UPRS Sodba II U 222/2023-30

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijano odločbo št. 090-159/2023/5 z dne 21. 7. 2023 je Informacijski pooblaščenec pritožbi A. A. (prosilca v tem postopku) z dne 10. 5. 2023 zoper odločbo B., d.d. (organa v tem postopku) št. IJZ-9/2023-JJ z dne 26. 4. 2023 delno ugodil in odločil, da se odločba delno odpravi in da je organ dolžan prosilcu v roku enaintridesetih dni od vročitve odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:

- Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014 z aneksi št. 1, 2, 3, 4, 5, pri čemer je dolžan v prvi alineji 16. člena pogodbe na strani 6 prekriti ime in priimek predstavnic naročnika, telefonski številki, elektronska naslova in delovni mesti;

- preglednice plačil C., d.o.o. (tožnice v tem postopku) po letih;

- finančne kartice C., d.o.o. od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2022 po posameznih letih in posameznih kontih;

- preglednice količin odvedenih in očiščenih odpadnih vod iz lastnega zajetja C., d.o.o. po posameznih letih, v delu, ki se nanaša na C., d.o.o. (sedma vrstica v tabelah);

- preglednice (Excel) količin porabljene vode iz javnega vodovodnega sistema na vseh objektih C., d.o.o., za katere obračun izvaja B., d.d., ne glede na občino, v kateri se objekt nahaja;

- preglednice (Excel) količin odvedene in očiščene odpadne vode odjemnih mest C., d.o.o. iz javnega vodovoda, ki se očistijo na Centralni čistilni napravi Ptuj (1. točka izreka).

V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan skladno s 1. točko izreka te odločbe prekriti, je Informacijski pooblaščenec pritožbo zavrnil (2. točka izreka) in ugotovil, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi odločbe Informacijski pooblaščenec pojasnjuje, da je prosilec od organa zahteval dostop do informacij javnega značaja, in sicer do dokumentacije, ki se nanaša na porabo vode C., d.o.o. za obdobje zadnjih deset let, ter na plačilo za vodo, ki jo je C., d.o.o. plačala v zadnjih desetih letih, za vsako leto posebej.

3Z odločbo št. IJZ-9/2023-JJ z dne 26. 4. 2023 je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da zahtevani podatki predstavljajo po 2. točki prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ) poslovno skrivnost tožnice.

4Po ugotovitvi Informacijskega pooblaščenca zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki izvirajo iz delovnega področja organa, zahtevane informacije pa se tudi nahajajo v dokumentih, s katerimi organ razpolaga. V nadaljevanju se je zato Informacijski pooblaščenec ukvarjal s vprašanjem, ali zahtevane informacije predstavljajo po 5.a členu in po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ izjeme od prostega dostopa.

5Glede izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se v prvostopni odločbi sklicuje organ, Informacijski pooblaščenec pojasnjuje, da zahtevani podatki tudi po njegovem mnenju predstavljajo po določbah 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) in 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS) poslovno skrivnost tožnice, katerih razkritje bi lahko škodovalo njeni konkurenčni sposobnosti na trgu. Podatki o stroških imajo namreč za družbo tržno vrednost, saj sooblikujejo končni strošek proizvodnje perutninskega mesa in s tem neposredno vplivajo na oblikovanje končne cene proizvodov. Podatki o količini odpadnih voda razkrivajo stanje in delovanje gospodarskega subjekta, ti podatki pa so tudi specifični za družbo, ki jih iz konkurenčnih razlogov tudi ne razkriva drugim osebam, saj bi ji s tem nastala škoda. Določilo o dolžnosti pogodbenih strank glede varovanja podatkov kot poslovne skrivnosti vsebuje tudi Pogodba o odvajanju in čiščenju odpadnih voda, ki je bila dne 30. 9. 2014 sklenjena med C., d.o.o. in organom.

6Ne glede na navedeno pa je po presoji Informacijskega pooblaščenca treba upoštevati še tretji odstavek 39. člena ZGD-1 in tretji odstavek 2. člena ZPosS, ki določata, da se kot poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. ZGD-1 in ZPosS s tem napotujeta na področne zakone, ki izrecno določajo, kateri podatki morajo biti javni. Pri tem gre za t.i. absolutno javne podatke, na razkritje katerih volja prizadetega poslovnega subjekta nima vpliva.

7Informacijski pooblaščenec je zato presojal, ali gre pri zahtevanih podatkih za t.i. okoljske podatke, ki veljajo tudi na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ za absolutno javne. Okoljske informacije oziroma informacije o okolju opredeljujejo: Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), Direktiva 2003/4/ES o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/330/EGS (v nadaljevanju: Direktiva 2003/4/ES) ter Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-2) v drugem in tretjem odstavku 160. člena. Po navedenih predpisih med okoljske podatke sodijo vse informacije, ki kakorkoli posegajo v okolje. Podatki o količini porabljene vode in o količini pretoka odpadnih voda po mnenju Informacijskega pooblaščenca nedvomno pomenijo okoljske podatke, saj gre za podatke, ki se nanašajo na del okolja (vodo), na njega vplivajo in pomenijo poseg v to okolje. Na podlagi Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda se za onesnaževanje okolja zaradi izpuščanja odpadnih voda plačuje okoljska dajatev, kar nakazuje na obstoj širšega družbenega interesa za obvladovanje in zmanjševanje onesnaževanja z izpusti odpadnih voda. Zahtevani podatki so zato po ZDIJZ absolutno javni, kar pomeni, da glede njih ne velja nobena od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč že zakon predpostavil, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje okoljskih podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. V takšnim primerih izkazovanje in dokazovanje prevladujočega javnega interesa ni potrebno.

