VSL Sodba in sklep I Cpg 43/2025

I. Pritožba zoper sodbo z dne 17. 8. 2024 se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Pritožba zoper sklep z dne 26. 11. 2024 se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

III. Tožeča stranka je dolžna povrniti toženi stranki 3.945,00 EUR stroškov pritožbenega postopka v roku 15 dni po vročitvi te sodne odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku roka za izpolnitev obveznosti dalje.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki plačati 1.076.833,60 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 23. 12. 2020 dalje do plačila.

2Zoper izpodbijano sodbo se zaradi vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) pritožuje tožeča stranka. Pritožbenemu sodišču predlaga, da njeni pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugotovi, da je tožbeni zahtevek na plačilo škode z zakonskimi zamudnimi obrestmi po temelju utemeljen, v zvezi z odločitvijo o višini škode oziroma tožbenega zahtevka pa vrne zadevo v odločanje prvostopenjskemu sodišču in toženi stranki naloži v plačilo stroške postopka. Podrejeno predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu sodišču. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

3Tožena stranka je vložila odgovor na pritožbo zoper sodbo, v katerem predlaga pritožbenemu sodišču, da pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne in tožeči stranki naloži, da toženi stranki povrne stroške odgovora na pritožbo z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

4Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom sklenilo, da je tožeča stranka dolžna toženi stranki povrniti njene stroške postopka v znesku 8.646,00 EUR v 15 dneh od prejema tega sklepa, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljno izpolnitev dalje do plačila.

5Zoper izpodbijani sklep se zaradi vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena ZPP pritožuje tožeča stranka. Pritožbenemu sodišču predlaga, da njeni pritožbi ugodi in izpodbijani sklep v celoti razveljavi, zahtevek tožene stranke za povračilo stroškov zavrne in toženi stranki naloži v plačilo stroške pritožbenega postopka v roku 8 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6Tožena stranka ni vložila odgovora na pritožbo tožeče stranke zoper sklep.

7Pritožbi nista utemeljeni.

Glede pritožbe zoper sodbo:

8Iz dejanskih ugotovitev izpodbijane sodbe izhaja, da je tožeča stranka na podlagi pridobljenega okoljevarstvenega dovoljenja družba za ravnanje z odpadno embalažo. S tožbo zahteva plačilo škode, ki naj bi ji nastala v letu 2017, ker ji je tožena stranka nalagala obveznost prevzema vse odpadne embalaže, ki jo zberejo izvajalci javne službe, po deležih, ki jih je določila tožena stranka glede na količino embalaže, dane na trg s strani zavezancev, ki so vključeni v embalažno shemo posamezne družbe za ravnanje z odpadno embalažo, čeprav je Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo iz sistema ravnanja z odpadno embalažo izključila proizvajalce, ki so na trg dali do 15.000 kg embalaže letno (v nadaljevanju: mali proizvajalci), zaradi česar tožeča stranka s temi proizvajalci ni imela sklenjene pogodbe in ji niso plačevali embalažnine. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker je presodilo, da ni podana kvalificirana protipravnost ravnanja tožene stranke kot ena od predpostavk za odškodninsko odgovornost države na podlagi 26. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava).

9Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi navedlo jasne in razumljive razloge za svojo odločitev, ki omogočajo preizkus pravilnosti sprejete odločitve. Pritožbeni očitek, da je izpodbijana sodba nepreverljiva, nerazumljiva in je ni mogoče preizkusiti, ni utemeljen.

10Sedmi odstavek 20. člena v relevantnem obdobju veljavnega Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) je določal, da Vlada s predpisom določi primere in pogoje, ko za pravno ali fizično osebo, ki v okviru dejavnosti razvija, izdeluje, predeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža izdelke (proizvajalec izdelkov), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Proizvajalec izdelkov mora delno ali v celoti zagotoviti takšno ravnanje z izdelki in odpadki, ki nastanejo po uporabi teh izdelkov, da se spodbujajo ponovna uporaba in preprečevanje odpadkov ter njihovo recikliranje in drugi postopki predelave, nanašajo pa se zlasti na: prevzem rabljenih izdelkov in odpadkov, ki nastanejo po uporabi izdelkov, in zagotavljanje predpisanega ravnanja z njimi, način in pogoje za posamično ali skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev izdelkov, obseg obveznosti proizvajalcev izdelkov ali njihovih združenj ali drugih gospodarskih družb, s katerimi proizvajalci izdelkov izpolnjujejo svoje obveznosti, in cilje, ki jih morajo pri izpolnjevanju obveznosti dosegati, vzpostavitev in zagotavljanje informacijskega sistema za spremljanje izvajanja obveznosti proizvajalcev izdelkov ter obveščanje in seznanjanje javnosti z možnostmi ponovne uporabe izdelkov in recikliranja ter drugih načinov predelave odpadkov, ki nastanejo po uporabi izdelkov.

