UPRS Sodba IV U 140/2023-13

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-144/2023/4 z dne 15. 9. 2023 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju pritožbeni organ ali organ druge stopnje ali toženec) odločilo: (-) da se pritožbi A. A. (v nadaljevanju tožnik) ugodi; (-) da se odločba Centra za socialno delo Celje št. 1410-1/2023-31976/12 z dne 14. 4. 2023 odpravi; (-) da ima A. A. pravico do 50 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoči na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu, pomoči pri komunikaciji.

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženec odločbo izdal kot pritožbeni organ v postopku odločanja o pritožbi tožnika zoper zgoraj navedeno odločbo Centra za socialno delo Celje, s katero je prvostopenjski upravni organ tožniku priznal pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden. Tožnik je v upravnem postopku izpodbijal odločitev o obsegu osebne asistence in trdil, da v takem obsegu priznana pravica do storitev osebne asistence na teden ne pokrije pomoči, ki jo potrebuje. Izpostavil je, da potrebuje 24-urni nadzor.

3Toženec se sklicuje na peti odstavek 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) in navaja, da o pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki pri odločanju lahko pridobi novo izvedensko mnenje. Citira tretji odstavek 21. člena ZOA. Toženec pojasni, da je na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA odstopil dokumentacijo komisiji za pripravo mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika. Navaja, da je 20. 7. 2023 prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence, ki mu je v celoti sledil in iz katerega izhaja, da je tožnik upravičen do 50 ur osebne asistence na teden. Toženec v nadaljevanju izpodbijane odločbe povzema vsebino izvedenskega mnenja komisije. Toženec zaključi, da odločba temelji na 252. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožnik v tožbi navaja, da odločbo toženca izpodbija zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kar je imelo za posledico napačno materialno pravno odločitev, ki je obremenjena tudi s kršitvami postopkovnih pravil upravnega postopka. Tožnik primarno predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve tožencu v ponovno odločanje. Podredno predlaga spremembo odločbe in odločitev v sporu polne jurisdikcije tako, da se tožniku prizna pravica do 80 ur osebne asistence na teden.

5Tožnik pojasnjuje, da sta bili odločbi organov prve in druge stopnje izdani na podlagi mnenj strokovnih komisij, vendar je bila tožniku dana možnost, da se do mnenja strokovne komisije izjasni le v postopku na prvi stopnji, v pritožbenem postopku pa tožnik mnenja izvedenske komisije ni prejel, da bi se lahko v zvezi s tem tudi izjasnil. Znotraj postopka priprave izvedenskega mnenja s strani komisije Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo (v nadaljevanju IRSSV) je bil na prvi in drugi stopnji opravljen razgovor s tožnikom in njegovo zakonito zastopnico. Z mnenjem komisije IRSSV o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence št. MOA-OA-2023-1414/P1 z dne 7. 7. 2023 tožnik ni bil seznanjen in se do tega mnenja strokovne komisije ni mogel opredeliti in se o mnenju izjasniti. Tožnik navaja, da se po prvem odstavku 5. člena ZOA v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Šesto poglavje ZOA, ki ureja postopek uveljavitve osebne asistence, v zvezi z mnenjem kot dokazom, ki vsebuje vse okoliščine in dejstva v zvezi z odločitvijo organa o številu ur in vsebini osebne asistence, ne predstavlja zakonske izjeme, zaradi katere bi se odločalo drugače, kot določa ZUP. Opozarja na pravico do izjave o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, ki jo uzakonja 9. člen ZUP. Tožnik navaja, da gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke prvega odstavka 237. člena ZUP, tožba pa je utemeljena iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik se sklicuje na odločbi Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 91/2020-17 z dne 7. 5. 2020 in I U 751/2021-10 z dne 25. 5. 2023.

6Tožnik nadalje trdi, da je dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno zaradi navedene postopkovne kršitve in tudi zato, ker niso bile upoštevane izjave zakonite zastopnice, ko je podajala dejansko stanje pred organom prve stopnje. Posledično odločb tudi ni mogoče preizkusiti. Tako odločba prve kot odločba druge stopnje nimata razlogov o odločilnih dejstvih.

