VSRS Sodba X Ips 24/2023

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Mariboru, II U 3/2022-20 z dne 17. 6. 2022 se spremeni tako, da se glasi:

I. Tožba za odpravo "ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.“ v delu, ki se nanašajo na A. A., se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

II. Tožeča stranka sama nosi stroške revizijskega postopka.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo "ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanašajo na tožnika. Po presoji, da so objavljene ugotovitve o nezdružljivosti funkcij, ki ju opravlja tožnik, ugotovitveni upravni akt, je Upravno sodišče ugotovilo, da je bila tožniku v postopku njegove izdaje kršena pravica do izjave, saj se pred objavo ugotovitev o njih ni mogel izjaviti. Sprejelo je tudi stališče, da tožnikova funkcija poslanca državnega zbora ni nezdružljiva z njegovim članstvom v svetu Madžarske samoupravne narodne skupnosti v občini ... (v nadaljevanju MSNS), čeprav gre za osebo javnega prava. Položaj MSNS je namreč primerljiv s položajem politične stranke, ki je kot izjema od nezdružljivosti določena v prvem odstavku 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK).

2Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke s sklepom X DoR 305/2022-3 z dne 5. 4. 2023 dopustilo revizijo zaradi odgovorov na vprašanji:

1Kakšna je pravna narava obvestila javnosti z objavo ugotovitev na spletni strani v skladu s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK?

2Ali sta funkcija poslanca Državnega zbora RS in članstvo v svetu MSNS nezdružljivi v smislu prvega odstavka 27. člena ZIntPK?

3Tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zavrže tožbo, podrejeno, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

4Tožnik v odgovoru nasprotuje tako revidentkinemu stališču, da objavljene ugotovitve na spletni strani revidentke niso upravni akt, kot tudi razlagi, da je članstvo v svetu MSNS nezdružljivo s funkcijo poslanca. Predlaga zavrnitev revizije in priglaša stroške revizijskega postopka.

K I. točki izreka

5Revizija je utemeljena.

6Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve

7V obravnavani zadevi je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju komisija) zoper tožnika vodila postopek ugotavljanja nezdružljivosti opravljanja funkcije poslanca v državnem zboru in funkcije člana sveta MSNS. V tem postopku je tožnika pozvala, naj v določenem roku poda izjavo o očitkih in ugotovitvah. Po prejemu odgovora je 19. 7. 2021 izdala opozorilo o nezdružljivosti funkcij in v njem naložila tožniku, naj v roku treh mesecev to stanje odpravi in se odreče eni od funkcij, ki ju zaseda. Ker tožnik nezdružljivosti ni odpravil, je komisija 3. 12. 2021 na svoji spletni strani o tem obvestila javnost z objavo, naslovljeno "ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B.". Zoper te ugotovitve je v delu, ki se nanašajo nanj, tožnik vložil tožbo v upravnem sporu z dvema tožbenima predlogoma (primarnim in podrednim). Upravno sodišče je z obravnavano sodbo ugodilo primarnemu predlogu.

Izpodbijana sodba in revizijske navedbe glede prvega pravnega vprašanja

8Sodba Upravnega sodišča temelji na razlagi, da so s tožbo izpodbijane ugotovitve ugotovitveni pravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj gre za oblastveno odločitev komisije v posamičnem primeru, s katero je bila ugotovljena kršitev dolžnega ravnanja tožnika.

9Revidentka se s tem ne strinja in navaja, da je tožnik izpodbijal obvestilo z njene spletne strani, ki je po svoji vsebini pomenilo le obveščanje javnosti s povzetkom dejstev, ki jih je navedla že v opozorilu z dne 19. 7. 2021, z dodatkom, da tožnik v postavljenem roku nezdružljivosti ni odpravil. Poudarja, da objavljeno obvestilo ne pomeni ugotovitev o konkretnem primeru, ki bi bile sprejete v t. i. drugem javnopravnem postopku iz 13. člena ZIntPK, ampak gre za izpeljavo tretjega odstavka 29. člena istega zakona. Ker je bila nezdružljivost ugotovljena v opozorilu, ki je bilo izdano na podlagi prvega odstavka 29. člena ZIntPK, ne pa v obvestilu javnosti, s slednjim ni bilo dokončno odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Objava zato ne more imeti pravne narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 in bi moralo Upravno sodišče tožbo zavreči, saj izpodbijani akt ne posega v tožnikov pravni položaj. Izpostavlja še, da v okviru svojih zakonskih pristojnosti opravlja nadzor nad skladnostjo ravnanj posameznikov z zakonom (sprejema torej oblastvene odločitve) in da je v tej zadevi po končanem "ugotovitvenem postopku" glede nezdružljivosti funkcij izdala opozorilo, zoper katerega pa je možno pravno sredstvo v postopku o prekršku, ki je uveden na podlagi opozorila oziroma na njegovega neupoštevanja. V prekrškovnem postopku bi se tako odločalo o pravilnosti in zakonitosti njene odločitve.