11Na podlagi ZVO-1 je Vlada izdala Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba), ki je v relevantnem obdobju določala, da morajo prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe vključno s stroški, ki jih mora družba za ravnanje z odpadno embalažo plačevati izvajalcem javne službe v skladu z določbami 19. člena te uredbe, prevzemanje odpadne embalaže neposredno od distributerjev ali končnih uporabnikov ter ponovno uporabo, predelavo ali odstranjevanje prevzete odpadne embalaže plačati: embalerji za embalažo, v katero je embalirano blago, ki ga sami uporabijo kot končni uporabniki embaliranega blaga ali ga dajejo v promet, pridobitelji blaga za embalažo, v katero je embalirano blago, ki ga sami uporabijo kot končni uporabniki ali ga dajejo v promet, proizvajalci embalaže za embalažo, ki ni namenjena embalerjem iz prve alinee tega odstavka in jo dajejo v promet ali jo sami uporabljajo, in pridobitelji embalaže za embalažo, ki ni namenjena embalerjem iz prve alinee tega odstavka in jo dajejo v promet ali jo sami uporabljajo (prvi odstavek 25. člena Uredbe). Če za embalirano blago obveznosti iz prvega odstavka tega člena ni prevzel njegov embaler ali pridobitelj blaga, mora te obveznosti prevzeti trgovec, ki dobavlja blago distributerju (tretji odstavek 25. člena Uredbe). Embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže iz prvega odstavka prejšnjega člena in trgovci iz tretjega odstavka prejšnjega člena se morajo v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz prejšnjega člena vključiti v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, torej skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo, ki kot gospodarska družba v skladu s predpisi zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo (prvi odstavek 26. člena Uredbe). Družba za ravnanje z odpadno embalažo zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe, od distributerjev, od končnih uporabnikov in od končnih uporabnikov brez predhodnega dobavitelja, s katerimi je sklenila pogodbo iz 1. točke prvega odstavka 34. člena te uredbe, ter nadaljnje ravnanje z odpadno embalažo in z odpadno embalažo nevarnega blaga (drugi odstavek 26. člena Uredbe). Uredba nadalje določba, da lahko embaler, pridobitelj blaga, proizvajalec embalaže ali pridobitelj embalaže za odpadno embalažo, ki ni komunalni odpadek, vzpostavi individualni sistem ravnanja z odpadno embalažo, če pridobi potrdilo o vpisu v evidenco individualnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo, ki jo vodi ministrstvo (27. člen Uredbe). V 36. členu Uredbe je bila določena izjema zaradi majhnih količin embalaže. Ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe osebam iz prvega odstavka 25. člena te uredbe in končnemu uporabniku iz 34. člena te uredbe ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

12V 39. členu Uredbe so določene obveznosti družb za ravnanje z odpadno embalažo. Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje za vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v individualnih sistemih ravnanja z odpadno embalažo (prvi odstavek 39. člena Uredbe). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora od izvajalcev javne službe prevzemati odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločeno zbrana frakcija in ki je izločena iz mešanih komunalnih odpadkov v centrih za obdelavo komunalnih odpadkov (drugi odstavek 39. člena Uredbe). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora od izvajalcev javne službe redno prevzemati odpadno embalažo iz prejšnjega odstavka v zbirnih centrih in centrih za obdelavo komunalnih odpadkov v skladu z deleži, ki jih določi Vlada Republike Slovenije s sklepom (tretji odstavek 39. člena Uredbe). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora redno prevzemati odpadno embalažo od distributerjev, končnih uporabnikov in končnih uporabnikov brez predhodnega dobavitelja, s katerimi je sklenila pogodbo iz 1. točke prvega odstavka 34. člena te uredbe (četrti odstavek 39. člena Uredbe). Družba za ravnanje z odpadno embalažo mora za vso odpadno embalažo, ki jo prevzame v posameznem koledarskem letu, najpozneje do konca naslednjega koledarskega leta zagotoviti nadaljnje ravnanje v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki iz predpisa, ki ureja odpadke, ter tako, da so doseženi okoljski cilji iz 22. člena te uredbe (peti odstavek 39. člena Uredbe).

13Tožeča stranka meni, da iz citirane pravne ureditve izhaja, da je bila kot družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna prevzemati zgolj takšno količino odpadne embalaže, kot so jo zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, s katerimi je imela sklenjene pogodbe, dali na trg, in ne s strani tožene stranke določen delež vse odpadne embalaže, ki jo zberejo izvajalci javne službe. S tožbo v tem postopku zahteva povrnitev škode v višini 1.076.833,60 EUR, ki naj bi ji nastala, ker je bila v letu 2017 primorana prevzemati tudi embalažo, katere skladno s po njenem mnenju pravilno interpretacijo predpisov in okoljevarstvenega dovoljenja ni bila dolžna prevzemati.

14Pravno podlago tožbenega zahtevka predstavlja prvi odstavek 26. člena Ustave, ki določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Za uspeh po 26. členu Ustave standard protipravnosti ni izenačen z vsemi razlogi nezakonitosti splošnih in posamičnih aktov, temveč se zahteva kvalificirana stopnja protipravnosti. Za zakonodajno protipravnost, kamor se uvrščajo opustitve pri izdaji predpisov in neskladnost s hierarhično višjimi predpisi, te opustitve in neskladnost same po sebi ne zadoščajo, temveč lahko odškodninsko odgovornost utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.¹ Pri odločanju o utemeljenosti tožbenega zahtevka na podlagi 26. člena Ustave ni šlo za ugotavljanje pravilne vsebine spornih predpisov niti za presojo skladnosti Uredbe z ZVO-1 in Ustavo, pač pa za presojo o tem, ali so izpolnjene obvezne predpostavke za toženkino odškodninsko odgovornost (tj. odškodninsko odgovornost države), in sicer, ali je tožena stranka s sprejetjem in svojim tolmačenjem Uredbe ter z vzpostavitvijo sistema ravnanja z odpadno embalažo, kot je veljal v relevantnem obdobju, ravnala protipravno v smislu 26. člena Ustave, tj. ali je hudo kršila ustavne določbe ali temeljne civilizacijske standarde.

