UPRS Sodba I U 665/2024-2

I. Tožbi se ugodi ter se odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Policijske uprave Novo mesto, Policijske postaje za izravnalne ukrepe Novo mesto št. 2143-4/2024/1 (3J651-007) z dne 27. 3. 2024, odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijana odločba:

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožniku odredila omejitev gibanja in nastanitev v Centru za tujce v Postojni, ker ga je treba odstraniti v skladu z določbami Zakona o tujcih, pri čemer se omejitev gibanja in nastanitev v Centru za tujce tožniku odreja od 28. 3. 2024 od 8.00 ure do njegove odstranitve, predaje oziroma izročitve, vendar ne dlje kot šest mesecev. Odločeno je bilo še, da tožba ne zadrži izvršitve in da posebni stroški v postopku niso nastali.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pojasnjuje, da je bila tožniku odrejena omejitev gibanja na podlagi 76. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), ker ga je treba "odstraniti iz v skladu z določbami ZTuj-2". Nadalje pojasnjuje, da so policisti dne 28. 3. 2024 ob 8.00 v Zavodu za prestajanje kazni zapora Dob pri Mirni prevzeli tožnika, ki je bil na podlagi sodbe Okrožnega sodišča Ljubljana št. III K 21693/2023, ki je postala pravnomočna dne 27. 9. 2023, obsojen na kazen enega leta zapora, izrečena pa mu je bila tudi stranska kazen izgon tujca z ozemlja RS za čas dveh let, ki se šteje od dneva pravnomočnosti sodbe. Tožena stranka je navedla, da je tožnik v Republiko Slovenijo nedovoljeno vstopil dne 20. 12. 2021 in da je dne 7. 1. 2022 vložil prvo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite, ter nato "isti postopek ponovil še v Franciji in Nemčiji", od koder je bil 9. 1. 2023 vrnjen v Slovenijo. Drugo prošnjo za mednarodno zaščito je podal 12. 1. 2023, ki je bila zavrnjena z odločbo št. 2142-71/2022/21 (1222-02) z dne 24. 10. 2023. Tožena stranka je v postopku ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za prebivanje v Republiki Sloveniji in nima ustreznih dokumentov, ki bi mu omogočali vrnitev v matično državo. V nadaljevanju obrazložitve je tožena stranka citirala prvi odstavek 81. člena ZTuj-2,¹ prvi odstavek 76.a člena ZTuj-2,² prvi in drugi odstavek 84. člena ZTuj-2,³ šesti, deseti in enajsti odstavek 76. člena ZTuj-2⁴ ter prvi odstavek 83. člena ZTuj-2.⁵ Tožena stranka obrazložitev zaključi z opozorilom o možnosti podaljšanja pridržanja ter doda, da so bili tožniku predstavljeni vsebina, izrek in pravni pouk odločbe v angleškem jeziku, ki ga razume in govori.

Tožbene navedbe:

3Tožnik v tožbi uveljavlja, da pri namestitvi v Centru za tujce ne gre za omejitev gibanja, pač pa za ukrep omejitve svobode, in da se odločbe ne da preizkusiti, ker nima presoje, ali bi bilo mogoče uporabiti manj prisilni ukrep, niti, da bi obstajala nevarnost pobega. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča RS II U 132/2015 z dne 15. 4. 2015 in sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Mahdi. Sodišču predlaga, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe, jo odpravi in toženi stranki naloži v plačilo stroške postopka.

K I. točki izreka:

4Tožba je utemeljena.

5Izpodbijana odločba o "omejitvi gibanja in nastanitvi" tožnika v Centru za tujce temelji na 76. členu ZTuj-2, ki določa, da policija z namenom priprave ali izvedbe postopka odstranitve, predaje ali izročitve, odredi omejitev gibanja in nastanitev v centru tujcu: (i) ki ga je treba odstraniti v skladu z določbami tega zakona; (ii) ali ki ga je v skladu z mednarodno pogodbo treba vrniti, predati ali izročiti pristojnim organom (prvi odstavek); da se lahko z namenom ugotovitve istovetnosti tujcu, katerega istovetnost ni ugotovljena ali obstaja utemeljen sum glede njegove izkazane istovetnosti, izreče omejitev gibanja in nastanitev v centru, če obstaja nevarnost, da bo tujec zapustil ozemlje Republike Slovenije (drugi odstavek); in da če se oceni, da se lahko namen iz prvega ali drugega odstavka tega člena doseže z milejšimi ukrepi, policija namesto ukrepa omejitve gibanja in nastanitve v centru uporabi ukrep iz drugega odstavka 81. člena tega zakona (tretji odstavek).

