UPRS Sodba I U 1991/2020-15

I. Tožbi se ugodi in se odločba Informacijskega pooblaščenca št. 0610-111/2020/11 z dne 14. 12. 2020 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeči stranki naložila, da mora v 15 dneh od vročitve odločbe zagotoviti, da bo v uradnih evidencah, ki jih vodi v skladu s 114. členom Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), zbirala in obdelovala samo tiste osebne podatke prosilcev za mednarodno zaščito, kot jih določa ZMZ-1 v členih 115., 116. in 117., in da mora prenehati z zbiranjem in obdelavo naslednjih osebnih podatkov v zvezi z bivanjem: datum nastanitve in datum izselitve oziroma zaključka nastanitve, razlog in datum omejitve gibanja, datum zadnjega izhoda, datum obvestila stanodajalca, razlog nastanitve, razlog odhoda in ura odhoda. Tožena stranka mora v roku 15 dni od vročitve odločbe izbrisati navedene osebne podatke.

2V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka začela postopek inšpekcijskega nadzora, pri čemer v obrazložitvi odločbe povzema potek postopka in sicer vsa pojasnila tožene stranke, zakaj ima po njenem mnenju pravno podlago za zbiranje določenih osebnih podatkov prosilcev za mednarodno zaščito, ki so predmet tega postopka.

3V nadaljevanju obrazložitve odločbe tožena stranka citira pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov iz Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. 4. 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (v nadaljevanju Splošna uredba). V skladu z drugim odstavkom 6. člena Splošne uredbe lahko države članice ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, ki bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave. Določbe v smislu tega določila vsebuje 9. člen v času izdaje odločbe veljavnega Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), ki določa pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor spada tudi tožeča stranka. Osebni podatki v javnem sektorju se lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Peti odstavek 45. člena ZMZ-1 taksativno našteva osebne podatke prosilca, ki jih mora vsebovati prošnja za priznanje mednarodne zaščite, v šestem odstavku istega člena pa je določeno, da pristojni organ (tožeča stranka) prosilcu za mednarodno zaščito po uradni dolžnosti določi EMŠO in naslov začasnega prebivališča ter mu izda izkaznico za prosilca. 50. člen ZMZ-1, ki ureja umik prošnje, v 2. točki drugega odstavka določa, da se prošnja šteje za umaknjeno tudi, če je iz uradnih evidenc zavezanca razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo. V prvem odstavku 114. člena ZMZ-1 so določene zbirke osebnih podatkov, ki jih za opravljanje nalog po tem zakonu vodi tožeča stranka in sicer: evidenca prosilcev za mednarodno zaščito, evidenca oseb, ki jim je bila priznana mednarodna zaščita, in evidence listin, izdanih na podlagi tega zakona. Zakon o prijavi prebivališča (v nadaljevanju ZPPreb-1) v 5. točki 2. člena definira začasno prebivališče in sicer je to naslov v Republiki Sloveniji, na katerem posameznik začasno prebiva zaradi dela, šolanja, prestajanja kazni ali drugih razlogov. V členih od 114. do 117. ZMZ-1 je za vsako evidenco taksativno našteto, katere osebne podatke vsebuje. V praksi se vse tri evidence imenujejo Azilni register.