15Ni utemeljen pritožbeni očitek, da sodišče prve stopnje popolnoma spregleda določbo 36. člena Uredbe, ki določa, da zavezancem ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg. Kot navaja tudi sama pritožnica, je sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe citiralo med drugim tudi to določbo Uredbe in njeno vsebino tudi upoštevalo pri nadaljnji obrazložitvi, pri čemer je presodilo, da se izjema iz 36. člena Uredbe nanaša samo na sklenitev pogodb ali registracijo individualnega sistema, ne pa na dolžnost družbe za ravnanje z odpadno embalažo, da zbere tudi odpadno embalažo malih proizvajalcev. Prav tako ne drži, da je sodišče prve stopnje prezrlo navedbe tožeče stranke, da tožeča stranka kot družba za ravnanje z odpadno embalažo nima sklenjene nobene pogodbe s proizvajalci, katerih letna količina embalaže ne presega 15.000 kg. Sodišče prve stopnje je to dejstvo upoštevalo pri svoji odločitvi, vendar je presodilo, da ne utemeljuje kvalificirane protipravnosti ravnanja tožene stranke, med drugim zato, ker je imela tožeča stranka možnost, da z določitvijo višine embalažnine v pogodbah z zavezanci iz 26. člena Uredbe stroške prevzemanja vse embalaže zaračuna zavezancem, s katerimi je imela sklenjene pogodbe.

16Ni utemeljen pritožbeni očitek, da ni jasno, na podlagi katerih določil Uredbe je sodišče prve stopnje v 44. točki obrazložitve prišlo do zaključka, da je jasno, da se izjema za male proizvajalce nanaša samo na sklenitev pogodb ali registracijo individualnega sistema, ne pa na dolžnost družbe za ravnanje z odpadno embalažo, da zbere tudi odpadno embalažo malih proizvajalcev. Sodišče prve stopnje se v 44. točki obrazložitve sklicuje na 26. člen Uredbe, ki v drugem odstavku določa obveznost družbe za ravnanje z odpadno embalažo, da zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe, od distributerjev, od končnih uporabnikov in od končnih uporabnikov brez predhodnega dobavitelja, s katerimi je sklenila pogodbo iz 1. točke prvega odstavka 34. člena te uredbe. Iz nadaljnje obrazložitve izpodbijane sodbe (glej npr. 50. točko obrazložitve) je razvidno, da navedeni zaključek sodišča prve stopnje temelji tudi na določbi 39. člena Uredbe, ki določa, da mora družba za ravnanje z odpadno embalažo na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje za vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v individualnih sistemih ravnanja z odpadno embalažo.

17Pritožnica očita, da je takšna interpretacija relevantne zakonodaje, kot jo je zavzela tožena stranka (in ji je pritrdilo sodišče prve stopnje), v nasprotju z načelom "onesnaževalec plača" (Polluter pays), ki določa, da mora proizvajalec kriti stroške ravnanja z odpadno embalažo, v konkretnem primeru pa je bil strošek ravnanja z odpadno embalažo prevaljen na družbo za ravnanje z odpadno embalažo, ki ni proizvajalec, temveč je samo njegova podaljšana roka, pri tem pa družbe za ravnanje z odpadno embalažo niso imele niti pravne podlage, da bi lahko kritje tega stroška zahtevale od proizvajalca. V zvezi z načelom "onesnaževalec plača" je že sodišče prve stopnje pravilno pojasnilo, da koncept razširjene odgovornosti proizvajalca na področju odpadne embalaže v kritičnem času ni predstavljal zahteve prava EU. V Pogodbi o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU) je načelo "povzročitelj obremenitve plača" opredeljeno kot temeljno načelo, na katerem temelji okoljska politika EU (drugi odstavek 191. člena PDEU), torej kot vodilo za nadaljnjo pravno ureditev tega področja. Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv je v 8. členu določala zgolj možnost (in ne obveznost), da države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za proizvajalce proizvoda velja razširjena odgovornost proizvajalca. Z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih je bil v Direktivo 2008/98/ES vstavljen člen 8a, ki med drugim določa, da kadar so v skladu s členom 8(1), pa tudi na podlagi drugih zakonodajnih aktov Unije, vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, države članice zagotovijo enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov. Po tej direktivi torej države članice niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke, so pa dolžne sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, ki so bili vzpostavljeni pred 4. julijem 2018, uskladiti z določbo člena 8a direktive do 5. januarja 2023 (sedmi odstavek člena 8a Direktive 2008/98/ES), kar je po preteku vtoževanega obdobja in zato za odločitev v obravnavani zadevi ni pravno odločilno.

