. Njegova vsebina torej ne more biti zajeta s pojmom "poraba javnih sredstev". Razlaga, kot jo je v izpodbijani odločbi sprejela tožena stranka, bi terjala razkritje vseh delničarskih sporazumov, ki bi se sklepali zaradi učinkovitega upravljanja z državnim premoženjem v obliki naložb, kar pa bi pomenilo konkurenčno oviro in s tem onemogočilo sklepanje tovrstnih sporazumov. Načina uresničevanja glasovalnih pravic zato ni mogoče razlagati kot podatka o porabi javnih sredstev, saj gre za uresničevanje korporacijskih, ne pa premoženjskih pravic delničarja, prav tako pa tudi ne gre za pretvorbo premoženja iz ene v drugo obliko. Nenazadnje, Delničarski sporazum tudi ni bil pravna podlaga za sodelovanje v prevzemnem postopku, s čimer je A. sicer utemeljeval svoj zahtevek za dostop do informacij javnega značaja.

11Prvotožeča stranka še poudarja, da široka razlaga izjeme absolutno javnih podatkov, kot jo utemeljuje tožena stranka, ni uzakonjena niti ne izhaja iz zakonskega besedila 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tak namen tudi ni bil zatrjevan v predlogu sprejema ZDIJZ-A, pač pa je bilo razloženo, da je cilj tako oblikovanega zakonskega določila v prilagajanju zakonodaje do obveznosti razkritja konkretne informacije. Zakonodajalec je torej s tem zakonskim določilom predvidel predvsem široko uporabo škodnega testa, s katerim bi se razvila kakovostna in učinkovita sodna praksa. Zakonska dikcija je namreč jasno zamejena na "porabo javnih sredstev" in zato sklicevanje tožene stranke na nekatere sodne odločbe ni utemeljeno in ni primerljivo z obravnavanim primerom. Cilj Delničarskega sporazuma je bil namreč zgolj varstvo uresničitve občinskega interesa v družbi Č., d.d. Ajdovščina, ne pa v premoženjskem pogojevanju razpolaganja z delnicami BBBB. Občina je navsezadnje le investitor v zasebno podjetje, kar jo bistveno loči od poslovnih subjektov s prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Prvotožeča stranka še izpostavlja, da A. zahtevo za razkritje informacij uveljavlja izključno zaradi lastnih interesov, oziroma z namenom škodovati tožečima strankama zaradi obstoječih konfliktov. Svoja stališča je prvotožeča stranka predstavila že v odgovoru na pritožbo A., vendar pa se do teh stališč tožena stranka zaradi zmotne uporabe določb ZDIJZ ni opredeljevala, s tem pa bistveno kršila določbe postopka.

12Občina Ajdovščina (v nadaljevanju drugotožeča stranka) s tožbo, enako kot prvotožeča stranka, sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da zavrne zahtevo A. in potrdi njeno odločbo št. 090-14/2016 z dne 10. 11. 2016. Predlaga tudi, naj ji tožena stranka povrne stroške postopka.

