UPRS Sodba II U 153/2023-39

I. Tožbi se ugodi. Odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo št. 6901-1338/2016-71 (972) z dne 30. 11. 2022 se odpravi v I./5. točki izreka ter se tožeči stranki dodeli varuh - negovalec za čas prevoza od ..., do Zavoda ..., in nazaj.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Glede poteka upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo z dne 30. 11. 2022 je Zavod Republike Slovenije za šolstvo (v nadaljevanju upravni organ) odločil, da tožnica ostane usmerjena v posebni program vzgoje in izobraževanja (I/1. točka izreka odločbe); tožnica ostane vključena v Zavod za usposabljanje, delo in varstvo ... (v nadaljevanju Zavod; I/2. točka izreka odločbe); se tožnici z dokončnostjo te odločbe zagotovita terapevtski stol z mizo z izrezom in miza z naklonom (I/3. točka izreka odločbe); tožnica ostane upravičena do brezplačnega prevoza od njenega prebivališča do navedenega zavoda in nazaj (I/4. točka izreka odločbe); se zavrne zahteva za uveljavitev pravice do spremljevalca za čas prevoza od ..., do navedenega zavoda in nazaj (I/5. točka izreka odločbe); ta odločba velja do zaključka posebnega programa vzgoje in izobraževanja tožnice (I/6. točka izreka odločbe); stroški postopka niso nastali (I/7. točka izreka odločbe); se z dokončnostjo te odločbe nadomestita delna odločba št. 6901-1338/2016-50 z dne 16. 8. 2019 in dopolnilna odločba št. 6901-1338/2016-56 z dne 5. 12. 2019 (II. točka izreka odločbe).

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ predhodno že odločil o usmerjanju tožnice, nakar je njena mati vložila zahtevo za spremembo odločbe o usmeritvi. V njej je navajala, da ima tožnica epileptične napade, zaradi česar med vožnjo potrebuje spremljevalca, ki bo usposobljen za aplikacijo zdravila. V skladu s prvim odstavkom 23. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1) je Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju KUOPP) 1. stopnje pripravila strokovno mnenje. Na podlagi prvega odstavka 29. člena ZUOPP-1 je Zavod ... upravnemu organu sporočil, da tožnica deloma izpolnjuje pogoje za izvajanje ukrepov, povezanih s posebnimi potrebami otroka. Tožnici lahko zagotovijo pripomočke in prilagoditev prostora. V zvezi z zagotavljanjem spremljevalca za nudenje fizične pomoči so se obrnili na Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, saj nimajo zagotovljenega delovnega mesta spremljevalca. Zavod je naknadno sporočil, da ne izpolnjuje pogojev za zagotavljanje stalnega spremljevalca za nudenje fizične pomoči. Navajal je, da trenutna zakonodaja ne določa, da se stalni ali začasni spremljevalec lahko za izvajanje fizične pomoči dodeli otroku, ki je usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja. Iz 17. člena Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje vzgojno-izobraževalnih programov za otroke s posebnimi potrebami (v nadaljevanju Pravilnik o normativih in standardih) izhajajo merila za sistemizacijo delovnega mesta varuha, ki ima v tem izobraževalnem programu vlogo tako imenovanega stalnega spremljevalca za izvajanje fizične pomoči. Varuh - negovalec v posebnem programu vzgoje in izobraževanja pomaga v oddelku, nudi otrokom pomoč pri osebni higieni, pripravi hrane, hranjenju, pri drugih vsakodnevnih opravilih in šolskih obveznostih, spremstvo ter opravlja druga dela po navodilih ravnatelja. Na pobudo upravnega organa je zavod svoj odgovor dopolnil s pojasnilom, da spremstvo v času prevoza otroka ne sodi med delovne obveznosti varuha, zato pogojev ne izpolnjujejo. Upravni organ je povzemal strokovno mnenje KUOPP 1. stopnje, da je otrok glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oz. motnje opredeljen kot otrok s težjo motnjo v duševnem razvoju, kot otrok s težko gibalno oviranostjo, kot dolgotrajno bolan otrok, kot težko slabovidni otrok in kot otrok z okvaro vidne funkcije. KUOPP 1. stopnje je predlagala, da se tožnica usmeri v posebni program vzgoje in izobraževanja.

3V nadaljevanju obrazložitve se upravni organ sklicuje na tretji odstavek 10. člena ZUOPP-1 in prvi ter drugi odstavek 9. člena Pravilnika o dodatni strokovni in fizični pomoči za otroke s posebnimi potrebami (v nadaljevanju Pravilnik). Navaja, da otrok, ki je usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja, ni upravičen do stalnega spremljevalca, saj iz teh določb izhaja, da so do stalnega spremljevalca upravičeni le težje ali težko gibalno ovirani otroci oz. slepi otroci, ki so usmerjeni v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. Organ ugotavlja, da iz tretjega odstavka 9. člena Pravilnika izhaja, da otrok, ki je usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja, ni upravičen niti do začasnega spremljevalca. Dolgotrajno bolnim otrokom, slabovidnim otrokom, otrokom z okvaro vidne funkcije, otrokom z avtističnimi motnjami in otrokom s čustvenimi in vedenjskimi motnjami se izjemoma lahko dodeli začasni spremljevalec, vendar samo, če so usmerjeni v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ali prilagojen program z nižjim oz. enakovrednim izobrazbenim standardom, ne pa tudi, če so usmerjeni v posebni program vzgoje in izobraževanja. Če je otrok usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja, mu pravica do spremljevalca ne pripada, saj noben otrok, usmerjen v posebni program vzgoje in izobraževanja, ni upravičen niti do stalnega niti do začasnega spremljevalca, kar izhaja tudi iz Pravilnika o normativih in standardih. Ta v 17. členu določa, da se v šoli oz. zavodu, v katerem se izvaja posebni program vzgoje in izobraževanja, sistemizira ustrezno število delovnih mest varuha - negovalca, ne pa tudi delovnih mest spremljevalca. Upravni organ je zato ocenil, da tožnica do spremljevalca ni upravičena.

4Upravni organ nadalje navaja, da prav tako ni nobene pravne podlage za dodelitev pravice do spremljevalca za čas prevoza otroka na poti od doma do šole in nazaj, saj veljavni predpisi s področja vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami niti drugi predpisi tovrstne pravice ne urejajo, zato zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi.

5Toženka je kot drugostopenjski organ z odločbo z dne 15. 5. 2023 zavrnila pritožbo zakonitih zastopnikov tožnice zoper odločbo prve stopnje. Ugotovila je, da sta za ugotovitev dejstev in okoliščin, potrebnih za optimalno usmeritev otroka, ustanovljeni KUOPP 1. in 2. stopnje, da podata strokovno mnenje, kot to določa 23. člen ZUOPP-1. Navedla je, da je KUOPP 1. stopnje pripravila strokovno mnenje v predmetni zadevi, ki je po 30. členu ZUOPP-1 podlaga za odločitev organa, v katerem je tožnici dodelila stalnega spremljevalca (točka 8.7.), iz katerega je razvidno, da so se tožnici junija 2022 pojavili prvi epileptični napadi, epilepsija je tudi simptom njene genetske motnje in zdravniki napovedujejo, da bo napadov zaradi pubertete vedno več. Tožnici se je tudi podaljšal čas vožnje v Zavod in nazaj, saj voznik pobira tudi druge otroke (vožnja tja in nazaj traja 3 ure). Tožnica v tem času ne pije, kar je za njeno diagnozo nesprejemljivo. Dehidracija pa lahko dodatno sproži epileptične napade. KUOPP 1. stopnje ugotovi, da je tožnica zaradi patološkega EEG, nedvomnih epileptičnih napadov in ostalih pridruženih primanjkljajev upravičena do stalnega spremljevalca tudi v času vožnje do šole in nazaj, saj je to pogoj, da bo lahko vključena v vzgojno izobraževalni proces. Ker glede na kriterije v okviru KUOPP ne morejo zagotoviti tega spremljevalca v času prevoza od doma do zavoda, naj se šola za pomoč pri financiranju obrne na mestno občino ali Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (sedaj Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje). KUOPP 2. stopnje ugotavlja, da ima tožnica kompleksne težave, vendar ji spremljevalec glede na zakonodajo ne pripada. Izjemoma se lahko otrokom, kot je tudi tožnica, dodeli začasni spremljevalec na podlagi kriterijev, ki jih določi minister, vendar samo v času izvajanja vzgojno izobraževalnega programa s prilagojenim izvajanjem in z dodatno strokovno pomočjo, izjemoma tudi v druge programe, ne pa v posebni program. Tožnica ostane vključena v posebni program vzgoje in izobraževanja v Zavodu. Ugotavlja, da je tožnica upravičena do brezplačnega prevoza v zavod in ga je lokalna skupnost po 82. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) dolžna zagotoviti. O samem načinu prevoza se mora šola dogovoriti s starši in lokalno skupnostjo. Tega ni mogoče določiti z odločbo o usmerjanju. Sklicuje se na varstvo otrok pri prevozu. Organizator prevoza (lokalna skupnost) je dolžan zagotoviti spremljevalca po Pravilniku o spremljevalcih pri prevozu, ki pa ni spremljevalec v smislu ZUOPP-1 niti ni varuh - negovalec po 17. členu Pravilnika o normativih, pač pa spremljevalec pri prevozu na podlagi petega odstavka 11. člena Zakona o pravilih cestnega prometa (v nadaljevanju ZPrCP), za kar ni pristojna. Ne strinja se z mnenjem KUOPP 1. stopnje glede razlage 43. člena Pravilnika o normativih.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