18Tudi Direktiva Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži v relevantnem obdobju ni zahtevala vzpostavitve razširjene odgovornosti proizvajalca na področju odpadne embalaže. V letu 2018, kar je po koncu vtoževanega obdobja, je bila sprejeta Direktiva (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, rok za prenos te direktive v nacionalno zakonodajo je bil do 5. julija 2020. V 20. uvodni izjavi Direktive (EU) 2018/852 je navedeno, da čeprav v večini držav članic že obstajajo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, se po načinu, kako so vzpostavljeni, njihovi učinkovitosti in obsegu odgovornosti proizvajalcev močno razlikujejo, zato bi se morala pravila glede razširjene odgovornosti proizvajalca, določena v Direktivi 2008/98/ES, uporabljati za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce embalaže. Iz navedenega izhaja, da v vtoževanem obdobju različen obseg odgovornosti proizvajalcev embalaže ni predstavljal kršitve prava EU. Tudi uvedba količinskega praga ni bila prepovedana. Z Direktivo (EU) 2018/852 je bil v Direktivi 94/62/ES dodan novi drugi odstavek 7. člena, ki določa, da države članice zagotovijo, da se do 31. decembra 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES. Ker so bile torej države članice zavezane zagotoviti vzpostavitev sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca za vso embalažo do 31. decembra 2024, kar je po poteku vtoževanega obdobja (leto 2017), odškodninske odgovornosti tožene stranke ni mogoče utemeljiti na zatrjevani kršitvi načela "proizvajalec plača".

19V zvezi s pritožbeno navedbo, da družbe za ravnanje z odpadno embalažo niso imele pravne podlage, da bi lahko kritje stroška ravnanja z odpadno embalažo malih proizvajalcev zahtevale od proizvajalcev, pritožbeno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da je pravna ureditev sistema ravnanja z odpadno embalažo omogočala tožeči stranki, da je sama določala višino embalažnine. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, tožena stranka ni imela vpliva na višino embalažnine, ki jo je tožeča stranka določila v pogodbah z zavezanci iz 26. člena Uredbe, zato je spadala v okvir poslovnega odločanja tožeče stranke odločitev, ali in kako bo stroške prevzemanja vse embalaže zaračunala zavezancem, s katerimi je imela sklenjene pogodbe. Tožeča stranka sicer res ni prejela plačila embalažnine od malih proizvajalcev, ki so bili iz sistema izključeni, je pa prejela plačano embalažnino (katere višino je določala sama) od proizvajalcev, s katerimi je imela sklenjeno pogodbo, ter imela prihodke od prodaje vse prevzete odpadne embalaže.

20Pritožnica navaja, da bi bilo to, da bi tožeča stranka na zavezance, s katerimi ima sklenjene pogodbe, prevalila še stroške tistih proizvajalcev, ki niso bili vključeni v shemo, v nasprotju z načelom "onesnaževalec plača", saj bi zavezanci plačevali še embalažnino za embalažo, ki je sploh niso dali sami na trg, proizvajalci, ki niso vključeni v shemo, pa niti deloma ne krijejo stroškov, ki nastanejo pri ravnanju z embalažo, ki so jo sami dali na trg. Pritožbeno sodišče je že pojasnilo, da koncept razširjene odgovornosti proizvajalca (ki je realizacija načela "onesnaževalec plača") na področju odpadne embalaže v kritičnem času ni predstavljal zahteve prava EU.

21Sodišče prve stopnje je na podlagi metod razlage (logična, sistematična, namenska) presodilo, da ni pravilna razlaga Uredbe, ki jo zagovarja tožeča stranka, torej da naj Uredba v kritičnem času ne bi predpisovala prevzemanja embalaže od proizvajalcev, ki z družbo za ravnanje z odpadno embalažo niso imeli sklenjene pogodbe. Ugotovilo je namreč, da sistem ravnanja z odpadki v letu 2017 ni omogočal ugotavljanja natančnih količin odpadkov ločeno za proizvajalce, ki imajo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, in druge proizvajalce. V nobeni fazi ravnanja z odpadki ni predvideno zbiranje komunalnih odpadkov s strani izvajalcev javne službe ločeno po kriteriju odpadkov, glede katerih ima subjekt z družbo za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, mase embalaže, dane na trg, pa ni mogoče enačiti z maso odpadne embalaže, ki vsebuje tudi ostanke blaga in vlago. Pritožnica izpodbija ugotovitev sodišča prve stopnje, da sistem ravnanja z odpadki v letu 2017 ni omogočal ugotavljanja natančnih količin odpadkov, ločenih na komunalne odpadke od proizvajalcev, ki imajo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, in od drugih proizvajalcev, ter navaja, da so bile količine embalaže, ki so jo zavezanci dali na trg, znane, saj so zavezanci količine embalaže, dane na trg, za vsak pretekli kvartal v tekočem letu poročali tožeči stranki.

