VSRS Sodba X Ips 21/2024

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike SlovenijeI U 1387/2021-22 z dne 7. 6. 2023 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji potek postopka

1Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski davčni organ) je z odločbo, št. DT 4224-188/2020-006905 z dne 20. 7. 2020, tožniku (med drugim) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 366/80, k. o. ..., v višini 1.019,84 EUR. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski davčni organ) je tožnikovo pritožbo zavrnilo z odločbo št. DT 499-13-1300/2020 z dne 26. 7. 2021.

2Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, kateri je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) ugodilo in odločbo v izpodbijanem delu, ki se nanaša na odmero NUSZ od nezazidanih stavbnih zemljišč, odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu davčnemu organu v ponovni postopek. V obrazložitvi je navedlo, da je tožnik uveljavljal nezakonitost in neustavnost Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Uradni list RS, št. 77/2019, v nadaljevanju Odlok) iz več razlogov. Upravno sodišče je kot neutemeljene presodilo navedbe, da je Odlok nezakonit in neustaven, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki naj bi prenehali veljati, in ker naj bi Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju ZIPRS) ne bil v skladu s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13. Prav tako so neutemeljeni očitki o neustavnosti 16. člena Odloka, ker naj bi bil v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za nezazidana stavbna zemljišča, v primerjavi z zazidanimi stavbnimi zemljišči za stanovanjski namen in zaradi nesorazmerja zaradi večkratne razlike pri odmeri NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen v primerjavi z drugimi nameni. Upravno sodišče je zavrnilo tudi tožbene ugovore, da zemljišče ni primerno za gradnjo. Pojasnilo je, da se NUSZ odmeri glede na podatke o namenski rabi zemljišča, če se z njo uporabnik zemljišča ne strinja, ima na voljo postopek za njeno spremembo.

3Upravno sodišče pa je presodilo, da je tožnik utemeljeno izpodbijal nesorazmernost v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč (s stanovanjskim namenom) med drugim in tretjim območjem, v katera je Občina Medvode razvrstila naselja z 12. členom Odloka. Po mnenju Upravnega sodišča je bistveno, da je obremenitev v drugem območju, v katerem se nahaja tožnikovo zemljišče, za več kot 100 % višja od obremenitve v tretjem območju, pri tem pa takšna razlika v obremenitvi ne velja za zazidana stavbna zemljišča iz drugega in tretjega območja (pri čimer je kriterij razdelitve zemljišč v različna območja vsebinsko enak). Občina ni uspela izkazati, da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem in tretjem območju tako močno razlikovala. Zatrjevana kriterija večjega pritiska na pozidavo in večjega konflikta med dejansko ter namensko rabo v prvem in drugem območju v razmerju do tretjega in četrtega območja pa naj bi bila presplošna, da bi ju sodišče lahko uporabilo pri presoji utemeljenosti razlikovanja obremenitve med območji. Upravno sodišče je tako presodilo, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč s stanovanjskim namenom, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato je na podlagi 125. člena Ustave pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka (exceptio illegalis). V ponovljenem postopku bo moral davčni organ odmeriti NUSZ ob vrednotenju, ki po 16. členu Odloka velja za nezazidana stavbna zemljišča v tretjem območju.

4Vrhovno sodišče je na toženkin predlog s sklepom X DoR 124/2023-3 z dne 22. 11. 2023 dopustilo revizijo glede pravnih vprašanj: "Ali je Upravno sodišče pravilno odločilo, da 16. člen Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Uradni list RS, št. 77/2019) v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju, krši drugi odstavek 14. člena Ustave Republike Slovenije, zaradi česar je na podlagi 125. člena Ustave (exceptio illegalis) odklonilo njegovo uporabo in ali je v skladu s 14. členom Ustave, da je toženki naložilo, da tožniku za leto 2020 odmeri NUSZ na območju Občine Medvode ob upoštevanju števila točk, ki po 16. členu Odloka veljajo za nezazidana stavbna zemljišča v tretjem območju?" in "Ali 125. člen Ustave, ki pooblašča sodišča za uporabo instituta exceptio illegalis, skupaj s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 omogoča Upravnemu sodišču, da določi način izvršitve na način, da samo oblikuje pravno normo?".

5Na podlagi navedenega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka

7Revizija je utemeljena.

8Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve davčnih organov in Upravnega sodišča, povezane z dopuščenim pravnim vprašanjem, na katere je Vrhovno sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena ZPP in 85. člen ZUS-1).

9Med strankama ni sporno, da zemljišče, od katerega je bil odmerjen NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče, leži v drugem območju.