6Tožnica v tožbi navaja, da izpodbija odločitev o zavrnitvi zahteve za spremljevalca pri prevozu od prebivališča tožnice do Zavoda in nazaj. Taka odločitev je po njenem napačna, saj temelji na nepravilni uporabi materialnih predpisov. Sklicuje se na tretji in četrti odstavek 10. člena ZUOPP-1 in navaja, da je iz strokovnega mnenja KUOPP razvidno, da je tožnica opredeljena kot otrok s težjo motnjo v duševnem razvoju, kot otrok s težko gibalno oviranostjo, kot dolgotrajno bolan otrok, kot težko slabovidni otrok in kot otrok z okvaro vidne funkcije. Zato je tožnica upravičena vsaj do začasnega spremljevalca po četrtem odstavku 10. člena ZUOPP-1; glede na to, da je pri njej podana težka gibalna oviranost, pa meni, da bi ji moral pripadati stalni spremljevalec po tretjem odstavku 10. člena ZUOPP-1. Opozarja na neustavnost tretjega odstavka 10. člena ZUOPP-1, ki določa, da so do stalnega spremljevalca lahko upravičeni le težje in težko gibalno ovirani ter slepi otroci, ki so usmerjeni v programe za predšolske otroke in izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo, ne pa tudi v preostale programe iz 5. člena ZUOPP-1. Trdi, da program, v katerega je otrok usmerjen, ne more biti odločilen pri presoji, ali nek otrok zaradi narave in stopnje ovire, primanjkljaja ali motnje potrebuje v šoli spremljevalca ali ne. Po njenem ni pomembno, ali se delovno mesto imenuje varuh - negovalec in ne spremljevalec, saj mora država vsem težje ali težko gibalno oviranim otrokom, ne glede na program, zagotoviti enake pravice. Tožnica opozarja na pomanjkljivo in morda neustavno ureditev pri odločanju o pravicah otrok s posebnimi potrebami, ki so normativno urejene na način, da so otroci s posebnimi potrebami upravičeni do različnih pravic, in sicer glede na program, v katerega so usmerjeni. Poleg tega se z različno obravnavo iste skupine otrok s posebnimi potrebami grobo krši načelo enakosti. Sklicuje se na mnenje KUOPP 1. stopnje, po katerem bi morala biti tožnica upravičena do stalnega spremljevalca tudi v času vožnje do šole in nazaj, saj je to pogoj, da bo lahko vključena v vzgojno-izobraževalni proces, ker ima patološki EEG in epileptične napade. Epileptičnih napadov bo po napovedih zdravnikov vedno več in voznik ne more videti, ko vozi kombi, ali ima tožnica epileptični napad ali ne, saj je obrnjena stran od njega. Četudi bi voznik tožnico videl, ne more kar ustaviti sredi ceste in ji nuditi pomoči, zato tožnica nujno potrebuje spremljevalca že v času prevoza, da ji lahko reši življenje.

7Navaja, da je lokalna skupnost (občina) tista, ki mora na podlagi 82. člena ZOFVI zagotoviti prevoz, sicer se krši otrokova ustavna pravica do obveznega osnovnošolskega izobraževanja. Organu očita, da je z izpodbijano odločbo odločil le o pravici do brezplačnega prevoza, ne pa tudi o pravici do spremljevalca v času prevoza. Tožnica se je sklicevala na pravico do brezplačnega prevoza, ki jo ureja 56. člen Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn). Navajala je, da ZOsn ne ureja spremljevalcev učencev s posebnimi potrebami v času prevoza, zato je treba uporabiti 85. in 87. člen ZPrCP, v katerih se poudarja pomen varne udeležbe oseb s posebnimi potrebami v cestnem prometu in da morajo biti otroci kot udeleženci v cestnem prometu deležni posebne pozornosti in pomoči vseh drugih udeležencev. Tožnica meni, da navedeni določbi predstavljata temelj pravno dopustne rešitve v smislu ugoditve zahtevi do spremljevalca tožnici za čas prevoza od prebivališča do Zavoda in nazaj. Spremljevalec bi tako poskrbel za varnost otrok pri vstopanju v vozilo in izstopanju iz njega. Spremljevalec bi poskrbel za red v vozilu med prevozom in zagotavljal, da vsi otroci sedijo na sedežih in so ves čas vožnje ustrezno pripeti z vgrajenimi varnostnimi pasovi, hkrati pa bi pomagal tožnici in drugim otrokom z epileptičnimi napadi, da bi bila njihova vožnja varna in brezskrbna. Glede mnenja drugostopenjske upravne odločbe glede Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin otrok (v nadaljevanju Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin), izdanega na podlagi petega odstavka 11. člena ZPrCP navaja, da navedbe ministrstva urejajo pravni okvir zagotavljanja spremljevalca v primerih, ko je v vozilu prisotno vsaj 15 otrok, medtem ko za prevoze manjšega števila otrok niti ZPrCP niti Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin nimata jasne, konkretne in nedvoumne pravne norme, ki bi urejala pravni položaj in pravno obveznost zagotavljanja spremljevalcev za čas prevoza otrok s posebnimi potrebami od doma do šole in nazaj.

8V nadaljevanju se je tožnica sklicevala in povzemala razloge sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1572/2015 z dne 18. 11. 2015. Sklicevala se je tudi na določbe Konvencije o pravicah invalidov (v nadaljevanju MKPI), in sicer na 7. člen, 9. člen, 24. člen, 25. člen. Glede na ustavno obveznost in pravico do osnovnošolskega izobraževanja (57. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava) ter obveznost zagotavljanja varstva in usposabljanja za delo otrokom s posebnimi potrebami (prvi odstavek 52. člena Ustave) bi morala država poskrbeti za pravni okvir in pravne podlage, da bi se obe ustavno določeni pravici lahko tudi nemoteno in brez ogroženosti otrok izvajali. Gre za pravico do varnosti otrok s posebnimi potrebami v času prevoza do šole in domov ter pri izvajanju obveznega osnovnošolskega izobraževanja. Tožnica je opozarjala tudi na drugi odstavek 52. člena Ustave, iz katerega v povezavi s pravico do varnosti izhaja tudi pravica do zagotovitve varnega prevoza otrok s posebnimi potrebami k izvajalcem izobraževalnih programov in od tam do doma. Tožnica je menila, da je nezakonita in neustavna tudi pravna norma prvega odstavka 9. člena Pravilnika, saj učenci s posebnimi potrebami ne potrebujejo spremljevalca le za čas izvajanja obveznega in razširjenega programa osnovne šole, ampak tudi za čas prevoza, kadar je to utemeljeno in potrebno. Navedenemu določilu je tožnica očitala tudi diskriminatornost. Zaradi zavrnitve spremljevalca za čas prevoza od doma do šole in nazaj je uveljavljala kršitev 12. člena Zakona o varstvu pred diskriminacijo (v nadaljevanju ZVarD). Tožnica je sodišču predlagala, da tožbi ugodi, odločbo odpravi in pozitivno odloči o pravici do spremljevalca za čas prevoza od njenega doma do Zavoda in nazaj. Zahtevala je tudi povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

9Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je predmet spora med strankama zgolj zavrnitev zahteve za dodelitev spremljevalca tožnici za čas vožnje od doma do šole in nazaj. Sklicevala se je na ugotovitve in zaključke KUOPP 1. in 2. stopnje. Toženka je ugotavljala, da je KUOPP 1. stopnje v svojem strokovnem mnenju res navedla, da je tožnica upravičena do stalnega spremljevalca v času vožnje do šole in domov, vendar pa je tudi jasno navedla, da ji glede na predpise s področja usmerjanja otrok s posebnimi potrebami ta pravica ne pripada, zato naj se šola obrne po pomoč za financiranje na mestno občino oz. pristojno ministrstvo. Tudi KUOPP 2. stopnje je v svojem strokovnem mnenju glede možnosti dodelitve navedenega spremljevalca navedla, da tožnici spremljevalec glede na zakonodajo ne pripada. Nadalje toženka opozarja na tretji in četrti odstavek 10. člena ZUOPP-1 in 9. člen Pravilnika. Navaja, da iz odločb upravnega organa in toženke izhaja, da je omogočena fizična pomoč tudi otrokom, ki so usmerjeni v posebni program vzgoje in izobraževanja. Navedeno fizično pomoč v okviru svojih nalog izvajajo negovalci. Kriterije za določitev negovalcev določa 17. člen Pravilnika o normativih in standardih. Iz navedenih določb izhaja, da je fizična pomoč pri izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela zagotovljena za vse otroke s posebnimi potrebami, ne glede na to, v kateri izobraževalni program je ta usmerjen z odločbo o usmeritvi. Vrsta izobraževalnega programa zgolj določa, kdo izvaja navedeno fizično pomoč. Toženka meni, da so zato neutemeljene tožbene navedbe o domnevno diskriminatorni določbi 9. člena Pravilnika in o kršitvi ustavnih načel enakosti in pravičnosti oz. diskriminaciji.

10Toženka opozarja še na tretji odstavek 30. člena ZUOPP-1, ki določa, da se v odločbi, s katero se otroka usmeri, odloči tudi o pravicah, za katere tako določa poseben zakon. ZOsn v petem odstavku 56. člena določa, da imajo otroci s posebnimi potrebami pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njihovega prebivališča do osnove šole, če je tako določeno v odločbi o usmeritvi. Glede na navedeno je torej organ prve stopnje v postopku usmerjanja otrok s posebnimi potrebami pristojen zgolj za odločanje o brezplačnem prevozu v skladu s 56. členom ZOsn. V izpodbijanih odločbah je bilo tako v okviru pristojnosti pravilno odločeno zgolj o brezplačnem prevozu. Toženka je navajala, da ne more odločati o organizaciji in poteku prevoza, ker za to ni pristojna. Sklicevala se je na 82. člen ZOFVI in četrti odstavek 56. člena ZOsn, po katerih šolski prevoz zagotovi in financira lokalna skupnost, o načinu prevoza pa se osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo. Varstvo otrok pri prevozu določa Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin, ki v 2. členu ureja spremljevalca, ki spremlja skupino otrok med prevozom, tega pa mora zagotoviti organizator prevoza. Toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijani odločbi.