7Tožniku je bil z odločbo Centra za socialno delo Celje št. 140-27/2013-3 z dne 9. 1. 2014 priznan status invalida po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (v nadaljevanju ZDVDTPO), prav tako mu je bila priznana pravica do nadomestila za invalidnost po ZDVDTPO. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je bila tožniku postavljena diagnoza avtizem in duševna manjrazvitost, da je oseba z zmerno motnjo v duševnem razvoju, ki je nastopila pred 18. letom starosti, in da ni sposoben za samostojno življenje in pridobitno delo. Tožnik se sklicuje na psihiatrično mnenje, izdelano v zadevi postavitve odrasle osebe pod skrbništvo Okrajnega sodišča v Celju opr. št. N 45/2020. Izvedenec je ugotovil, da je tožnik hudo duševno manj razvita oseba z motnjo vedenja, da osnovnih življenjskih funkcij ni sposoben zadovoljevati niti ob podpori, da se ni sposoben soočati z življenjskimi obremenitvami ali stresnimi stanji.

8V nadaljevanju tožnik povzema vsebino vlog in izjav v postopku. Tako se sklicuje na vlogo svoje zakonite zastopnice z dne 28. 3. 2023, v kateri je zakonita zastopnica navajala razloge, zaradi katerih se ne strinja z mnenjem komisije IRSSV. Okoliščine, ki vplivajo na obseg pravice do osebne asistence, je zakonita zastopnica navedla tudi na razgovoru v postopku ugotavljanja upravičenosti do osebne asistence in so razvidne iz zapisnika z dne 7. 3. 2023. Tožnik še navaja, da je bil po vloženi pritožbi zoper odločbo na prvi stopnji ponovno izveden razgovor z zakonito zastopnico, njegova vsebina je razvidna iz zapisnika z dne 6. 7. 2023.

9Tožnik opisuje svoje stanje in potrebe. Navaja, da je bilo v upravnem postopku izpostavljeno, da potrebuje stalno pomoč pri vsakodnevnih opravilih in prostočasnih aktivnostih, nadzor potrebuje 24 ur dnevno. Odvisen je od stalnega nadzora druge osebe pri večini vsakodnevnih opravil, zaradi nepredvidljivega vedenja bi si lahko v času, ko nadzora ne bi imel, škodoval na različne načine. Opozarja na večizmensko delo svoje zakonite zastopnice in navaja, da je nadzor tožnika s strani druge osebe v tem času nujen. Pojasnjuje, da ko zakonita zastopnica tožnika med tednom opravlja popoldansko izmeno, je tožnik 8 ur v VDC ..., nato potrebuje še varstvo drugo osebe vsaj do 22.15 ure zvečer, ko se zakonita zastopnica vrne iz službe. Ko zakonita zastopnica opravlja delo v popoldanski izmeni, tožnik poleg 8 ur varstva v VDC ... potrebuje še minimalno 7,5 ur dodatnega varstva dnevno, kar znaša najmanj 37 ur storitev varstva v popoldanskem času na teden.