10Revizija se nanaša na točkovanje nezazidanih stavbnih zemljišč iz 16. člena Odloka za namene odmere NUSZ, ki za območja, določena v 12. členu, določa število točk. Zemljišča za stanovanjski namen so v prvem območju obremenjena s 140 tč./m2, v drugem s 115 tč./m2, v tretjem s 55 tč./ m2 in v četrtem s 45 tč./m2. Med strankama postopka je sporna predpisana razlika v točkovanju med drugim in tretjim območjem, za katero je Upravno sodišče z izpodbijano sodbo ugotovilo, da ni skladna z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).

11Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je Upravno sodišče svojo odločitev oprlo tudi na pojasnila Občine Medvode. Iz njihovega povzetka je razvidno, da so kriteriji za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka oddaljenost od oskrbnega središča, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več ko ima naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je uvrščeno. Tako so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, na njih pa ni oskrbnih funkcij razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano in se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. Občina je pojasnila, da je to eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med Ljubljano in Medvodami in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo (vključno s kanalizacijskim omrežjem in plinovodom) in vrednostjo zemljišč na trgu. Pojasnila je tudi, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine.

12Iz ,,Pregledne karte območij odmere nadomestila", ki je po drugem odstavku 12.člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudiuporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra Medvod, kjer je največja gostotaoskrbnih funkcij (pošta, banka trgovine, šola, 1 km oddaljen zdravstveni dom),uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava terprisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od Medvod in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje, še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

13Revidentka v reviziji navaja, da so merila, ki se upoštevajo pri določitvi višine NUSZ, predpisana v 13. členu Odloka. Pri zazidanih stavbnih zemljiščih so to lega, namen in opremljenost, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa sta to lega in namen. Po prepričanju Upravnega sodišča je to vsebino (glede na pojasnila Občine Medvode) treba razumeti na način, da je pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pri legi (območju) nepremičnine upoštevana njena opremljenost. S tem se revidentka strinja in dodaja, da se zato pri zazidanih stavbnih zemljiščih opremljenost ugotavlja ločeno za vsako nepremičnino (druga alineja prvega odstavka 13. člena Odloka in 15. člen Odloka, v povezavi s prvim in drugim odstavkom 17. člena Odloka), pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa opremljenost vsebujejo že razporeditve po območjih (drugi odstavek 13. člena Odloka in 16. člen Odloka, v povezavi s tretjim odstavkom 17. člena Odloka). Posledično je napačna utemeljitev Upravnega sodišča, da je 16. člen Odloka protiustaven, (tudi) ker razmerja med posameznimi območji pri zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljiščih niso enaka. Upravno sodišče naj bi protiustavnost argumentiralo s primerjanjem neprimerljivega, saj bi moralo pri presoji upoštevati še 15. člen Odloka in torej vsebino 14. in 15. člena Odloka primerjati z vsebino 16. člena Odloka. S primerjanjem neprimerljivih določb ni mogoče utemeljiti njihove neskladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

14Revidentka meni, da zgolj s primerjanjem razponov ni mogoče utemeljiti protiustavnosti, še toliko bolj v obravnavanem primeru, kjer je Upravno sodišče ugotovilo ustavno skladnost razporeditev območij in s tem potrdilo njihovo različnost, kar pomeni, da morajo biti z vidika odmere NUSZ obravnavana različno. S tem naj bi bil napotek Upravnega sodišča, da mora davčni organ v ponovljenem postopku za odmero NUSZ od zemljišč v drugem območju uporabiti točkovanje za tretje območje, neustaven in naj bi kršil 14. člen Ustave. Upravno sodišče bi moralo sámo določiti število točk za drugo območje, pri tem pa upoštevati pribitke iz 15. člena Odloka (kanalizacijsko omrežje, javni promet, plinovod). Upravnemu sodišču očita, da se ni opredelilo do navedb Občine Medvode glede boljše opremljenosti zemljišč z navedenimi komunalnimi storitvami. Poleg tega naj bi bilo napačno tudi stališče Upravnega sodišča, da trditev o večjem pritisku na pozidavo ter večjim konfliktom med dejansko in namensko rabo ne more preizkusiti. V zvezi s tem se sklicuje na določbe Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 18/1986, v nadaljevanju Dogovor). Meni tudi, da je Občina s sprejemom Odloka izvrševala svojo omejeno fiskalno suverenost iz 147. člena Ustave in bi morala biti zato presoja Odloka posebej zadržana. Upravno sodišče zato tudi ne bi smelo določiti nadomestnega pravila za odmero NUSZ, ampak bi lahko uporabo sporne določbe Odloka zgolj zavrnilo.