22Pritožnica ugotovitve sodišča prve stopnje, da sistem ravnanja z odpadki v letu 2017 ni omogočal ugotavljanja natančnih količin odpadkov ločeno za proizvajalce, ki imajo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, in druge proizvajalce, ne more izpodbiti z navedbo, da so bile znane količine embalaže, ki so jo zavezanci, ki so imeli s tožečo stranko sklenjeno pogodbo, dali na trg. Masa odpadne embalaže, ki nastane iz embalaže, za katero ima tožeča stranka sklenjene pogodbe, ni enaka masi na trg dane embalaže njenih pogodbenih strank. Gre za različni postavki "embalaže" in "odpadne embalaže", ki sta tudi v Direktivi 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži in v Uredbi o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo definirani ločeno (glej 3. člen Direktive 94/62/ES in 3. člen Uredbe). Zavezanci iz sistema razširjene odgovornosti proizvajalca ne dajejo na trg odpadne embalaže, ampak embalažo. Odpadna embalaža pa nastane, ko končni uporabnik (fizična ali pravna oseba) zaradi končne uporabe ali potrošnje embaliranega blaga ali kakršnegakoli ravnanja z njim embalažo loči od blaga ali jo izprazni in embalažo zavrže, tako da nastane odpadna embalaža. Pri izvajalcih javne službe se tako nahaja "odpadna embalaža" in ne "embalaža" ali "embalaža, dana na trg". Obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo je bila prevzemanje in ravnanje z "odpadno embalažo" in ne "embalažo, dano na trg". Kot utemeljeno navaja tožena stranka, je embalaža, dana na trg, prazna, čista in suha, v odpadni embalaži pa se znajdejo tudi ostanki embaliranega blaga, nečistoče iz okolja in zastala padavinska voda. Zato je teža odpadne embalaže, ki nastane po uporabi embalaže, ki so jo dali na trg zavezanci, s katerimi ima posamezna družba za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, že po naravi stvari večja od teže embalaže, ki so jo ti zavezanci dali na trg.²

23Ni utemeljen očitek, da sodišče prve stopnje ne pojasni, kako je treba pravilno interpretirati relevantne predpise. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je po mnenju sodišča prve stopnje pravilna interpretacija predpisov ta, da so družbe za ravnanje z odpadno embalažo dolžne prevzemati odpadno embalažo od izvajalcev javne službe po deležih, ki jih vsako leto določi tožena stranka s sklepom, pri čemer so deleži določeni v odstotkih v odnosu do vse v Republiki Sloveniji nastale odpadne embalaže. Ali je ta interpretacija tudi zares pravilna, za odločitev o pritožbi ni pravno odločilno. Kot je pritožbeno sodišče že pojasnilo, pri odločanju o utemeljenosti tožbenega zahtevka ni šlo za ugotavljanje pravilne vsebine spornih predpisov, temveč za presojo o tem, ali so izpolnjene predpostavke za toženkino odškodninsko odgovornost na podlagi 26. člena Ustave.

24Ni utemeljen očitek, da sodišče prve stopnje prezre vse sodbe Upravnega sodišča (sodba I U 260/2018-10 z dne 12. 7. 2018, sodba II U 444/2019-15 z dne 9. 9. 2020, sodba I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023, sodba I U 1546/2021-11 z dne 6. 9. 2023), na katere se je sklicevala tožeča stranka. Sodišče prve stopnje je v 59. točki obrazložitve pojasnilo, da odločba, izdana v upravnem postopku, v prilogi A5 (v tej prilogi se nahaja sodba upravnega sodišča II U 444/2019-15 z dne 9. 9. 2020) odločitve v predmetni zadevi ne more spremeniti, ker ni podana kvalificirana protipravnost ravnanja tožene stranke. Pritožbeno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da citirane sodbe Upravnega sodišča ne potrjujejo očitka kvalificirane protipravnosti ravnanja tožene stranke. Upravno sodišče je zavzelo stališče, da je obveznost družbe za ravnanje z odpadno embalažo prevzem tolikšnega obsega odpadne embalaže, kot nastane iz količine embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci, vključeni v sistem ravnanja z odpadno embalažo posamezne družbe za ravnanje z odpadno embalažo, družbe za ravnanje z odpadno embalažo pa niso dolžne prevzeti tiste odpadne embalaže, ki nastane iz embalaže, ki so jo dali na trg proizvajalci, za katere je veljala izjema po prvem odstavku 36. člena Uredbe. Kvalificirana protipravnost kot predpostavka odškodninske odgovornosti države je sicer lahko podana v primeru nerazumnega odstopanja od ustaljene sodne prakse, vendar pa kvalificirane protipravnosti ravnanja tožene stranke v letu 2017 ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na ustaljeno sodno prakso, ki je nastala po koncu vtoževanega obdobja (v letu 2018 in pozneje).

25Pritožnica navaja, da če je 39. člen Uredbe treba razumeti tako, da določa obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo prevzemati vso odpadno embalažo, ki se pojavi na trgu tožene stranke, ne glede na to, kakšna je posamična ali skupna obveznost njihovih zavezancev, potem je šlo za nedopustno originarno urejanje pravic in obveznosti s podzakonskim predpisom.