10Tožnik graja ugotovitve, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Strinja se, da je ob navodilih druge osebe sposoben vsaj delno samostojno opraviti nekatera osnovna opravila, vendar mu mora druga oseba najprej podati jasna in prilagojena navodila ter usmeritve, nato pa tudi preveriti, na kakšen način se je tožnik določene zadolžitve lotil in če je bil njegov pristop ustrezen. Ne strinja se z ugotovitvami, da potrebuje delno pomoč pri orientaciji v času, prostoru in okolici, razumevanju postopkov vsakodnevnih opravil, razumevanju navodil, razumevanju dejstev in informacij ter presojanju informacij v vsakdanjem življenju, prepoznavanju tveganj in nevarnosti. Zatrjuje, da je zaradi svojega nepredvidljivega vedenja pri vseh naštetih življenjskih aktivnostih popolnoma odvisen od nadzora s strani druge osebe. Prav tako meni, da je toženec nepravilno ugotovil, da najmanj trikrat tedensko potrebuje pomoč pri izstopajočih motoričnih motnjah vedenja ali glasovnih posebnostih, samopoškodovalnem vedenju, fizičnem ali verbalnem agresivnem vedenju do ljudi ali stvari ter družbeno nesprejemljivemu vedenju. Trdi, da je večkrat nemiren, v stisko ga spravijo glasni zvoki in gneča, zunanji dražljaji so vsakodnevno prisotni in zanj moteči. Potrebuje stalni nadzor v obliki takojšnje pomoči umirjanja. Tožnik nasprotuje ugotovitvi, da zgolj enkrat do dvakrat tedensko potrebuje pomoč pri nočnem nemiru. Zatrjuje, da se skoraj vsako noč prebuja in neprestano vstaja iz postelje, da bi počel kaj drugega. Nadalje navaja, da je sicer sposoben delne orientacije v neposredni bližini doma, vendar ni zmožen predvideti vseh pretečih nevarnosti in se izogniti oviram na poti, zato potrebuje nadzor druge osebe. V obrazložitvi je navedeno, da tožnik potrebuje pomoč pri vključenosti v druge oblike dela štirikrat na teden in več za več kot dve uri. Iz dogovora o izvajanju storitve vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji z VDC ... z dne 6. 9. 2019 izhaja, da vsakodnevno varstvo v enoti ... poteka ob delavnikih (od ponedeljka do petka) od 7.00 do 15.00 ure, kar znaša 40 ur na teden. Varstvo znotraj VDC ... pa ni omogočeno v popoldanskem in nočnem času, prav tako ne ob vikendih in praznikih, tožnik pa v tistem času ob službeni odsotnosti zakonite zastopnice kljub temu potrebuje nadzor in varstvo druge osebe. Upoštevajoč vikende in praznične dni, ko mati tožnika v službi opravlja celodnevno izmeno, tožnik potrebuje storitve osebne asistence v njeni odsotnosti in sicer v obsegu 12 ur dnevno (24 ur v času vikenda). Tožnik se prav tako ne strinja, da enkrat do trikrat na teden več kot dve uri potrebuje pomoč pri prostočasnih aktivnostih zunaj doma, ker se prostočasne aktivnosti tožnika izvajajo vsakodnevno, v tem času pa potrebuje nadzor. Zaradi prilagojenega prehranjevanja in doslednega zdravljenja tožnik potrebuje stalen nadzor druge osebe, ki skrbi za njegovo terapijo z zdravili in hladilnimi mazili ter poskrbi za ustrezno prehranjevanje, njegovo varnost in dobro počutje.

11Tožnik poudarja, da potrebuje pomoč tudi v večernih urah in ponoči ter da je na potrebo po 24-urnem nadzoru opozarjala njegova zakonita zastopnica na razgovorih in izjavah. Niti komisija na drugi stopnji niti organ druge stopnje se nista ukvarjala s temi pomembnimi navedbami, kar pomeni, da odločba nima niti razlogov o vseh odločilnih dejstvih in je ni mogoče preizkusiti. Posledično obstoji tudi bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12Tožnik trdi, da zaradi kršitve postopka pritožbeni organ ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, odobrenih 50 tedenskih ur storitev osebne asistence pa nikakor ne zadostuje za izpolnitev vseh življenjskih potreb tožnika, kar je temeljni namen ZOA, ki izhaja iz njegovega 1. člena.

13Toženec v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in navaja, da je ob odločanju o pritožbi tožnika upošteval njegove navedbe, saj je skladno z 21. členom ZOA pridobil novo mnenje strokovne komisije. Toženec je mnenju strokovne komisije v celoti sledil, saj gre za izvedenski organ, na podlagi mnenja katerega pristojni organ izda odločbo o pravici do osebne asistence.