15Tožnik v odgovoru na revizijo navaja, da mora normodajalec izkazati, da je občutna razlika v obremenitvi med posameznimi zavezanci v razumni povezavi s predhodno ugotovljeno različnostjo položaja zavezancev, pri čemer morajo biti razlogi za razlikovanje konkretizirani in ne pavšalni, podani na način, da jih je mogoče preveriti in so tudi podatkovno podprti. Ne tožena stranka, ne Občina Medvode nista konkretizirali razlogov za 100 % višjo obremenitev med posameznimi zemljišči v drugem in tretjem območju. Zato je izpodbijana sodba pravilna. Po njegovem mnenju se je sodišče opredelilo do vseh razlogov za razlikovanje, ki jih je navedla Občina Medvode, zato procesna kršitev ni podana. Dodatno meni, da je lahko kanalizacijsko omrežje razlog za uvrstitev zemljišča v območje z višjo obremenitvijo samo pod pogojem, da je priključitev nanj zagotovljena vsakemu posameznemu zemljišču v tem območju. Posledično ne držijo revizijske navedbe, da bi moralo Upravno sodišče pri presoji upravičenosti razlike upoštevati pribitke, ki izhajajo iz 15. člena Odloka za posamezno vrsto komunalne opremljenosti, saj mora biti ta zagotovljena vsakemu posameznemu zazidanemu stavbnemu zemljišču. Nenazadnje pa sama možnost priključitve na kanalizacijsko omrežje ne opravičuje za 100 % višje obremenitve zemljišča, kot če je dovoljena izgradnja čistilne naprave. Enako velja tudi pri upoštevanju zagotovljenega javnega prometa in priključitve na plinovod. Pri tem pa sam 13. člen Odloka kot merilo razlikovanja za uvrstitev zemljišč v posamezna območja navaja zgolj njihovo lego in namen, ne pa komunalne opremljenosti. Dodatni razlogi, ki jih je revidentka podala v reviziji (da se stavbna zemljišča v drugem območju uporabljajo kot kmetijska, pritisk na pozidavo pa je večji v urbanih območjih kot v ruralnih, osvetljeni pločniki, asfaltirane ceste, zimska služba) so prekludirani, ker niso bili podani že pred Upravnim sodiščem.

Glede 16. člena Odloka

16NUSZ je javnopravna dajatev, ki jo predpisuje lokalna skupnost, pri tem pa je vezana na 147. člen Ustave in na zakon,¹ zato nadomestila ne more predpisati mimo teh pogojev. Občina nima fiskalne suverenosti, kot to navaja revidentka, saj lahko skladno s 147. členom Ustave lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Načelo zakonitosti tudi na davčnem področju zahteva upoštevanje drugih z njim povezanih načel, ki zagotavljajo pravno varnost zavezancev za davek, med njimi tudi jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave), skladno s katerim jim mora biti njihov položaj v bistvenih značilnostih razviden že na podlagi zakona. Dejstvo, da se NUSZ opira na več kot štirideset let star Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84), ki je bil sprejet še na podlagi nekdanje drugačne ustavne in družbene ureditve, ki se ob tem sklicuje v svojih določbah na akt, ki ga v taki obliki ustavna ureditev Republike Slovenije sploh ne pozna več (Dogovor), odpira resne ustavnopravne pomisleke. Navedeno toliko bolj podpira dejstvo, da je s strani Ustavnega razveljavljeni Zakon o davku na nepremičnine v 33. členu tudi te pravne podlage razveljavil, Ustavno sodišče pa je s svojo odločbo št. U-I-313/13 v 3. točki izreka določilo le njihovo nadaljnjo začasno uporabo do sprejetja ustrezne zakonske ureditve, pri čemer je tedaj ponovilo svoje stališče o spornosti pravne izvedbe nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (glej 90. točko obrazložitve). Glede na omejen obseg revizijske presoje v tej zadevi in s tem povezano omejitvijo na navedbe strank pa se Vrhovno sodišče (še) ne more opredeliti do vprašanja, ali navedeni pravni temelji za ureditev NUSZ (nadalje) ustrezajo navedenim ustavnim zahtevam in ali dajejo ustrezno podlago za presojo zakonitosti (in ne le ustavnosti) zelo raznolikih ureditev NUSZ v občinskih predpisih. Zato je v okviru te revizije opravilo zgolj presojo skladnosti ureditve NUSZ v Občini Medvode (le) z vidika načela načela enakosti iz 14. člena Ustave,² ki ga mora prav tako upoštevati občina pri urejanju NUSZ z občinskimi predpisi.