2687. člen Ustave določa, da lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb državni zbor določa samo z zakonom. Prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZVRS) določa, da z uredbo vlada lahko podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Drugi odstavek 21. člena ZVRS pa določa, da uredbo za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko vlada izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu. Iz navedene pravne ureditve izhaja zahteva, da splošne pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo samo v obliki zakonov, podzakonski predpisi pa smejo le razčlenjevati že konstituirane pravice in obveznosti ter (v primeru izrecnega pooblastila v zakonu) določati način njihovega izvrševanja. Pravna podlaga za sprejem podzakonskih predpisov, s katerimi se določi način in pogoje za posamično ali skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev izdelkov ter obseg obveznosti proizvajalcev izdelkov ali njihovih združenj ali drugih gospodarskih družb, s katerimi proizvajalci izdelkov izpolnjujejo svoje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, in cilje, ki jih morajo pri izpolnjevanju obveznosti dosegati, je bila podana v sedmem odstavku 20. člena v relevantnem obdobju veljavnega ZVO-1. Vendar ta zakonska določba le na splošno pooblašča vlado, da s podzakonskim predpisom določi način in pogoje za posamično ali skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev izdelkov ter obseg obveznosti proizvajalcev izdelkov ali njihovih združenj ali drugih gospodarskih družb, s katerimi proizvajalci izdelkov izpolnjujejo svoje obveznosti, in cilje, ki jih morajo pri izpolnjevanju obveznosti dosegati. Ne ureja pa kriterijev, na podlagi katerih bi lahko vlada podrobneje uredila način ravnanja z odpadno embalažo, vključno z določitvijo obveznosti družbe za ravnanje z odpadno embalažo, da mora od izvajalcev javne službe prevzemati vso odpadno embalažo (po deležih, ki jih določi Vlada), ki jo zberejo izvajalci javne službe, čeprav ta količina presega količino, ki jo dajo na trg zavezanci, ki so stranke družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Prav tako ne vsebuje izrecnega pooblastila Vladi, da s podzakonskim predpisom določi obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo, da pri izvajalcih javne službe prevzemajo celotne količine odpadne embalaže, ki jo zberejo izvajalci javne službe, torej tudi tiste količine odpadne embalaže, za katero družba za ravnanje z odpadno embalažo nima sklenjene pogodbe in ne prejema embalažnine.

27Pritožbeno sodišče pojasnjuje, da sama nezakonitost podzakonskega predpisa še ne izpolnjuje standarda kvalificirane protipravnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso³ lahko odškodninsko odgovornost države iz naslova zakonodajne protipravnosti utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov, ki so posledica očitno napačnih ravnanj normodajalca. Tudi morebitna ocena Ustavnega sodišča RS o neskladnosti in razveljavitev (pod)zakonskih določb sama po sebi še ne bi predstavljala tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen Ustave.⁴ Ker je podana koneksnost (zveznost) med predmetom urejanja ZVO-1 (med drugim pravil za ravnanje z odpadki) in predmetom urejanja z Uredbo, ki podrobneje opredeljuje pravila za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo, torej odpadki v smislu ZVO-1, po presoji pritožbenega sodišča o kršitvi ustavnih pravic in temeljnih civilizacijskih standardov, kar bi utemeljevalo zakonodajno protipravnost, ni mogoče govoriti. Prav tako ni mogoče govoriti, da je Uredba sistem ravnanja z odpadno embalažo uredila v nasprotju z jasnimi zakonskimi določbami. Ureditev ravnanja z odpadno embalažo ni bila arbitrarna in zunaj dopustnega predmeta zakonskega in podzakonskega urejanja.⁵

28Ustavna pravica do povračila škode, nastale s protipravnim ravnanjem državnih organov, je sekundarno varstvo pred takšnim ravnanjem. Opustitev vložitve pravnih sredstev ima učinek pretrganja pravno relevantne vzročne zveze med zatrjevano škodo in protipravnim ravnanjem. Sodišče prve stopnje je pojasnilo, da se vsebina okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega tožeči stranki, glede obsega obveznosti pobiranja odpadne embalaže do vključno leta 2017 ni spreminjala. Iz besedila okoljevarstvenega dovoljenja izhaja, da mora tožeča stranka zagotavljati redno prevzemanje in zbiranje odpadne embalaže, za katero ji je embaler, pridobitelj blaga, proizvajalec ali pridobitelj embalaže ali končni uporabnik brez predhodnega dobavitelja s pogodbo prepustil svoje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo, vendar pa iz 4. točke okoljevarstvenega dovoljenja izhaja tudi, da je tožeča stranka dolžna odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, prevzemati od izvajalcev javne službe v deležih, ki jih objavi pristojno ministrstvo oziroma vlada, in na tem mestu ni določena izjema za odpadno embalažo malih proizvajalcev. Sodišče prve stopnje je zaključilo, da iz okoljevarstvenega dovoljenja ne izhaja nedvoumen obseg obveznosti tožeče stranke, vendar pa tožeča stranka ni izpodbijala izdanega okoljevarstvenega dovoljenja in njegovih sprememb, iz katerih izhaja, da je dolžna pobirati vso odpadno embalažo od izvajalcev javne službe po deležih, ki jih določi tožena stranka in objavi na svoji spletni strani oziroma v uradnem listu.

29Pritožbeno sodišče pritrjuje pritožnici, da je bila nedvoumna obveznost zagotavljanja predpisanega ravnanja z vso nastalo odpadno embalažo (in ne samo tisto, ki izhaja od zavezancev, s katerimi ima tožeča stranka sklenjeno pogodbo) v deležih, ki jih določi tožena stranka, določena šele s spremembo okoljevarstvenega dovoljenja iz leta 2019, zoper katero pa je tožeča stranka izkoristila pravna sredstva in tudi uspela (sodba UPRS II U 444/2019-15 z dne 9. 9. 2020). Vendar navedeno za odločitev v tej zadevi ni odločilno, ker tožeča stranka ni zatrjevala, da bi ji vtoževana škoda v letu 2017 nastala zaradi protipravnosti okoljevarstvenega dovoljenja kot posamičnega akta, temveč je zatrjevala zakonodajno protipravnost.

