UPRS Sodba I U 937/2023-11

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kranj št. 214-2107/2023-6218-3 z dne 17. 5. 2023 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba

1Tožena stranka je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) razveljavila enotno dovoljenje za prebivanje in delo, ki ga je izdala tožniku za obdobje od 14. 9. 2022 do 23. 8. 2024 (1. točka izreka). Tožniku je določila 10-dnevni rok za prostovoljni odhod od dneva pravnomočnosti odločbe (2. točka izreka) in določila, da se ga bo iz območja držav članic Evropske unije in območja držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 odstranilo, če območja ne bo zapustil v roku za prostovoljni odhod (3. točka izreka). Tožniku je bila določena tudi prepoved vstopa za obdobje enega leta, ki se ne bo izvršila, če bo zapustil območje v roku za prostovoljni odhod (4. točka izreka). Odločeno je še bilo, da mora tožnik v 8 dneh po prenehanju dovoljenja samostojno listino vrniti pristojnemu organu (5. točka izreka) in da posebni stroški za izdajo te odločbe niso zaznamovani (6. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožniku razveljavljeno enotno dovoljenje za prebivanje in delo izdano na podlagi 37. člena ZTuj-2 in na podlagi soglasja za zaposlitev Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ). Tožena stranka je dne 17. 4. 2023 prejela umik soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve pri delodajalcu, v katerem je ZRSZ navedel, da je bil tožnik odjavljen iz obveznih socialnih zavarovanj zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi in kljub obvestilu ZRSZ ni bil ponovno prijavljen v obvezna socialna zavarovanja v 15 dneh od vročitve obvestila, skladno z določili Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT). ZRSZ je tako umaknil soglasje na podlagi drugega odstavka 38. člena ZZSDT.

3V skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 56. člena ZTuj-2 se dovoljenje za začasno prebivanje razveljavi, če organ, ki je po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, pristojen za podajo soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, umakne soglasje k izdaji enotnega dovoljenja. Sklicujoč se na tretji odstavek 56. člena ZTuj-2 je tožena stranka dne 17. 5. 2023 vpogledala v Evidenco obveznih zdravstvenih zavarovanj in ugotovila, da tožnik ni prijavljen v obvezno socialno zdravstveno zavarovanje niti kot zaposlena oseba niti kot prejemnik pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. S tem so izpolnjeni pogoji iz tretjega in četrtega odstavka 33. člena ZTuj-2 za zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, kar pomeni, da tožnik ne izpolnjuje več pogojev za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Dovoljenje je zato razveljavila na podlagi tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2, in sicer v skrajšanem ugotovitvenem postopku, sklicujoč se na drugo točko prvega odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Odločitev glede roka za prostovoljni odhod in ukrepa odstranitve temelji na tretjem odstavku 60.a člena, šestem odstavku 66. člena in prvi alineji prvega odstavka 57. člena ZTuj-2. Odločitev glede vrnitve samostojne listine temelji na petem odstavku 58. člena ZTuj-2.

Tožba

4Tožnik trdi, da mu tožena stranka ni vročila umika soglasja, kar je v nasprotju z 9. členom ZUP in 22. členom Ustave. Prereka tudi, da naj bi mu ZRSZ vročil obvestilo, da se mora v 15 dneh ponovno prijaviti v zavarovanja, saj mu takšno obvestilo ni bilo vročeno. Organ, ki izda odločbo, se mora do soglasja kot akcesornega akta opredeliti tudi v obrazložitvi odločbe. Tožena stranka bi mu morala dati možnost, da se seznani s pridobljenimi podatki in se o njih izreče, zaradi česar niso bili izpolnjeni pogoji za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku.