8V zvezi z zahtevanimi podatki o vrednosti plačil za rabo vode in plačil za odvajanje in čiščenje odpadnih voda za obdobje zadnjih desetih let pa Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da gre pri navedenih podatkih za izjemo po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevane informacije v vsakem primeru dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev.

9Kot pojasnjuje, predstavlja B., d.d. družbo v 100 % javni lasti Mestne občine Ptuj in okoliških občin, ki je bila ustanovljena za opravljanje dejavnosti gospodarske javne službe, med drugim tudi dejavnosti distribucije vode in dejavnosti odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih voda. Po Odloku o oskrbi s pitno vodo na območju Mestne občine Ptuj se vodooskrba na tem območju izvaja v obliki koncesionirane obvezne občinske gospodarske javne službe, pri kateri gre za opravljanje dejavnosti, ki je izrazito v javnem interesu in je zato urejena z javnopravnimi predpisi. Po 49. členu tega odloka se javna služba financira iz cene storitev javne službe, iz proračuna Mestne občine Ptuj in drugih virov. Na podlagi metodologije za oblikovanje cen za opravljanje javne službe Mestni svet Mestne občine Ptuj s Pravilnikom o tarifnem sistemu določi elemente za določitev cene storitve javne službe. Pravilnik o tarifnem sistemu pripravi izvajalec javne službe in ga predloži v sprejem Mestnemu svetu Mestne občine Ptuj. B., d.d. je zato po ugotovitvi Informacijskega pooblaščenca v delu, v katerem izjava dejavnost gospodarske javne službe vodooskrbe, uporabnik javnih sredstev. Pojem porabe javnih sredstev ne zajema le porabe proračunskih sredstev, pač pa tudi porabo sredstev, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov, npr. od končnih uporabnikov. Poraba javnih sredstev ne zajema zgolj trošenja, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. V delu, v katerem izvaja dejavnost kot gospodarsko javno službo, je uporabnik javnih sredstev, saj je kot javna sredstva treba šteti tudi sredstva, ki jih plačajo uporabniki storitev gospodarske javne službe. Ker se javna služba izvaja v javnem interesu, gre za informacije, ki so že po zakonu absolutno javne. Podatki o vrednosti plačil za porabo vode za obdobje desetih let predstavljajo tako po mnenju Informacijskega pooblaščenca porabo javnih sredstev in pomenijo po ZDIJZ absolutno javne podatke, glede katerih nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja ne velja.

10Glede zahtevanih podatkov o vrednosti plačil za odvajanje in čiščenje voda pa Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da se dejavnost odvajanja in čiščenja odpadnih industrijskih voda izvaja izven obsega dejavnosti javne službe. Iz 2. člena Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode na območju Mestne občine Ptuj namreč izhaja, da ta odlok določa le način opravljanja obvezne lokalne gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. Odvajanje in čiščenje industrijske odpadne vode ter padavinske vode iz površin, ki niso javne, pa se ne šteje za storitev javne službe, in sicer ne glede na to, ali se takšna odpadna voda odvaja v javno kanalizacijo in čisti v komunalni ali skupni čistilni napravi. Izvajalec javne službe lahko navedene storitve izvaja v okviru prostih zmogljivosti javne kanalizacije kot posebno storitev z uporabo javne infrastrukture, a le v soglasju z lastnikom te infrastrukture (7. člen odloka). Iz dokumentov obravnavane zadeve, natančneje iz Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014, izhaja, da je B., d.d. izvajalec obvezne gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpadnih voda, da upravlja javno kanalizacijsko omrežje in Centralno čistilno napravo odpadnih voda Ptuj ter da C., d.o.o. odvaja svoje industrijske odpadne vode preko javnega kanalizacijskega omrežja v Centralno čistilno napravo Ptuj.