6Uporaba 76. člena ZTuj-2 pomeni izvajanje prava EU, in sicer Direktive 2008/115 ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. 12. 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju) v povezavi s 6. členom Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina), ki varuje pravico do osebne svobode (ta ustreza pravici iz 5. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic - v nadaljevanju EKČP⁶). Tožba utemeljeno navaja, da po ustaljeni sodni praksi⁷ iz okoliščin izvajanja ukrepa nastanitve v Centru za tujce izhaja, da gre za poseg v osebno svobodo (v smislu 6. člena Listine) in ne zgolj za omejitev gibanja. Slednje je nenazadnje razvidno tudi iz določbe enajstega odstavka 76. člena ZTuj-2,⁸ iz katere izhaja, da tujec ne sme zapustiti območja Centra za tujce.⁹

7Direktiva o vračanju torej ureja materialne in procesne pogoje za pridržanje tujcev v postopku vračanja. V uvodni izjavi št. 16 določa, da bi morala biti uporaba pridržanja z namenom odstranitve omejena in bi morala v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti, ter da je pridržanje upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna. V prvem odstavku 15. člena Direktive je določeno, da razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če: a) obstaja nevarnost pobega, b) se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve. Drugi odstavek 15. člena Direktive o vračanju med drugim določa, da mora biti odločba pisna in da morajo biti v njej navedeni dejanski in pravni razlogi.

8V zvezi z razlago 15. člena Direktive je SEU že presodilo, da je ta brezpogojen in dovolj natančen, da ne potrebuje drugih posebnih elementov, da bi se državam članicam omogočilo njegovo izvajanje.¹⁰

9Iz vsega navedenega izhaja, da morata biti za pridržanje tujca na podlagi 76. člena ZTuj-2, ki implementira 15. člen Direktive o vračanju in se mora v skladu z njo razlagati, najprej izpolnjena dva temeljna pogoja, in sicer, da v konkretnem primeru "ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov",¹¹ in da je namen pridržanja "priprava vrnitve in/ali izvedba postopka odstranitve".¹² Tema dvema temeljnima pogojema mora biti za zakonito izdajo ukrepa pridržanja tujca podan še vsaj en poseben pogoj, in sicer nevarnosti pobega ali da se tujec izogiba oziroma ovira vrnitev ali odstranitev ali kakšen drug pogoj, ki je tem primerljiv.¹³

10SEU je v sodbi C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022 poudarilo, da je ukrep pridržanja mogoče odrediti "le, če bi lahko ravnanje zadevne osebe ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, edini cilj tega ukrepa pa je lahko le to, da se zagotovi učinkovitost postopka vračanja";¹⁴ da bi morala biti uporaba pridržanja z namenom odstranitve "omejena in bi morala upoštevati načelo sorazmernosti",¹⁵ sklicujoč se na že omenjeno uvodna izjavo št. 16 Direktive o vračanju; da "je vsako pridržanje, odrejeno na podlagi te direktive, strogo omejeno z določbami poglavja IV navedene direktive, da se zagotovi, prvič, spoštovanje načela sorazmernosti v zvezi z uporabljenimi ukrepi in želenimi cilji ter, drugič, spoštovanje temeljnih pravic zadevnih državljanov tretjih držav";¹⁶ in da iz tega sledi, "da se dodatni razlog za pridržanje, ki ga določi država članica, v nobenem primeru ne more nanašati na položaj, v katerem uporaba manj prisilnih ukrepov, zlasti takih, s katerimi se spoštujejo temeljne pravice zadevnih oseb, zadostuje za zagotovitev učinkovitosti postopka vračanja."¹⁷

11V skladu s 85. členom ZTuj-2 se v postopkih po ZTuj-2, če ni drugače določeno, uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). To pomeni, da mora obrazložitev odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP obsegati: obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev upravne odločbe nima predpisane vsebine, odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. V primeru takšne kršitve se lahko stranka utemeljeno sklicuje tudi na kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ustrezna obrazložitev odločbe je namreč pogoj za to, da jo lahko stranka učinkovito izpodbija. Po ustaljeni upravnosodni praksi zato bistveno pomanjkljive obrazložitve odločbe tožena stranka ne more nadomestiti z odgovorom na tožbo in nadaljnjimi vlogami v upravnem sporu.

12Tožnik utemeljeno ugovarja že to, da tožena stranka v obrazložitvi odločbe ni pojasnila, zakaj je v konkretnem primeru ukrep sorazmeren in zakaj ne bi bilo mogoče uporabiti milejšega ukrepa, kakor to določajo prvi odstavek 15. člena Direktive, tretji odstavek 76. člena ZTuj-2 in sodna praksa SEU (npr. zgoraj citirana zadeva C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022). Gre za bistveno pomanjkljivost obrazložitve, saj sodišče ne more preizkusiti odločbe z vidika spoštovanja temeljnega načela sorazmernosti oziroma objektivne nujnosti ukrepa. Upravno sodišče je že večkrat presodilo, da mora tožena stranka glede na vse okoliščine konkretnega primera vedno že v odločbi o izreku ukrepa pridržanja presoditi in obrazložiti njegovo sorazmernost in ne šele kasneje, kot bi bilo mogoče razumeti določbo prvega odstavka 81. člena ZTuj-2,¹⁸ ki jo tožena stranka citira v izpodbijani odločbi (pri čemer pa tožena stranka v obrazložitvi ne citira bolj relevantne določbe tretjega odstavka 76. člena ZTuj-2). Omenjene presoje ne more tožena stranka storiti niti v morebitnem odgovoru na tožbo.¹⁹ Tudi v sodbi v zadevi Mahdi je SEU presodilo, da "mora organ, ki odloča o morebitnem podaljšanju pridržanja /.../ ugotoviti, prvič, ali se v konkretnem primeru lahko učinkovito uporabijo drugi zadostni, vendar od pridržanja manj prisilni, ukrepi, drugič, ali obstaja nevarnost pobega navedenega državljana, in, tretjič, ali se ta izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve".²⁰ Če to velja za podaljšanje pridržanja, mora toliko bolj veljati tudi za prvo pridržanje.

13Poleg tega tožba utemeljeno opozarja, da tožena stranka ni obrazložila, ali oziroma kako bi lahko tožnik ogrozil izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, glede na to, da je lahko zagotovitev učinkovitosti postopka vračanja edini cilj ukrepa pridržanja.²¹ Zgolj navedba okoliščin, iz katerih izhaja, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za prebivanje v Republiki Sloveniji, in dejstva, da tožnik nima ustreznih dokumentov, ki bi mu omogočali vrnitev v matično državo, ne zadostuje za obrazložitev ogroženosti izvršitve vrnitve. Enako velja tudi za ugotovitev glede pravnomočne obsodbe tožnika, ki sama zase še ne pomeni, da je tožnik begosumen,²² pri čemer se tožena stranka na ta razlog za pridržanje sploh ni sklicevala. Prav tako iz obrazložitve ne izhaja izpolnjenost nadaljnjega pogoja, ki je predpisan za pridržanje zaradi begosumnosti, torej da tujčeva istovetnost ni ugotovljena oziroma da obstaja utemeljen sum glede njene izkazanosti (drugi odstavek 76. člena ZTuj-2).

14V izpodbijani odločbi tako manjka navedba in obrazložitev cele vrste pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da se tujca lahko pridrži po ZTuj-2, zato odločbe sodišče ne more preizkusiti. Glede na navedeno je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. Ker iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je imel tožnik možnost obrambe oziroma izjave glede izrečenega ukrepa, sodišče toženo stranko opozarja tudi na ta vidik zakonitosti odločbe.²³

15Tretji pododstavek drugega odstavka 15. člena Direktive o vračanju določa, da se tujca nemudoma izpusti, če je pridržanje nezakonito. Ker gre za določbo, ki ima neposredni učinek, mora tožena stranka nemudoma prenehati izvajati ukrep pridržanja.

16Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče tožbe tudi ni pošiljalo toženi stranki v odgovor. Tožba je bila očitno pravočasna (odločba je bila izdana 27. 3. 2024 in tudi če je bila še istega dne vročena tožniku, je bila tožba vložena dne 2. 4. 2024, upoštevajoč praznik dne 1. 4. 2024, pravočasna), v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZUS-1 pa je sodišče lahko ugotovilo, da ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne.

K II. točki izreka:

17Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče skladno z določbo 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR + 22 % DDV), glede na to, da je sodišče odločilo brez opravljene glavne obravnave, tožnika pa je zastopala odvetniška družba. Rok za povrnitev stroškov je sodišče določilo na podlagi 313. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Glasi se: Policija po uradni dolžnosti v najkrajšem možnem času po izreku ukrepa omejitve gibanja in nastanitve tujca v centru, ali na prošnjo tujca, ki mu je bil izrečen ukrep omejitve gibanja in nastanitve tujca v centru, izreče milejši ukrep, če se lahko tudi na tak način zagotovi namen iz prvega oziroma drugega odstavka 76. člena tega zakona.
² Glasi se: Za zagotavljanje discipline in reda so tujci dolžni spoštovati pravila bivanja v centru ter navodila pristojnih delavcev centra.
³ Glasita se: Tujec iz prvega odstavka 76. člena tega zakona, ki ima lastna sredstva, je dolžan sam kriti stroške svojega preživljanja in nastanitve ter stroške odstranitve do višine lastnih sredstev. (2) Tujec iz prejšnjega odstavka, ki je nastanjen v centru, je dolžan lastna sredstva ob nastanitvi deponirati. Zaradi zadovoljevanja nujnih osebnih potreb, tujec lahko zaprosi za vračilo dela deponiranih lastnih sredstev. Znesek posameznega vračila se določi ob upoštevanju razumnih potreb tujca, navedenih v zaprosilu.
⁴ Glasijo se: (6) Omejitev gibanja lahko traja le toliko časa, kolikor je potrebno, da se doseže namen iz prvega oziroma drugega odstavka tega člena, vendar ne dlje kot šest mesecev. (10) Čas bivanja tujca izven centra brez dovoljenja za izhod iz centra, čas bivanja tujca, ki je v postopku mednarodne zaščite, nastanjen v centru, in čas bivanja tujca, ki je bil nastanjen v centru in je v priporu ali zaporu, se ne šteje v čas nastanitve v centru. (11) Med bivanjem v centru je gibanje tujca omejeno na območje centra, kjer mora tujec upoštevati pravila bivanja. Tujcu se izjemoma lahko dovoli gibanje zunaj območja centra. Pogoje in način dovolitve gibanja zunaj območja centra določajo pravila bivanja.
⁵ Glasi se: Nastanitev tujca v centru preneha, ko prenehajo razlogi zanjo oziroma, ko je dosežen njen namen.
⁶ Gl. npr. sodbe SEU C-528/15, Al Chodor, z dne 15. 3. 2017, (37. odst.), C-241/21, I.L., z dne 6. 10. 2022 (47. odst.) in C-601/15, J.N., z dne 15. 2. 2016 (47. odst.).
⁷ Npr. odločba Ustavnega sodišča Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, 6. in 7. odst.
⁸ Glasi se: Med bivanjem v centru je gibanje tujca omejeno na območje centra, kjer mora tujec upoštevati pravila bivanja. Tujcu se izjemoma lahko dovoli gibanje zunaj območja centra. Pogoje in način dovolitve gibanja zunaj območja centra določajo pravila bivanja.
⁹ V sodbi C-924/19 in C-925/19 (veliki senat), FMS, z dne 14. 5. 2020, je SEU, sicer glede člena 2(h) Direktive 2013/33 pojasnilo, da je pridržanje prisilni ukrep, ki osebi odvzame svobodo gibanja in jo loči od preostalega prebivalstva, ker ji nalaga, da je stalno na omejenem in zaprtem območju (223. odst.). V kasnejši sodbi velikega senata C-704/20 in C-39/21, C, B in X, z dne 8. 11. 2022 je SEU pojasnilo, da to velja tudi za pridržanje po Direktivi o vračanju in da pridržanje osebi nalaga, da je stalno v omejenem in zaprtem območju, tako da je ta oseba izolirana od preostanka prebivalstva in ji je odvzeta svoboda gibanja.
¹⁰ Gl. npr. sodbi SEU C-61/11, El Dridi, z dne 28. 4. 2011, 47. odst., in sodbo C-146/14, Mahdi, z dne 5. 6. 2014, 50. odst.
¹¹ Tudi SEU je v sodbi C-34/11, Arslan, z dne 30. 5. 2013 (63. odst.) presodilo, da je ukrep dopusten samo, če se ugotovi, da je objektivno nujen.
¹² Tako tudi SEU v zadevi C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022, 32. in 33. odst.
¹³ Ker je v prvem odstavku 15. člena Direktive o vračanju uporabljen pojem "zlasti če", nevarnost pobega ali izogibanje oziroma oviranje vrnitve ali odstranitve nista edina možna razloga za izrek pridržanja (SEU v zadevi C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022, 36. odst.). V vsakem primeru morajo biti ti pogoji v nacionalni zakonodaji določno in jasno opredeljeni in ni dopustno, da bi bila oseba pridržana zgolj na podlagi splošnega merila, ki se nanaša na tveganje, da bi bila ogrožena učinkovita izvršitev odstranitve (SEU v zadevi C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022, 52.-55. odst).
¹⁴ Sodba SEU C-241/21, I. L., z dne 6. 10. 2022, 38. odst.
¹⁵ Ibidem, 40. odst.
¹⁶ Ibidem, 42. odst.
¹⁷ Ibidem, 43. odst.
¹⁸ Ta določa: Policija po uradni dolžnosti v najkrajšem možnem času po izreku ukrepa omejitve gibanja in nastanitve tujca v centru, ali na prošnjo tujca, ki mu je bil izrečen ukrep omejitve gibanja in nastanitve tujca v centru, izreče milejši ukrep, če se lahko tudi na tak način zagotovi namen iz prvega oziroma drugega odstavka 76. člena tega zakona.
¹⁹ Prim. sodbe tega sodišča II U 132/2015 z dne 15. 4. 2015, II U 362/2015 z dne 16. 9. 2015, I U 1051/2016 z dne 20. 7. 2016, I U 598/2017 z dne 4. 4. 2017, III U 250/2017 z dne 7. 11. 2017 , I U 459/2018 z dne 7. 3. 2018 idr.
²⁰ C-146/14, Mahdi, z dne 5. 6. 2014, odst. 61.
²¹ Sodba SEU C-241/21, I.L., z dne 6. 10. 2022, 38. odst. SEU v zadevi C-61/11, El Dridi, z dne 28. 4. 2011 navaja, da samo če bi lahko, glede na presojo vsakega posebnega položaja, ravnanje zadevne osebe ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, lahko države članice tej osebi s pridržanjem odvzamejo prostost (39. odst.).
²² Po šesti alineja 68. člena ZTuj-2 je okoliščina, ki kaže na nevarnost pobega tujca, tudi dejstvo, da je bil tujec v zadnjih dveh letih pred izdajo odločbe o vrnitvi v Republiki Sloveniji pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti.
²³ V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU je pravica do obrambe, ki zajema pravico osebe, da se izjasni, in pravico dostopa do spisa, ena od temeljnih pravic, ki so sestavni del pravnega reda Unije in so zajete v Listini. Spoštovanje te pravice se zahteva, čeprav zakonodaja, ki se uporabi, izrecno ne določa take postopkovne zahteve (SEU v zadevi C-383/13 , M. G. in N. R., z dne 10. 9. 2013, 32. odst. in nadalj.)