13Drugotožeča, enako kot prvotožeča stranka, uvodoma povzema dosedanji potek postopka ter izpodbijano odločbo. Navaja, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, saj v konkretnem primeru ne gre za podatke, za katere tretji odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da jih je treba razkriti. Tožena stranka namreč Delničarski sporazum razume kot absolutno javne podatke v zvezi s porabo javnih sredstev, kar pa ne drži. Za pravilno presojo je bistvena opredelitev pojma "poraba javnih sredstev", ki predstavlja ločnico med dolžnostjo razkritja in nerazkritja podatkov, s katerimi razpolaga organ. Ker tega pojma ZDIJZ ne opredeljuje izrecno, ga je po mnenju drugotožeče stranke treba razlagati skladno z veljavnimi predpisi z drugih področij in sodno prakso. Pri uporabi pojma "poraba javnih sredstev" gre v konkretnem primeru za kapitalsko naložbo v drugi pravni osebi, torej za finančno premoženje občine, ki spada na področje javnih financ, kot to določa 67. člen Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF). Pravilno obrazložitev tega pojma je zato treba iskati v predpisih, ki urejajo finančno, smiselno tudi drugo javno premoženje. Pojem "poraba" je ožji od pojma "razpolaganja". Če torej določbe Delničarskega sporazuma vsebinsko ne predstavljajo "razpolaganja" z javnimi sredstvi, toliko manj predstavljajo njihovo "porabo". Drugotožeča stranka v nadaljevanju povzema določbe ZJF, Zakona o Slovenskem državnem holdingu (ZSDH) ter Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) v delih, kjer so določila o "razpolaganju s premoženjem" ter nato ugotavlja, da ta pojem pomeni spremembo ali pretvorbo premoženja iz ene oblike v drugo, prodajo, zamenjavo, oddajo v najem, obremenitev, vsak drug pravni posel, na podlagi katerega se naložba prenese na drugo pravno ali fizično osebo ali vlaganje stvarnih vložkov v pravne osebe zasebnega in javnega prava. "Razpolaganje s premoženjem" je torej promet s premoženjem, za kar pa v primeru Delničarskega sporazuma ne gre, pač pa gre za uresničevanje korporacijskih pravic delničarja o načinu glasovanja z namenom zaščite občinskega interesa. Na podlagi 67. člena ZJF pa glasovalne pravice niso finančno premoženje občine in s tem tudi niso javna sredstva, kar pomeni, da Delničarski sporazum ne more biti podvržen pravilom, ki veljajo za porabo javnih sredstev.

14Zaradi opisane zmotne uporabe materialnega prava je tožena stranka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Drugotožeča stranka meni, da je v konkretnem primeru ključno razumevanje vsebine pojma "delničarski sporazum", v nadaljevanju pa pojasnjuje pomen družbe Č., d.d., Ajdovščina za drugotožečo stranko. Poudarja, da se s prvotožečo stranko ni dogovarjala o odtujitvi ali obremenitvi obstoječih delnic ali nakupu novih, pač pa o načinu zavarovanja občinskega interesa v primeru, če bi do te odtujitve ali obremenitve prišlo. Delničarski sporazum je dogovor med delničarji o načinu delovanja v družbi, to je v konkretnem primeru v zagotovitvi vpliva na odločitve družbe Č., d.d., Ajdovščina, ne gre pa za razpolaganje z javnimi sredstvi. Tožena stranka te vsebine Delničarskega sporazuma ni ugotavljala, pač pa je pavšalno povzela nekatere elemente iz sporazuma. S tem je zmotno ugotovila njegovo vsebino, torej zmotno navajala, da je Delničarski sporazum osredotočen na vprašanje ravnanja z novo pridobljenim premoženjem, spregledala pa, da ne vsebuje enakih zavez za stranki sporazuma, saj je drugotožeča stranka pri razpolaganju z delnicami prosta in ni sprejela nobene zaveze v zvezi s tem. Tožena stranka tudi ni presodila dejstva, da je bil Delničarski sporazum sklenjen pod odložnim pogojem, saj ob njegovi sklenitvi prvotožeča in drugotožeča stranka še nista bili strateški partnerici. Pogojevanje pričetka veljavnosti Delničarskega sporazuma z odložnim pogojem še ne pomeni razpolaganja z javnim denarjem, pač pa je do tega dejanja prišlo s sklenitvijo Prodajne pogodbe z dne 8. 5. 2015, do katere je drugotožeča stranka tudi dovolila dostop, prav tako pa razkrila podatke v zvezi z nakupom delnic. Sklicevanje tožene stranke na nekatere sodne odločbe zato ni primerljivo z obravnavanim primerom.

15Drugotožeča stranka še navaja, da bi tožena stranka morala opraviti test javnega interesa, saj je to ključni mehanizem po ZDIJZ, s katerim se v določenih primerih dovoli dostop do informacij javnega značaja, to je, ko se transparentnosti poslovanja daje prednost pred varovanjem poslovne skrivnosti zasebne družbe. Tega ni storila zato, ker je napačno presodila, da Delničarski sporazum vsebuje absolutno javne informacije. Če bi ta test opravila, bi nedvomno presodila, da je interes prvotožeče in drugotožeče stranke močnejši od javnega interesa po razkritju podatkov, saj tak javni interes niti ne obstaja, ker so bile vse informacije glede porabe javnih sredstev razkrite. A. tudi ni izkazal konkretnega upravičenega interesa za razkritje podatkov, saj se je z vsemi podatki glede porabe sredstev že seznanil. Če bi drugotožeča stranka podatke razkrila, bi s tem zanjo nastale konkretne negativne posledice, saj bi morala prvotožeči stranki plačati pogodbeno kazen, hkrati pa bi to vplivalo na padec cene delnic BBBB, znižalo finančno vrednost premoženja drugotožeče stranke, dodatno pa poslabšalo položaj družbe Č., d.d., Ajdovščina. Izpodbijana odločba je tudi pomanjkljivo obrazložena in je zato ni mogoče preizkusiti.