14V nadaljevanju toženec povzema zakonsko opredelitev osebne asistence iz 2. člena ZOA in poudarja, da storitve osebne asistence niso namenjene nadzoru in vodenju uporabnika. Iz mnenja komisije izhaja, da bi tožnik potreboval predvsem spodbudo, vodenje in nadzor druge osebe, kar pa vsebinsko ni storitev osebne asistenca. Navedeno je toženec upošteval pri svoji odločitvi, zato je tožniku priznana osebna asistenca v obsegu 50 ur mesečno, v ostalem pa tožnik potrebuje storitve, ki pa niso storitev osebne asistence.

15V prvi pripravljalni vlogi z dne 25. 1. 2024 tožnik vztraja pri tožbenih navedbah. Iz njegovih navedb izhaja, da se ne strinja s stališčem toženca, da je asistenca namenjena le pomoči, ne pa tudi nadzoru in usmerjanju. Navaja, da četudi bi temu bilo tako, priznano število ur ni zadostno. Vztraja pri kršitvah, ki jih očita že v tožbi.

Odločanje brez glavne obravnave

16Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K I. točki izreka

17Tožba je utemeljena.

18V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V obravnavani zadevi je pred upravnim organom potekalo dvostopenjsko odločanje. V tem primeru je odvisno od vsebine posamezne odločitve, kateri upravni akt je lahko predmet izpodbijanja. Toženec je kot upravni organ druge stopnje sam meritorno odločil o zadevi tako, da je pritožbi ugodil, odločbo organa prve stopnje odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo. Ker je upravni akt organa prve stopnje odpravljen, o pravici tožnika pa je odločeno z upravnim aktom organa druge stopnje, to je toženca, lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku izdal toženec.

19Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljena tožbena graja, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretnem primeru. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je USRS pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

20Sodišče pritrjuje tožniku, da mu je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Peti odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije centra za socialno delo, po devetem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA) na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom (tretji odstavek 21. člena ZOA). ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, zato je potrebno glede tega vprašanja uporabiti določbe ZUP. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA namreč izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Ker torej ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, bi moral toženec ravnati po določbah ZUP.

21Sodišče sicer ugotavlja, da je pristojni minister na podlagi posameznih določb ZOA, ki so napotovale na ureditev v podzakonskem aktu, izdal Pravilnik o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik), ki v drugem odstavku 4. člena določa, da center za socialno delo pošlje kopijo mnenja v vednost vlagatelju. Pravilnik torej določa obveznost seznanitve stranke z izvedenskim mnenjem, ne pa tudi njene pravice do izjave o izvedenskem mnenju. Pravilnik pravice do izjave ne izključuje (kar bi bilo v nasprotju z določbami ZUP, ki ga je potrebno uporabiti na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA), le ureja je ne. Sodišče tako meni, da je v zvezi s strankino pravico do izjave potrebno uporabiti ZUP.

22Po 9. členu ZUP, ki uzakonja načelo zaslišanja stranke, ima stranka pravico, da se izjavlja tudi o ugotovitvah organa, da lahko učinkovito varuje svoj pravni položaj. Kot določa 146. člen ZUP, mora uradna oseba, ki vodi ugotovitveni postopek, stranki dati možnost, da uveljavi pravice, ki ji gredo v ugotovitvenem postopku. Izrecno pa četrti odstavek 146. člena ZUP določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

23Sodišče ugotavlja, da je med strankama nesporno, da je toženec pri reševanju pritožbe sam pridobil mnenje komisije o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženec v izpodbijani odločbi navaja, da je omenjeno mnenje prejel 20. 7. 2023. Sodišče sicer ugotavlja, da sam potek postopka pred tožencem kot pritožbenim organom v upravnem postopku iz posredovanega upravnega spisa ni razviden. V upravnem spisu sta pod l. št. 57 in 58 evidentirana dopis organa prve stopnje z dne 17. 5. 2023, s katerim prvostopenjski organ odstopa pritožbo tožnika v reševanju tožencu, in povratnica, ki izkazuje vročitev. Pod l. št. 59 je popisan spremni dopis, s katerim toženec vrača spis in izvod odločbe za stranko prvostopenjskemu organu. K temu dopisu so priloženi izpodbijana odločba (l. št. 60-61), dopis IRSSV z dne 17. 7. 2023, naslovljen na toženca (l. št. 62) in mnenje IRSSV z dne 7. 7. 2023 o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence (l. št. 63-66). Sodišče ugotavlja, da se na prvi strani navedenega mnenja (l. št. 62) nahaja samolepilni listič z lastnoročnim zaznamkom: "Ftc. mnenja/original poslan stranki skupaj z odl." Nadalje se med spisovno dokumentacijo nahaja dopis organa prve stopnje z dne 22. 9. 2023, naslovljen na tožnikovo zakonito zastopnico (l. št. 68), iz katerega je razvidno, da se ji pošiljajo odločba organa druge stopnje o pritožbi, vrednotnica in mnenje o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence z dne 7. 7. 2023. Sodišče sledi tožniku, da toženec mnenja komisije z dne 7. 7. 2023, ki ga je pridobil v postopku obravnavanja tožnikove pritožbe, pred izdajo izpodbijane odločbe tožniku ni vročal v izjavo. Sodišče šteje, da gre za nesporno dejstvo med strankama, saj toženec teh navedb tožnika v upravnem sporu ne zanika (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), prav tako imajo tožnikove navedbe oporo v povzeti vsebini upravnega spisa.

24Po navedenem sodišče zaključuje, da v obravnavani zadevi izpodbijana odločba temelji na mnenju komisije, pri čemer tožniku pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izreče o ugotovitvah iz mnenja komisije. Tožnik ima zato prav, da je izpodbijana odločitev obremenjena s kršitvijo pravil postopka. Pri tem sodišče poudarja, da je navedena postopkovna kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP opredeljena kot absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

25Sodišče nadalje soglaša s tožnikom tudi, da je izpodbijana odločba pomanjkljiva. Izpodbijana odločba je sicer odločba upravnega organa druge stopnje, s katero je ta odpravil odločbo organa prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo (drugi odstavek 251. člena ZUP). Vendar tudi toženca kot organ druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Zahteva po obrazloženosti odločb instančnih organov je praviloma nižja od siceršnje zahteve po obrazloženosti odločb, vendar to ne velja vselej. Če je navedbe pravilno presodil že organ prve stopnje in instančni organ pritrdi naziranju nižjega organa, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Iz navedenega izhaja, da se odločba organa druge stopnje po strukturi lahko razlikuje od odločbe organa prve stopnje, če je to utemeljeno zaradi značilnosti pritožbenega odločanja. Drugačen pa je položaj, ko organ druge stopnje spremeni oziroma odpravi odločitev organa prve stopnje. V primeru, kot je konkretni, ko je toženec kot pritožbeni organ sam izvajal dokazni postopek in nato (po odpravi odločbe prve stopnje) sam odločil o tožnikovi pravici, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP.¹ V takih primerih pa pritožbeni organ ne sme prezreti niti svoje primarne funkcije, to je odločanja o pritožbi, zato mora obrazložitev nove (drugačne) odločitve vsebovati tudi stališča pritožbenega organa do vseh relevantnih navedb pritožnika, kar mu izrecno nalaga drugi odstavek 254. člena ZUP. Temu se pritožbeni organ ne more izogniti na način, da sam dopolni postopek in sam reši zadevo, temveč mora biti iz odločbe razvidno, katere pritožbene razloge je v okviru sprejete odločitve štel za relevantne in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi.

26Sodišče ugotavlja, da toženec v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame izrek odločbe prve stopnje in vsebino pritožbe, ugotovi dopustnost pritožbe, citira določene postopkovne določbe iz 20. in 21. člena ZOA glede uveljavljanja osebne asistence in pojasni, da je v skladu z le-temi imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženec nato navede, da je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije, iz katerega izhaja, da je tožnik upravičen do 50 ur osebne asistence na teden. Toženec v nadaljevanju izpodbijane odločbe dobesedno povzame vsebino izvedenskega mnenja komisije z dne 7. 7. 2023² (zadnji odstavek na 2. strani mnenja, ki se nadaljuje kot prvi odstavek na 3. strani mnenja, zadnji odstavek na 3. strani mnenja, ki se nadaljuje kot prvi odstavek na 4. strani mnenja, drugi in tretji odstavek na 4. strani mnenja).

27USRS je v zadevi Up-97/20 presojalo očitke pritožnice, da je sodna odločba obrazložena z dobesednimi prepisi navedb nasprotne stranke iz njenega odgovora na predlog pritožnice. USRS v odločbi z dne 4. 4. 2024 zapiše, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega sodnega postopka, ki ga zagotavlja 22. člen URS. USRS navaja, da zahteva po obrazloženi sodni odločbi po eni strani izhaja iz pravice stranke do izjavljanja kot sestavnega dela pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Prav tako je opozorilo, da dolžnost obrazložiti sodno odločbo ni le sestavni del pravice stranke do izjavljanja, temveč je tudi samostojna razsežnost pravice do poštenega postopka. Ustavnopravni pomen obrazložitve namreč ni le v manifestaciji tega, da je sodišče izpolnilo svojo dolžnost slišati. Njena izvirna vrednost je v zagotavljanju uvida v razloge za odločitev samega po sebi, in to zlasti stranke, ki v postopku odločanja ni bila uspešna. Obrazložitev odločbe je tako namenjena temu, da sodišče na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeli razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo določitev. USRS je poudarilo, da je obrazložena sodna odločba zunanji izraz tega, da je sodišče o utemeljenosti zahtevka odločilo na podlagi lastne presoje navedb strank, izvedenih dokazov in lastnega razumevanja procesnih in materialnih določb. Navzven razviden in zaznaven proces presoje sodišča pa ni izpolnjen, kadar sodišče svojo presojo v obsežnem delu obrazloži z dobesednimi prepisi navedb oziroma besedami ene od strank, pa čeprav se z njimi strinja. Kot poudarja USRS, to ne pomeni, da sodišče svoje odločitve ne sme opreti na navedbe strank, stališča pravne teorije ali sodno prakso, vendar pa se mora v sodni odločbi odražati, da je ta rezultat sodnikove lastne presoje.

2822. člen URS, ki določa pravico do enakega varstva pravic, zavezuje tudi državne organe.³ Sodišče ugotavlja, da konkretni primer sicer ni enak obravnavnemu, ko je sodišče v obsežnem delu obrazložilo z dobesednim prepisom navedb ene od strank, a je vendarle primerljiv. V konkretni zadevi toženčeve ugotovitve dejanskega stanja predstavljajo dobesedni prepis večjega dela strokovnega mnenja IRSSV. Sledenje pa ne zadosti standardu obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP. Toženec tako povsem prezre, da spisovno gradivo vsebuje listinske dokaze, ki jih je predložil tožnik, in dokaz, ki ga je pridobil organ prve stopnje (mnenje IRSSV z dne 8. 3. 2023). Toženec (nekritično) sledi mnenju, ki ga je pridobil sam, ne da bi opredelil do vsebine drugih dokazov in navedel razloge, odločilne za presojo posameznega dokaza. Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ. Iz odločbe mora izhajati, katera dejstva je organ ugotovil za resnična in na podlagi katerih dokazov. Prav tako se mora opredeliti do vseh izvedenih dokazov, ne pa zgolj, kot izhaja iz obrazložitve odločbe, do strokovnega mnenja. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. Sodišče poudarja, da ZOA in na njegovi podlagi izdan Pravilnik res določata obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba (prvi odstavek 164. člena ZUP). Pridobitev strokovnega (izvedenskega) mnenja pa ne odvezuje toženca dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov (10. člen ZUP) strokovno (izvedensko) mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira in primerja ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva (dejansko stanje) in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazloži. To pomeni, da mora upravni organ vselej svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa, ki ga je pridobil sam toženec, zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Takšen vtis pa ustvari izpodbijana odločitev, ko je ugotovljeno dejansko stanje dobesedni prepis strokovnega mnenja.