17V obravnavanem primeru se 16. členu Odloka Občine Medvode v delu, ki se nanaša na nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen, očita ravno kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.³ Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo,⁴ da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave na področju odmere NUSZ terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč, ki jih prinašajo njihovemu uporabniku in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Lega in namembnost zemljišča sta okoliščini, ki sta stvarno povezani s predmetom urejanja (NUSZ), saj lahko odražata ugodnosti stavbnega zemljišča. Zato uporaba teh kriterijev za razlikovanje lahko utemelji različno obravnavo zavezancev za plačilo nadomestila.⁵ Vendar pa lahko občina navedeni merili uporabi le ob razumnih razlogih, torej ob utemeljitvi različnosti stavbnih zemljišč in po predhodni ugotovitvi primerljivosti razmerij pri njihovem vrednotenju s številom točk.

18Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom terja tudi upoštevanje sorazmerja med dodatno uporabnostjo zemljišč v posameznem območju in s tem zvezanimi dodatnimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga normodajalec posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem, da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom različnega pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina dodatne obremenitve mora biti v razumnem sorazmerju z višjo uporabnostjo, ki jo prinaša boljša lega zemljišča.⁶

19Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) v 61. členu določa, da se pri določanju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve na te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka iz gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru, na katerega napotuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevata gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih aktih.

20Iz ugotovitev Upravnega sodišča izhaja, da je Občina Medvode pri merilu lege, ki ga je uporabila kot razlikovalni kriterij za razdelitev zemljišč v območja (12. člen Odloka), uporabila predvsem razliko v opremljenosti zemljišč z elementi komunalnih storitev (oskrbnih funkcij) ter njihovo oddaljenostjo do oskrbnih središč. Poleg tega je kot razlikovalna elementa med prvim in drugim območjem ter tretjim in četrtim območjem uporabila tudi večji pritisk na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju, kot odraz izvajanja prostorske politike občine.⁷ V prvem in drugem območju so zemljišča v večini opremljena s kanalizacijskim sistemom (in ni dovoljena zgolj gradnja čistilnih naprav, kar je pogoj za odmero NUSZ iz četrtega odstavka 218.b člena ZGO-1), imajo zagotovljen javni promet, obstoji možnost priključka na plinovod ter je v njihovi bližini oskrbno središče (šola, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve) in glavna javna cesta. Navedeno ne velja za zemljišča v tretjem in četrtem območju, kjer ni dodatne komunalne infrastrukture, prav tako niso zagotovljene oskrbne funkcije, razen manjših trgovin in posameznih storitev. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe nadalje izhaja, da prvo in drugo območje zajemata strnjena, urbana naselja, tretje in četrto območje pa bolj ruralni del Občine Medvode z razpršeno poselitvijo.

21Upravno sodišče vse navedeno upošteva pri preizkusu ustreznosti razvrstitve zemljišč po posameznih območjih in presodi, da za njihovo razlikovanje obstojijo argumentirani razlogi, ki so utemeljeni v dejanskih razlikah med posameznimi območji. Vendar pa teh argumentiranih razlogov nato ne uporabi (vsaj ne v njihovi celoti) pri presoji razumnosti razlikovanja pri določitvi števila točk za odmero NUSZ (obremenitvi) med drugim in tretjim območjem. V tem delu Upravno sodišče zgolj navede, da razlike v obremenitvi za več kot 100 % Občina Medvode ni utemeljila z razumnimi razlogi, kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večjega konflikta med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju, pa da sta preveč splošna in ju ni mogoče preizkusiti, kar po presoji Upravnega sodišča pomeni, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in je ne sme uporabiti (exceptio illegalis).

22Exceptio illegalis je institut, izpeljan iz določb Ustave (125. člen Ustave).⁸ Pravna teorija exceptio illegalis opredeljuje kot institut, ki sodniku omogoča, da v konkretnem primeru odloči, (kot) da podzakonskega akta ni, če meni, da je ta v nasprotju z ustavo ali zakonom. Gre za odstop od veljavnih pravnih aktov,⁹ ki ga sodišče lahko izvede po preizkusu ustavnosti in zakonitosti podzakonskega pravnega akta. Izpodbijani predpis prestane takšen preizkus (npr. skladnost s 14. členom Ustave), če normodajalec v postopku ustavnosodne presoje navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Normodajalec mora zato v postopku presoje ustavnosti izdanega podzakonskega akta navesti podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Vendar normodajalec ni stranka v postopku, zato pri tej presoji ni mogoče uporabiti pravil o dokaznem bremenu. Če normodajalec takšnih podatkov ne navede, lahko sodišče upošteva tudi podatke iz gradiva v normodajnem postopku. Le v primeru, da sodišče ne bi imelo na razpolago nikakršnih podatkov, ki bi utemeljevali razlike v obremenitvah, lahko presoja razumnosti razlogov izostane in se normativni akt opredeli kot neskladen z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave. To pa niso okoliščine obravnavanega primera.