11V vlogi z dne 15. 1. 2024 tožnica še navaja, da je odločitev življenjskega pomena zanjo in tudi za druge otroke. Njeno zdravstveno stanje se slabša, ima čedalje več epileptičnih napadov, pri katerih lahko pride do lažjih ali hujših telesnih poškodb. Opisovala je postopek, ki ga je potrebno izvesti ob epileptičnem napadu. Navajala je, da bi vse ukrepe v primeru epileptičnega napada lahko izvajal spremljevalec v kombiju, ki bi nadzoroval zdravstveno stanje tožnice. Trdila je, da bi država morala poskrbeti za sistemsko pravno ureditev za varen prevoz tudi za otroke s posebnimi potrebami, ki potrebujejo spremljevalca v času prevoza. Apelirala je na sodišče, da upošteva določila 23., 27., 28. in 29. člena MKPI, ki jih izvršilna in zakonodajna veja oblasti doslej nista spoštovali. Z vlogo z dne 21. 3. 2024 tožnica predloži še dokazila o pomembnosti spremljevalca med prevozom in o zdravstvenem stanju tožnice. Z vlogo z dne 9. 4. 2024 predloži še listino s podpisi strokovnjakov o upravičenosti nekaterih otrok s posebnimi potrebami do spremljevalca v času prevoza. Z vlogo z dne 17. 4. 2024 še navaja, da če tožnica ne prejme pravočasno v času napada zdravilo za prekinitev napada, lahko to po najhujšem scenariju zanjo pomeni smrt, prevoznik pa je povedal, da tožnici med prevozom tega zdravila ne bo apliciral, ker ni za to strokovno usposobljen. Opozarja tudi na 85. člen ZPrCP. Tožnica v vlogi z dne 21. 5. 2024 še navaja, da 82. člen ZOFVI ne določa, da lokalna skupnost zagotovi in financira tudi spremljevalca pri prevozu, določa le, da sredstva za prevoze učencev (ne pa tudi spremljevalcev) zagotavlja lokalna skupnost v skladu s 56. členom ZOsn. Glede Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu pa navaja, da se prevozi otrok s posebnimi potrebami do šole in nazaj ne opravljajo v avtobusih, ponavadi namreč v kombijih, kjer je vedno manj kot 15 otrok.

12V vlogi z dne 7. 5. 2024 toženka ponavlja navedbe iz izpodbijane odločbe in drugostopenjske odločbe ter odgovora na tožbo in vztraja, naj se tožba zavrne.

Odločanje v senatu ter o odločanju na glavni obravnavi

13Upravno sodišče RS je na predlog sodnice poročevalke z dne 26. 4. 2024 po podpredsednici sprejelo sklep z dne 30. 4. 2024, da v zadevi odloča senat treh sodnikov na podlagi 1. točke drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

14Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 3. 6. 2024, na katerem je v dokazne namene vpogledalo in prebralo listine upravnega spisa in listinske dokaze, ki sta jih predložili tožnica (priloge A1-A5 in A13 - A18) in toženka (B1 - B4).

15Dokazni predlog tožnice za zaslišanje zakonitih zastopnikov (staršev) tožnice je sodišče kot nepotrebnega zavrnilo. Med strankama namreč niso sporna dejstva, ki so pravno relevantna za odločitev v tej zadevi in o katerih naj bi zakonita zastopnika tožnice izpovedala, in sicer o zdravstvenem stanju tožnice, o dejstvu, da ima tožnica zagotovljen brezplačni prevoz od doma do Zavoda, vendar pa na njem nima "spremljevalca", ki bi ji ob epileptičnem napadu med vožnjo apliciral zdravilo, s čimer bi se ta napad ustavil, kakor tudi o tem, da "spremljevalci" med vožnjo otroka do šole oz. zavoda izrecno v zakonodaji niso urejeni.

16Sodišče pa je kot prepozne zavrnilo listinske dokaze tožnice A6 - A12 ter A19 - A20¹. Upravni postopek je oprt na ureditev, v skladu s katero lahko upravni organ odloča le tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma vsaj do izdaje odločbe ter zato zavezuje stranke, da pri ugotavljanju dejanskega stanja aktivno sodelujejo. Sankcije za opustitev teh določb v upravnem sporu določa tretji odstavek 20. člena ZUS-1, po katerem stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Nadalje 52. člen ZUS-1 določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Navedeni predloženi dokazi tožnice pa so nastali po izdani izpodbijane prvostopenjske upravne odločbe z dne 30. 11. 2022 in jih torej sodišče kot prepoznih v postopku ne more upoštevati.

17Toženka je sprva predlagala zaslišanje članov senata KUOPP 1. in 2. stopnje po potrebi, nato pa je po pozivu sodišča na naroku izjavila, da pri teh dokazih ne vztraja, zato sodišče tega dokaza kot umaknjenega ni izvedlo.

K I. točki izreka

18Tožba je utemeljena.

19Sodišče ugotavlja, da je pred uvedbo upravnega postopka, ki je bil končan z izpodbijano odločbo², tožnica z odločbo že bila usmerjena v program vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami po 5. členu ZUOPP-1. Obravnavani upravni postopek je bil začet na podlagi zahteve za spremembo odločbe, katere vložitev omogoča 33. člen ZUOPP-1. Predmet zahteve je bila določitev spremljevalca tožnici, ki bo usposobljen za apliciranje zdravila za ustavitev epileptičnega napada med vožnjo tožnice v zavod in nazaj. Sodišče ugotavlja, da četudi tožnica izpodbija celotno odločbo upravnega organa, je med strankama sporna le odločitev upravnega organa, vsebovana v I/5. točki izreka izpodbijane odločbe z dne 30. 11. 2022, s katero je organ prve stopnje zavrnil tožničino zahtevo za določitev spremljevalca za čas prevoza tožnice od naslova bivališča do Zavoda, v izobraževalni program katerega je usmerjena, in nazaj. V preostalem delu ta odločba med strankama ni sporna, tožnica je po vsebini sploh ne izpodbija, tudi toženka meni, da je predmet spora med strankama le zavrnitev zahteve za dodelitev spremljevalca tožnici za čas vožnje od doma do šole in nazaj. Sodišče je zato v nadaljevanju presojalo le dejansko izpodbijani del odločbe, tj. točko I/5 izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe.

20V skladu z 22. členom ZUOPP-1 o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami na prvi stopnji odloča Zavod Republike Slovenije za šolstvo. Temeljni določbi, ki urejata fizično pomoč otrokom s posebnimi potrebami, sta tretji in četrti odstavek 10. člena ZUOPP-1. ZUOPP-1 v tretjem odstavku 10. člena določa, da se lahko težje in težko gibalno oviranim ter slepim otrokom, ki so usmerjeni v programe za predšolske otroke in izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem z dodatno strokovno pomočjo za izvajanje fizične pomoči v času izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela dodeli stalni ali začasni spremljevalec. Četrti odstavek istega člena pa določa, da se dolgotrajno bolnim otrokom, slabovidnim otrokom oz. otrokom z okvaro vidne funkcije, otrokom z avtističnimi motnjami in otrokom s čustvenimi in vedenjskimi motnjami izjemoma lahko dodeli začasni spremljevalec na podlagi kriterijev, ki jih določi minister.

21Predpis, sprejet na podlagi 10. člena ZUOPP-1, je Pravilnik, ki fizično pomoč ureja v 9. členu. Določa, da se težje in težko gibalno oviranim otrokom, ki so usmerjeni v izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, lahko za izvajanje fizične pomoči v času izvajanja obveznega in razširjenega programa osnovne šole ali izvajanja organiziranega izobraževalnega dela v srednji šoli dodeli stalni ali začasni spremljevalec (prvi odstavek). Stalni ali začasni spremljevalec se za izvajanje fizične pomoči lahko dodeli tudi slepim otrokom, ki so usmerjeni v izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ter le v času izvajanja obveznega in razširjenega programa v prvem vzgojno-izobraževalnem obdobju osnovne šole, izjemoma pa tudi kasneje, če tako v strokovnem mnenju posebej utemelji komisija za usmerjanje (drugi odstavek). Izjemoma se začasni spremljevalec za izvajanje fizične pomoči lahko dodeli slabovidnemu otroku, otroku z okvaro vidne funkcije, dolgotrajno bolnemu otroku, otroku z avtistično motnjo ter otroku s čustvenimi in vedenjskimi motnjami, in sicer za pomoč pri vključevanju v posamezne dejavnosti vzgojnega oziroma vzgojno-izobraževalnega programa v času izvajanja obveznega in razširjenega programa osnovne šole oziroma izvajanja organiziranega izobraževalnega dela v srednji šoli (tretji odstavek).

22Pravilnik o normativih in standardih v 16. členu ureja še spremljevalca gibalno oviranega učenca za izvajanje fizične pomoči v šoli, ki izvaja prilagojen izobraževalni program z nižjim ali enakovrednim izobrazbenim standardom ali posebni program za gibalno ovirane otroke. V 17. členu Pravilnika o normativih in standardih pa je urejen institut varuha - negovalca. Iz prvega odstavka navedenega člena izhaja, da se ustrezno število delovnih mest varuha - negovalca sistematizira v šoli oz. zavodu, v katerem se izvaja posebni program vzgoje in izobraževanja.