5Nadalje tožnik pojasnjuje, da prebiva v RS. Predhodno je bil zaposlen kot zidar pri gradbenem podjetju, vendar je podal odpoved delovnega razmerja zaradi neprimernih delovnih pogojev in ker zaradi zdravstvenih težav ni mogel nadaljevati s tako fizično napornim delom. Pričel je z iskanjem nove zaposlitve, pri čemer je lahko iskal delo zgolj kot zidar, saj gre za edino delo, za katero je usposobljen in za katero se lahko v Republiki Sloveniji "dejansko" zaposli. Predhodno mora za zamenjavo delodajalca pridobiti dovoljenje s strani ZRSZ in pristojnega upravnega organa, v zvezi s čimer pojasnjuje, da se je v roku 15 dni praktično nemogoče ponovno zaposliti. Upravni postopku namreč tečejo predolgo. Tožnik nima prostega dostopa do trga dela v Republiki Sloveniji. To pomeni, da mora za ureditev nove zaposlitve pri pristojni upravni enoti vložiti vlogo za zamenjavo delodajalca. Ta upravni postopek načeloma traja vsaj 30 dni, pri čemer tujec v nobenem primeru (tudi če je torej v upravnem postopku uspešen) ne more v roku 15 dni urediti prijavo v obvezna socialna zavarovanja. V času nastopa tožnikove brezposelnosti je veljalo, da je moral ZRSZ izdati novo soglasje k novi zaposliti, upravni organ pa nato na podlagi izdanega soglasja izdati odločbo za odobritev zaposlitve tujca pri novem delodajalcu. Glede na dejstvo, da upravni postopek odobritve zamenjave delodajalca traja dlje od roka ki ga ZRSZ določa, je s strani tujca praktično nemogoče, da bi si uredil status zaposlitve v roku 15 dni, kar pomeni da tujec praktično nima možnosti, da bi si v roku 15 dni uredil novo zaposlitev. Verjetno je zato prišlo do spremembe zakonodaje. Tožnik si je tekom postopka razveljavitve predmetnega dovoljenja za bivanje že poiskal novega delodajalca, v Republiki Sloveniji pa ima trenutno tudi urejeno komercialno zdravstveno zavarovanje, česar tožena stranka ni presojala.

6Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek ter zahteva stroške postopka.

7Tožena stranka ni odgovorila na tožbo, poslala pa je upravne spise.

Odločitev sodišča

8Tožba je utemeljena.

9V predmetni zadevi je tožena stranka v skrajšanem ugotovitvenem postopku odločila ne samo o razveljavitvi in o obveznosti vrnitve tožnikovega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, ampak tudi o tem, da mora tožnik v 10 dneh zapustiti Slovenijo in o posledicah, če tega ne stori.

10Prva omenjena odločitev temelji na tretji alineji prvega odstavka 56. člena ZTuj-2¹ v zvezi z drugim odstavkom 38. člena ZZSDT.² To pomeni, da v tem delu tožena stranka izvaja Direktivo 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici (v nadaljevanju Direktiva 2011/98 o enotnem dovoljenju za bivanje in delo). Tožena stranka s tem izvaja pravo EU v smislu 51. člena Listine EU o temeljnih pravicah.

11Z odločitvijo o obveznosti prostovoljne vrnitve ter o odstranitvi in prepovedi vstopa je tožena stranka izvajala Direktivo 2008/115/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju 2008/115).

12Direktiva 2011/98 o enotnem dovoljenju za bivanje in delo konkretno ne ureja podrobnosti glede garancij za učinkovitost pravice do izjave oziroma obrambe tujca, preden mu organ razveljavi dovoljenje. To pomeni da imajo države članice na tem področju t. i. "procesno avtonomijo", ki je omejena, ker se mora izvajati v skladu z načelom enakovrednosti in načelom učinkovitosti,³ izvajati pa se mora tudi ob spoštovanju pravice do izjave iz 41. člena Listine EU o temeljnih pravicah,⁴ ki je sestavni del pravice do obrambe in temeljno načelo prava EU.⁵ Iz pravice do izjave oziroma obrambe, enako kakor iz 9. člena ZUP,⁶ izhaja da mora biti osebi omogočeno, da ustrezno in učinkovito poda svoje stališče in to pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese.⁷

