UPRS Sodba I U 597/2024-7

Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana št. 214-16850/2023-6224-16 z dne 28. 2. 2024 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Izpodbijani sklep

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikovo prošnjo za priznanje pravice do obveznega in dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kot pripada tujcem z dovoljenjem za stalno prebivanje (1. točka izreka). Odločila je še, da posebni stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je tožena stranka ugodila tožnikovi prošnji z dne 12. 2. 2022 za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v RS na podlagi drugega odstavka 51. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in mu z dnem 5. 2. 2024 izdala dovoljenje za začasno prebivanje z veljavnostjo do 5. 2. 2026. Njegovo prošnjo za priznanje pravice do obveznega in dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kot pripada tujcem z dovoljenjem za stalno prebivanje na podlagi 52. člena ZTuj-2, pa je zaradi nepristojnosti zavrgla.

3Pri tem se je uvodoma sklicevala na peti odstavek 65. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Upoštevaje drugi odstavek 51. člena in prvi odstavek 52. člena ZTuj-2 je pojasnila, da so pogoji za pridobitev dovoljenja za začasno prebivanje po drugem odstavku 51. člena in 52. člena ZTuj-2 različni, zaradi različnih okoliščin, v katerih se tujec nahaja, ko zaprosi za pridobitev dovoljenja. Gre za dve različni vrsti dovoljenja za prebivanje (različni pravni podlagi in različen status tujca), posledično je drugače urejeno tudi pridobivanje ostalih pravic.

4Za tožnika je vodila postopek izdaje dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2. Ugotovila je, da pravic, ki jih zahteva tožnik, ne opredeljuje ZTuj-2 temveč področni zakoni, zato o njih ne more odločiti na podlagi ZTuj-2. V drugem odstavku 86. člena ZTuj-2 je določeno, da so za ukrepe in odločitve ter postopke v zvezi s prebivanjem tujcev v RS na prvi stopnji pristojne upravne enote, na območju katerih tujec prebiva ali namerava prebivati, če ni s tem zakonom drugače določeno. Ker z ZTuj-2 ni drugače določeno, je tožena stranka menila, da kot upravna enota nima možnosti odločati o pravici do obveznega in dopolnilnega zavarovanja. Zato je posledično zavrgla njegov zahtevek za priznanje pravic obveznega in dodatnega zavarovanja.

Povzetek navedb strank

5Iz tožbe uvodoma izhaja, da tožena stranka o drugem zahtevku za priznanje pravic "do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje" in "do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev" do danes ni meritorno odločila. Ta zahtevek je zaradi nepristojnosti zavrgla, s tem pa tožniku onemogočila, da bi lahko priznanje te temeljne človekove pravice čim prej zahteval od sodišča. Že v prošnji je navedel, da upravni organ temu drugemu zahtevku ne more ugoditi (ker zakon tega ne omogoča), da pa ga lahko zavrne, on pa bo nato zavrnilno odločitev izpodbijal v upravnem sporu.

6Tožnik očita toženi stranki, da je potvorila zahtevek za priznanje pravic "do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje" in "do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev" češ, da tožnik zahteva priznanje "pravice do obveznega in dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kot pripada tujcem z dovoljenjem za stalno prebivanje na podlagi 52. člena Zakona o tujcih" ter sklenila, da za odločanje o tem ni pristojna. Če bi on dejansko zahteval priznanje pravic po 52. členu ZTuj-2, bi bila tožena stranka krajevno in stvarno pristojna za odločanje o taki vlogi.

7Razlog za zavrženje tožena stranka zmotno vidi tudi v tem, da o zahtevanih pravicah ni mogoče odločiti na podlagi zakona o tujcih, saj jih ta zakon ne določa, temveč jih opredeljujejo področni zakoni. Tožnik glede tega navaja, da sta tako vsebina teh pravic kot tudi način njihove pridobitve res podrobneje urejena v področnih zakonih, toda to, katere od teh pravic tujcu v posameznem statusu lahko pripadajo, pa je določeno prav v ZTuj-2. Če organ v postopku po ZTuj-2 meni, da neki stranki kakšna od teh pravic ne pripada, mora zavrniti zahtevo za priznanje pravice, ne pa se vprašanju izogniti s sklicevanjem na svojo domnevno nepristojnost.