23V konkretni zadevi iz mnenja KUOPP 1. stopnje izhaja (in to ni sporno), da je tožnica opredeljena kot otrok s težjo motnjo v duševnem razvoju, otrok s težjo gibalno oviranostjo, dolgotrajno bolan otrok, težko slabovidni otrok, otrok z okvaro vidne funkcije. Glede na vrsto programov vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, ki so urejeni v ZUOPP-1, je bila tožnica že pred izdajo izpodbijane odločbe usmerjena v posebni program vzgoje in izobraževanja (6. alineja 5. člena ZUOPP-1). V navedeni program je ostala usmerjena z izpodbijano odločbo (I/1. točka izreka odločbe), pri čemer tožnica te odločitve ne izpodbija. Glede na citirane predpise sodišče pritrjuje razlogom izpodbijane odločbe, dopolnjenimi z razlogi v odločbi toženke, da ne glede na to, v kateri program vzgoje in izobraževanja po 5. členu ZUOPP-1 je posamezni otrok s posebnimi potrebami usmerjen, materialno pravo v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) nobenemu izmed teh otrok izrecno ne omogoča spremljevalca oz. varuha - negovalca izven izobraževalnega procesa. To pomeni, da tudi otrok, ki je po zgoraj citiranih določbah predpisov v času izvajanja vzgojno-izobraževalnega procesa upravičen do stalnega ali začasnega spremljevalca ali do varuha - negovalca, izven tega časa po materialnopravnih pravilih v RS nima pravice do fizične pomoči, torej spremljevalca ali varuha - negovalca.

24Ključnega pomena je, da tožnica ne zahteva spremljevalca³ v času izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela, temveč s svojo zahtevo meri na spremljevalca izven tega procesa, za čas vožnje od doma v vzgojno-izobraževalni zavod in nazaj. O tem je v izpodbijanem delu odločbe tudi odločeno. Sodišče sicer sledi obrazložitvi drugostopenjske odločbe, da pravne norme v RS, ki upravni organ pri odločanju zavezujejo, izrecno ne zagotavljajo pravne podlage za določitev spremljevalca tožnici izven časa, ko se izvaja program osnovne šole oz. zavoda, torej tudi med vožnjo od doma v Zavod in nazaj.⁴ Po mnenju KUOPP 1. stopnje je tožnica glede na epileptične napade in druge primanjkljaje upravičena do spremljevalca tudi v času vožnje do šole in nazaj. Komisija za usmerjanje namreč podaja strokovno mnenje za ugotovitev dejstev in okoliščin, nujnih za optimalno usmeritev otrok (prvi odstavek 23. člena ZUOPP-1). Dolžnost upravnega organa pri odločanju pa je, da strokovna stališča ovrednoti z vidika materialnega prava. Če materialno pravo določene pravice ne daje, je upravni organ ne more priznati, četudi jo stroka šteje za potrebno in upravičeno. Zato tudi KUOPP v mnenju 1. stopnje zapiše, da spremljevalca za čas prevoza glede na kriterije ni moč določiti. KUOPP 2. stopnje pa izrecno zapiše, da tožnici spremljevalec med prevozom glede na zakonodajo ne pripada. Takšno stališče je vseskozi poudarjala tudi toženka.

25Tožnica v povezavi z zakonskimi in podzakonskimi predpisi, ki urejajo fizično pomoč otrokom s posebnimi potrebami, uveljavlja diskriminacijo. Diskriminacija pomeni vsako neupravičeno dejansko ali pravno neenako obravnavanje, razlikovanje, izključevanje ali omejevanje ali opustitev ravnanja zaradi osebnih okoliščin, ki ima za cilj ali posledico oviranje, zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznanja, uživanja ali uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, drugih pravic, pravnih interesov in ugodnosti (prvi odstavek 4. člena ZVarD). Vendar sodišče ugotavlja, da so iz vidika spremljevalcev na poti (med vožnjo) v vzgojno-izobraževalni zavod in nazaj v enakem položaju prav vsi otroci s posebnimi potrebami, ne glede na program, v katerega so v okviru izobraževanja usmerjeni. Tudi otroci s posebnimi potrebami, ki so v času izvajanja izobraževalnega dela v skladu s predpisi upravičeni do spremljevalca ali varuha - negovalca, glede na izrecno zakonodajo RS nimajo pravice do pomoči teh oseb na poti (med vožnjo) v vzgojno-izobraževalni zavod in nazaj. Po navedenem z vidika normiranja spremljevalcev otrok s posebnimi potrebami med vožnjo v zavod in nazaj v predpisih s področja vzgoje in izobraževanja ne gre za neenako obravnavo (razlikovanje) otrok glede na program oziroma za diskriminacijo določenih skupin otrok s posebnimi potrebami, kot trdi tožnica.

26Tožnica v zvezi z izpostavljeno problematiko zatrjuje tudi kršitev načela enakosti in neustavnost določb 10. člena ZUOPP-1, ki pravico do spremljevalca vežejo na program, v katerega je posamezni otrok s posebnimi potrebami usmerjen. Načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave pomeni, da predpis ne sme samovoljno različno urejati enakih dejanskih položajev subjektov. Za dopustnost razlikovanja mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Sodišče ocenjuje, da bi se o skladnosti navedenih določb z obravnavanim ustavnim načelom moralo izreči, če bi tožnica zahtevala spremljevalca med izvajanjem programa usmerjanja, pa bi bil program usmerjanja odločilen za zavrnitev zahtevka. V konkretni zadevi temu ni tako. Upravni organ res pojasni, da je pravica do spremljevalca odvisna od programa usmerjanja, kar pa popravi že toženka v drugostopenjski odločbi. Bistveno pa je, kot je sodišče že pojasnilo, da razlog za zavrnitev zahteve za spremljevalca v času potovanja v šolo in nazaj v dopolnjeni izpodbijani odločbi z drugostopenjsko odločbo ni program, v katerega je usmerjena tožnica (glede na program usmeritve (posebni program vzgoje in izobraževanja) bi tožnici za izvajanje fizične pomoči lahko pripadel varuh-negovalec v času izvrševanja izobraževalnega procesa), temveč dejstvo, da po predpisih, ki jih mora upravni organ pri odločanju uporabiti, ni predvidena možnost spremljevalca/varuha - negovalca izven izvajanja programa usmerjanja (torej tudi ne v času vožnje v šolo in nazaj) ne glede na to, v kateri program je otrok uvrščen. Ker 10. člen ZUOPP-1 ureja pravico do spremljevalca v času izvajanja vzgojno-izobraževanega dela, tožničina zahteva in izpodbijana odločitev pa se ne nanašata na spremljevalca med izvajanjem tega dela, sodišče ugotavlja, da ni ustavne neskladnosti te določbe v zvezi z obravnavanjem konkretne zadeve.

27Toženka utemeljuje razloge za odločitev v izpodbijanem delu tudi na predpisih, ki urejajo prevoze učencev osnovnih šol. Toženka se glede urejanja te materije sklicuje na 82. člen ZOFVI in 56. člen ZOsn, hkrati pa trdi, da je "predmet pritožbe … v domeni lokalne skupnosti in ne upravnega organa". Če toženka s temi navedbami meri na to, da po določbah ZOFVI in ZOsn o spremljevalcu otrok (s posebnimi potrebami) odloča lokalna skupnost, sodišče s takim stališčem ne soglaša. Kot namreč pove že naslov 56. člena ZOsn, ta ureja brezplačen prevoz. Določa, katerim učencem in pod kakšnimi pogoji pripada pravica do brezplačnega prevoza, izrecno pa to materijo ureja za otroke s posebnimi potrebami. Tako v petem odstavku 56. člena določa, da imajo otroci s posebnimi potrebami iz prvega odstavka 12. člena ZOsn pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njihovega prebivališča od osnovne šole, če je tako določeno v odločbi o usmeritvi.⁵ Šesti odstavek 56. člena ZOsn nadalje določa, da imajo otroci s posebnimi potrebami, ki imajo z odločbo o usmeritvi določeno izvajanje dodatne strokovne pomoči v zavodu za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, pravico do povračila stroškov prevoza do zavoda, v katerem se ta pomoč izvaja, če je njihovo prebivališče od tega zavoda oddaljeno več kot štiri kilometre. Po sedmem odstavku 56. člena ZOsn ima učenec, če mu ni mogoče zagotoviti prevoza, pravico do brezplačne oskrbe v kraju izobraževanja in pravico do brezplačnega prevoza domov ob pouka prostih dnevih. Navedeni člen ZOsn še v četrtem odstavku določa, da se o načinu prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo. ZOFVI je glede obravnavane materije pomemben toliko, da določa, da se sredstva za prevoze učencev osnovne šole v skladu s 56. členom ZOsn, razen za prevoze učencev s posebnimi potrebami ob pouka prostih dnevih, zagotovijo iz sredstev lokalne skupnosti (3. alineja prvega odstavka 82. člena ZOFVI). Ob izostanku drugih ustreznih določb v ZOFVI in ZOsn sodišče ugotavlja, da tudi navedena zakona ne urejata pravne podlage za postavitev spremljevalca otrok s posebnimi potrebami med vožnjo v šolo in nazaj. Drugačno pravno naziranje je zmotno.