13SEU je v zadevi Boudjlida (C-249/13 z dne 11. 12. 2014) navedlo, da je namen pravice do izjave med drugim, da lahko oseba popravi napako ali uveljavlja dejstva v zvezi z njenim osebnim položajem, ki utemeljujejo sprejetje ali nesprejetje odločbe ali njeno določeno vsebino, in da se spoštovanje pravice do izjave zahteva tudi, če zakonodaja, ki se uporabi, ne določa izrecno take postopkovne zahteve.⁸ Pravica do izjave v upravnem postopku ni absolutna pravica, ampak je lahko omejena, pod pogojem, da ta omejitev dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki se uresničujejo z zadevnim ukrepom, in da glede na zastavljeni cilj ne pomeni pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi ogrožal samo bistvo pravice.⁹

14Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi bilo poseženo v samo bistvo te pravice. Tožnik je namreč v tožbi navajal, da ni prejel obvestila ZRSZ iz drugega odstavka 38. člena ZZSDT o tem, da je odjavljen iz obveznih socialnih zavarovanj in da mora biti v 15 dneh od vročitve ponovno vanje prijavljen, sicer bo soglasje umaknjeno. Tožnik tudi trdi, da ni prejel umika soglasja, ki ga je na tej podlagi izdal ZRSZ, česar tožena stranka v odgovoru na tožbo ni prerekala. Tudi iz samega umika soglasja izhaja, da je bilo obvestilo vročeno z javnim naznanilom, ker tožnik nima naslova v Republiki Sloveniji, pri čemer ni razvidna podlaga za takšno postopanje, saj drugi odstavek 38. člena ZZSDT izrecno določa, da se obvestilo tujcu vroči osebno, in če to ni mogoče, se obvestilo objavi na oglasni deski. Kljub temu, da torej tožniku ni bilo vročeno obvestilo o nameravanem umiku soglasja, mu tožena stranka ni vročila niti umika soglasja ali ga kako drugače seznanila s tem, da meni, da so podani razlogi za razveljavitev dovoljenja, in mu dala glede tega možnost izjave. Tožnik tako vse do izdaje izpodbijane odločbe ni bil seznanjen niti s tem, da poteka postopek razveljavitve enotnega dovoljenja za prebivanje in delo niti z dejansko in pravno podlago za takšen postopek.

15Tožena stranka ni imela podlage za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka po 2. točki prvega odstavka 144. člena ZPP,¹⁰ saj bi morala tožniku dati možnost, da se zoper ugotovljena dejstva, tj., da ni prijavljen v obvezna socialna zavarovanja ne kot zaposlena oseba ne kot prejemnik denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, pred izdajo izpodbijane odločbe brani.¹¹ S tem je bilo poseženo v samo bistvo njegove pravice do izjave kot splošnega pravnega načela EU in kot jo določata 9. in 146. člen ZUP.¹² Navedeno velja tudi glede nadaljnje odločitve o vračanju, pri čemer sodišče pripominja, da v tem delu pridejo v poštev tudi procesne garancije iz 1. člena Protokola št. 7 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki določa, da tujec, ki zakonito prebiva na ozemlju kake države, ne sme biti izgnan s tega ozemlja, razen z odločbo, ki temelji na zakonu, pri tem pa mora imeti možnost, med drugim, predložiti utemeljen ugovor proti izgonu.

16Glede na zgoraj navedeno je zaradi kršitve pravil postopka in posledično zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, sodišče izpodbijani akt odpravilo ter vrnilo zadevo toženi stranki v ponovni postopek na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V njem bo morala tožena stranka tožniku zagotoviti pravico do izjave glede ugotovljenih dejstev in šele na tej podlagi ugotoviti popolno in pravilno dejansko stanje.

17Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

18Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in je tožnika kot pooblaščenec zastopal odvetnik, tožniku priznalo pavšalni znesek stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ta znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja v upravnem sporu na prvi stopnji, tudi materialne. Tožniku ga mora povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Po tej določbi pristojni organ dovoljenje za začasno prebivanje razveljavi, če organ, ki je po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, pristojen za podajo soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, umakne soglasje k izdaji enotnega dovoljenja.
² Ta določa: V primeru, ko je tujec v času veljavnosti enotnega dovoljenja ali pisne odobritve, ki nista izdana na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo, odjavljen iz obveznih socialnih zavarovanj zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi, zavod tujcu pošlje pisno obvestilo o nameri umika soglasja, ki se tujcu osebno vroči. Če tujec obvestila ne prevzame v 15 dneh, velja vročitev za opravljeno z dnem preteka tega roka, ko se obvestilo pusti v hišnem predalčniku oziroma drugem primernem mestu. Če to ni mogoče, se pošiljko vrne zavodu, ki obvestilo objavi na oglasni deski, vročitev pa velja za opravljeno po poteku osmih dni od dneva objave na oglasni deski. Če tujec v 15 dneh od vročitve obvestila zavoda ni ponovno prijavljen v obvezna socialna zavarovanja na podlagi pogodbe o zaposlitvi pri istem delodajalcu in na istem delovnem mestu, zavod soglasje umakne.
³ To pomeni, da nacionalna procesna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in ta pravila v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti) (sodba SEU v zadevi NW, PQ, C-420/22 in C-528/22 z dne 25. 4. 2024, odst. 79).
⁴ Ta je naslovljen "Pravica do dobrega upravljanja" in se glasi: 1) Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku. 2) Ta pravica vključuje predvsem: (a) pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene; (b) pravico vsake osebe do vpogleda v svoj spis ob spoštovanju legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti; (c) obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži. 3) Vsakdo ima pravico, da mu Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. 4) Vsakdo se lahko na institucije Unije obrne v enem od jezikov Pogodb in mora prejeti odgovor v istem jeziku.
⁵ SEU je že presodilo, da je iz besedila 41. člena Listine jasno razvidno, da se pravica do dobrega upravljanja ne nanaša na države članice, ampak izključno na institucije, organe, urade in agencije Unije, zaradi česar oseba ne more uveljavljati pravice do izjave na podlagi (a) točke drugega odstavka 41. člena Listine, pač pa kot sestavni del spoštovanja pravice do obrambe, ki je splošno načelo prava Unije (Sodba SEU v zadevi Mukarubega, C-166/13, 5. 11. 2014, odst. 41-46 in tam navedena sodna praksa).
⁶ Ta se v postopkih po ZTuj-2 uporablja na podlagi 85. člena ZTuj-2 in v prvem in tretjem odstavku določa: Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom.
⁷ Sodba SEU v zadevi Boudjlida, C-249/13 z dne 11. 12. 2014, odst. 36 in tam navedena sodna praksa.
⁸ Ibid. odst. 37.
⁹ Ibid, odst. 43.
¹⁰ Ta določa, da lahko organ takoj odloči v zadevi, če se da ugotoviti stanje zadeve na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi.
¹¹ Prim. sodbe Upravnega sodišča IV U 10/2021 z dne 6. 6. 2023, I U 341/2023 z dne 28. 10. 2024, I U 1880/2021 z dne 3. 6. 2024 in III U 166/2021 z dne 25. 4. 2024.
¹² Ta določa: (1) Stranka ima pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. (2) Stranka sme navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. Vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve; če pa stori to po ustni obravnavi, mora opravičiti, zakaj tega ni storila na obravnavi. (3) Uradna oseba, ki vodi postopek, mora stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti: 1. da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku; 2. da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih; 3. da sodeluje pri izvedbi dokazov; 4. da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in 5. da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče. (4) Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.