8Tožnik meni, da opisano postopanje tožene stranke nasprotuje določbi 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem morajo organi "pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice". Nezakonito zavrženje zahtevka mu je namreč bistveno podaljšalo pravno pot za uveljavljanje njegovih temeljnih človekovih pravic. Tožnik je hudo bolan in nujno potrebuje polno zdravstveno zavarovanje.

9Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri izpodbijanem sklepu.

Presoja sodišča

10Tožba je utemeljena.

11Tožena stranka se v obrazložitvi sprva sklicuje na določbo petega odstavka 65. člena ZUP, ki določa, da če dobi organ po pošti, brzojavno ali po elektronski poti vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo pošlje brez odlašanja pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki, če pa organ, ki je dobil vlogo, ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, izda brez odlašanja sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti, in ga takoj pošlje stranki. Ker tožena stranka vloge ni poslala pristojnemu organu, pač pa jo je zavrgla, to kaže, da ni mogla ugotoviti, kateri organ je za odločanje o vlogi pristojen.

12Vendar pa sme organ vlogo na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP zavreči šele po tem, ko je storil vse, da bi ugotovil, kateri organ je zanjo pristojen.¹ Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi tožena stranka pred njegovo izdajo poskušala ugotoviti, ali je za odločanje o tožnikovi zahtevi pristojen kakšen drug organ in kateri. Čeprav je tožena stranka navedla, da zahtevanih pravic ne opredeljuje ZTuj-2 "temveč področni zakoni", se ni opredelila do določb 29.² in 30.³ člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), ki urejata prav pravici, ki ji zahteva tožnik tj. pravico do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in pravico do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje. Tožnik se v prošnji na navedeni področni zakon sicer ni skliceval, se je pa oprl na drugi odstavek 51. člena ZTuj-2⁴ ter zatrjeval, da je na tej podlagi upravičen do dovoljenja za začasno prebivanje ter tudi do pravice do "normalnega zdravstvenega zavarovanja", tj. do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev, enako kakor je to avtomatično priznano vsem ostalim prejemnikom denarne socialne pomoči. To pa določata ravno zgoraj omenjeni določbi ZUPJS.

13Ob takšnem stanju stvari bi morala tožena stranka bolj podrobno raziskati, ali res ni pristojna za odločanje, ali je morebiti pristojen kateri drug organ in kateri oziroma ali res ni mogoče ugotoviti, kateri organ bi bil pristojen, ter to obrazložiti. Šele če tožena stranka ne bi mogla ugotoviti, kateri organ je pristojen, bi lahko zahtevo zavrgla na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP. Tovrstne ugotovitve pa izpodbijani sklep ne vsebuje. Tudi v odgovoru na tožbo je tožena stranka navedla zgolj to, da ni pristojna za odločanje o priznanju pravice, kakršno zahteva tožnik.

14Iz sodbe tega sodišča II U 333/2021 z dne 10. 2. 2022 izhaja, da tožena stranka (upravna enota) ni dolžna odločiti o zahtevku, ki se nanaša na pravico do zaposlitve ali opravljanja dela, do nujnega zdravstvenega varstva in do izplačila denarne pomoči, kadar po materialnem pravu (tj. prvem odstavku 51. člena ZTuj-2⁵) niti nima možnosti odločati o teh pravicah skupaj z (ugodilno) odločbo o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Vendar gre v obravnavanem upravnem sporu za drugačen primer, saj tožnik ne zahteva navedenih pravic v zvezi z izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, pač pa na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, ki določa tako pravico do izplačila "denarne pomoči v višini in na način, kot ga za izplačilo denarne pomoči določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke" kot tudi pravico do "nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje".