28Stališča sodišča, da lokalna skupnost v pozitivnih normah nima pooblastil, da bi otrokom s posebnimi potrebami med prevozom v šolo in nazaj iz razlogov, ki jih uveljavlja tožnica (epileptični napadi) zagotovila spremljevalca, ne omaje niti sklicevanje toženke na določbe ZPrCP in Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin otrok (v nadaljevanju Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin). Spremljevalca pri prevozu otrok omenja peti odstavek 11. člena ZPrCP, ki določa, da minister, pristojen za šolstvo, v soglasju z ministrom, pristojnim za promet, predpiše druge, za varnost pomembne okoliščine pri prevozu otrok, število spremljevalcev glede na število otrok v vozilu in njihove naloge pri spremljanju skupine otrok⁶ in pogoje, ki jih morajo izpolnjevati, ter obrazec potrdila o izpolnjevanju pogojev za prevoz skupine otrok. Na podlagi petega odstavka 11. člena ZPrCP je sprejet Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin. Iz splošne določbe 1. člena Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin izhaja, da določa za varnost pomembne okoliščine pri prevozu skupin otrok, število spremljevalcev glede na število otrok v vozilu in njihove naloge. Členi od 2 do 5 Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin vsebujejo določbe o spremljevalcu. Določeno je, da mora spremljevalca, ki mora imeti dopolnjenih 21 let, zagotoviti organizator prevoza, pri čemer spremljevalec ne more biti hkrati voznik, ki prevaža skupino otrok (2. člen). Pri prevozu skupine otrok mora biti v vozilu ves čas najmanj en spremljevalec na 15 otrok (3. člen). Naloge spremljevalca določata 4. in 5. člen. Spremljevalec skrbi za varnost otrok pri vstopanju v vozilo in izstopanju iz njega. Spremljevalec skupaj z voznikom določi mesto vstopanja in izstopanja, ki je glede na prometno infrastrukturo varno in primerno. Če je vozilo, v katerega vstopajo ali iz njega izstopajo otroci, ustavljeno na vozišču, mora spremljevalec zagotoviti, da otroci nekontrolirano ne hodijo po vozišču. Spremljevalec skrbi za red v vozilu med prevozom. Spremljevalec mora pred začetkom vožnje zagotoviti, da vsi otroci sedijo na sedežih in so ves čas vožnje ustrezno pripeti z vgrajenimi varnostnimi pasovi.

29Spremljevalec po Pravilniku o spremljevalcih pri prevozu skupin ni namenjen posamezniku, temveč celotni skupini otrok v vozilu, njegove naloge pa so ozko povezane s temeljnim namenom ZPrCP, ki je v določitvi prometnih pravil ravnanja v cestnem prometu ter pooblastil in sankcij pri izvajanju samega zakona (1. člen). Iz vsebine Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin je namreč razvidno, da je spremljevalec otrok oseba, ki pomaga pri zagotavljanju varnega in nemotenega prometa in varnosti udeležencev cestnega prometa, zlasti skupine otrok, ki jo spremlja. Spremljevalčeve naloge so omejene za zagotavljanje reda v času vožnje, kar se v kontekstu zakona, na čigar podlagi je obravnavani pravilnik sprejet, razume predvsem kot skrb za stanje, ki je usklajeno s cestnoprometnimi pravili, kar vključuje tudi obnašanje udeležencev v času vožnje, ki ne ogroža varnega poteka prometa in varnosti v prometu za vse udeležence. Naloge spremljevalca se raztezajo tudi na varno vstopanje in izstopanje skupine v vozilo oziroma iz vozila. Sodišče sodi, da spremljevalec, določen v Pravilniku o spremljevalcih pri prevozu skupin, po svojih pooblastilih oziroma nalogah ne ustreza spremljevalcu, za katerega se zavzema tožnica. Čeprav tožnica vlogo spremljevalca vidi tudi v zagotavljanju varnosti udeležencev v cestnem prometu, pa to primarno povezuje s svojim zdravstvenim stanjem. Tožnica zahteva spremljevalca le zase in na podlagi njenih osebnih okoliščin. Te so tesno povezane z njenim zdravstvenim stanjem in z zagotavljanjem ukrepov v primeru epileptičnega napada pri njej. Tožnica zatrjuje, da potrebuje spremljevalca, da bo ta ob epileptičnem napadu poskrbel za njeno zdravje in življenje, jo po potrebi premaknil v varen položaj in ji zagotovil ustrezno medikamentozno terapijo. Zahteva spremljevalca, ki bo ustrezno usposobljen za nudenje pomoči ob poslabšanju njenega zdravstvenega stanja v času vožnje. Sodišče po navedenem ugotavlja, da se naloge tovrstnega spremljevalca ne skladajo z nalogami spremljevalca po določbah Pravilniku o spremljevalcih pri prevozu skupin.

30K zgoraj navedenemu sodišče le še dodaja, da 11. člen ZPrCP ureja različna pooblastila v zvezi z nadzorom nad izvajanjem določb ZPrCP in v tem okviru predpisuje tudi pooblastila ministra v zvezi s spremljevalcem. Iz navedenega izhaja, da je Pravilnik o spremljevalcih pri prevozu skupin sprejet v zvezi s pravili cestnega prometa, ki jih uzakonja ZPrCP. Takšno pravilo se nahaja v IX. poglavju ZPrCP, naslovljenim z "Varstvo udeležencev cestnega prometa", ki ureja tudi prevoz skupine otrok. V drugem odstavku 90. člena določa, da mora skupino otrok, ki se prevaža z avtobusom, razen pri prevozu v šolo in iz šole v posebnem linijskem prevozu, spremljati najmanj en spremljevalec (učitelj, vzgojitelj, trener ipd.), star najmanj 21 let, ki skrbi za varnost otrok pri vstopanju v vozilo in izstopanju iz njega ter za red in varnost otrok v avtobusu. Sodišče ugotavlja, da je ravno navedena določba tista določba ZPrCP, zaradi katere je ministru dano pooblastilo za sprejem Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin. Navedene določbe ZPrCP ni mogoče uporabiti v konkretni zadevi že iz razloga, ker se tožnica po lastnih (neprerekanih) navedbah prevaža s kombijem in ne z avtobusom,⁷ na katerega citirano določilo veže dolžnost spremljanja otrok po spremljevalcu. Nadaljnja ovira za uporabo navedene določbe je vsebina nalog takšnega spremljevalca, ki ne sovpada s potrebami tožnice, kar je sodišče obrazložilo zgoraj.

31Poleg tega ZPrCP na več drugih mestih omenja spremljevalca, npr. spremljevalca kandidata voznika oziroma voznika (35. člen, 104. člen), spremljevalca invalida (67. člen), spremljevalca predšolskega otroka in prvošolca na poti v šolo in domov (87. člen), spremljevalca voznika vprežnega vozila (96. člen). Med drugim v 85. členu določa, da se osebe s posebnimi potrebami, katerih udeležba v cestnem prometu lahko predstavlja povečano nevarnost zanje ali za druge, smejo vključiti v cestni promet, ko same, ali tisti, ki so zanje odgovorni, storijo vse, da s svojo udeležbo ne bi ogrožali sebe ali drugih udeležencev cestnega prometa. V tem smislu morajo imeti spremljevalca in uporabljati prirejeno vozilo ali potrebne pripomočke. Navedeno določilo za osebe s posebnimi potrebami znova določa spremljevalca z vidika zagotavljanja varnosti vseh udeležencev v cestnem prometu vselej, ko ima taka oseba položaj udeleženca v cestnem prometu in sama ni sposobna poskrbeti za svojo varnost in varnost drugih v prometu. Ne določa posebej pogojev in postopka spremljevalca, glede na vsebino določbe pa je spremljevalec oseba, ki je tudi sicer odgovorna za osebo s posebnimi potrebami, ali oseba, ki jo odgovorna oseba določi. V konkretni zadevi pa tožnica primarno zahteva spremljevalca zaradi nudenja pomoči med vožnjo v šolo in nazaj za primer poslabšanja zdravstvenega stanja (sprožitve epileptičnega napada). V ospredju njene zahteve ni vključenost tožnice v cestni promet, temveč zagotavljanje pomoči tožnici v primeru epileptičnega napada, ki se lahko sproži (tudi) v času vožnje v šolo in domov.

32Sodišče meni, da ZPrCP glede na svoj namen situacij, kot je tožničina, ne ureja, ob čemer pa je nedvomno pravilno stališče toženke, da organ prve stopnje o takem spremljevalcu, ki ima podlago v predpisih o cestnem prometu, niti ni pristojen odločati. O čem organ prve stopnje v odločbi o usmeritvi odloči, določa 30. člen ZUOPP-1. Med drugim lahko odloči o začasnem ali stalnem spremljevalcu (7. alineja tretjega odstavka 30. člena ZUOPP-1), glede katerega je sodišče že pritrdilo stališču upravnega organa in toženke, da v RS ni uzakonjeno, da ta nudi pomoč izven časa, ko poteka vzgojno-izobraževalno delo. Po 10. alineji tretjega odstavka 30. člena ZUOPP-1 upravni organ res odloča tudi o pravicah, za katere tako določa posebni zakon,⁸ a v predpisih v RS s področja šolstva in predpisih o varnosti cestnega prometa v RS ni izrecne določbe o pravici do spremljevalca posameznemu otroku s posebnimi potrebami med vožnjo v šolo in domov.

33Vendar pa se tožnica sklicuje tudi na 7., 9., 24. člen MKPI ter na 52. in 57. člen Ustave. Tožnica s svojo invalidnostjo in pravico do izobraževanja povezuje dolžnost države, da otrokom s posebnimi potrebami zagotovi varen prevoz in pravni okvir, da se izobraževanje otrok izvaja brez ogrožanja njihove varnosti, tudi v času prevoza do šole oz. vzgojno-izobraževalnega zavoda.

34Sodišče ugotavlja, da v citirani zakonodaji ni navedeno, da bi bil prevoz s spremljevalci kot dostop od doma do šole oz. zavoda in nazaj izrecno izključen iz pojma vzgojno-izobraževalnega procesa, sam brezplačni prevoz otrok s posebnimi potrebami do šole oz. zavoda je sicer urejen po 56. členu ZOsn. Zato je po mnenju sodišča treba preveriti, ali je lahko interpretacija zakonskih določb, kot jih zasleduje tožnica, ustavnoskladna in skladna z mednarodnimi pogodbami.