10Sporno torej je, ali imajo objavljene ugotovitve značaj upravnega akta.

Upravni akt v postopku zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva

11Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

12Ustaljena je razlaga Vrhovnega sodišča,¹ da pojem upravnega akta ne zajema le upravnih odločb, ampak tudi druge akte, ki jih sprejmejo organi v okviru izvrševanja upravne funkcije in so rezultat njihovega enostranskega oblastvenega odločanja. Navedeni pojem tako zajema vse odločitve nosilcev upravnih funkcij, ki posegajo v pravni položaj oseb, ne glede na to, da ne gre za upravne zadeve, o katerih bi se odločalo v upravnem postopku. Tako je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, upoštevati formalni in materialni pogoj, na kar utemeljeno opozarja tudi revidentka. V formalnem pogledu gre za tak akt, če ga izda organ iz 1. člena ZUS-1 (kar v obravnavani zadevi ni sporno), torej državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila, materialnopravno pa so to akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (odločitev zato posega v njen pravni položaj) in ki so utemeljeni na normi javnega prava, ki pooblašča organ za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

13Glede na navedeno je Vrhovno sodišče moralo presoditi, ali komisija v postopku preverjanja opravljanja nezdružljive dejavnosti ali članstva po ZIntPK odloča o pravici oziroma obveznosti osebe (funkcionarja), določeni s predpisom, in če da, s katerim upravnim aktom.

14ZIntPK v 6. točki prvega odstavka 13. člena določa, da lahko Komisija na svojo pobudo ali na podlagi prijave uvede postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije. Poklicni funkcionar tako ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah (prvi odstavek 27. člena ZIntPK). Če funkcionar v roku iz 28. člena tega zakona ne preneha opravljati dejavnost, članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljive z opravljanjem njegove funkcije, ga komisija na to opozori in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora prenehati opravljati to dejavnost ali funkcijo. Komisija opozori na nezdružljivost tudi funkcionarja, ki je po nastopu funkcije pričel opravljati dejavnost, članstvo ali funkcijo, ki po tem zakonu ni združljiva z upravljanjem njegove funkcije in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora odpraviti nezdružljivost. V obeh primerih ta rok ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev (prvi odstavek 29. člena). Če komisija v primeru neposredno voljenih funkcionarjev ugotovi, da funkcionar po roku, ki ga je določila komisija še naprej opravlja nezdružljivo dejavnost, o svojih ugotovitvah obvesti javnost in svoje ugotovitve objavi na spletnih straneh komisije (tretji odstavek istega člena).

15Iz teh določb izhaja, da je poklicnim funkcionarjem prepovedano opravljanje določenih dejavnosti oziroma članstva v osebah javnega ali zasebnega prava in da nadzor nad izvajanjem te zakonsko določene omejitve izvaja komisija. Ta v primeru ugotovljene nezdružljivosti na to opozori funkcionarja in mu določi rok, v katerem je dolžan vzpostaviti zakonito stanje, tako da preneha opravljati nezdružljivo dejavnost ali funkcijo. Pri navedenem gre torej za nadzor z namenom odprave ugotovljene kršitve, ki se uresničuje z izrekanjem ukrepa, to je v postopku, v katerem komisija odloča o zakonsko določeni funkcionarjevi dolžnosti, da se vzdrži ravnanj, ki bi pripeljale do prepovedane nezdružljivosti, oziroma o njegovi obveznosti, da razreši nastali položaj, ki je v nasprotju s predpisom. Opozorilo iz prvega odstavka 29. člena ZIntPK pa je tisti akt, s katerim komisija odloči o funkcionarjevem protipravnem ravnanju in na tem utemeljeni obveznosti, da v določenem roku navedeno odpravi. Šele če poklicni, neposredno voljeni funkcionar ne ravna v skladu z izdanim opozorilom, komisija o tem obvesti javnost, tako da ugotovitve o nespoštovanju opozorila objavi na svoji spletni strani.

16Po navedenem javno objavljene ugotovitve o nezdružljivi dejavnosti, članstvu ali funkciji, ki je funkcionar ni odpravil, ne pomenijo ugotavljanja prepovedane nezdružljivosti, na kar utemeljeno opozarja revidentka, in s tem povezanega relevantnega dejanskega stanja z namenom odprave nezakonitosti. To je vsebina opozorila, s katerim je – ne glede na poimenovanje – odločeno o strankini dolžnosti, da ugotovljeno kršitev odpravi. Objava ugotovitev glede stanja postopka in dejstva neizvršene obveznosti na spletni strani je tako le oblika sankcije za neizpolnitev naložene obveznosti.

17Obrazloženo pomeni, da se pri objavi navedenih ugotovitev ne postavlja (več) vprašanje obstoja nezdružljivih funkcij in utemeljenosti izrečenega ukrepa. Zato je utemeljena revizijska navedba, da objavljeno obvestilo javnosti ne pomeni ugotovitev o konkretnem primeru, ki bi bile sprejete v t. i. drugem javnopravnem postopku, kot je urejen v 13. členu ZIntPK, ampak gre za izpeljavo tretjega odstavka 29. člena tega zakona.