4Ugotovljeno je bilo, da tožeča stranka v evidenci prosilcev poleg osebnih podatkov, ki jih določa 115. člen ZMZ-1, zbira in hrani še naslednje podatke prosilcev za mednarodno zaščito: datum nastanitve in datum izselitve oziroma zaključka nastanitve, registracijsko številko, razlog in datum omejitve gibanja, datum zadnjega izhoda, datum obvestila stanodajalca, razlog nastanitve, razlog odhoda in uro odhoda. Tožeča stranka v svojih pojasnilih ni izkazala pravne podlage za zbiranje in hrambo navedenih osebnih podatkov. Zakonsko določenega nabora osebnih podatkov v posamezni evidenci tožeča stranka kot upravljalec teh podatkov ne more samovoljno širiti. Tožena stranka se ne strinja z razlago tožeče stranke, da mu daje pravno podlago določba drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, saj navedena določba v ničemer ne vzpostavlja nobene nove evidence ali določa vsebine katerekoli obstoječe evidence, ampak določa zgolj pravne posledice za primer, če bi bili določeni podatki razvidni že iz obstoječih uradnih evidenc oziroma bi se v takih evidencah predhodno že zakonito vodili. Tožeča stranka skuša zakonitost obdelave osebnih podatkov vzpostaviti s širokim razumevanjem pojma začasnega prebivališča, ki ga uporablja 115. člen ZMZ-1, in se ne strinja z predstavljenim stališčem tožene stranke, da bi bilo takšno razumevanje pojma preširoko. ZMZ-1 vsebine pojma začasnega prebivališča ne opredeljuje in ga je zato potrebno razumeti v skladu z ZPPreb-1, ki v 5. točki 2. člena začasno prebivališče definira kot naslov v Republiki Sloveniji, na katerem posameznik začasno prebiva zaradi dela, šolanja, prestajanja kazni ali drugih razlogov. Naslov v Republiki Sloveniji pa v skladu z določbo 2. točke istega člena ZPPreb-1 sestavljajo občina, naselje, ulica, hišna številka ter dodatek k hišni številki in številka stanovanja, če obstajata. V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da se ZPPreb-1 uporablja za državljane RS in za tujce, ki v Republiki Sloveniji legalno bivajo, medtem ko se za prosilce za mednarodno zaščito ne more uporabljati, ker nimajo naslova za legalno prebivanje, ampak se jih zgolj tolerira na ozemlju RS in da pravice prosilcev do prebivanja v RS ne gre enačiti z dovoljenjem za prebivanje ali drugim zakonitim pravnim naslovom za prebivanje tujca v RS, ki omogoča prijavo stalnega in začasnega prebivališča, tožena stranka poudarja, da ne trdi, da so prosilci za mednarodno zaščito v svojih pravicah do prebivanja izenačeni z državljani in tujci, ki v RS legalno prebivajo in da za njih v enaki meri veljajo določbe ZPPreb-1, ampak se je zgolj pri razumevanju pojma začasno prebivališče oprla na določbo tega zakona, ki ta pojem opredeljuje, in sicer iz razloga, ker ta pojem ZMZ-1 izrecno uporablja in ga ob tem ne opredeljuje niti ZMZ-1 niti kak drug zakon, razen ZPPreb-1. ZMZ-1 je v razmerju do ZPPreb-1 lex specialis in je v takem primeru glede vprašanj, ki jih specialnejši zakon ne ureja, treba uporabiti določbe generalnega zakona, torej ZPPreb-1. Tožeča stranka trdi, da pojma ne gre razumeti, kot je opredeljen v ZPPreb-1, vendar za to svojo trditev ne ponudi nobenega prepričljivega argumenta. Če naj bi se pojem začasno prebivališče v smislu ZMZ-1 razumel drugače od splošne opredelitve tega pojma iz ZPPreb-1, bi ZMZ-1 tudi takšno drugačno opredelitev vseboval. 115. člen ZMZ-1 tudi ne določa, da evidenca prosilcev vsebuje vso dokumentacijo, kot je to napačno navajala tožeča stranka, ampak točno opredeljuje, katero dokumentacijo evidenca vsebuje in kateri podatki se lahko nahajajo v tej dokumentaciji. Glede navedb tožeče stranke o materialni oskrbi drži, da ta po 79. členu ZMZ-1 obsega tudi nastanitev, vendar pa tožeča stranka ne pojasni, na kakšni podlagi je prišla do zaključka, da pojem nastanitve obsega tudi vse podatke, katerih obdelava je bila v tem postopku ugotovljena kot sporna. Med podatki iz 115. člena ZMZ-1 ni seznama vstopov in izstopov, ki se vodi na podlagi Uredbe o hišnem redu azilnega doma. Tožeči stranki se nalaga, da v evidenco prosilcev preneha vnašati in v njej hraniti osebne podatke, ki jih 115. člen ZMZ-1 ne določa. Uredbe ni mogoče enačiti z zakonom kot aktom, ki v skladu z ustavo in ZVOP-1 lahko edini določi obdelavo osebnih podatkov. Zaradi uskladitve evidence prosilcev z določbami ZMZ-1 tožeča stranka res ne bo več mogla postopkov zaključevati na podlagi ene od fikcij iz drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, to je fikcije, ki izrecno določa, da mora podatek izhajati iz uradnih evidenc zavezanca, bo pa postopke še vedno lahko neovirano vodila in zaključevala po drugih določbah 50. člena ZMZ-1.