35Ustava v drugem odstavku 52. člena določa, da imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Osnovnošolsko izobraževanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev, država pa zagotavlja možnosti, da si lahko državljani pridobijo ustrezno izobrazbo (drugi in tretji odstavek 57. člena Ustave). Sodišče izpostavlja, da po določbi prvega stavka 56. člena Ustave otroci uživajo posebno varstvo in skrb. Po stališču Ustavnega sodišča to načelo zajema tudi načelo mednarodnega prava po varovanju največje koristi otroka.⁹ To načelo ima svoj izvor v določbi prvega odstavka 3. člena Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (v nadaljevanju KOP), ki določa, da naj bodo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo.¹⁰ Položaj otrok s posebnimi potrebami na področju izobraževanja je še posebej urejen v 23. členu KOP. Po tej določbi države pogodbenice otrokom s posebnimi potrebami priznavajo pravico do posebne skrbi in skladno s svojimi zmožnostmi zagotavljajo, da so ti otroci in tisti, ki skrbijo zanje, deležni pomoči. Ta pomoč naj bo, kadarkoli je to mogoče, brezplačna in naj otroku s posebnimi potrebami zagotavlja tudi, da ima učinkovit dostop do nje in da je deležen izobraževanja ter usposabljanja na način, ki pospešuje njegovo kar največjo možno vključitev v družbo in njegov osebnostni razvoj. Ker mora biti načelo zagotavljanja največje koristi otroka, kot to izhaja iz 3. člena KOP, varovano pri "vsaki dejavnosti v zvezi z otroki", mora tudi Upravno sodišče pri presoji utemeljenosti zadevne tožbe upoštevati to načelo, ki je vsebovano tudi v 1. alineji prvega odstavka 4. člena ZUOPP-1.

36Ustavno sodišče navaja, da je namen, zaradi katerega Ustava v okviru 52. člena otrokom z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ali drugače huje prizadetim osebam zagotavlja posebno varstvo, v spoznanju, da dejansko težje dostopajo do dobrin, ugodnosti in tudi pravic, ki so sicer formalnopravno enako priznane vsem. Ker so otroci s posebnimi potrebami osebe v manj ugodnem položaju, mora država z aktivnimi ukrepi nevtralizirati ovire, ki jim otežujejo ali celo onemogočajo enakopraven dostop do javnih dobrin in storitev oziroma enakopravno uresničevanje njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Posebno varstvo otrok s posebnimi potrebami tako pomeni, da mora država pri urejanju vprašanj, ki lahko ogrozijo oziroma prizadenejo njihove pravice, ravnati še posebej skrbno in iskati rešitve, ki naj posebno varstvo v največji mogoči meri zagotovijo. Navedeno v povezavi z načelom največje koristi otroka iz 3. člena KOP, preneseno na vprašanje uresničevanja pravice otrok s posebnimi potrebami do vzgoje in izobraževanja, od zakonodajalca zahteva sprejetje takšne ureditve postopka usmerjanja, ki bo zagotavljala tako vsebinsko kakovostno obravnavo otroka, in s tem vsebinsko uresničevanje navedene pravice, kot tudi učinkovito uresničevanje te pravice. Ustavno sodišče v navedeni odločbi tudi poudari, da mora biti končni cilj vsake ureditve usmerjanja otrok s posebnimi potrebami takim otrokom dati (dejansko) možnost, da so polno, dejavno in enakopravno vključeni v življenje v družbi.¹¹

37K posebnemu varstvu invalidnih otrok zavezuje tudi MKPI, ki jo navaja tudi tožnica. Države pogodbenice MKPI se zavezujejo, da bodo zagotovile in spodbujale polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršnekoli diskriminacije zaradi invalidnosti (4. člen MKPI), med drugim se zavezujejo, da bodo sprejele ustrezne zakonodajne, upravne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (a. točka 4. člena MKPI). Skladno s prvim odstavkom 7. člena MKPI države pogodbenice sprejemajo vse potrebne ukrepe, s katerim invalidnim otrokom zagotovijo, da enako kot drugi otroci uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri vseh dejavnostih v zvezi z invalidnimi otroki mora biti poglavitna skrb otrokova korist (drugi odstavek 7. člena MKPI). Eno splošnih načelih MKPI, ki je ratificirana tudi v RS,¹² je dostopnost (f. točka 3. člena MKPI). Ta je podrobneje določena v 9. členu MKPI in je tudi neposredno uporabljiva in zavezujoča v RS glede na jasno besedilo tega člena v povezavi s 4. členom MKPI in z razlago 3. člena KOP (razen če določbe zakonodaje države pogodbenice niso ugodnejše za uresničevanje pravic invalidov),¹³ in sicer določa, da države pogodbenice invalidom omogočijo neodvisno življenje in polno sodelovanje na vseh področjih življenja, sprejemajo ustrezne ukrepe, s katerim invalidom zagotovijo, da imajo enako kot drugi dostop do fizičnega okolja, prevoza, informacij in komunikacij ter do drugih objektov, naprav in storitev, ki so namenjene javnosti ali se zanjo opravljajo v mestu in na podeželju, med drugim se nanašajo tudi na stavbe, ceste, prevozna sredstva ter druge notranje in zunanje prilagoditve ter opremo, tudi v šolah (a. točka 9. člena MKPI).

38Pravica do izobraževanja je ena takih človekovih pravic. Države pogodbenice priznavajo invalidom pravico do izobraževanja. Pri uresničevanju te pravice države pogodbenice zagotavljajo med drugim, da imajo invalidi enako kot drugi dostop do vključujočega kakovostnega, brezplačnega osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja v skupnostih, v katerih živijo (b. točka 24. člena MKPI), zagotavljajo pa tudi primerne prilagoditve invalidnim otrokom glede na posameznikove potrebe (c. točka 24. člena MKPI).

39Tudi člen 2 Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) govori o pravici do izobraževanja, ki obsega tudi pravico do dostopa do izobraževalnih ustanov.¹⁴ Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je ugotovilo, da bi lahko pravica po členu 2 Protokola št. 1 (pravica do izobraževanja) vključevala tudi pozitivne obveznosti (glej Leyla Sahin proti Turčiji, št. 44774/98, 17. točka obrazložitve), kakor tudi, da bi lahko v določenih okoliščinah učinkovit dostop do izobraževanja lahko zahteval zagotavljanje prevoza (o čemer pa v tej zadevi ni bila dolžna odločati).¹⁵ V nadaljnji zadevi pa je ESČP ugotovilo kršitev prepovedi diskriminacije (14. člen EKČP) v zvezi s členom 2 Protokola št. 1 (pravice do izobraževanja),¹⁶ ko organ ni ugotovil dejanskih potreb deklice s posebnimi potrebami in ji ni nudil podpore, ki bi bila oblikovana skladno s temi potrebami, da bi ji tako zagotovil nadaljevanje osnovnošolskega šolanja v pogojih, ki bi bili kolikor le mogoče ekvivalentni pogojem drugih otrok, ki so obiskovali isto šolo, ne da bi se s tem šolski administraciji naložilo nesorazmerno breme.

40Tako tudi iz navedenih mednarodnih konvencij izhaja, da so na področju izobraževanja otroci s posebnimi potrebami varovani dvakrat, in sicer kot otroci in še posebej kot osebe z invalidnostmi.

41Ob navedenih izhodiščih sodišče pritrjuje tožnici, da dolžnost države vključuje tudi zagotavljanje ustreznih ukrepov in prilagoditev v času vožnje v vzgojno-izobraževalni zavod glede na posameznikove potrebe. Če je posameznemu invalidnemu otroku zagotovljena le gola pravica do (brezplačnega) prevoza od bivališča do zavoda in nazaj, ne da bi država zagotovila ustrezne podlage, da se pri prevozu otrok s posebnimi potrebami odpravljajo ovire oziroma zagotavljajo prilagoditve, ki jih posameznik potrebuje glede na svojo invalidnost, lahko pravica do izobraževanja ostane izvotljena, navidezna.

42Iz sodne prakse izhaja, da je neustavnost zakona lahko tudi v tem, da določene materije ne ureja, pa bi jo moral. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali njegov del, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, v nadaljevanju ZUstS). Sodišče ugotavlja, da ZUOPP-1 ureja usmerjanje otrok, mladoletnikov in polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami, ne ureja pa dostopa do vzgojno-izobraževalnih zavodov. Po petem odstavku 56. člena ZOsn imajo otroci s posebnimi potrebami iz prvega odstavka 12. člena ZOsn pravico do brezplačnega prevoza ne glede na oddaljenost njihovega prebivališča od osnovne šole, če je tako določeno v odločbi o usmeritvi, ni pa določeno ničesar o spremljevalcih na tem brezplačnem prevozu (ti pa tudi niso izrecno prepovedani, ne v tem ne v drugih zakonih). Zato je sodišče presojalo tudi, ali te okoliščine lahko kažejo na neustavnost navedenih zakonskih določb ali pa se jih da ustavnoskladno razložiti tako, da zajemajo tudi spremljevalca na prevozu od doma do šole oz. vzgojno-izobraževalnega zavoda in nazaj, kot trdi tožnica. Ustavnoskladna razlaga se namreč nanaša na interpretacijo zakonov v skladu z Ustavo. Sodišče pri tem načinu razlage preveri, ali se da določeno zakonsko določbo v konkretni zadevi razlagati tako, da njena raba ne vzpostavlja ali omogoča nadaljnjega obstoja neustavnega položaja.¹⁷ ZUOPP-1 je zakon, ki je sprejet v zvezi z 12. členom ZOsn, ki določa okvir izobraževanja učencev s posebnimi potrebami.¹⁸ ZUOPP-1 ureja tista vprašanja vzgojno-izobraževalnega procesa (šolanja) otrok s posebnimi potrebami, ki zaradi svoje specifičnosti narekujejo posebno ureditev, vse z namenom čim večje integracije otrok in zagotavljanja take pomoči pri izobraževalnem delu, da bi bile posledice motenj in primanjkljajev čim manjše.