11Po ugotovitvi Informacijskega pooblaščenca je B., d.o.o. upravljavec gospodarske javne infrastrukture, ki je v lasti občine in je potrebna za izvajanje gospodarske javne službe. Odvajanje in čiščenje odpadnih industrijskih voda predstavlja zato takšno dejavnost, ki je neločljivo povezana z opravljanjem gospodarske javne službe, zaradi česar mora biti javnosti po mnenju Informacijskega pooblaščenca priznana pravica nadzora nad pravilnostjo samega upravljanja in s tem dejavnostjo odvajanja in čiščenja odpadnih voda tudi izven obsega izvajanja obvezne gospodarske javne službe. Posebna dejavnost B., d.d. mora biti podrejena dejavnosti gospodarske javne službe, za namen opravljanja katere je bilo navedeno podjetje tudi ustanovljeno. Transparentnost dela organa je zato pomembna tudi na področju posebne (tržne) dejavnosti, ki jo opravlja, saj ta dejavnost zahteva uporabo infrastrukture, sredstev in kadrov, ki so primarno namenjeni izvajanju gospodarske javne službe organa. Opravljanje te posebne dejavnosti tudi ne sme biti v škodo opravljanja gospodarske javne službe, zaradi česar so informacije javnega značaja tudi informacije, ki so povezane s primarno dejavnostjo organa oziroma lahko nanjo (negativno ali pozitivno) vplivajo, kar je v sodbi opr. št. I Up 122/2006 in sklepu opr. št. X Ips 96/2011 potrdilo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Ker je organu zaupano upravljanje stvarnega premoženja lokalne skupnosti, ki je v prvi vrsti namenjeno opravljanju javnih nalog, so dokumenti, ki se nanašajo na izvajanje dejavnosti odvajanja in čiščenja odpadnih industrijskih voda, v zakonsko določenem obsegu informacija javnega značaja, in sicer ne glede na to, ali so ti dokumenti nastali znotraj tržnega delovanja organa ali ne. Podatki o višini plačil tožnice za odvajanje in čiščenje odpadnih voda za obdobje zadnjih desetih let so tako javnosti prosto dostopni na podlagi določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot ob tem še dodaja Informacijski pooblaščenec, pri odločanju ni bilo treba opraviti testa interesa javnosti, saj je pri t.i. absolutno javnih podatkih iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ že zakonodajalec odločil, da javni interes glede razkritja podatkov vselej pretehta - tudi nad interesom varstva poslovnih skrivnosti.

12Ker za razkritje osebnih podatkov v zahtevanih dokumentih ni ustrezne pravne podlage, je Informacijski pooblaščenec zaradi varstva teh podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prosilcu dovolil le delni dostop do zahtevanih podatkov. Njegovi pritožbi je zato deloma ugodil, v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil.

Tožbene navedbe

13Zoper 1. točko izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca je tožbo v upravnem sporu vložila C., d.o.o., ki nasprotuje razkritju zahtevanih podatkov. Kot navaja, ni sporno, da podatki, dostop do katerih je bil dovoljen z izpodbijano odločbo, po svoji naravi predstavljajo njeno poslovno skrivnost. Sporno pa je, ali zahtevani podatki sodijo v okvir absolutno javnih podatkov v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, za katere izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne veljajo. Kot navaja, je med strankama sporen tudi konkreten nabor dokumentov, ki jih je organ dolžan posredovati prosilcu. Iz zahteve prosilca namreč izhaja, da je slednji zahteval, da mu organ posreduje dokumentacijo, ki se nanaša na količine porabljene vode in količine pretoka odpadnih voda iz obratov tožnice, zahteval pa je tudi dokumentacijo, ki izkazuje vrednost plačil tožnice za porabo vode ter za odvajanje in čiščenje odpadnih voda v zadnjih desetih letih, za vsako leto posebej. Predmet zahteve prosilca zato ni Pogodba o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014 z aneksi od 1 do 5, ki ima izključno dokazno vrednost v smislu utemeljevanja obstoja poslovne skrivnosti in ki ne vsebuje nobenega od zahtevanih podatkov, ki bi izvirali iz delovnega področja organa kot izvajalca javne službe. Z izpodbijano odločitvijo je bila zato po mnenju tožnice zahteva prosilca v tem delu prekoračena. Ker toženka v obrazložitvi odločbe ni navedla razloga, zakaj je dovolila vpogled v navedeno pogodbo z aneksi, odločbe v tem delu po mnenju tožnice ni mogoče preizkusiti.

14Tožnica nadalje navaja, da iz določbe druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in iz smiselno enake določbe tretjega odstavka 160. člena ZVO-2 izhaja, da izjema javnosti ni predvidena za vse okoljske podatke v smislu drugega odstavka 160. člena ZVO-2, pač pa le za določene okoljske podatke, in sicer tiste, ki se nanašajo na emisije v okolje, odpadke, nevarne snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Zato obrazložitev toženke v izpodbijani odločbi ni zadostna, saj toženka zlasti, ko gre za podatke o količini porabljene vode, ni pojasnila, na katerega od primeroma navedenih podatkov v zakonski izjemi se zahtevani podatki nanašajo, zaradi česar izpodbijane odločitve v tem delu ni mogoče preizkusiti.