30Pritožnica navaja, da so napačne ugotovitve v izpodbijani sodbi, da tožeča stranka ni podala navedb v zvezi s prisiljevanjem k prevzemanju večje količine mešane komunalne embalaže, ker je tožeča stranka že med prvostopenjskim postopkom pojasnila, da je bila primorana in prisiljena takšno obveznost zagotavljati brez plačila, saj bi jo sicer lahko zadeli številni inšpekcijski postopki, kazni ali celo odvzem okoljevarstvenega dovoljenja. Te pritožbene navedbe niso odločilnega pomena za odločitev o pritožbi, ker sodišče prve stopnje tožbenega zahtevka ni zavrnilo zato, ker bi tožeča stranka v letu 2017 prevzemanje vse zbrane odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe v deležih, ki jih je določila tožena stranka, zagotavljala prostovoljno (brez predhodnih oblastnih prisilnih ukrepov), temveč zato, ker je presodilo, da tožena stranka z vzpostavitvijo spornega sistema ravnanja z odpadno embalažo ni zagrešila zakonodajne protipravnosti kot predpostavke odškodninske odgovornosti države na podlagi 26. člena Ustave.

31Pritožnica se sklicuje na vmesno sodbo prvostopenjskega sodišča opr. št. VIII Pg 245/2019 z dne 19. 4. 2024, kjer je sodišče prve stopnje v podobni zadevi drugega tožnika presodilo, da je tožbeni zahtevek po temelju utemeljen. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo navedla, da je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo. Pritožbeno sodišče pojasnjuje, da ni vezano na pravna stališča sodišča prve stopnje, poleg tega pa je bila citirana sodba v vmesnem času že pravnomočno spremenjena s sodbo VSL I Cpg 470/2024 z dne 3. 7. 2025.

32Pritožbeno sodišče se strinja s pritožnico, da sistem ravnanja z odpadno embalažo v vtoževanem obdobju ni bil optimalno urejen, saj je povzročal nejasnosti in različne razlage predpisov. Zakonska ureditev v ZVO-1 je bila zelo splošna, ureditev v Uredbi pa ni bila povsem jasna⁶ in je vzbujala dvom v to, ali je bila vsebina Uredbe skladna z načelom zakonitosti. Vendar pa uveljavitev spornega sistema ravnanja z odpadno embalažo ne dosega standarda najhujših kršitev ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov na škodo tožeče stranke kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Ker je teža odpadne embalaže, ki nastane po uporabi embalaže, ki so jo dali na trg zavezanci, s katerimi ima posamezna družba za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, večja od teže embalaže, ki so jo ti zavezanci dali na trg, in ker sistem ravnanja z odpadno embalažo v vtoževanem obdobju ni omogočal ugotavljanja natančnih količin odpadne embalaže za proizvajalce, ki imajo s posamezno družbo za ravnanje z odpadno embalažo sklenjeno pogodbo, državi ni mogoče očitati, da je ravnala nerazumno, samovoljno ali arbitrarno, ko je v Uredbi določila obveznost družb za ravnanje z odpadno embalažo, da morajo prevzeti vso odpadno embalažo. Država tudi ni omejevala višine embalažnine in jo je družba za ravnanje z odpadno embalažo prosto določala, poleg tega so del stroškov ravnanja z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, krili končni uporabniki (zbiranje ločeno zbrane odpadne embalaže s strani izvajalcev javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki je skladno z 22. členom Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja zajeto v ceni za storitve javne službe, ki jo plačujejo uporabniki). Zato državi ni mogoče očitati, da je z določitvijo te obveznosti, kljub izključitvi malih proizvajalcev iz sistema, huje kršila ustavne pravice oziroma temeljne civilizacijske standarde na škodo družbe za ravnanje z odpadno embalažo.⁷

33Pritožnica navaja, da ni dvoma, da so se tožena stranka oziroma njeni organi (ARSO in MOP) ves čas zavedali svoje očitno zmotne, protiustavne in napačne uporabe oziroma zlorabe relevantnih predpisov, kar se kaže tudi v kasnejših spremembah oziroma poskusih spremembe relevantne zakonodaje in razlogih za predlagane spremembe, ki jih je Vlada navedla v zakonodajnih predlogih. Po presoji pritožbenega sodišča dejstvo, da je tožena stranka kasneje (po koncu vtoževanega obdobja) zaradi spoznanja, da so v relevantnem obdobju veljavni predpisi povzročali težave in različne interpretacije, pri čemer je upravno sodišče zavrnilo toženkino interpretacijo predpisov, želela nastalo problematiko rešiti s spremembami relevantne zakonodaje, ne dokazuje zatrjevane kvalificirane protipravnosti ravnanja, torej očitno in zavestno napačnega, samovoljnega in arbitrarnega ravnanja, tožene stranke v letu 2017.