29Kot je sodišče že pojasnilo, mora biti v vsakem primeru iz odločbe drugostopenjskega organa jasno razvidno, da je organ pretresel pritožbene navedbe, pri čemer mora v odločbi zavzeti stališče do vseh bistvenih navedb. Navedeno iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Toženec sicer povzame tožnikove pritožbene navedbe, prav tako navede, da se pritožbi ugodi, a iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali in kako je toženec pritožbene navedbe tožnika upošteval oziroma ali in katere pritožbene navedbe je štel kot pomembne. To pomanjkljivost poskuša toženec odpraviti v upravnem sporu, ko v odgovoru na tožbo zavzame stališče do pritožbenega in tožbenega ugovora, da je določen obseg ur storitev osebne asistence med drugim prenizek zato, ker toženec potrebuje stalen 24-urni nadzor in varstvo. Sodišče stališč in naziranj, podanih šele v upravnem sporu, ne more upoštevati, saj je v sodnem postopku predmet presoje pravilnost in zakonitost upravnega akta s tako vsebino, kot jo akt ima in z navedbami v upravnem sporu ni mogoče dopolnjevati, popravljati ali spreminjati razlogov za sprejem izpodbijane odločitve.

30Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Kot je že pojasnjeno, ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), nadalje pa tudi primere, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz druge točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

31Sodišče ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju ugotovljenega dejanskega stanja. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe glede ugotovljenega dejanskega stanja (zaradi česar je podana postopkovna kršitev), kar pa v nadaljevanju onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter posledično nepravilne uporabe materialnega prava. Tožba je utemeljena že zaradi bistvenih kršitev določb postopka.

32Sodišče je po vsem navedenem ob zgoraj obrazloženi utemeljenosti tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijan upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo tožencu v ponovni postopek, saj pogoji za zavrnitev tožbe, določeni v drugem odstavku 63. člena ZUS-1, niso podani. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral upravni organ (toženec) pred izdajo odločbe mnenje, ki ga je ali bo v ponovljenem postopku izdelala komisija, tožniku vročiti in mu dati možnost, da se o mnenju izjavi. Posamezni sestavni deli odločbe morajo obsegati podatke, ki jih določa ZUP, da bo odločitev mogoče razumeti in jo preizkusiti. Predvsem mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katero je oprto, opredelitev do posameznega dokaza, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Če upravni organ ne bo sledil trditvam tožnika o obsegu storitev osebne asistence in bo določil nižje število ur (tožnik v upravnem sporu zahteva 80 ur storitev osebne asistence tedensko), se mora v odločbi opredeliti tudi do trditev, s katerimi tožnik utemeljuje svojo zahtevo.

33Sodišče le še pripominja, da iz 1., 2. in 7. člena ZOA jasno izhaja, da je osebna asistenca storitev, ki se kaže v pomoči uporabniku pri različnih opravilih (osebna pomoč, pomoč v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, pomoč na delovnem mestu ali izobraževalnem procesu, pomoč pri komunikaciji in spremstvo pri vožnji in drugih situacijah, kjer uporabnik spremstvo potrebuje), vse z namenom, da se uporabniku omogoči enakopravna vključenost v družbo, aktivno življenje in čim večja stopnja neodvisnosti. Ob razumevanju siceršnjih potreb tožnika in stiske zakonite zastopnice pa se sodišče strinja s tožencem, da storitev osebne asistence ne zajema nadzora in varstva uporabnika.

K II. točki izreka

34Tožnik v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora toženec tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Po navedenem določilu sodišče v primeru, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožniku ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica. Prisojeni znesek stroškov mora tožniku povrniti toženec v roku 15 dni, šteto od dne, ko mu je vročena ta sodba (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena OZ).

¹ Prim. z odločbo USRS Up-609/12-21 z dne 23. 5. 2013.
² Toženec kot datum mnenja navaja 17. 7. 2023, s katerim je opremljen spremni dopis k mnenju, vendar ni dvoma, da so navedbe povzete iz mnenja z dne 7. 7. 2023.
³ Navedeno določilo določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.