15Toženka se po mnenju tožnice v zvezi s plačili za porabo vode in za odvajanje in čiščenje odpadnih voda neutemeljeno sklicuje na izjemo iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot navaja, je zakonsko določene izjeme od pravice dostopa do informacij javnega značaja treba razlagati restriktivno. Kot poudarja, pri podatkih o vrednosti plačil (stroških tožnice) ne gre za podatke, ki bi neposredno izkazovali plačila iz javnih sredstev in porabo javnih sredstev, saj gre za podatke o vrednosti plačil oskrbe s pitno vodo in za čiščenje odpadnih voda, ki jih tožnica kot pravni subjekt zasebnega prava plača organom, pri čemer se čiščenje odpadnih voda tožnice niti ne nanaša na izvajanje javne službe, pač pa na tržno dejavnost poslovnega subjekta, kar pomeni, da ne gre za informacije, ki bi izvirale iz delovnega področja organa kot izvajalca javne službe. Pojem porabe javnih sredstev iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se po njenem mnenju v smislu jezikovne in teleološke razlage nanaša izključno na porabo, to je na način porabe oziroma razpolaganje s sredstvi, ki jih je organ prejel za storitve, ki jih izvaja kot javno službo. Opisani zakonsko opredeljeni pojem porabe javnih sredstev pa ne zajema pojma pridobitve sredstev od posameznih (zasebnih) uporabnikov iz naslova tržne dejavnosti, zato konkretni podatek o višini plačila, ki ga je tožnica plačala iz naslova količine porabljene vode oziroma za odvajanje in čiščenje odpadnih voda, ne more biti vključen v navedeno izjemo po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker se zahtevni podatki ne nanašajo na porabo javnih sredstev organa, razlaga iz izpodbijane odločbe presega domet zakonske določbe. Prosilčeve zahteve tudi ne prestanejo testa javnega interesa.

16Tožnica opozarja tudi na protislovno obrazložitev v izpodbijani odločbi, ker je v obrazložitvi odločbe uvodoma navedeno, da pritožba ni utemeljena, v nadaljevanju odločbe pa toženka vsebinsko pojasnjuje, zakaj je prošnji prosilca deloma ugodila.

17Tožnica zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odločbo v izpodbijanem delu odpravi ter zahtevo prosilca zavrne. Podrejeno pa predlaga, da sodišče zadevo po odpravi odločbe v izpodbijanem delu vrne organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navedbe iz odgovora na tožbo

18V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri svoji odločitvi in dodaja, da je tožbeni očitek o prekoračitvi zahtevka prosilca neutemeljen. Prosilec je v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja zahteval dokumentacijo, ki se nanaša na količine in vrednosti porabljene vode in na količine pretoka odpadnih voda ter na vrednosti plačil za odvajanje in čiščenje, vse za obdobje zadnjih deset let. Kot pojasnjuje toženka, se tudi Pogodba o odvajanju in čiščenju odpadnih voda nanaša na količine in vrednosti plačil za porabljeno vodo in na odpadno vodo, saj je predmet navedene pogodbe dogovor med pogodbenima strankama o odvajanju in čiščenju odpadnih voda ter o načinu obračunavanja teh storitev (2. člen pogodbe). Neutemeljena je tudi navedba tožnice, da pri obravnavanih dokumentih ne gre za okoljske podatke. Iz pravnih podlag, ki so navedene v obrazložitvi odločbe, namreč izhaja, da med okoljske podatke sodijo vse informacije, ki kakorkoli posegajo v okolje. Tudi podatki o količini porabljene vode in o količini pretoka odpadnih voda pomenijo okoljske podatke, saj gre za podatke, ki se nanašajo na del okolja, to je vodo, na okolje tudi vplivajo in zato pomenijo poseg v to okolje. Nujnost široke razlage pojma okoljskih podatkov izhaja iz dejstva, da ZVO-2 temelji na načelu javnosti (15. člen), ki poleg splošne določbe, da so okoljski podatki javni, javnosti daje tudi vrsto drugih pravic (pravico sodelovati v postopku sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja; pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje drugih držav, ki bi lahko vplivale na okolje v Republiki Sloveniji; pravico sodelovati v pravnih postopkih, ki se nanašajo na posege v okolje), ki jih je nemogoče izvrševati, če javnost nima dostopa do relevantnih okoljskih podatkov. Ozka razlaga osnovnih pojmov iz tega področja in posledično omejevanje obsega absolutno prosto dostopnih informacij javnega značaja bi de facto pomenila negacijo teh pravic. Zato je tudi neutemeljen očitek tožnice, da odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti.

19Glede očitka, da je obrazložitev izpodbijane odločbe protislovna, pa toženka odgovarja, da je ta očitek brezpredmeten, saj gre zgolj za tipkarsko napako v obrazložitvi izpodbijane odločbe, v kateri je toženka v obrazložitvi pomotoma navedla, da pritožba ni utemeljena. Iz celotne obrazložitve odločbe namreč izhaja, da je toženka pritožbi deloma ugodila, za kar je tudi navedla razloge, ki so skladni z izrekom izpodbijane odločbe. Glede na navedeno toženka sodišču predlaga, da tožbo brez izvedbe glavne obravnave kot neutemeljeno zavrne.

Navedbe stranke z interesom

20Na tožbo je odgovorilo tudi B., d.d., ki v tem upravnem sporu nastopa kot stranka z interesom na strani tožnice, navedbam katere se v celoti pridružuje in sodišču predlaga, da tožbi ugodi.