34Ker so tožničini pritožbeni očitki neutemeljeni in ker pritožbeno sodišče tudi ob uradnem preizkusu izpodbijane sodbe ni zasledilo kršitev iz drugega odstavka 350. člena ZPP, je pritožbeno sodišče pritožbo zoper sodbo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP).

Glede pritožbe zoper sklep:

35Pritožbeno sodišče se ne strinja s pritožnico, da ima izpodbijani sklep pravno naravo dopolnilnega sklepa iz 325. člena ZPP v zvezi s 332. členom ZPP. S končno oziroma popolno sodbo sodišče v celoti odloči o vseh zahtevkih, glavnih in stranskih. Dopolnilna sodba (oziroma sklep, če gre za odločitev o stroških) je sodba, s katero sodišče odloči o tožbenih zahtevkih oziroma o delu zahtevka, o katerem bi bilo treba odločiti s sodbo, pa je ta zahtevek oziroma del zahtevka sodišče prezrlo. Dopolnilne sodbe torej ne izda sodišče potem, ko je zavestno odločilo le o delu zahtevka oziroma o enem izmed več uveljavljenih zahtevkov. Dopolnilno sodbo izda sodišče le tedaj, če je nehote prezrlo odločitev o delu zahtevka oziroma o enem izmed zahtevkov.⁸

36V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi odločilo le o neutemeljenosti zahtevka za plačilo glavnice in zakonskih zamudnih obresti, strankama pa je hkrati s sodbo vročilo dopis, s katerim ju je obvestilo, da bo o stroških postopka odločilo naknadno s sklepom. Sodišče prve stopnje torej s sodbo ni nehote opustilo odločitve o stroškovnem delu zahtevka, zato izpodbijanega sklepa o stroških ni mogoče šteti za dopolnilni sklep, za izdajo katerega je potrebna zahteva stranke. Pritožbeni očitek, da je izpodbijani sklep nezakonit, ker ima pravno naravo dopolnilnega sklepa, katerega izdaja brez predloga strank ni dopustna, nobena od strank pa ni predlagala izdaje dopolnilnega sklepa o stroških, torej ni utemeljen.

37Ker je pravilna odločitev sodišča prve stopnje o glavni stvari, je pravilna tudi odločitev v izpodbijanem sklepu, da mora tožeča stranka toženi stranki povrniti vse njene potrebne pravdne stroške. Odmere stroškov tožeča stranka ni izpodbijala.

38Ker so tožničini pritožbeni očitki neutemeljeni in ker pritožbeno sodišče tudi ob uradnem preizkusu izpodbijanega sklepa ni zasledilo kršitev iz drugega odstavka 350. člena ZPP, je pritožbeno sodišče pritožbo zoper sklep zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (2. točka 365. člena ZPP).

Stroški pritožbenega postopka:

39Odločitev o pritožbenih stroških temelji na določbi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Tožeča stranka s pritožbama ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka in je dolžna toženi stranki povrniti njene stroške pritožbenega postopka, ki jih je pritožbeno sodišče odmerilo po predloženem stroškovniku in v skladu z Odvetniško tarifo (OT)⁹. Stroški pritožbenega postopka tožene stranke obsegajo stroške sestave odgovora na pritožbo v višini 6.500 točk (tar. št. 22/1 OT) in materialne stroške v višini 75 točk (tretji odstavek 11. člena OT), kar skupaj znaša 3.945,00 EUR. Tako odmerjene stroške pritožbenega postopka je tožeča stranka dolžna povrniti toženi stranki v roku petnajst dni po prejemu te sodne odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku roka za izpolnitev obveznosti dalje.

¹ D. Možina, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, IPP PF, str. 148; sodba VSRS II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009.
² Primerjaj VSL Sodba I Cpg 470/2024 z dne 3. 7. 2025.
³ Glej npr. Sodba VSRS II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009, VSL sodba I Cpg 1034/2010 z dne 14. 12. 2010, VSL Sodba I Cpg 620/2017 z dne 27. 9. 2018, VSL Sodba I Cpg 352/2023 z dne 18. 7. 2024.
⁴ Sodba VSRS II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009, VSL Sodba I Cpg 352/2023 z dne 18. 7. 2024.
⁵ Primerjaj sodbi VSL I Cpg 564/2017 z dne 27. 9. 2018 in I Cpg 470/2024 z dne 3. 7. 2025.
⁶ Pojavljale so se različne interpretacije glede tega, ali se 39. člen Uredbe nanaša tudi na odpadno embalažo, ki izvira iz embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci, za katere je veljala izjema glede obveznosti zagotavljanja predpisanega ravnanja z odpadno embalažo. Problematika je bila po izteku vtoževanega obdobja obravnavana tudi v pravni teoriji. Glej S. Pličanič, Pravni vidiki ravnanja z odpadno embalažo v Republiki Sloveniji, Pravnik št. 9-10/2019.
⁷ Takšno pravno stališče je pritožbeno sodišče že zavzelo v primerljivem sporu v sodbi I Cpg 470/2024 z dne 3. 7. 2025.
⁸ L. Ude, Civilno procesno pravo, Založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2002, str. 302, 304.
⁹ Skladno s prvim odstavkom 8. člena Zakona o državnem odvetništvu se stroški zastopanja državnega odvetništva v postopkih pred sodišči in drugimi organi obračunavajo po tarifi, ki ureja odvetniške storitve.