15Tožnik je v prošnji in tožbi navedel, da je brez dohodkov in brez premoženja. Iz upravnega spisa ni razvidno ali je upravičen do izplačila denarne pomoči. Vprašanje, ali je utemeljen njegov ugovor o diskriminatorni in neustavni ureditvi, ki mu kot (domnevnemu) upravičencu do izplačila denarne pomoči po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 priznava le pravico do nujnega zdravstvenega varstva, ne pa tudi do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev (enako kakor ostalim prejemnikom denarne socialne pomoči), mora biti po presoji sodišča meritorno razrešeno s strani pristojnega organa.

16Tožena stranka je ugotovila, da zahtevane pravice opredeljujejo "področni zakoni" (in ne ZTuj-2). To pomeni, da ne gre za razlog iz prve alineje prvega odstavka 129. člena ZUP, ki bi utemeljeval zavrženje, ker stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Prav tako pa tudi ne gre za razlog iz druge alineje prvega odstavka 129. člena ZUP, ker tožnik ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

17Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni jasno, ali je tožena stranka štela, da pri odločanju o tožnikovem zahtevku ne gre za "ukrepe in odločitve ter postopke v zvezi s prebivanjem tujcev v RS" (drugi odstavek 86. člena ZTuj-2) in da je torej treba o tožnikovi zahtevi odločiti na podlagi "področnih zakonov". Kot že navedeno bi to narekovalo ugotovitev pristojnega organa in odstop zadeve njemu (peti odstavek 65. člena ZUP). Če pa je tožena stranka menila, da tožniku zahtevane pravice po ZTuj-2 sploh ne pripadajo, bi morala njegovo zahtevo zavrniti in ne zavreči. V tem smislu bi bilo morda mogoče razumeti obrazložitev v izpodbijanem sklepu, da se pogoji za pridobitev dovoljenja za prebivanje po drugem odstavku 51. člena in 52. člena ZTuj-2 razlikujejo in da je posledično "drugače urejeno tudi pridobivanje ostalih pravic" ter da je tožena stranka za tožnika vodila "postopek izdaje dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 in ne vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (52. člen ZTuj-2)". Navedeni argumenti namreč merijo na neutemeljenost tožnikove zahteve, ne pa na nepristojnost tožene stranke in še manj na nepristojnost kateregakoli upravnega organa (da torej sploh ne bi šlo za upravno zadevo v smislu absolutne stvarne nepristojnosti).

18Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa do te mere nejasna in pomanjkljiva, da se odločbe ne da preizkusiti (7. alineja drugega odstavka 237. člena ZUP). Glede na navedeno je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V njem se bo morala tožena stranka opredeliti do določb področne zakonodaje, ki ureja zahtevani pravici, ter do argumenta tožnika, da je pristojna prav tožena stranka, ker je ZTuj-2 tisti predpis, ki določa, katere od obravnavanih pravic tujcu v posameznem statusu sploh lahko pripadajo. Nato bo šele lahko ugotovila, ali je pristojna za obravnavo zahteve ali pa je pristojen drug organ.

19Sodišče je odločilo brez opravljene glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