21Tožba je bila v odgovor poslana tudi prosilcu A. A., ki pa nanjo ni odgovoril.

Sodna presoja

K točki I izreka:

22Tožba ni utemeljena.

23Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločitev Informacijskega pooblaščenca v delu 1. točke izreka, v katerem je bilo zahtevi prosilca deloma ugodeno in organu naloženo, da mora v postavljenem roku prosilcu posredovati kopije v odločbi naštetih dokumentov, ki vsebujejo zahtevane informacije o količini vode, ki jo je v zadnjih desetih letih porabila tožnica, ter o količini odpadne industrijske vode, ki jo je v tem obdobju odvedla iz svojih obratov, skupaj s ceno, ki jo je plačala za porabo vode ter njeno odvajanje in čiščenje.

24Med strankami v postopku ni spora o tem, da z informacijami, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga B., d.d. (organ v tem postopku), ki opravlja na območju Občine Ptuj gospodarski javni službi oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. Spora tudi ni o tem, da se na podlagi Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014, ki jo je organ sklenil s tožnico, industrijske odpadne in padavinske vode iz obratov tožnice s soglasjem Mestne občine Ptuj kot lastnice javne infrastrukture za izvajanje javnih služb odvajajo preko javnega kanalizacijskega omrežja v Centralno čistilno napravo Ptuj, ki jo kot izvajalec javne službe upravlja organ. Stranke se strinjajo tudi z ugotovitvijo Informacijskega pooblaščenca v izpodbijani odločbi, da predstavljajo zahtevane informacije poslovno skrivnost tožnice v smislu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

25Spornih pa je več vprašanj, in sicer, ali je Informacijski pooblaščenec prekoračil meje postavljene zahteve, ko je organu z izpodbijano odločbo (med drugim) naložil predložitev kopije Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014 ter, ali zahtevani podatki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in okoljske podatke, dostop do katerih je treba po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ prosilcu na njegovo zahtevo dovoliti tudi v primeru, kakršen je obravnavani, ko zahtevani podatki v skladu z zakonom predstavljajo poslovno skrivnost v smislu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede obstoja izjem od izjem od prostega dostopa po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ

26ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerim razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Namen tega zakona je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter uresničitev pravice fizičnih in pravnih oseb (prosilcev), da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 2. člena ZDIJZ)

27Informacije javnega značaja so po prvem odstavku 5. člena ZDIJZ prosilcem prosto dostopne. Organ pa lahko po prvem odstavku 6. člena tega zakona prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na v tem členu taksativno določene izjeme. Tako se prosilcu lahko zavrne zahteva tudi tedaj, če se ta nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Ne glede na v prvem odstavku te določbe taksativno določene izjeme, pa se v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije med drugim dovoli tudi, če gre za podatke o porabi javnih sredstev - razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (prva alineja), ter, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja (druga alineja).

28Tožnica v postopku nasprotuje zahtevi prosilca za dostop do zahtevanih podatkov, sklicujoč se pri tem na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede zahtevanih podatkov pa zatrjuje, da ti ne predstavljajo izjeme od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja ali t.i. "pozitivne izjeme"¹ v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki prosilcu omogočajo dostop do zahtevanih informacij kljub obstoju izjem od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede vprašanja, ali zahtevani podatki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ

29Zahtevi prosilca za dostop do podatkov o ceni, ki jo je za porabo vode ter za odvajanje in čiščenje odpadne industrijske in padavinske vode iz svojih obratov plačala tožnica v desetih letih pred vložitvijo zahteve, je Informacijski pooblaščenec ugodil, ker je ugotovil, da predstavlja navedeno plačilo po svoji naravi podatek o porabi javnih sredstev v smislu prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Podatki o porabi javnih sredstev veljajo za javne že na podlagi zakona, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Ker interes javnosti po seznanitvi s podatki o porabi javnih sredstev že po volji zakonodajalca prevlada (med drugim) tudi nad zasebnim interesom varstva poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, odpade potreba po izvedbi testa prevladujočega interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki se uporablja v primerih kolizij različnih interesov, ko ne gre za podatke, ki že po samem zakonu zaradi varstva javnega interesa veljajo v vsakem primeru za javne (t.i. absolutno javne informacije javnega značaja).

30Tožnica v tožbi razkritju zahtevanih podatkov o višini plačila za porabo vode in za odvajanje ter čiščenje odpadne industrijske vode nasprotuje, ker meni, da ti podatki, ker gre za plačila zasebnega subjekta, ne predstavljajo porabe javnih sredstev, kar velja po njenem mnenju še zlasti za podatke o plačilu za odvajanje in čiščenje odpadne vode, saj navedeno dejavnost organ ne izvaja v okviru javne službe, ampak gre za njegovo tržno dejavnost in torej za informacije, ki po mnenju tožnice niti ne izvirajo iz delovnega področja organa kot izvajalca javne službe.