43Tudi Ustavno sodišče se je že izreklo, da je pravica do brezplačnega obiskovanja osnovnošolskega izobraževanja, ki je bila v odločbi št. U-I-269/12 izpeljana iz drugega odstavka 57. člena Ustave, pravica pozitivnega statusa in da učencem - nosilcem pravice - zagotavlja (1) stoodstotno javno financiranje (2) obiskovanja tistega dela programa osnovnošolskega izobraževanja, ki je za učenca obvezen, (3) ne glede na to, ali ga izvaja javnopravni ali zasebnopravni subjekt. Ustavno sodišče se je pri opredelitvi pravice iz drugega odstavka 57. člena Ustave sklicevalo na zakonsko ureditev in poudarilo, da drugi odstavek 57. člena Ustave zahteva javno financiranje obveznega minimuma osnovne izobrazbe, ki je enotno določena po vsebini.¹⁹ V Ustavi ni vsebinskih opredelitev, kaj obsega obveznost osnovnošolskega izobraževanja. Določitev obsega obveznosti iz drugega odstavka 57. člena Ustave in s tem obsega pravice do brezplačnega obiskovanja obveznega osnovnošolskega izobraževanja po naravi stvari nujno zahteva zakonsko urejanje (drugi odstavek 15. člena Ustave). Zakonodajalec je zato dolžan to urediti v zakonu in s tem posledično določiti tudi, kaj obsega pravica do brezplačnega obiskovanja obveznega osnovnošolskega izobraževanja. Zakonodajalec ima pri tem široko polje proste presoje, obseg te pravice se lahko prilagaja času, upoštevaje potrebe in razpoložljiva sredstva družbe in posameznikov. Vendar pa mora zakonodajalec upoštevati ustavno varovano jedro pravice do izobrazbe in šolanja (57. člen Ustave).²⁰

44Nadalje je Ustavno sodišče v zvezi z zagotavljanjem posebnega varstva otrokom s posebnimi potrebami na področju izobraževanja pojasnilo, da v njen okvir ne sodi le izobraževanje v najožjem pomenu te besede, to je v smislu pridobivanja klasičnih znanj, določenih s šolskimi programi.²¹ Ta določba zagotavlja med drugim tudi pravico do usposabljanja in se torej nanaša na več kot na golo izobraževanje.²² Ob tem se Ustavno sodišče izrecno sklicuje tudi na komentar Odbora za pravice invalidov, podanega k točki d) drugega odstavka 24. člena MKPI, in sicer, da se mora otrokom s posebnimi potrebami v okviru pravice do izobraževanja zagotavljati tudi pomoč v okviru zagotavljanja najrazličnejših dodatnih ukrepov. ²³

45Iz navedenega Splošnega komentarja Odbora za pravice invalidov št. 4 (2016) izhaja, da morajo biti na vsaki stopnji države zavezane k vključujočemu izobraževalnemu sistemu, skladno z MKPI, in k reševanju katerihkoli problemov na poti k temu. Kot glavne značilnosti pravice do vključujočega izobraževanja med drugim Odbor za pravice invalidov prepozna zavezo vsakega v izobraževalnem okolju, da pripomore k temu, da se uresniči vključujoče izobraževanje, ter prilagajanje potrebam vsakega posameznika, da se jim pomaga doseči njihov polni potencial. Predvsem pa opozarja, da mora biti izobraževalni sistem dostopen osebam z invalidnostmi, med drugim tudi s pomočjo podpornih storitev, šolskih prevozov in s prilagoditvami za soočanje s potrebami posameznikov. Iz točke 27. tega mnenja v povezavi s točko 53. tega mnenja je razvidno, da izobraževalno okolje vključuje varen in siguren način prevoza, pri čemer mora biti za to, da je za osebe z invalidnostmi vključujoče izobraževanje tudi efektivno realizirano, garantirano osebna mobilnost na neodvisni ravni, kar vključuje tudi prevoz in osebno asistenco. Po mnenju Odbora za pravice invalidov to pomeni, da vključujoče izobraževanje vsebuje tudi zagotavljanje, da lahko osebe z invalidnostmi samostojno potujejo z uporabo prevoza, pripomočkov za mobilnost ali z drugo podporo in usposabljanjem. Po Splošnem komentarju Odbora za pravice invalidov št. 2 (2014), izdanem v zvezi z 9. členom MKPI (dostopnost; točka 29), morajo države pogodbenice upoštevati različnost oseb z invalidnostmi ter zagotoviti dostopnost osebam ne glede na spol, starost ali vrsto invalidnosti. Del naloge pri vključevanju raznolikosti invalidnosti pri zagotavljanju dostopa (v skladu s 24. členom MKPI tudi dostopa do izobraževanja) je po mnenju navedenega odbora spoznanje, da določene osebe z invalidnostmi potrebujejo pomoč človeka ali živali, da lahko uživajo popolno dostopnost (kot je npr. osebna asistenca).

46Po zaključku Odbora za pravice invalidov po Splošnem komentarju št. 4 (2016) pravica do vključujočega izobraževanja vključuje preoblikovanje kulture, politike in prakse v vseh formalnih in neformalnih izobraževalnih okoljih, da se s tem lahko doseže prilagoditev različnim potrebam posameznih učencev, skupaj z zavezanostjo k odstranitvi ovir, ki navedeno možnost vključujočega izobraževanja omejujejo. Ta pravica se osredotoča na polno in učinkovito udeležbo, dostopnost in prisotnost vseh učencev, posebno tistih, ki so - zaradi različnih razlogov - izključeni oz. jim grozi marginalizacija.

47Po presoji sodišča je glede na okoliščine konkretne zadeve eden takih izključenih otrok oz. otrok, ki nima možnosti učinkovite udeležbe oz. dostopnosti do izobraževanja, tudi tožnica. Kot je nesporno med strankama, je namreč tožnica otrok s posebnimi potrebami, ki je začela trpeti zaradi bližajoče se pubertete še zaradi napadov epilepsije, ki so zanjo lahko življenjsko ogrožujoči, posebno če se pojavijo med skupaj 3 ure trajajočo vožnjo od doma do zavoda (kjer poteka proces vzgoje in izobraževanja) in nazaj do doma, med vožnjo pa tožnica nima spremljevalca (v smislu osebnega asistenta po Splošnem mnenju Odbora za pravice invalidov št. 2 (2014) oz. v smislu druge podpore pri potovanju z uporabo prevoza po Splošnem mnenju Odbora za pravice invalidov št. 4 (2016)), ki bi ji lahko v primeru napada dal zdravilo, ki bi napad oz. njegove težje posledice preprečilo. Naloga voznika vozila, s katerim tožnica dostopa od doma do zavoda in nazaj, seveda ni dajanje zdravila tožnici v času vožnje, s tem (in s hkratno ustavitvijo vozila in vstopom v zadnji del vozila) bi voznik lahko ogrozil sebe, druge udeležence v prometu in s tem tudi otroke v vozilu. Za fizično pomoč tožnici in eventualno dajanje zdravila v času trajanja vzgojno-izobraževalnega procesa ima tožnica glede na svoje zdravstveno stanje in glede na 10. člen ZUOPP-1, 56. člen ZOsn, 3. člena KOP in 17. člen Pravilnika o normativih in standardih pravico do varuha - negovalca. Sodišče je preverilo, ali se dajo te določbe ustavnoskladno razložiti na način, da ima tožnica pravico do varuha - negovalca tudi v času vožnje od doma do zavoda in nazaj.

48Po navedenem po oceni sodišča v konkretni zadevi ZUOPP-1 ni mogoče očitati pravne praznine oz. neustavnosti, ki bi narekovala njegovo presojo pred Ustavnim sodiščem, temveč se da 10. člen ZUOPP-1 v zvezi s 56. člen ZOsn, 3. členom KOP in 17. členom Pravilnika o normativih in standardih ustavnoskladno razložiti tako, da pojem šolanja z nudenjem pomoči varuha - negovalca v času vzgojno-izobraževalnega procesa zajema tudi čas prevoza od doma do zavoda in nazaj (učinkovit dostop do izobraževanja), in to glede na okoliščine konkretne zadeve, kjer je tožnica kot otrok s posebnimi potrebami, ki se ji pojavljajo tudi življenje ogrožujoči epileptični napadi, v času skupaj 3 ure trajajoče poti od doma do zavoda in nazaj lahko življenjsko ogrožena, če hkrati z njo v vozilu ni nekdo, ki bi ji v času začetka epileptičnega napada apliciral zdravilo. To posledično pomeni, da zajema pojem šolanja tudi pojem pomoči otroku s posebnimi potrebami v času vožnje od doma do navedene šole oz. zavoda, ki nudi vzgojno-izobraževalni proces otrokom s posebnimi potrebami, ko je ta v času vožnje brez navedene pomoči življenjsko ogrožen, saj brez te pomoči lahko ne bi prišel živ do zavoda, kjer obiskuje vzgojno-izobraževalni proces, s tem pa bi bila pravica do izobraževanja brez tega nevključujoča ter neučinkovito dostopna. Navedeno pa bi bilo v izrecnem nasprotju s Splošnim komentarjem Odbora za pravice invalidov št. 4 z dne 25. 11. 2016 in s tem v izrecnem nasprotju z določbami 9. in s 24. členom MKPI (pravico do (vključujočega) izobraževanja) v zvezi s 4. in 7. členom MKPI (3. členom KOP), ter členom 2 Protokola št. 1 k EKČP (pravico do izobraževanja), ki so glede na njihovo besedilo tudi vse za RS zavezujoče in neposredno uporabljive.

49Sodišče pripominja, da je Upravno sodišče v zadevi I U 1218/2020 s sodbo z dne 7. 4. 2022 sicer odločilo drugače, vendar na podlagi nezadostno zatrjevanega dejanskega stanja (tožnica je v navedeni zadevi v nasprotju s konkretno le pavšalno navajala kršitve mednarodnih pogodb in jih ni konkretno specificirala, da bi se lahko sodišče v navedeni zadevi do njih opredelilo), sodišče pa v navedeni zadevi tudi ni uporabilo ustavnoskladne razlage relevantnih zakonskih določb in določb mednarodnih pogodb. Zato po mnenju sodišča navedena zadeva ni primerljiva s konkretno zadevo.

50Sodišče ugotavlja, da bi toženka v luči razlage navedenih ustavnih določb in določb navedenih mednarodnih pogodb morala tožnici v sklopu dostopnosti pravice do učinkovitega izobraževanja in s tem kot delom vzgojno-izobraževalnega procesa priznati pravico do varuha - negovalca tudi v času prevoza od doma do zavoda in nazaj. Na podlagi vsega zgoraj navedenega je tako sodišče, zaradi napačne uporabe materialnega prava (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), predmetno odločbo odpravilo v izpodbijanem delu I./5. točke izreka. V nadaljevanju pa je sodišče skladno s prvim odstavkom 7. člena v povezavi s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 s sodbo odločilo o tožbenem zahtevku tako, da je določilo tožnici tudi varuha - negovalca na prevozu od doma do zavoda in nazaj, ker je bilo takšno odločitev treba sprejeti zaradi narave same zadeve (odločanje o pravici stranke v razumnem roku) in ker dajejo podatki iz upravnega spisa zanesljivo podlago za odločitev. Odločanje v sporu polne jurisdikcije je utemeljeno tudi na načelu ekonomičnosti postopka iz prvega odstavka 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, po katerem si mora sodišče prizadevati, da se opravi postopek brez zavlačevanja in s čim manjšimi stroški.²⁴

K II. točki izreka:

51Ker je tožnica zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo ter izpodbijani akt odpravilo v izpodbijanem delu, je tudi odločilo, da mora toženka tožnici v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožnici v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na podlagi četrtega odstavka 3. člena tega pravilnika je sodišče prisodilo tožnici ustrezen pavšalni znesek 385 EUR, povečan za 22% DDV, skupaj 469,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na glavni obravnavi, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožnici povrniti toženka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo od tega zneska tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ A6: EEG izvid tožnice z dne 5. 7. 2023, A7: poročilo Zavoda o poteku epileptičnega napada z dne 20. 12. 2023, A8: odpustno pismo tožnice iz UKC Ljubljana z dne 21. 12. 2023, A9: elektronska pošta z dne 21. 12. 2023, A10: dopis Zdravstvenega doma Lendava z dne 5. 2. 2024, A11: dopis Centra ... z dne 12. 3. 2024, A12: listina s podpisi strokovnjakov glede spremljevalca otrok s posebnimi potrebami v času prevoza (zakonita zastopnica tožnice je na naroku izjavila, da je ta nastala 9. 4. 2024), A19: dopis ... z dne 28. 5. 2024, A20: osnutek Pravilnika o spremljevalcih pri prevozu skupin otrok in otrok s posebnimi potrebami z dne 20. 5. 2024.
² Tožnica sicer izpodbija drugostopenjsko odločbo toženke, vendar pa sodišče šteje, da dejansko izpodbija prvostopenjsko odločbo upravnega organa z dne 30. 11. 2022. Glede na 2. člen ZUS-1 je upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem postopku, namreč le tisti akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta. Če organ druge stopnje pritožbo zavrne, je odločitev o pravici, obveznosti in pravni koristi določene osebe vsebovana v odločbi organa prve stopnje, zato se lahko kot upravni akt izpodbija prvostopenjska odločba.
³ Kot že navedeno, bi lahko po 17. členu Pravilnika o normativih in standardih tožnici v času izvajanja vzgojno-izobraževalnega procesa pripadel varuh - negovalec, pri čemer tožnica dosledno uporablja besedo spremljevalec, zato bo v nadaljevanju obrazložitve tudi sodišče govorilo o spremljevalcu kot generičnem pojmu, ki v tej odločbi zajema tudi pojem varuha - negovalca. Iz zakonodaje pa ne izhaja, da bi bila med spremljevalcem v programih obveznega in razširjenega programa oz. v izobraževalnih programih s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ter varuhom-negovalcem v posebnih programih vzgoje in izobraževanja pomembnejša vsebinska razlika pri njunem delu.
⁴ Sodišče je v sodbi UPRS I U 1218/2020-15 z dne 7. 4. 2022 že pojasnilo, da spremljevalec otroku s posebnimi potrebami pripada le za čas izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela. Tudi pri otrocih, ki jim spremljevalec pripada, se ta pravica ne razteza na pot od kraja bivanja do šole in nazaj. V sodbi in sklepu UPRS I U 1572/2015 z dne 18. 11. 2015, na katero se sklicuje tožnica, ni zavzeto drugačno stališče. Slednja sodna odločba obravnava pravico do brezplačnega prevoza in se ne izreka o tem, ali otrokom s posebnimi potrebami pripada spremljevalec za čas vožnje od bivališča do šole in nazaj.
⁵ Kot izhaja iz obrazložitve odločbe upravnega organa, je upravni organ ravno na podlagi citirane določbe v neizpodbijani I/4. točki izreka odločbe odločil, da ima tožnica pravico do brezplačnega prevoza od njenega prebivališča do Zavoda in nazaj.
⁶ Skupina otrok po ZPrCP pomeni skupino najmanj petih predšolskih otrok ali otrok, ki obiskujejo osnovno šolo, in ki predstavljajo večino potnikov v motornem vozilu. Skupina petih ali več otrok družine in sorodnikov v ravni črti in v stranski črti do vštetega tretjega kolena in skupina petih ali več otrok, ki se prevaža v javnem linijskem prevozu potnikov, se ne šteje za skupino otrok (38. točka prvega odstavka 3. člena ZPrCP).
⁷ Pri čemer določba iz avtobusnih prevozov izključuje posebne linijske prevoze z avtobusom, ki so po 36. točki prvega odstavka 3. člena Zakona o prevozih v cestnem prometu definirani kot prevozi samo določene vrste potnikov in izključuje druge potnike. Opravlja se na podlagi pisne pogodbe med prevoznikom in naročnikom prevoza.
⁸ Tak predpis je npr. peti odstavek 56. člena ZOsn, ki ureja pravico do brezplačnega prevoza otrok s posebnimi potrebami od bivališča do šole.
⁹ Glej odločbi US RS Up-748/16-18 z dne 25. 4. 2018, 14. točka obrazložitve; U-I-118/09, 10. 6. 2010, 18. točka obrazložitve.
¹⁰ Zakon o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, Uradni list SFRJ, št. 15 MP, 21. 12. 1990 Akt o notifikaciji nasledstva ...Uradni list RS, št. 9/92 z nadaljnjimi spremembami.
¹¹ Odločba US RS U-I-118/09 z dne 5. 5. 2009, 17. točka obrazložitve.
¹² Velja od 24. 5. 2008, skladno s 4. členom Zakona o ratifikaciji MKPI.
¹³ Tako četrti odstavek 4. člena MKPI.
¹⁴ "Belgian linguistic case" z dne 23. 7. 1968, št. 2, paragraf 4 dela o pravu.
¹⁵ Odločitev ESČP v zadevi Ljiljana Huhle in Günter Huhle proti Nemčiji z dne 27. 8. 2013, št. 61145/09.
¹⁶ Odločitev ESČP v zadevi G.L. proti Italiji z dne 10. 12. 2020, št. 59751/15.
¹⁷ Tako odločba Upravnega sodišča RS I U 353/2018 z dne 4. 7. 2019, 15. točka obrazložitve.
¹⁸ Določa, da so učenci s posebnimi potrebami učenci, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov osnovne šole z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe osnovne šole oziroma posebni program vzgoje in izobraževanja. Ti učenci so glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oz. motnje opredeljeni v zakonu, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami. Izobraževanje učencev s posebnimi potrebami se izvaja v skladu s tem zakonom in drugimi predpisi.
¹⁹ Odločba US RS U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014, 25. točka obrazložitve.
²⁰ Odločba US RS U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020, 23. in 24. točka obrazložitve.
²¹ Odločba US RS U-I-445/20 in U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021, 25. točka obrazložitve.
²² Gre za zagotavljanje različnih komplementarnih dejavnosti k osnovnemu izobraževanju, ki jih po presoji strokovnjakov ti otroci nujno potrebujejo, da se doseže njihov največji možni razvoj oz. da ti otroci ohranijo že usvojene veščine in spretnosti. Gre za različne oblike terapij oziroma specialnih obravnav, kot so npr. fizioterapije, delovne terapije, logopedske in psihološke obravnave, ki so lahko za te otroke celo pomembnejše od golega učnega procesa. Poudari pa še, da je treba poleg navedenega v okvir določbe drugega odstavka 52. člena Ustave uvrstiti tudi pravico otrok s posebnimi potrebami do socialnega in čustvenega učenja, v smislu razvijanja njihovih socialnih spretnosti oz. učenja učinkovitega spoprijemanja z medvrstniškimi situacijami, kar se doseže z zagotavljanjem socialnih stikov teh otrok z drugimi osebami in predvsem z njihovimi vrstniki.
²³ Splošni komentar Odbora za pravice invalidov št. 4 (2016).
²⁴ Enako tudi Upravno sodišče RS v sodbah I U 1784/2017 z dne 6. 2. 2018 in I U 1858/2015 z dne 16. 11. 2016.