5Tožeča stranka v tožbi navaja, da je 5. točka prvega odstavka 115. člena ZMZ-1 zakonita pravna podlaga za vodenje sedaj spornih podatkov, ki jih je v skladu z izpodbijano odločbo treba prenehati voditi, že zbrane pa nepovratno izbrisati. Omenjena določba določa, da evidenca prosilcev vsebuje začasno prebivališče iz šestega odstavka 45. člena ZMZ-1. Omenjeni šesti odstavek 45. člena ZMZ-1 pa določa, da pristojni organ prosilcu za mednarodno zaščito po uradni dolžnosti določi EMŠO in naslov začasnega prebivališča ter mu izda izkaznico prosilca. Tožena stranka se je pri interpretaciji pojma začasnega prebivališča nepravilno oprla na ZPPreb-1, s čimer je prišlo do napačne uporabe materialnega prava. Tožena stranka se je oprla izključno na jezikovno razlago pojma začasnega prebivališča, kot je določen v ZPPreb-1. Takšna interpretacija je povsem neprimerna, saj gre za povsem drugačno prebivališče po vsebini, namenu in pravnem statusu, kot je začasno prebivališče po ZPPreb-1. V skladu z 9. in 10. členom ZPPreb-1 ima lahko začasno prebivališče v Republiki Sloveniji le tujec, ki ima ustrezen legalen naslov za prebivanje v Republiki Sloveniji. Tega pa za prosilce za mednarodno zaščito, razen v redkih primerih, ni mogoče trditi, saj v Republiko Slovenijo vstopajo na ilegalen način, brez pravnega naslova za prebivanje. Prav tako se v skladu ZPPreb-1 začasno prebivališče določi pri upravni enoti, medtem ko prebivališče prosilcu določi tožeča stranka in niso prosilcu naložene nobene nadaljnje prijavne obveznosti. Začasno prebivališče po ZMZ-1 je povsem drugačne narave kot tisto, ki ga določa ZPPreb-1. Posledično je preozka interpretacija, da evidenca o začasnem prebivališču iz šestega odstavka 45. člena ZMZ-1 vsebuje zgolj naslov prebivališča prosilca za mednarodno zaščito. Šesti odstavek 45. člena ZMZ-1 navaja, da pristojni organ prosilcu določi naslov začasnega prebivališča, kar pomeni, da mu ga določi točno določen dan, ki je začetek nastanitve, prav tako je treba beležiti oziroma določiti tudi datum izselitve oziroma konca nastanitve. Jasno je, da prosilcu določeno začasno prebivališče ne more trajati neomejeno dolgo in se v situaciji velikega števila prosilcev spreminja. Podobno velja tudi glede obvestila stanodajalca v primeru, ko je prosilec nastanjen izven azilnega doma ali njegove izpostave. S tem v zvezi s se pojavlja tudi vprašanje, zakaj potem tožena stranka ne interpretira v skladu z ZPPreb-1 tudi tega, da se v skladu s tretjim odstavkom 38. člena ZPPreb-1 vodi tudi datum nastanitve in datum odselitve.

6Poleg tega tožena stranka nalaga tožeči stranki, da mora v 15 dneh od vročitve odločbe iz uradnih evidenc izbrisati določene podatke. Takšen dispozitiv je preohlapen in nejasen, saj ne določa, za koliko časa za nazaj je treba take podatke izbrisati. Tožeča stranka na isti način vodi te podatke že več kot deset let, ZMZ-1 pa je v veljavi slabih 5 let. Pri izbrisu teh podatkov le teh ne bo več mogoče obnoviti in je še toliko bolj pomembno, da je izrek dovolj jasen in določen. Zaradi tega gre tudi za absolutno bistveno kršitev postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti. Druge točke izreka izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, kar je tudi razlog za ničnost iz 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. V času priprave ZMZ-1 tožena stranka glede evidentiranja podatkov ni imela pripomb. V 50. členu ZMZ-1 je uradna evidenca izrecno omenjena. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno pa, naj jo odpravi in s sodbo samo odloči o stvari, podrejeno pa, naj zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

7Hkrati s tožbo je tožeča stranka zahtevala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj se odloži izvršitev izpodbijane odločbe. Sodišče je s sklepom I U 1991/2020-7 z dne 30. 12. 2020 zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in izvršitev odločbe zadržalo do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se je na ZPPreb-1 oprla glede opredelitve pojma začasnega prebivališča. ZMZ-1 namreč nikjer posebej ne opredeljuje začasnega prebivališča. ZMZ-1 naj bi tožeči stranki prepuščal, da povsem arbitrarno določa, katere osebne podatke bo razumela pod pojmom začasno prebivališče. Pri 38. členu ZPPreb-1 pa gre za povsem drugo evidenco in navedeni člen ne more predstavljati pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, na katero se nanaša izpodbijana odločba. To določilo zgolj potrjuje navedbe tožene stranke, da mora zakon jasno določati osebne podatke, ki naj se vpisujejo v uradno evidenco. Neutemeljene so tudi navedbe tožeče stranke, da je dispozitiv druge točke izreka odločbe preohlapen in nejasen. Iz nje jasno izhaja, katere osebne podatke mora nasprotna stranka izbrisati. Nerelevantno je, kdaj so bili podatki v evidenco vneseni. Zakonito stanje je možno vzpostaviti samo na način, da upravljalec zbriše vse osebne podatke, ki se v evidenci ne bi smeli nahajati, ne glede na to, kdaj so bili v evidence vneseni. S stališča varstva osebnih podatkov niso sporne določbe ZMZ-1, ampak je sporno samo ravnanje tožeče stranke. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

9Tožeča stranka v pripravljalni vlogi ponovno poudarja, da so se podatki v isti evidenci vodili že pred veljavnostjo ZMZ-1, zato je pomembno, ali so bili vneseni v to evidenco že pred veljavnostjo ZMZ-1. ZMZ-1 v 2. alineji drugega odstavka 50. člena določa, da se prošnja šteje za umaknjeno, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo. Ta določba predpostavlja obstoj uradne evidence, iz katere so ta dejstva razvidna, le ta pa po mnenju tožene stranke ni ustrezno opredeljena v določbah ZMZ-1. Na takšno pomanjkljivost bi tožena stranka tožečo stranko lahko opozorila, ko je le ta posredovala predlog ZMZ-1 v pripombe in pregled.

10Tožena stranka v pripravljalni vlogi še enkrat poudarja, da se izrek odločbe nanaša na evidenco, ki se vodi v skladu z ZMZ-1.

K točki I izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V navedeni zadevi je sporno vprašanje, ali ima tožena stranka pravno podlago za to, da vodi v svojih evidencah nekatere podatke o prosilcih za mednarodno zaščito kot je datum nastanitve, datum izselitve oziroma zaključka nastanitve, razlog in datum omejitve gibanja, datum zadnjega izhoda, datum obvestila stanodajalca, razlog nastanitve, razlog odhoda in ura odhoda. Tožena stranka meni, da 5. točka prvega odstavka 115. člena v času izdaje odločbe veljavnega besedila ZMZ-1 ne daje tožeči stranki pravne podlage za to, da bi v zvezi z začasnim prebivališčem prosilca za mednarodno zaščito zbirala tudi podatke o nastanitvah in izselitvah prosilcev za mednarodno zaščito in podobno. Pri tem se tožena stranka sklicuje na pojem začasnega prebivališča, kot je opredeljen v ZPPreb-1. Taka razlaga materialnega prava pa po mnenju sodišča ni pravilna. Sodišče se strinja s tožečo stranko, da je začasno prebivališče, kot je navedeno v ZMZ-1, povsem drugačne narave kot pa začasno prebivališče po ZPPreb-1. ZPPreb-1 ureja začasno prebivališče tistih tujcev, ki imajo ustrezen legalen naslov za prebivanje v Republiki Sloveniji, kar je razvidno iz 9. in 10. člena ZPPreb-1. Prosilci za mednarodno zaščito pa vstopajo v Republiko Slovenijo večinoma brez pravnega naslova za prebivanje in v skladu s prvim odstavkom 34. člena ZMZ-1 celo ne morejo vložiti prošnje za dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji po Zakonu o tujcih. Poleg tega sta celo različna organa stvarno pristojna za določanje teh dveh začasnih prebivališč. Začasno prebivališče kot ga določa ZMZ-1 je povsem drugačne narave kot tisto, ki ga določa ZPPreb-1.

13Določila 5. točke prvega odstavka tedaj veljavnega besedila 115. člena ZMZ-1 ni mogoče interpretirati tako ozko, da bi smela tožena stranka zbirati samo podatke o naslovu prosilca za mednarodno zaščito. Že sam pojem začasnega prebivališča pomeni, da ne more trajati neomejeno dolgo, zato je povsem logično, da Ministrstvo za notranje zadeve evidentira tudi začetek nastanitve in datum izselitve oziroma konec nastanitve.

14Po mnenju sodišča se tožeča stranka tudi upravičeno sklicuje na določilo 2. alineje drugega odstavka 50. člene ZMZ-1, ki določa, da se prošnja šteje za umaknjeno tudi, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo. Ker to določilo izrecno govori o uradnih evidencah, se po mnenju sodišča predpostavlja, da sme Ministrstvo za notranje zadeve tako uradno evidenco tudi voditi. Po smiselni razlagi ZMZ-1 je treba razlagati 2. alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 v povezavi z 5. točko prvega odstavka 115. člena ZMZ-1. V nasprotnem primeru bi bila tožena stranka ovirana pri izvrševanju svojih zakonskih pristojnostih. V konkretnem primeru ne bi mogla zaključevati postopkov zaradi fikcije umika prošnje.

15Iz vseh zgoraj navedenih razlogov sodišče meni, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo in je iz tega razloga izpodbijano odločbo odpravilo iz razloga po 4. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

16Sodišče pa se ne strinja s tožbenimi navedbami, da naj bi bila izpodbijana odločba nična, ker se je naj ne bi dalo izvršiti. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je povsem jasno zapisano, da mora tožeča stranka v roku 15 dni iz uradnih evidenc izbrisati določene podatke, pri čemer je samo po sebi razumljivo, da se ti podatki izbrišejo ne glede na to, od kdaj naprej se vodijo. Vendar pa, ker je sodišče odločbo odpravilo v celoti, je vprašanje obstoja ničnosti tega dela odločbe povsem brezpredmetno.

17Tožeča stranka je v tožbenem zahtevku predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišče temu ni sledilo. V določenih primeru, ko so izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1 ima sodišče sicer res možnost, da samo odloči o pravici ali pravni koristi ali obveznosti stranke, vendar je po mnenju sodišča treba inštitut spora polne jurisdikcije uporabiti le v izjemnih primerih, na primer, ko se upravni postopek nerazumno dolgo vleče ali ko upravni organ ne ravna v skladu z navodili sodišča. V konkretnem primeru pa po presoji sodišča niso podani tako utemeljeni razlogi, da bi moralo sodišče prevzeti pristojnosti tožene stranke.

18Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je presodilo, da dejansko stanje med strankama ni sporno. Ni namreč sporno, katere podatke o prosilcih za azil tožena stranka obdeluje in kaj vsebujejo njene evidence, sporna so zgolj pravna vprašanja, to je vprašanje, ali obstaja pravna podlaga za obdelavo teh podatkov. Kadar pa dejansko stanje ni sporno, ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

19Glede na to, da je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, je prisodilo, da ji mora tožena stranka skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedeno določbo ZUS-1 se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V tej zadevi sodišče ni odločalo na glavni obravnavi, prvi odstavek 3. člena Pravilnika pa določa, da če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15 EUR.