31Glede navedenega očitka sodišče pojasnjuje, da se pojem porabe po praksi Informacijskega pooblaščenca ter po upravno sodni praksi razlaga zaradi varstva javnega interesa široko in pomeni vsako (odplačno ali neodplačno) razpolaganje z javnim premoženjem. Prav tako široko se tolmači pojem javnih sredstev, ki ne zajema le proračunskih sredstev, ki so namenjena izvajanju javne službe, pač pa zajema tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe pridobi od končnih uporabnikov (tudi zasebnopravnih subjektov) kot plačilo za storitve javne službe.² Na podlagi navedene izjeme od izjem od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima javnost pravico dostopa tudi do podatkov, ki so le v "zvezi" s porabo javnih sredstev oziroma so s porabo teh sredstev le (posredno) povezani.³

32Glede na opisano široko razlago določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v delu, ki se nanaša na razlago in uporabo pojma porabe javnih sredstev, sodišče potrjuje pravilnost stališča, ki ga je Informacijski pooblaščenec zavzel v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da je treba tudi plačilo končnega uporabnika izvajalcu občinske gospodarske javne službe za izvajanje javne službe oskrbe s pitno vodo iz javnega vodovodnega sistema šteti za podatek o porabi javnih sredstev v smislu citirane zakonske določbe. Navedeno plačilo namreč predstavlja ceno storitve javne službe, ki jo plača končni uporabnik, in služi kritju stroškov, ki nastanejo z opravljanjem javne službe, s plačilom pa se posredno pokrivajo tudi stroški vzdrževanja in gradnje občinske javne infrastrukture (sedmi odstavek v zvezi s šestim odstavkom 233. člena ZVO-2). Opravljanje navedene gospodarske javne službe ni mogoče brez uporabe javnega vodovodnega sistema, ki predstavlja premoženje v lasti občine, katerega uporaba nedvomno predstavlja porabo javnih sredstev v smislu določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.⁴ Objekti in naprave, potrebni za izvajanje občinskih javnih služb varstva okolja, kamor sodita tudi javna služba oskrbe prebivalstva s pitno vodo in javna služba odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode, so po drugem odstavku 233. člena ZVO-2 infrastruktura lokalnega pomena v lasti ali finančnem najemu občin, ki so po zakonu dolžne izvajati strokovni nadzor ne le nad uporabniki storitev javne službe pač pa tudi nad izvajalci občinske javne službe (osmi odstavek 233. člena ZVO-2). Ta nadzor zajema med drugim tudi nadzor nad gospodarjenjem z objekti in napravami, potrebnimi za izvajanje občinske javne službe ter nadzor nad poslovanjem in učinkovitostjo, racionalnostjo in namensko porabo proračunskih sredstev in sredstev, ki jih za storitve občinske javne službe plačujejo uporabniki storitev (deveti odstavek 233. člena ZVO-1). V delu, v katerem stroški javne službe niso financirani iz cene storitev, ki jo plačajo uporabniki, se namreč služba financira med drugim tudi iz proračunskih sredstev občine, iz česar izhaja, da ima plačilo za storitve javne službe končnih uporabnikov (lahko) vpliv tudi na porabo sredstev v proračunu občine.⁵ Iz obrazloženega po presoji sodišča izhaja, da predstavlja plačilo tožnice za porabo vode kot končne uporabnice storitev javne službe podatek o porabi javnih sredstev, do katerega ima javnost vselej že po zakonu (ne glede na morebiten obstoj izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) pravico dostopa.

33Za javnega velja po navedeni zakonski določbi tudi podatek o plačilu tožnice za odvajanje in čiščenje odpadne industrijske vode, čeprav se ta storitev, ki jo tožnici na podlagi sklenjene Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 10. 9. 2014 zagotavlja organ, izvaja kot njegova tržna dejavnost, torej izven sistema občinske gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpadne komunalne in padavinske vode. Ker izvedba navedene tržne storitve od organa kot izvajalca javne službe terja uporabo javne infrastrukture, primarno namenjene izvajanju obvezne občinske javne službe odvajanja in čiščenja odpadne komunalne in padavinske vode (to je javnega kanalizacijskega omrežja ter javne čistilne naprave), za kar se zahteva tudi soglasje občine, predstavlja plačilo tožnice za izvedene tržne storitve, ki so v zvezi z izvajanjem javne službe, podatek o porabi javnih sredstev v smislu prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki mora biti javnosti na zahtevo prosto dostopen.

Glede vprašanja, ali zahtevani podatki predstavljajo okoljske podatke po drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ

34Dostop do podatkov glede količine porabljene vode iz javnega vodovodnega sistema in količine odpadne vode iz obratov tožnice, ki je bila odvedena v javni kanalizacijski sistem, in nato očiščena v Centralni čistilni napravi Ptuj, je bil z izpodbijano odločbo prosilcu dovoljen, ker zahtevani podatki po ugotoviti Informacijskega pooblaščenca predstavljajo t.i. okoljske podatke, ki veljajo po določbi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ za absolutno javne informacije javnega značaja, kar pomeni, da je treba zahtevane okoljske podatke prosilcu razkriti v vsakem primeru, to je kljub obstoju izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker že po presoji zakonodajalca interes javnosti po razkritju okoljskih podatkov prevlada nad drugimi javnimi in zasebnimi interesi, ki so varovani v okviru izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tudi nad interesom varstva poslovne skrivnosti), test prevladujočega interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ v primeru absolutno javnih okoljskih podatkov ni potreben.⁶