23Upravno sodišče je imelo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni pri razdelitvi posameznih zemljišč v območja, prav ti podatki pa služijo tudi kot razlikovalni elementi pri določitvi razmerja med posameznimi obremenitvami predhodno določenih območij. Zato bi moralo Upravno sodišče te iste podatke presojati tudi z vidika razumnosti (v smislu drugega odstavka 14. člena Ustave) v povezavi z več kot 100 % razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem. Skladno s predstavljenimi izhodišči presoje, ki jih je razvilo Ustavno sodišče, Upravno sodišče ne bi smelo ugotoviti le, da je izbrani kriterij razlikovanja (lega zemljišč v povezavi z zagotovljenimi elementi komunalne opremljenosti) v razumni povezavi s predmetom različnega pravnega urejanja (razdelitev zemljišč po območjih), ampak bi moralo ugotovljeno logiko razlikovalnih kriterijev uporabiti pri presoji razumnega sorazmerja med dodano uporabno vrednostjo zemljišč v drugem območju in njihovo dodatno obremenitvijo z NUSZ. Tega silogističnega sklepanja Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ni opravilo.

24Nadomestiti ga ne more niti sklicevanje na ureditev zazidanih stavbnih zemljišč iz drugega odstavka 14. člena Odloka, kjer je razlika med zemljišči iz drugega in tretjega območja manjša kot pri nezazidanih stavbnih zemljiščih iz istih območij. Upravno sodišče v izpodbijani sodbi že samo zavrne ustreznost primerjave ureditev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč iz razloga, ker določitev višine obremenitve (števila točk) v tabeli iz 14. člena Odloka pri zazidanih stavbnih zemljiščih ni dokončna. Število točk se namreč povečuje z vsakim elementom komunalne infrastrukture, ki je dostopen posameznemu zazidanemu stavbnemu zemljišču, skladno s 15. členom Odloka. Razlika med obremenitvijo posameznih zazidanih stavbnih zemljišč tako ni razvidna že na podlagi določbe Odloka in ne more na splošno služiti kot primer ustreznega sorazmerja med večjo uporabno vrednostjo zemljišč in njihovo višjo obremenitvijo.

25Zgolj matematična razlika med obremenitvijo zemljišč v drugem in tretjem območju (glede upoštevnosti kriterijev iz 61. člena ZSZ/84) pa tudi ne zadošča za presojo sorazmernosti med dodatno uporabnostjo zemljišč in njihovo višjo obremenitvijo. Tako ugotovljena razlika v ničemer ne odgovarja na vprašanje, ali obravnavana normativna različnost ustreza različnosti dejanskih stanj po navedenih merilih. Za ta odgovor je nujno upoštevanje logike uporabljenih razlikovalnih kriterijev, ki jih je določil normodajalec (Občina Medvode) ob predhodni ugotovitvi, da ne gre za arbitrarno razlikovanje (kar je Upravno sodišče v izpodbijani sodbi zavrnilo). Ker Upravno sodišče te logike ni uporabilo oziroma je ni izpeljalo v celoti tudi pri presoji sorazmernosti dodatne obremenitve posameznih zemljišč, je nepravilno uporabilo materialno pravo (test razumnosti razlikovalnih kriterijev po drugem odstavku 14. člena Ustave).

26Poleg tega je Upravno sodišče nepravilno opredelilo kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večjega konflikta med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju kot pavšalna in s tem neprimerna za presojo. Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi samo ugotovilo, da obstoji razlika v strnjenosti poselitve med območji (prvo in drugo območje kot urbani del Občine ter tretje in četrto območje kot njen ruralni del), oba sporna kriterija pa se nanašata prav na izvajanje prostorske politike lokalne skupnosti in s tem na kriterij smotrnosti rabe stavbnega zemljišča. Logično je, da za ohranjanje strnjenosti obstoječih naselij in preprečevanja večje razpršenosti poselitve, nezazidana stavbna zemljišča predstavljajo večji problem (konflikt) prav na območjih večje poselitve. Vrhovno sodišče zato meni, da bi moralo Upravno sodišče tudi ta dva razloga upoštevati (ob že omenjeni legi v povezavi z elementi komunalne opremljenosti zemljišč ter njihove oddaljenosti od oskrbnih središč) pri presoji sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč v drugem območju in s tem povezanimi bremeni, na kar pravilno opozarja revidentka v reviziji. Upravno sodišče je izvedlo nepravilno (pomanjkljivo) presojo razumnosti normativnega razlikovanja med obremenitvijo zemljišč iz drugega in tretjega območja. Odgovor na prvo dopuščeno revizijsko vprašanje je posledično negativen.