¹ Tako tudi Upravno sodišče v sodbi I U 12/2010 z dne 16. 6. 2010.
² Ta v prvem in drugem odstavku določa: (1) Pravico do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev imajo zavarovanci in po njih zavarovani družinski člani na podlagi upravičenja do denarne socialne pomoči oziroma ob izpolnjevanju pogojev za pridobitev denarne socialne pomoči, razen v primeru, če upravičenec izpolnjuje pogoje za pridobitev varstvenega dodatka, pod pogojem, da navedenih pravic nimajo zagotovljenih v celoti iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ali iz drugega naslova. (2) Zavarovanec oziroma po njem zavarovan družinski član izkazuje izpolnjevanje pogojev iz prejšnjega odstavka z odločbo centra za socialno delo o pravici do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. O pravici do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev center za socialno delo odloči po uradni dolžnosti, če je oseba upravičena do denarne socialne pomoči, in je, kadar oseba uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči, ni treba posebej uveljavljati, razen če oseba na vlogi izrecno izjavi, da te pravice ne želi.
³ Ta v prvem in tretjem odstavku določa: (1) Državljani Republike Slovenije in tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje, so upravičeni do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, če so upravičeni do denarne socialne pomoči ali izpolnjujejo pogoje za pridobitev denarne socialne pomoči, pri čemer se krivdni razlogi ne upoštevajo, in imajo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ter niso zavarovane osebe iz drugega naslova, določenega z zakonom, ki ureja zdravstveno zavarovanje. Kot zavarovane osebe se ne štejejo družinski člani osebe, ki imajo zadržane pravice po zakonu, ki ureja zdravstveno zavarovanje. (3) Kadar oseba uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči, center za socialno delo odloči o pravici do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje po uradni dolžnosti, razen če oseba na vlogi izrecno izjavi, da te pravice ne uveljavlja.
⁴ Ta določa: Tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev, ker njegova odstranitev iz države v skladu z 72. členom tega zakona ni dovoljena in katerega istovetnost ni sporna, in tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev in njegova odstranitev iz države še vedno ni možna in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji, in katerega istovetnost ni sporna, lahko pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje z veljavnostjo dveh let. Prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji vložiti pred potekom roka, do katerega mu je dovoljeno zadrževanje. Dovoljenje za začasno prebivanje se lahko izda, če so izpolnjeni pogoji, določeni v tem odstavku za izdajo dovoljenja za prebivanje in če pri tujcu ne obstajajo razlogi za sum, da utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost ali mednarodne odnose Republike Slovenije ali ne obstaja sum, da bo njegovo prebivanje v državi povezano z izvajanjem terorističnih ali drugih nasilnih dejanj, nezakonitimi obveščevalnimi dejavnostmi, proizvodnjo ali prometom z drogami ali izvrševanjem drugih kaznivih dejanj. Dovoljenje se lahko izda ne glede na določbo devete alinee prvega odstavka 55. člena tega zakona in vroči pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji, ki je dovoljenje izdal. Tujec z dovoljenjem za začasno prebivanje se lahko v času veljavnosti tega dovoljenja v Republiki Sloveniji tudi zaposli ali opravlja delo pod pogoji, določenimi v zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev. Tujec, ki mu je izdano dovoljenje za začasno prebivanje in nima sredstev za preživljanje, ima pravico do nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, in do izplačila denarne pomoči v višini in na način, kot ga za izplačilo denarne pomoči določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke. Sredstva za izplačilo denarne pomoči zagotavlja in izplačuje center za socialno delo, na območju katerega tujec prebiva. Dovoljenje za začasno prebivanje, izdano tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev, ker njegova odstranitev iz države v skladu z 72. členom tega zakona ni dovoljena in katerega istovetnost ni sporna, lahko pristojni organ podaljšuje z veljavnostjo dveh let pod pogojem, da odstranitev tujca iz države v skladu z 72. členom tega zakona še vedno ni dovoljena, kar potrdi policija, in če ni razloga za zavrnitev izdaje dovoljenja iz tega odstavka. Dovoljenje za začasno prebivanje, izdano tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev in njegova odstranitev iz države še vedno ni možna in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji, in katerega istovetnost ni sporna, lahko pristojni organ podaljšuje z veljavnostjo dveh let pod pogojem, da njegova odstranitev iz države še vedno ni možna, kar potrdi policija, in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji, in če ni razloga za zavrnitev izdaje dovoljenja iz tega odstavka. O pravočasno vloženi prošnji za izdajo in podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje izda pristojni organ tujcu potrdilo, ki velja kot dovoljenje za začasno prebivanje do dokončne odločitve o prošnji. Tujec, ki nima sredstev za preživljanje, je v postopku izdaje in podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi tega odstavka oproščen plačila upravne takse in tiskovin.
⁵ Ta določa: Tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, lahko pristojni organ izda dovoljenje za začasno prebivanje in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu.