UPRS Sodba I U 647/2020-17

Tožbi se ugodi, 2. točka izreka odločbe Ministrstva za notranje zadeve številka 2253‑13/2020/3 (155-02) z dne 25. 5. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Izpodbijana odločba

1Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: toženka) ugodilo tožnikovi pritožbi in odpravilo odločbo Policijske uprave Ljubljana, Policijske postaje za izravnalne ukrepe Ljubljana (v nadaljevanju organ prve stopnje) številka 2255-68/2017/24 (3E651-02) z dne 14. 5. 2020 (1. točka izreka), s katero je organ prve stopnje določil tridesetdnevni rok za prostovoljno vrnitev. Toženka je še odločila, da se zavrže tožnikova prošnja z dne 24. 3. 2020 za izdajo odločbe o vrnitvi brez roka (2. točka izreka) in ugotovila, da z izdajo izpodbijane odločbe niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je toženka ugodila tožnikovi pritožbi, saj je organ prve stopnje odločal o vlogi, ki je tožnik ni vložil. Tožnikovo prošnjo je namreč obravnaval kot prošnjo za podaljšanje roka za prostovoljno vrnitev, kljub temu da tožnik ni zaprosil za podaljšanje roka, temveč za izdajo odločbe o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev po 69. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). V zvezi z zavrženjem tožnikove vloge je toženka ugotovila, da ZTuj-2 v VI. Poglavju (Prostovoljno vračanje in odstranitev tujcev) v petih primerih sicer dopušča možnost, da tujec vloži prošnjo, vendar pa slednje ne more vložiti za izdajo odločbe o "fizični" odstranitvi iz države po 69. členu ZTuj-2. Po presoji toženke je bilo treba tožnikovo vlogo zavreči, saj zanjo ni pravne podlage.

Povzetek navedb strank

3Tožnik je vložil tožbo zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe. V bistvenem navaja, da je izpodbijana odločba v nasprotju z načeli pravne države in da je upravni organ dolžan meritorno odločiti o njegovi prošnji, kljub temu da vložitev prošnje v zakonu ni izrecno predvidena za postopek izdaje odločbe o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev (v nadaljevanju: odločba o odstranitvi). Policija je bila dolžna po poteku roka za prostovoljno zapustitev države po uradni dolžnosti začeti postopek prisilne odstranitve, vendar tega ni storila. Njegovo prošnjo za izdajo odločbe o odstranitvi pa je toženka zavrgla, češ da za vložitev prošnje ni pravne podlage. Zato je tožnik v pravno nejasnem in negotovem položaju, nastalem proti njegovi volji. Z opustitvijo izdaje odločbe o odstranitvi, ki je procesna predpostavka za obravnavo prošnje za izdajo dovolitve zadrževanja po 73. členu ZTuj-2, mu toženka preprečuje vložitev te prošnje, s katero bi si na zakonit način začasno uredil položaj tujca, ki mu v času dovoljenega zadrževanja v državi po 75. členu ZTuj-2 zagotavlja tudi nujna sredstva za preživljanje in s tem temeljno človekovo dostojanstvo. Predlaga, naj sodišče odpravi 2. točko izreka izpodbijane odločbe.

4Toženka je poslala spis, ki se nanaša na zadevo, vendar na tožbo ni odgovorila.

Presoja sodišča

5Tožba je utemeljena.

6Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločitve toženke iz 2. točke izreka o zavrženju tožnikove prošnje z dne 24. 3. 2020, s katero je predlagal izdajo odločbe o odstranitvi. V zvezi z odstranitvijo tujca je med strankama sporno vprašanje, ali lahko stranka zahteva začetek postopka fizične odstranitve tujca, ali pa je mogoče začeti ta postopek le po uradni dolžnosti.

7Upravni postopek se začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke (prvi odstavek 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). S tem je urejen način začetka upravnega postopka z vidika tega, kdo je tisti subjekt, ki lahko izrazi pravno upoštevno voljo na način, ki vodi do formalnega začetka postopka po ZUP.¹ To razlikovanje pri tem, kdo je upravičen začeti upravni postopek, je odraz dejstva, da se v upravnem postopku lahko odloča tako o pravicah in pravnih interesih kot obveznostih strank v upravnih zadevah in drugih javnopravnih stvareh.² Če je možno na podlagi materialnih predpisov v upravnem postopku uveljaviti posamezno javnopravno pravico (oziroma javnopravni interes), se bo tak postopek praviloma začel na podlagi zahteve fizične ali pravne osebe, saj je predmet njene odločitve ali bo pravico uveljavila ali ne. Če pa se v upravnem postopku v skladu z zakonom odloča o naložitvi obveznosti določeni osebi s strani pristojnega organa, bo praviloma ta organ sam začel postopek po uradni dolžnosti. Izjeme glede tega pravila so sicer možne na podlagi odločitve zakonodajalca, vendar pa morajo biti predmet skrbnega razmisleka.³ Če izjemoma ni določena zahteva strank kot pogoj za začetek postopka, je pri presoji, ali gre za postopek, ki se začne po uradni dolžnosti ali za postopek, ki se začne na zahtevo stranke, odločilno vprašanje ali se v postopku stranki priznava določena pravica ali pa se ji nalaga določena obveznost. Po naravi stvari bo torej ob uveljavljanju pravic ali pravnih interesov za začetek potrebna zahteva stranke, pri naložitvi obveznosti pa se bo postopek lahko začel po uradni dolžnosti.⁴

8Za presojo spornega vprašanja v obravnavani zadevi je treba uporabiti določbe ZTuj-2⁵, ki so veljale in se uporabljale v času vložitve tožnikove vloge z dne 24. 3. 2020, s katero se je v obravnavani zadevi začel oziroma uvedel upravni postopek. Prvi odstavek 69. člena ZTuj-2 je določal, da policija tujcu, ki države ni zapustil v roku, določenem za prostovoljno vrnitev, in tujcu, ki mu rok za prostovoljno vrnitev ni bil določen zaradi obstoja razlogov iz petega odstavka 67. člena tega zakona, izda odločbo o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, pri čemer se v skladu z drugim odstavkom tujec odstrani iz države na podlagi izvršljive odločbe o vrnitvi iz prejšnjega odstavka. Iz navedene zakonske podlage je posredno razvidno, da se postopek začne po uradni dolžnosti, ne daje pa odgovora na to, ali začetek obravnavanega postopka lahko predlaga tudi tujec.

9Glede na stališča, povzeta v 7. točki obrazložitve te sodbe, bi bilo treba za presojo, kdo je upravičen začeti postopek, ugotoviti, ali se z odločbo o odstranitvi odloča o pravici ali pravnih interesih oziroma o obveznosti. Vrhovno sodišče je v zadevi X Ips 69/2021 z dne 26. 1. 2022⁶ že sprejelo stališče, da odločba o odstranitvi po svoji vsebini pomeni odločitev o prisilni (oblastni) izvršitvi obveznosti vrnitve nezakonito prebivajočega tujca, ki mu je bila naložena z odločbo o vrnitvi z rokom za prostovoljno izpolnitev in je ni izpolnil. Prisilna izpolnitev se opravi z odstranitvijo tujca s fizičnim prevozom iz države članice. Po presoji sodišča se z odločbo o odstranitvi tujcu ne odloča o tujčevi pravici ali obveznosti, temveč le o izvršitvi že naložene obveznosti z odločbo o vrnitvi, torej o nastanku obveznosti države, da tujca odstrani iz države. Čeprav odstranitev tujca daje vtis, da to slednjemu ni v interesu, ima pravni interes za izdajo odločbe o odstranitvi, saj šele z njeno vročitvijo tujec lahko učinkovito uveljavlja svojo pravico do dovolitve zadrževanja. Vročitev odločbe o odstranitvi je namreč procesna predpostavka za vsebinsko odločanje tujčeve prošnje za dovolitev zadrževanja.⁷ Z zadrževanjem pa tujec, ki ga je treba odstraniti, pridobi dovoljenje oziroma pravico, da začasno ostane v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 73. člena ZTuj-2) ter pridobi socialne pravice iz 75. člena⁸ ZTuj-2. Glede na to, da tožnik ima pravni interes za začetek obravnavanega postopka, se v obravnavani zadevi postopek lahko uvede tudi na njegovo prošnjo, kljub temu da to v ZTuj-2 ni izrecno navedeno. Zato je zmoten zaključek toženke, da je treba tožnikovo prošnjo zavreči, ker zanjo ni pravne podlage.

10Pri presoji v obravnavani zadevi je treba upoštevati tudi dejstvo, da gre za pravno področje, ki je urejeno s pravom Evropske unije, in sicer z Direktivo 2008/115/ES o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (v nadaljevanju Direktiva o vračanju), ki sicer ni namenjena urejanju pogojev za prebivanje na ozemljih držav članic nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, glede katerih ni mogoče oziroma ni bilo mogoče izvršiti odločbe o vrnitvi⁹. Ta direktiva se uporablja tudi za tujce, katerih prebivanje je sicer nezakonito, vendar imajo dovoljenje zakonito ostati na ozemlju države članice, ker njihova odstranitev še ni mogoča¹⁰. S tem povezano je tudi (ne)izdajanje odločb o vrnitvi¹¹, odločb o odstranitvi¹² ter dovolitvi zadrževanja¹³, kar spada v njeno izvajanje.

11V skladu z načelom lojalne uporabe prava EU po členu 4(3) Pogodbe o EU¹⁴ se morajo določbe ZTuj-2, še posebej tiste, ki so implementacijske določbe Direktive o vračanju, razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z direktivo, tako da so v čim večji meri izpolnjene obveznosti, ki izhajajo iz aktov institucij EU.

12Kot izhaja iz uvodne izjave št. 24 Direktive o vračanju, je treba to direktivo razlagati tako, da se spoštujejo temeljne pravice in zlasti načela Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. V uvodni izjavi številka 12 Direktive o vračanju je izrecno določena pozitivna obveznost držav članic, da je treba obravnavati položaj državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo, ampak njihova odstranitev še ni mogoča, in da je treba v skladu z nacionalno zakonodajo določiti osnovne pogoje za bivanje. Takšne osebe imajo pravico do nujne zdravstvene oskrbe in osnovnega zdravljenja, treba je upoštevati potrebe ranljivih oseb in imajo pravico do pisnega potrdila o svojem položaju, da bi lahko dokazale poseben položaj v primeru upravnih kontrol ali preverjanja.

13Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je v zadevi Abdida (C-562/13 z dne 18. 2. 2014) v zvezi z navedenimi obveznostmi držav članic sprejelo stališče, da mora biti nacionalna zakonodaja v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz direktive, čeprav je iz uvodne izjave številka 12 Direktive o vračanju razvidno, da bi bilo treba osnovne pogoje za bivanje državljanov tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, ampak njihova odstranitev še ni mogoča, določiti v skladu z nacionalno zakonodajo.¹⁵ Konkretizacija te uvodne izjave je 14. člen¹⁶ Direktive o vračanju, ki ureja varovalne ukrepe pred vrnitvijo.

14Za obravnavano zadevo je najpomembnejše stališče SEU, sprejeto v zadevi LM (C-402/19 z dne 30. 9. 2020), s katerim je sodišče zavrnilo možnost, da bi države članice varovalne ukrepe ponudile le, če bi bila poleg odločbe o vrnitvi sprejeta tudi odločba o odstranitvi (kot to dopušča 8(3) člen Direktive o vračanju ter 64. in 69. člen ZTuj-2), saj bi tako lahko pristojni organi diskrecijsko odložili ta jamstva tako, da ne bi sprejeli odločitve o odstranitvi.

15Iz neprerekanih tožbenih navedb izhaja, da toženka odločbe o odstranitvi ni izdala, tožnikovo prošnjo za njeno izdajo pa zavrgla, češ da zanjo ni pravne podlage. S tem je tožniku onemogočila dostop do dovolitve zadrževanja, in s tem do varovanih ukrepov, vključno s pisnim potrdilom o svojem položaju, da bi lahko dokazal poseben položaj v primeru upravnih kontrol ali preverjanj. Tožnik je tako v vmesni in negotovi situaciji, ko bi se moral vrniti, toženka pa o prisilni odstranitvi ne odloči.

16Po teleološki razlagi Direktive o vračanju in ZTuj-2 je očitno, da je stopnjevanje ukrepov namenjeno izključno interesu tujca. Stališče toženke v obravnavani zadevi pa tožniku ni v korist, pač pa mu dejansko otežuje oziroma onemogoča dostop do postopka odloga odstranitve oziroma dovolitve zadrževanja, kjer bi se lahko ugotovilo, da je treba odložiti izvršitev obveznosti vrnitve in kjer bi se mu o njegovem položaju izdala ustrezna odločba, kot to določa 14. člen Direktive o vračanju. Vse to, vključno z morebitnimi potrebnimi varovalnimi ukrepi, pa po stališču SEU v zadevi LM (C-402/19 z dne 30. 9. 2020) ne sme biti odvisno od diskrecijske odločitve, ali in kdaj bo odločba o odstranitvi sprejeta.

17Po presoji sodišča je treba ob upoštevanju zgornjih stališč 69. člen ZTuj-2 v skladu z Direktivo o vračanju v zvezi s 125. členom ZUP razlagati tako, da se postopek odstranitve tujca, ki se zaključi z izdajo odločbe o odstranitvi, lahko uvede tudi na njegovo prošnjo. Ta odločitev namreč glede na stališče SEU v zadevi LM (C-402/19 z dne 30. 9. 2020) ne sme biti odvisna od diskrecijske odločitve pristojnega organa. To pa posledično pomeni, da je zmotno stališče toženke, da je treba tožnikovo prošnjo zavreči, saj zanjo ni pravne podlage, kar niti ni razlog za zavrženje vloge po 129. členu ZUP.

18Glede na navedeno je sodišče 2. točko izreka izpodbijane odločbe odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek. V njem bo morala na podlagi tožnikove vloge presoditi, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe o odstranitvi.

19Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS‑1).

¹ Tako Erik Kerševan v Janez Čebulj in drugi, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2020, Ljubljana, Nonparel d.o.o., 2. knjiga, stran 13.
² Prav tam.
³ Prav tam.
⁴ Tako Erik Kerševan v Janez Čebulj in drugi, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2020, Ljubljana, Nonparel d.o.o., 2. knjiga, stran 24.
⁵ Ur. l. RS številka 1/18 - uradno prečiščeno besedilo, 9/18 - popravek in 62/19 - odl. US
⁶ Glej 14. točko obrazložitve omenjene sodbe.
⁷ Glej 15. točko obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 69/2021 z dne 26. 1. 2022.
⁸ Prvi odstavek 75. člena ZTuj-2 se glasi: "Tujec, kateremu je dovoljeno zadrževanje v Republiki Sloveniji, ima pravico do nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, osnovne oskrbe, šoloobvezni mladoletni tujci pa tudi pravico do osnovnega šolstva."
⁹ Prim. 87. točko obrazložitve sodbe SEU v zadevi C-146/14 PPU Mahdi z dne 5. 6. 2014
¹⁰ 12. uvodna izjava Direktive o vračanju, enako tudi 47. točka obrazložitve sodbe velikega senata SEU v zadevi C-181/16 z dne 19. 6. 2018.
¹¹ Vračanje je urejeno v 6. členu Direktive o vračanju.
¹² Odstranitev je urejena v 7. členu Direktive o vračanju.
¹³ O dovolitvi zadrževanja Direktiva o vračanju govori v 9. členu z naslovom Odlog odstranitve.
¹⁴ Uradni list EU C 326, 26/10/2012, stran 0001-0390.
¹⁵ Glej 54. točka obrazložitve v zadevi C-562/13 z dne 18. 12. 2014.
¹⁶ Prvi odstavek 14. člena Direktive o vračanju se glasi: "Države članice (razen v primerih pridržanja) zagotovijo, da se za državljane tretjih držav v obdobju za prostovoljni odhod, odobrenem v skladu s 7. členom, in v obdobjih, za katera je bila odstranitev odložena v skladu z 9. členom, po možnosti upoštevajo naslednja načela: (a) enotnost družine z družinskimi člani, prisotnimi na njihovem ozemlju, (b) nujna zdravstvena oskrba in osnovno zdravljenje, (c) zagotovitev mladoletnikom dostop do osnovnega izobraževalnega sistema ob upoštevanju dolžine prebivanja in (d) upoštevanje potreb ranljivih oseb. Drugi odstavek določa, da države članice v skladu z nacionalno zakonodajo takšnim osebam izročijo pisno potrdilo, da je bilo obdobje za prostovoljni odhod podaljšano oziroma da se odločba o vrnitvi začasno ne izvrši ."