Glede načina določitve izvršitve

27Po noveli ZUS-1C, ki je začela veljati 28. 6. 2023, odgovor na postavljeno vprašanje ne more biti več negotov. Po zakonskem pooblastilu iz novega trețjega odstavka 64. člena ZUS-1 lahko sodišče, ki s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt, določi v izreku sodbe tudi način izvršitve svoje odločitve. Vendar pa je tudi do navedene zakonske spremembe (in v času vložitve tožbe v obravnavnem primeru) že veljala razlaga 64. člena ZUS-1, po kateri je bila vezanost upravnega organa pri odločanju v ponovljenem postopku lahko konkretizirana tako, da se je z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naložilo toženi stranki določeno postopanje oziroma odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava.¹⁰ Vrhovno sodišče pa je že presodilo, da je stvar vsakokratne presoje Upravnega sodišča, kako določno je glede na naravo spora in pomen sprejetih stališč treba v izreku opredeliti način izvršitve sprejete sodbe v ponovnem postopku upravnega organa.¹¹ Upravno sodišče je pri tem, že zaradi načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, vsebinsko omejeno na možno razlago obstoječih pravnih norm in napotek sodišča ne sme iti tako daleč, da bi pomenil oblikovanje nove pravne norme, ki ni del zakonske ureditve.

28To pomeni, da sodišče napotilo lahko določi, če je mogoče podzakonski predpis razlagati zakonito in ustavnoskladno, če to ni mogoče, pa le če zakonska ureditev sama (ob uporabi ustreznih metod razlage) omogoča oblikovanje napotila v konkretnem primeru. Če ne, napotila ne more oblikovati, saj zanj nima ustrezne zakonske podlage in gre za neustavno pravno praznino. Navedeno od sodišča terja prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti takšne zakonske ureditve (neustavna pravna praznina).¹² Odgovor na drugo dopuščeno revizijsko vprašanje je torej pozitiven, z omejitvijo, da mora biti napotilo zakonito in ustavnoskladno.

Presoja v konkretnem primeru

29Upravno sodišče je ugotovilo, da normativna različnost, ki jo uvaja 16. člen Odloka, ustreza različnosti dejanskih stanj in s tem razlikovanje med zemljišči ni arbitrarno. Tem ugotovitvam tožnik v svojem odgovoru na revizijo niti ne nasprotuje, z njimi pa se strinja tudi Vrhovno sodišče. Sporno je torej le vprašanje, ali je višina dodatne obremenitve zemljišč v drugem območju v razumnem sorazmerju z ugotovljeno višjo uporabnostjo teh zemljišč. Upravno sodišče ugotovljenih razlikovalnih okoliščin ni povzelo v presojo sorazmernosti dodatne obremenitve, zato bo to sedaj storilo Vrhovno sodišče.

30Upravno sodišče se pri presoji sorazmernosti dodatne obremenitve osredotoči le na enkratno (100 %) razliko. Takšna presoja pa je napačna že zato, ker ne upošteva niti, da med vrednotenjem prvega in drugega območja (22 %) ter med tretjim in četrtim območjem (22 %) prav tako obstoji določena razlika, ne glede na to, da med njimi ne obstojijo večje razlike v njihovi uporabnosti. Posledično mora tudi med drugim in tretjim območjem nujno obstajati razlika. Z vidika vložene tožbe ostaja sporna razlika torej okoli 78 % razlike med številom točk določenih za drugo in tretje območje.

31Pri presoji sorazmernosti celotne razlike, glede na predhodno predstavljena stališča Ustavnega sodišča, pa je treba ugotovljene razlike med zemljišči iz različnih območij ovrednotiti, česar pa Upravno sodišče ni storilo. Vrhovno sodišče sodi, da ugotovljene razlike med drugim in tretjim območjem, in sicer večja komunalna opremljenost, večja gostota oskrbnih funkcij, gostejša pozidava ter strnjena bivanjska naselja, tvorijo večjo uporabnost zemljišč v drugem območju, ki je sorazmerna z njihovo dodatno obremenitvijo. Zemljišča zagotavljajo uporabniku večje udobje in kakovostnejše bivanje oziroma lažje opravljanje gospodarskih dejavnosti, navedeno pa bi se načeloma moralo odraziti tudi v višji vrednosti opisanih zemljišč.

32Tožnik v svoji tožbi navaja, da se njegovo zemljišče nahaja zelo blizu tretjega območja in da gre za zemljišče, ki je po uporabnosti zelo podobno (skoraj enako) zemljiščem v tretjem območju. Z navedenim tožnik dejansko nasprotuje uvrstitvi njegovega zemljišča v drugo območje, o tem pa ni bilo odločeno z izpodbijano odločbo in s tem ni predmet tega spora. Vrhovno sodišče na tem mestu le pojasnjuje, da bližina razmejitvene črte še ne pomeni, da je ta postavljena nepravilno oziroma da je sploh ne bi smelo biti. Pomembno je le, da so za razmejitev ugotovljeni razumni razlogi, ki temeljijo na dejanskih razlikovalnih okoliščinah, kar pa je že bilo ugotovljeno s sodbo Upravnega sodišča. Pomena bližine tretjega območja ne morejo utemeljiti niti priloženi izpisi iz portala GURS, saj (kot pojasnjeno) medsebojna bližina območij še ne pomeni, da je razmejitev arbitrarna. Hkrati pa je jasno, da se pri določitvi razmejitvene črte ni mogoče izogniti določenemu prekrivanju posameznih razlikovalnih kriterijev preko določenih območij.

33V zvezi s tožbenimi navedbami, da med drugim in tretjem območjem ni večjih razlik v komunalni opremljenosti, Vrhovno sodišče odgovarja, da komunalna opremljenost ni glavni kriterij razlikovanja med posameznimi območji po kriteriju namembnosti zemljišča, ampak je le eden izmed kriterijev, ki skupaj predstavljajo izvajanje prostorske politike občine. Ta pa se še posebej odraža ravno pri nezazidanih stavbnih zemljiščih. Tožnik v tožbi navaja tudi, da ni izpolnjen pogoj za odmero NUSZ iz drugega odstavka 218.b člena ZGO-1, saj sporno zemljišče nima možnosti priključka na javno cesto oziroma je ta možnost zgolj hipotetična, ker bi moral priključek potekati preko zemljišča v tuji lasti. V upravnosodni praksi je bilo že večkrat pojasnjeno, da možnost izvedbe priključkov na javna omrežja pomeni dejansko možnost njihove izvedbe. Zato dejstvo, da bi morali priključki potekati po zemljišču, ki ni v tožnikovi lasti, ne pomeni, da te možnosti ni. Vrhovno sodišče je že zavzelo stališče, da zadošča možnost priključka na komunalno infrastrukturo, da je izpolnjen pogoj iz drugega odstavka 218.b člena ZGO-1.¹³ Možnost priključka namreč zajema tudi izgradnjo priklopa na komunalna omrežja preko tujih zemljišč s pridobitvijo služnosti. Možnost in pogoje priklopa določi upravljavec komunalne infrastrukture (tožnik pa ne trdi, da teh pogojev ne izpolnjuje). V primeru, da so ti podani za posamezno zemljišče, je možnost pridobitve služnosti zakonsko urejena v 88. in 91. členu Stvarnopravnega zakonika. Vsakemu posameznemu stavbnemu zemljišču že zaradi dejanskih prostorskih omejitev ni mogoče zagotoviti neposrednega samostojnega priključka na komunalno infrastrukturo. Tožnik dodaja še, da zemljišče tudi ni primerno za gradnjo zaradi infrastrukturnih vodov na mejnih parcelah, od katerih je predpisan odmik. Glede tovrstnih navedb o neprimernosti zemljišča za gradnjo pa je Vrhovno sodišče tudi že sprejelo stališče, da objektivne (dejanske ali pravne) okoliščine, zaradi katerih je lahko zemljišče (v delu) za lastnika neuporabno, na odločitev o odmeri NUSZ ne vplivajo.¹⁴

34Po mnenju Vrhovnega sodišča je v obravnavanem primeru bistveno, da NUSZ predstavlja enega izmed načinov izvajanja prostorske politike lokalne samouprave, ki spada med izvirne pristojnosti občin. Z njo občina določi cilje in izhodišča njenega prostorskega razvoja, določi rabe prostora in pogoje za umeščanje posegov v prostor in načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena. Lega, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča pa so tudi po 61. členu ZSZ relevantne okoliščine, ki jih občine upoštevajo pri določanju NUSZ. Posledično izkazani konflikt med dejansko in namensko rabo nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju po presoji Vrhovnega sodišča še dodatno opravičuje razliko med obremenitvijo takih zemljišč v drugem in tretjem območju.

35Ker gre za kriterij namembnosti uporabe nezazidanega stavbnega zemljišča, ne more biti upošteven niti tožnikov ugovor, da nezazidana stavbna zemljišča ne uporabljajo zagotovljene komunalne infrastrukture. Ta je v spornem območju zagotovljena prav zato, ker občina želi, da se na njem širi poselitev in pozidava. Nezazidana stavbna zemljišča so s tem v neposrednem nasprotju. Navedbe, da naj bi bila zazidana stavbna zemljišča manj obremenjena, pa pravilno zavrne že Upravno sodišče z obrazložitvijo, da se pri odmeri NUSZ obremenitev poveča za vsak ugotovljen element komunalne infrastrukture, ki je zagotovljen na zazidanem stavbnem zemljišču. Tudi površina, od katere se odmerja NUSZ, pri zazidanih stavbnih zemljiščih ni manjša, kot to trdi tožnik, saj se vsa presežna površina (vse kar je več od gradbene parcele, pomnožene s faktorjem 1,5) ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek 218. člena ZGO-1).

36Ob upoštevanju opisane večje uporabne vrednosti zemljišč v drugem območju, lege, števila oskrbnih funkcij in prostorskega načrtovanja Občine Medvode, po katerem se na drugem območju ustvari strnjeno območje poselitve, je obravnavana večja obremenitev zemljišč v drugem območju v primerjavi s tretjim območjem pojasnjena do mere, da občini ni mogoče očitati nesorazmernosti pri določanju obremenitve teh zemljišč z NUSZ. Pri tem je seveda treba upoštevati, da ji je treba (kot normodajalki na področju javnih financ) dopustiti polje proste presoje glede primernosti izbranih davčnih ukrepov, torej tako glede izbire kriterijev razlikovanja kot njihovega vrednotenja.¹⁵ Glede na navedeno, in ker tožnik drugih razlogov, ki bi utemeljevali nesorazmernost razlike v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem in tretjem območju glede na razliko v njihovi uporabnosti, ni navedel, po presoji Vrhovnega sodišča ovrednotenju zemljišč v drugem območju ni mogoče očitati zatrjevane nesorazmernosti.

37Druge razloge za neustavnost 16. člena Odloka, ki jih je uveljavljal tožnik v svoji tožbi, pa je pravilno zavrnilo že Upravno sodišče. Prav tako za odločitev o reviziji ni bistvena morebitna prekludiranost revizijskih navedb o dodatnih komunalnih storitvah, ki so zagotovljene v prvem in drugem območju, saj je Vrhovno sodišče presodilo, da je večja obremenitev zemljišč v drugem območju v primerjavi s tretjim območjem sorazmerna z njihovo višjo uporabnostjo že na podlagi navedb, ki so bile podane pred Upravnim sodiščem.

38Skladno z navedenim je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo in potrdilo zakonitost izpodbijanega akta (94. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

39Ker tožnik s svojo tožbo ni uspel, je Vrhovno sodišče spremenilo tudi sklep o stroških, ki sedaj temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru zavrnitve tožbe trpi vsaka stranka svoje stroška postopka.

Glasovanje

40Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Tako Ustavno sodišče v zadevah U-I-39/97 z dne 16. 12 1999 in U-I-217/97 z dne 5. 3. 1998.
² Glej odločbe Ustavnega sodišča UI-257/09 z dne 14. 4. 2011, U-I-173/11 z dne 23. 5. 2013, U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020 in U-I-357/98 z dne z dne 22. 3. 2001.
³ Tako Ustavno sodišče v zadevi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020.
⁴ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002, U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004 inU-I-65/04 z dne 11. 5. 2006.
⁵ Tako Ustavno sodišče v zadevi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020.
⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča U-I-357/98 z dne 22. 3. 2001.
⁷ Kar je eden izmed namenov NUSZ, glej Poročevalec DZ k predlogu ZIPRS z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 - 57.
⁸ F. Grad, v: F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, Pravna fakulteta 2016, str. 540.
⁹ M. Pavčnik, Razumevanje prava, GV založba 2021, str. 81-82.
¹⁰ E. Kerševan, Uvodna pojasnila k Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1), GV založba 2023, str. 111.
¹¹ Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019.
¹² Tudi pri izvajanju svojih izvirnih pristojnosti je lokalna samouprava vezana na veljavno zakonsko ureditev, glej sklep VSRS II Ips 58/2018 z dne 5. 9. 2019.
¹³ Npr. sodba X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014.
¹⁴ Prim. odločitve VS RS v zadevah X Ips 237/2015, X Ips 24/2013, X Ips 109/2012.
¹⁵ Glej 13. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-9/98 z dne 16. 4. 1998.