16Sodišče je obe tožbi vročilo toženi stranki ter A. kot stranki z interesom, tožbo prvotožeče stranke pa vročilo drugotožeči stranki in obratno. Obe sta na tožbi odgovorili, in sicer prvotožeča na tožbo drugotožeče z odgovorom z dne 15. 6. 2017 in drugotožeča na tožbo prvotožeče z odgovorom z dne 27. 6. 2017. Sodišče ugotavlja, da sta tožeči stranki v odgovorih na tožbo ponovili svoje navedbe iz obeh tožb in zato teh dveh odgovorov ponovno ne povzema.

17Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prvotožeče stranke sodišču predlagala, naj tožbo zavrne in v celoti vztrajala pri ugotovitvah iz izpodbijane odločbe. Poudarila je, da skuša prvotožeča stranka zakonsko dikcijo "podatkov o porabi javnih sredstev" razložiti drugače, kot se ta razlaga v praksi. Ta pojem je treba razlagati precej širše in ne zgolj kot "porabo", oziroma zgolj kot "trošenje" kar trdi prvotožeča stranka. Taka razlaga je tudi logična, saj je temeljni namen ZDIJZ v demokratičnem nadzoru javnosti nad delovanjem in poslovanjem pravnih oseb javnega prava. Sporni dokument ureja pravila glede odsvojitve in obremenitve premoženja drugotožeče stranke in je bil sklenjen pod odložnim pogojem da bo drugotožeča stranka točno določeno premoženje pridobila. Trditve prvotožeče stranke so nasprotne obstoječi sodni praksi in deloma tudi zavajajoče. Prvotožeča stranka je tako navedla, da ni sodne prakse s področja delničarskih sporazumov in da bi odločitev tožene stranke pomenila, da se mora razkriti vsebina vseh delničarskih sporazumov, ki jih sklepajo osebe javnega prava, vendar pa tožena stranka poudarja, da ni pomemben naslov dokumenta, pač pa njegova vsebina, ki se v vsakem primeru presoja posebej. Razkritje spornega dokumenta zato ne pomeni, da se bodo s tem avtomatsko razkrivali vsi dokumenti z enakim nazivom. Ključna pri odločanju tožene stranke je namreč zgolj vsebina dokumentov glede na določbe ZDIJZ in položaj prosilca ter njegov interes ali okoliščine v zvezi s tem.

18Smiselno enako je tožena stranka odgovorila tudi na tožbo drugotožeče stranke in teh navedb sodišče ponovno ne povzema. Dodatno se je v tem odgovoru tožena stranka opredelila do tožbenega ugovora, da bi z razkritjem spornega dokumenta nastala škoda. Tožena stranka ugotavlja, da drugotožeča stranka ni izkazala verjetne vzročne zveze med razkritjem spornega dokumenta in zatrjevanimi posledicami. Neutemeljeno je tudi njeno sklicevanje na pogodbeno kazen, saj ni logično sankcioniranje stranke za razkritje informacij, ki jih je dolžna razkriti po samem zakonu. V konkretnem primeru gre za porabo javnih sredstev, ti podatki pa so vedno javni. Osebe, ki stopajo v poslovne odnose z javnim sektorjem, pa se morajo zavedati, da za ta sektor veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti.