35V tožbi tožnica Informacijskemu pooblaščencu očita, da v izpodbijani odločbi ni pojasnil, za katere okoljske podatke gre v obravnavani zadevi. Meni namreč, da se izjema iz druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne nanaša na vse okoljske podatke iz zakona o varstvu okolja, pač pa le na tiste, naštete v drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

36Pojem t.i. okoljskih podatkov, ki so po zakonu absolutno javni, se v praksi Informacijskega pooblaščenca kot tudi v upravno sodni praksi razlaga široko. Dostop javnosti do podatkov o okolju (t.i. pravica do obveščenosti v okoljskih zadevah) je namreč predpogoj za uresničevanje drugih temeljnih procesnih pravic (pravice javnosti do sodelovanja v postopkih sprejemanja okoljskih aktov in pravice do pravnega varstva v okoljskih zadevah), ki jih mednarodno ter nacionalno okoljsko pravo zagotavlja posameznikom na področju okoljskih zadev. V ta namen je bila v ZDIJZ⁷ tudi sprejeta določba druge alineje tretjega odstavka 6. člena, ki je okoljskim podatkom določila status absolutno javnih podatkov. Po navedeni določbi se za okoljske podatke, ki morajo biti v vsakem primeru dani na voljo prosilcu, ne štejejo zgolj podatki o emisijah v okolje, odpadkih, nevarnih snoveh v obratu in podatki iz varnostnega poročila, pač pa tudi drugi okoljski podatki, določeni v zakonu o varstvu okolja, na katerega napotuje ZDIJZ.⁸

37Po ZVO-2 velja temeljno načelo javnosti okoljskih podatkov, do katerih ima vsakdo pravico dostopati v skladu z zakonom (prvi in drugi odstavek 15. člena). V ta namen ZVO-2 v prvem odstavku 160. člena nalaga javnim organom (med njimi tudi izvajalcem javnih služb), da vsem zainteresiranim osebam omogočijo dostop do okoljskih podatkov, če to določajo ZVO-2 in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja.

38Pojem okoljskega podatka v splošnem opredeljuje ZVO-2 v 16. točki prvega odstavka 3. člena, ki določa, da je okoljski podatek katera koli informacija v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali drugi materialni obliki, ki se nanaša na okolje. Okoljske podatke primeroma našteva drugi odstavek 160. člena ZVO-1, ki med navedene podatke v 3. točki uvršča tudi podatke o naravnih dobrinah, kamor sodijo podatki o naravnem javnem dobrem, naravnih vrednotah in biološki raznovrstnosti ter naravnih virih.

39Med podatke o naravnih virih v smislu citirane zakonske določbe sodi po presoji sodišča tudi podatek o količini vode, ki jo je v zadnjih desetih letih od dneva vložitve zahteve iz javnega vodovodnega omrežja porabila tožnica. Voda je namreč kot del naravnega okolja eden od naravnih virov, katerega raba predstavlja poseg v okolje oziroma njegovo obremenitev (točke 2.5, 2.7 in 3 prvega odstavka 3. člena ZVO-2). Kot je v obrazložitvi odločbe pravilno pojasnil tudi Informacijski pooblaščenec, se zahtevani podatki o količini porabljene vode kot taki nedvomno nanašajo na okolje in predstavljajo zato absolutno javne okoljske podatke po zakonu o varstvu okolja, na uporabo katerega napotuje druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

40Za podatke, ki se nanašajo na okolje (okoljske podatke), pa je po navedeni zakonski določbi treba šteti tudi zahtevane podatke o količini odvedene in očiščene odpadne industrijske vode iz obratov tožnice. Navedena voda, obremenjena z različnimi imisijami, namreč predstavlja odpadno vodo (odpadek), ki jo je treba v čistilni napravi - preden se izpusti nazaj v okolje - očistiti z različnimi mehanskimi, kemičnimi in biološkimi procesi, kar vse obremenjuje okolje. Pri odvajanju in čiščenju odpadne komunalne in industrijske ter padavinske vode nastajajo različne imisije, ki že same po sebi pomenijo poseg v okolje.⁹ Informacija o količinah odvedene in v čistilni napravi očiščene odpadne (komunalne ali industrijske) vode zato nedvomno predstavlja podatek, ki se nanaša na okolje, in za katerega ima javnost po drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z določbami zakona o varstvu okolja prevladujoč interes, da se z njim seznani.

41Ker so torej okoljski podatki javni že po samem zakonu, se tožnica v tem postopku ne more uspešno sklicevati na varstvo poslovne skrivnosti, saj se za poslovno skrivnost, kot je na to opozoril tudi Informacijski poooblaščenec, ne morejo določiti podatki, ki za javne veljajo že po samem zakonu (tretji odstavek 39. člena ZGD-1 ter tretji odstavek 2. člena ZPosS). Z razkritjem zahtevanih okoljskih podatkov prosilcu se tako v obravnavenem primeru ne more poseči v nobeno pravno varovano pravico tožnice.¹⁰

Glede ugovora prekoračitve postavljene zahteve prosilca

42Glede tožbenega očitka, da je Informacijski pooblaščenec s tem, ko je prosilcu dovolil dostop tudi do Pogodbe o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014 skupaj s pripadajočimi aneksi, prekoračil prosilčev zahtevek, pa sodišče pojasnjuje, da je v zahtevi prosilec zaprosil za dostop do dokumentacije, ki se nanaša na podatke o količini porabljene in odvedene odpadne vode iz obratov tožnice in o vrednosti plačil za navedene storitve v zadnjih desetih letih, za vsako leto posebej. V zahtevi prosilec ni navedel imena dokumentov, v katerih se pri organu nahajajo zahtevani podatki, kar po zakonu tudi ni potrebno. Prosilec namreč pogosto ne pozna natančnega imena oziroma naslova dokumenta, ki se nahaja pri organu. Zato je naloga organa - v postopku odločanja o pritožbi pa tudi Informacijskega pooblaščenca - da ugotovi, katere dokumente mora glede na njihovo vsebino ter vsebino zahteve posredovati prosilcu.

43Ker se v obravnavanem primeru zahtevani podatki glede količine odpadne vode in podatki, ki vplivajo na ceno storitev za odvajanje in čiščenje odpadnih voda (glede načina obračuna in plačil) nahajajo tudi v navedeni pogodbi (in v pripadajočih aneksih k pogodbi), je Informacijski pooblaščenec po presoji sodišča ravnal pravilno, ko je prosilcu - z izjemo osebnih podatkov - dostop dovolil tudi do navedene pogodbe (z aneksi), podatki katere nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa.

Glede ugovora protislovnosti obrazložitve izpodbijane odločbe

44Na pravilnost izpodbijane odločitve tudi nima vpliva očitna pomota v obrazložitvi odločbe, na katero opozarja tožnica v tožbi. Da je Informacijski pooblaščenec v obrazložitvi (v tretjem odstavku na str. 3) odločbe zgolj pomotoma navedel, da pritožba ni utemeljena, jasno izhaja iz ostalih delov odločbe (izreka ter preostalega dela obrazložitve), iz katerih je razvidno, da je pritožbo organ štel v pretežnem delu za utemeljeno, zaradi česar ji je tudi deloma ugodil in organu naložil, naj v postavljenem roku prosilcu posreduje kopije dokumentov.

45Upoštevaje obrazloženo sodišče zaključuje, da so bile pri izdaji izpodbijane odločbe spoštovane relevantne določbe ZDIJZ, prav tako pa je dejanska in materialnopravna podlaga odločitve ustrezno obrazložena. Na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je zato sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

46Sodišče je o tožbi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj so se stranke, ki so sodelovale v postopku upravnega spora, njeni izvedbi v pisni izjavi izrecno odpovedale - z izjemo prosilca A. A., ki pa v postopku upravnega spora ni bil aktivnen. Relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, je bilo med strankami nesporno, sporno je bilo v prvi vrsti vprašanje razlage in uporabe materialnega prava (določb ZDIJZ, zlasti tistih, ki določajo absolutno javne informacije javnega značaja) ter vprašanje kršitev pravil postopka (glede popolnosti in skladnosti obrazložitve izpodbijane odločbe).

K točki II izreka:

47Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru zavrnitve tožbe trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Nataša Pirc Musar in ostali, Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2017, str. 198.
² Nataša Pirc Musar in ostali, Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2017, str. 200-201 in tam navedena praksa.
³ Glej npr. sodbo UPRS I U 865/2015-16 z dne 7. 9. 2016, 12. točka obrazložitve.
⁴ Po 6. členu Odloka o oskrbi s pitno vodo na območju Mestne občine Ptuj zajema javna služba zagotavljanja oskrbe s pitno vodo tudi upravljanje in vzdrževanje javnega vodovoda in pripadajočih gradbeno inženirskih objektov in naprav.
⁵ Po 49. členu Odloka o oskrbi s pitno vodo na območju Mestne občine Ptuj se javna služba financira iz cene storitev javne službe, iz proračuna Mestne občine Ptuj in drugih virov.
⁶ Tako UPRS v sodbi I U 1435/2016-38 z dne 18. 7. 2018, 15. in 16. točka obrazložitve.
⁷ Glej 5. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ-A).
⁸ Tako npr. UPRS v sodbi I U 1435/2016-38 z dne 18. 7. 2018, 15. točka obrazložitve in sodbi III U 28/2020-33 z dne 11. 11. 2020, 27. točka obrazložitve.
⁹ Prvi odstavek 1. člena Uredbe o emisiji snovi in toplote pri odvajanju odpadnih voda v vode in javno kanalizacijo.
¹⁰ Tako tudi UPRS v sodbi I U 1510/2016-27 z dne 7. 11. 2018, 16. točka obrazložitve.