19Stranka z interesom A. je odgovorila na obe tožbi tožečih strank in sodišču predlagala, naj oba postopka združi v en postopek in tožbi zavrne. V odgovoru na tožbo prvotožeče stranke navaja, da je v zadevi bistveno ali vsebina Delničarskega sporazuma prestavlja podatke v zvezi s "porabo javnih sredstev", ki so sicer po določbi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pravno priznani razlog, da se podatki razkrijejo upravičenim osebam. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da Delničarski sporazum ureja medsebojne pravice in obveznosti tožečih strank v zvezi z delnicami BBBB, način sodelovanja pri uresničevanju glasovalnih pravic iz teh delnic ter pravila glede odsvojitve in obremenitve delnic. Poudarja, da so po določbi 67. člena ZJF delnice BBBB občinsko premoženje, kupljene pa so bile z občinskimi sredstvi za namen zagotavljanja javnega interesa občine. Kot cilj je deklarirano zagotavljanje socialne blaginje (zaposlenosti) in ne maksimizacija dobička družbe, oziroma dividend. A. trdi, da občinskega interesa ni mogoče zagotavljati ali uresničevati s tajnimi delničarskimi sporazumi. Nesporno je, da je Delničarski sporazum obligacijska pogodba in ne korporacijski pravni posel, kar pomeni, da zavezuje zgolj stranki. Kako naj bi razkritje sporazuma strankama povzročilo škodo, tožeči stranki v tožbah nista pojasnili. Potencialnega izkupička od prodaje namreč ne znižuje razkritje določb Delničarskega sporazuma, pač pa obstoj obveznosti, določenih v sporazumu. Navedbe, da se s poenotenim glasovanjem na skupščini ne porabljajo javna sredstva, pač pa zgolj uresničujejo glasovalne pravice, ne vzdrži presoje. Delnice so skupek upravičenj, ki jih sestavljajo premoženjske in korporacijske pravice. Po določbi šestega odstavka 176. člena ZGD-1 pravice iz delnic niso deljive, kar pomeni, da posamezna upravičenja niso samostojni predmet pravnega prometa. Ker so po določbi 67. člena ZJF delnice oblike državnega premoženja, to pomeni, da zajemajo tako člansko kot premoženjsko komponento delnice. A. trdi, da bi razkritje Delničarskega sporazuma javnosti v marsičem pojasnilo ravnanje drugotožeče stranke v managerskem prevzemu družbe Č., d.d., Ajdovščina. Gre za temeljni sporazum, na podlagi katerega je drugotožeča stranka z javnimi sredstvi kupila paket delnic te družbe. Da je bil sporazum bistven, izhaja že iz dejstva, da je bil sklenjen pod odložnim pogojem pridobitve delnic, kljub temu, da je bila drugotožeča stranka že pred sklenitvijo Delničarskega sporazuma lastnica delnic z oznako BBBB in bi lahko torej sporazum sklenila tudi brez nakupa dodatnih delnic, vendar pa je bil nakup dodatnega paketa delnic pogoj za veljavnost tega sporazuma. V razmerju med tožečima strankama je Delničarski sporazum nadomestil Konzorcijsko pogodbo in Prodajno pogodbo z družbo D., d.o.o., ki sta bili v celoti javno razkriti. Tudi v Sporazumu o sodelovanju pri podaji prevzemne ponudbe za delnice Č., d.d., je drugotožeča stranka, ob odpovedi pravici do pridobivanja delnic Č., d.d., Ajdovščina po ceni 1,10 EUR, kar je štirikrat manj od cene, po kateri je te delnice sicer pridobivala, solidarno jamčila za obveznosti prvotožeče stranke v višini 4 mio EUR. A. trdi, da ima javnost pravico vedeti, kako lahko drugotožeča stranka s takim ravnanjem zagotavlja načelo skrbnosti, neodvisnosti, preglednosti in gospodarnosti. Že sama sklenitev sporazuma namreč pomeni, da ne more ravnati povsem neodvisno in izključno v občinskem interesu. A. tudi trdi, da termin "poraba javnih sredstev" ne zajema zgolj "trošenja sredstev", kar utemeljuje določba 2. člena ZDIJZ in ga je skladno s to določbo tudi treba razlagati, do česar se je sicer že opredelila sodna praksa Upravnega sodišča RS. Navedbe drugotožeče stranke, da bi bila zavezana plačati kazen kot posledico razkritja, naloženega z odločbo tožene stranke, niso utemeljene, prav tako tudi ne navedbe, da naj bi A. zahtevalo razkritje informacij le zaradi svojega interesa, oziroma z namenom škodovanja tožečima strankama.

20Smiselno enako je A. navajalo tudi v odgovoru na tožbo drugotožeče stranke. Dodatno je v tem odgovoru uvodoma izpostavilo, da novejša sodna praksa pojem "porabe javnih sredstev" tolmači širše, kot pa je to stališče zavzela v sodbi iz leta 2012, na katero se sklicuje drugotožeča stranka. Omejitve razpolaganja z javnimi sredstvi so neločljiv del razpolaganja, saj javna sredstva niso zgolj denarna sredstva, pač pa tudi finančni instrumenti. Sklenitev Delničarskega sporazuma pomeni, da drugotožeča stranka ne more ravnati povsem neodvisno in izključno le v občinskem interesu. Prvotožeča stranka, ki je sklenila tak sporazum z drugotožečo stranko, bi morala vedeti, da stopa v razmerje z javnopravnim subjektom in da ima vsak pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi. Drugotožeča stranka tudi trdi, da bi morala tožena stranka opraviti test javnega interesa, kar pa ne drži. To bi prišlo v poštev le, če vsebina sporazuma ne bi predstavljala "porabe javnih sredstev", kar je tožena stranka v odločbi tudi pojasnila. Trditve drugotožeče stranke o tem, da bi razkritje Delničarskega sporazuma znižalo vrednost delnic, niso pojasnjene in ostajajo na ravni pavšalnih navedb. Prav tako razkritje vsebine sporazuma ne bi imelo nobenega vpliva na položaj drugotožeče stranke na trgu, saj gre za javnopravni subjekt, katerega delovanje je omejeno s predpisi.

21Na odgovora tožene stranke in stranke z interesom sta se v pripravljalnih vlogah odzvali obe tožeči stranki.

22Prvotožeča stranka je v zadevi opr. št. III U 121/2017 v pripravljalni vlogi z dne 1. 9. 2017 vztrajala pri vseh toženih navedbah, soglašala pa s predlogom A., da se obe zadevi združita v enoten postopek. Smiselno enako pripravljalno vlogo je prvotožeča stranka vložila tudi v zadevi opr. št. III U 129/2017 (kot stranka z interesom) in je zato sodišče posebej ne povzema. Prvotožeča stranka se v pripravljalni vlogi uvodoma opredeljuje do vsebine sodbe opr. št. II U 412/2016, na katero se sklicuje tožena stranka ter ugotavlja, da gre za drugačno zadevo, medtem ko sodna praksa do delničarskih sporazumov še ni zavzela stališča. Zmotno je stališče tožene stranke, da je široka razlaga 6. člena ZDIJZ logična glede na namen zakona, to je, da naj se zagotovi demokratični nadzor javnosti nad delovanjem in poslovanjem pravnih oseb javnega prava, saj to ne more pomeniti razkrivanja vseh poslovnih skrivnosti, ki so varovane tudi z ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude. Pritrjuje drugotožeči stranki, da bi morala tožena stranka opraviti škodni test in navaja, da z Delničarskim sporazumom niso bile dogovorjene obveznosti glede porabe sredstev drugotožeče stranke, pač pa zgolj dogovorjen način uresničevanja glasovalnih pravic. Nadalje poudarja, da je A. oseba zasebnega prava, ki deluje na trgu in zato sodne postopke izkorišča kot promocijo svojih storitev ter meni, da ima zahteva po razkritju podatkov škodljiv namen. V nadaljevanju se opredeljuje še do navedb A. glede prevzema družbe Č., d.d., Ajdovščina ter glede pridobivanja delnic. Meni tudi, da bi se z razkritjem Delničarskega sporazuma bistveno poslabšala pogajalska izhodišča obeh tožečih strank.

23Drugotožeča stranka se je v zadevi opr. št. III U 129/2017 do odgovora na tožbo tožene stranke odzvala v pripravljalni vlogi z dne 24. 7. 2017, na odgovor stranke z interesom A. pa v pripravljali vlogi z dne 3. 8. 2017 ter vztrajala pri tožbenih navedbah. Po vsebini enaki pripravljalni vlogi (vsebinsko sicer strnjeni) je drugotožeča stranka (kot stranka z interesom) vložila tudi v zadevi opr. št. III U 121/2017 in ju zato sodišče posebej ne povzema. V pripravljalni vlogi z dne 24. 7. 2017 je drugotožeča stranka uvodoma povzela navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo ter navajala, da Delničarski sporazum ne vsebuje podatkov glede porabe javnih sredstev, da pa so bili ti podatki javnosti že razkriti z drugimi dokumenti, s katerimi je na predlog A. dovolila dostop do informacij. Sodna praksa se glede delničarskih sporazumov še ni oblikovala in zato sklicevanje na dosedanjo sodno prakso ni utemeljeno. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi nenatančno povzela vsebino Delničarskega sporazuma in to ponovila tudi v odgovoru na tožbo. Drugotožeča stranka z Delničarskim sporazumom ni omejena glede razpolaganja z javnimi sredstvi ali delnicami BBBB, kar je v sporazumu izrecno določeno. Gre za določbe o uresničevanju glasovalnih pravic delničarjev, kar pa ne sodi pod finančno premoženje občine, ki ga opredeljuje 67. člen ZJF in tudi zato široka razlaga "porabe javnih sredstev" kot jo je zavzela tožena stranka, ni utemeljena. Glede navedbe tožene stranke, da ni utemeljila svoje trditve, da bi razkritje Delničarskega sporazuma poslabšalo položaj družbe Č., d.d., Ajdovščina, pa je drugotožeča stranka navedla, da bi to povzročilo nižje dividende in nezainteresiranost poslovnih subjektov za sodelovanje, kar je v tožbi pojasnila. Enaka stališča je drugotožeča stranka zavzela tudi v pripravljalni vlogi z dne 3. 8. 2017 ter se opredelila do odgovora na tožbo A. V tej vlogi dodatno obširno opisuje način pridobivanja delnic BBBB in vsebino doslej razkritih dokumentov v zvezi s tem, smiselno pa ponovno navaja vsebinske poudarke tožbe in zato sodišče teh navedb ponovno ne povzema. Drugotožeča stranka še meni, da ima A. prav, ko navaja, da tožena stranka ni bila dolžna opraviti testa javnega interesa, vendar iz drugačnih razlogov, kot jih ta zatrjuje, in sicer zato, ker ni bila podana izjema, na podlagi katere bi se lahko razkrila zahtevana informacija.

24Tožbi tožečih strank nista utemeljeni.

25Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila in utemeljila vse ključne razloge za svojo odločitev ter se opredelila do pritožbenih navedb tožečih strank. Sodišče zato zavrača njun očitek, da naj bi bila obrazložitev odločitve nepopolna ter da je ni mogoče preizkusiti, torej zavrača očitek o bistveni kršitvi pravil postopka v tem smislu. Prav tako sodišče ne sledi trditvi tožečih strank, da naj bi tožena stranka nepopolno in zmotno ugotovila dejansko stanje, saj je iz vsebine tožb razvidno, da ji v resnici očitata zmotno uporabo materialnih predpisov glede na ugotovljena dejstva in okoliščine, ki pa jim ne oporekata. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi z navedbami tožečih strank pa še dodaja:

26Sodišče ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da je drugotožeča stranka zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ velja za dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja prost dostop, zavezanci za posredovanje teh informacij pa so tudi organi lokalnih skupnosti, ki so po tem zakonu zavezani slediti načelu preglednosti (transparentnosti) delovanja javnega sektorja. Informacije javnega značaja so prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), vendar pa lahko organ zavrne odstop do zahtevane informacije v primerih, ki jih določa prvi odstavek 6. člen ZDIJZ, med drugim tudi v primeru, če je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Ne glede na to določbo pa se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne v primeru poslovne skrivnosti) ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Poslovno skrivnost opredeljuje 39. člen ZGD-1, ki v prvem odstavku določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), v drugem odstavku pa še, da se, ne glede na to ali so podatki kot poslovna skrivnost določeni s sklepom, kot taki štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Za poslovno skrivnost pa se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, torej absolutno javni podatki (tretji odstavek 39. člena ZGD-1).

27Med strankami ni spora, da sta tožeči stranki v 7. členu Delničarskega sporazuma določili, da je vsebina sporazuma poslovna skrivnost. Sodišče se strinja, da je ta določba po svoji vsebini pisni sklep v smislu prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ter da sta tožeči stranki kot poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju določili celoten Delničarski sporazum. Sporno pa je stališče tožene stranke, da je treba vsebino Delničarskega sporazuma šteti za podatke o "porabi javnih sredstev", torej podatke, za katere ne veljajo izjeme za dostop do informacij po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in jih po določbi tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 ni mogoče določiti kot poslovno skrivnost. Tožena stranka namreč trdi, da gre v obravnavanem primeru za absolutno javne podatke, za katere ne veljajo omejitve za dostop do zahtevane informacije, pa četudi je ta določena kot poslovna skrivnost, medtem ko tožeči stranki menita, da podatkov iz Delničarskega sporazuma ni mogoče umestiti pod pojem "porabe javnih sredstev", s tem tudi ne za absolutno javne podatke in da je bila zato drugotožeča stranka dolžna zavrniti zahtevo A. za dostop do te informacije, saj ni imela soglasja prvotožeče stranke za razkritje vsebine sporazuma.

28Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je za odločitev v zadevi ključno razumevanje "porabe javnih sredstev" v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je pravilno ugotovila tudi tožena stranka. Razlaga tožene stranke glede tega pojma, s katero soglaša tudi stranka z interesom, je "široka", in sicer kot vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, torej kot vsaka oblika razpolaganja z javnimi sredstvi, tudi dogovarjanje o zavezah glede morebitnega bodočega razpolaganja s premoženjem in uveljavljanjem glasovalnih pravic, ki izhajajo iz premoženja, medtem ko tožeči stranki ta pojem razlagata "ožje", kot dejansko porabo sredstev.

29Iz izpodbijane odločbe izhaja, da sta tožeči stranki Delničarski sporazum sklenili pod odložnim pogojem da bo drugotožeča stranka s svojimi (torej javnimi) sredstvi pridobila delnice družbe Č., d.d., Ajdovščina. Delnice, ki jih lokalna skupnost pridobi z nakupom iz sredstev proračuna, so finančno premoženje v njeni lasti (prvi odstavek 67. člena in prvi odstavek 76. člena ZJF). Osnovni kapital vsake delniške družbe je razdeljen na delnice, s katerimi imetniki pridobijo določene pravice, in to tako premoženjske pravice (udeležba pri dobičku) kot tudi korporacijske pravice (pravica do soodločanja v podjetju). Delnice pa niso le vrednostni papir, s katerim imetnik pridobi delež v lastništvu delniške družbe, pač pa so tudi finančni instrument, s katerim se trguje na borzi, njihova vrednost pa je praviloma odvisna od višine ustvarjenega dobička ter kakovosti in velikosti podjetja, na trgovalno ceno pa poleg tega vplivajo še zakonitosti trga, torej ponudba in povpraševanje. Vsaka delnica zagotavlja imetniku glasovalno pravico (razen prednostnih delnic), kar pomeni, da ima imetnik z večjim številom delnic tudi večji vpliv na odločitve in poslovanje družbe. Sklepanje delničarskih sporazumov, ki so, kot med strankami sicer ni sporno, obligacijske pogodbe, s ciljem, da se stranke (delničarji) takega sporazuma zavežejo o usklajenem glasovanju pri sprejemanju odločitev o delniški družbi, torej ne vpliva le na poslovanje družbe in njene cilje (v obravnavanem primeru tožeči stranki zatrjujeta, da je cilj Delničarskega sporazuma doseganje ciljev povezanih z ohranjanjem zaposlitev), pač pa tudi na vrednost delnic kot finančnega instrumenta s katerim se trguje. Sodišče zato pritrjuje navedbi stranke z interesom, da so delnice skupek premoženjskih in korporacijskih pravic in da kot take tudi niso deljive, torej da posamezna upravičenja, ki iz delnic izhajajo, ne morejo biti predmet pravnega prometa.

30Glede na navedeno, sodišče soglaša s toženo stranko, ki ugotavlja, da je treba pojem "porabe javnih sredstev" v obravnavani zadevi razlagati širše, kar je natančno obrazložila in se temu sodišče, da bi se izognilo ponavljanju, pridružuje ter na zapisana stališča sklicuje (četrti odstavek na 5. strani obrazložitve izpodbijane odločbe). Četudi upravno sodna praksa stališča do delničarskih sporazumov še ni zavzela, sodišče soglaša s toženo stranko, da so primeri dosedanje (novejše) sodne prakse (primeroma, sodba I U 764/2015 z dne 24. 8. 2016, sodba I U 865/2015 z dne 7. 9. 2016) primerljivi z obravnavano zadevo, saj se je sodišče v teh primerih opredelilo prav do pojma "poraba javnih sredstev". Starejša sodna praksa, na katero se v tožbi sklicuje drugotožeča stranka, je sicer izhajala iz stališča, da pojma "poraba" ni mogoče enačiti s pojmom "razpolaganje", novejša pa je, kot že rečeno, oblikovala stališče, da je poraba javnih sredstev vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženje, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, torej ne zgolj "trošenje", pač pa tudi vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih. Z drugimi besedami, kot "porabo javnih sredstev" ni mogoče razumeti zgolj višine javnih sredstev za pridobitev delnic ali dosežene kupnine ob njihovi prodaji, pač pa tudi dogovore o uveljavljanju korporacijskih pravic iz delnic, saj ti vplivajo na poslovanje delniške družbe, posledično tudi na njeno vrednost, oziroma na vrednost delnic (tako knjigovodsko kot tržno), s tem pa na javna sredstva. Smiselno enako je navsezadnje mogoče zaključiti tudi na podlagi tožbenih navedb drugotožeče stranke, ko pojasnjuje, da bi razkritje delničarskega sporazuma lahko vplivalo na vrednost delnic (špekulativno, da bo njihova vrednost verjetno padla), kar že samo po sebi pove, da je vsebina Delničarskega sporazuma taka, da bo vplivala na sredstva drugotožeče stranke, torej javna sredstva, glede na to, da so delnice, ki jih je pridobila s takimi sredstvi, sestavni del njenega premoženja. To po mnenju sodišča vodi do enakega zaključka, torej, da poraba javnih sredstev ni le trošenje, torej razlaga v ožjem pomenu, pač pa tudi podatki, povezani z odločanjem o teh sredstvih. Nenazadnje sodišče izpostavlja in soglaša z ugotovitvijo tožene stranke, da je že začetek veljavnosti Delničarskega sporazuma vezan na to, da drugotožeča stranka z javnimi sredstvi pridobi (kupi) delnice v družbi Č., d.d., Ajdovščina, z njim pa je prevzela tudi zaveze glede uresničevanja glasovalnih pravic, kar pomeni, da pri svojem odločanju ni neodvisna, torej da je s sklenitvijo sporazuma prevzela določene zaveze v zvezi s porabo javnih sredstev (tako pridobitvijo delnic kot tudi uresničevanjem pravic iz njih, kot je pojasnjeno zgoraj).

31Na podlagi vsega doslej navedenega sodišče zaključuje, da je tožena stranka pravilno ugotovila, da Delničarski sporazum, kljub določbi, da je njegova vsebina poslovna skrivnost, vsebuje podatke o porabi javnih sredstev, torej podatke, ki so absolutno javne informacije v smislu tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 in zato dostopa do teh podatkov, ob upoštevanju 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ni dopustno zavrniti. Skladno s takim zaključkom se zato sodišče ni posebej opredeljevalo do preostalih toženih ugovorov tožečih strank (o pomenu družbe Č., d.d., Ajdovščina za drugotožečo stranko, o ciljih sklenitve Delničarskega sporazuma, o sporih s stranko z interesom), saj za odločitev v tej zadevi niso relevantni. Prav tako tudi ni relevantno, da prvotožeča stranka ni podala soglasja k razkritju podatkov iz Delničarskega sporazuma, saj gre za absolutno javne podatke. Kot je ugotovila že tožena stranka, se mora namreč vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, pa četudi ta stopa v pravne posle z osebami, ki niso javnopravni subjekti. Sodišče zato zaključuje, da tožbi tožečih strank nista utemeljeni in ju je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu zavrnilo. Ker v tožbah niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K točki III izreka:

32Povrnitev stroškov postopka sta v tožbah uveljavljali le tožeči stranki, medtem ko tožena stranka in stranka z interesom povrnitve stroškov nista zahtevali. Na podlagi teh zahtevkov je sodišče odločitev o stroških sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.