18V prid navedenemu stališču so tudi določbe 15. člena ZIntPK, iz katerih izhaja, da komisija vodi upravne postopke (v drugem odstavku navedenega člena so akti, ki se izdajo v upravnem postopku, izrecno našteti, med njimi pa ni izreka opozorila iz prvega odstavka 29. člena ZIntPK), postopke o prekršku (kar tudi ni obravnavani primer) in druge javnopravne postopke. Za slednje je v četrtem odstavku 15. člena določeno, da se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena tega zakona (torej tudi za ugotavljanje opravljanja nezdružljivih funkcij iz 6. točke te določbe, ki se zaključi z izrekom ukrepa), pri čemer se za vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni postopek, torej ZUP. V petem odstavku 15. člena je še določeno, da ima obravnavana oseba zoper odločitve iz postopkov po prejšnjem odstavku pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu.

19Razvidno je torej, da komisija v okviru izvajanja svojih pristojnosti iz prvega odstavka 13. člena ZIntPK v drugem javnopravnem postopku izda opozorilo, ne pa ugotovitev, namenjenih javni objavi. Kot zgrešeno z vidika določbe petega odstavka 15. člena ZIntPK, a za odločitev v obravnavanem primeru nebistveno, pa se izkaže revizijsko stališče, da naj bi se o pravilnosti in zakonitosti opozorila lahko odločalo le v postopku o prekršku, ker da je opozorilo podlaga za uvedbo navedenega postopka. Vrhovno sodišče zato le pripominja, da se postopek zaradi prekrška iz druge alineje drugega odstavka 77. člena ZIntPK² začne zaradi neupoštevanja opozorila, torej z namenom kaznovanja osebe zaradi nespoštovanja odločitve državnega organa. To pa je drug namen kot se uresničuje s postopkom ugotavljanja nezdružljivosti funkcij in izrekom opozorila z naložitvijo odprave nezakonitega stanja, ki je v vzpostavitvi zakonitega stanja.

20Po navedenem je odgovor na prvo revizijsko vprašanje, da obvestilo javnosti z objavo ugotovitev na spletni strani komisije na podlagi tretjega odstavka 29. člena ZIntPK ni upravni akt, saj se z njim ne odloča o dolžnem ravnanju osebe zaradi ugotovljene kršitve prepovedi o nezdružljivosti dejavnosti ali članstva iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK.

Revizijska presoja v konkretnem primeru

21Stališče Upravnega sodišča, da so s tožbo izpodbijane ugotovitve komisije, objavljene na spletu, ugotovitveni upravni akt, je torej napačno. Ne le za revidentko, tudi za tožnika ni vprašljivo, da je bilo o njegovi dolžnosti, da se odreče eni od funkcij, odločeno z opozorilom. V odgovoru na revizijo namreč pritrjuje, da ga je revidentka pozvala, naj v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost, vendar da temu ni sledil, ker je menil, da nezdružljivosti ni in da so ugotovitve tožene stranke nezakonite. Čim je tako, bi moral zoper opozorilo vložiti tožbo in v tistem upravnem sporu uveljavljati nezakonitost odločitve komisije, ne pa da to zatrjuje v upravnem sporu, začetem na podlagi spletne objave dokumenta z ugotovitvami o njegovi zadevi. V upravnem sporu zoper opozorilo bi lahko tudi uveljavljal, da se toženka ni opredelila glede njegove izjave z dne 16. 6. 2021, Upravno sodišče pa bi presojalo, ali to drži ali ne.

22Glede na navedeno je pravilno revizijsko stališče, da objavljeni dokument "ugotovitve komisije" ni upravni akt, ker ne posega v tožnikov pravni položaj. Drugačno stališče v izpodbijani sodbi, ki mu tožnik z navedbami v odgovoru pritrjuje, tako pomeni zmotno uporabo materialnega prava, ki je imela za posledico napačno presojo o dovoljenosti vložene tožbe za odpravo ugotovitev komisije. Upravno sodišče namreč v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Če ne gre za tak akt, sodišče tožbo zavrže (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

23Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrglo (prvi odstavek 94. člena v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zaradi te odločitve Vrhovno sodišče ni odgovorilo na drugo postavljeno pravno vprašanje.

24Z navedeno odločitvijo o prvo postavljenem tožbenem predlogu je nastal položaj, ko je treba odločiti še o tožnikovi podredni zahtevi, ki se nanaša na zakonitost objave ugotovitev na spletni strani komisije. Razvidno je namreč, da je tožnik v tožbi navajal, da jo vlaga tudi v zvezi z dejanji toženke na podlagi 4. člena ZUS-1. Med drugim je očital, da mu toženka pred objavo ugotovitev teh ni poslala v izjavo, in predlagal, naj Upravno sodišče ugotovi, da je toženka kršila njegovo človekovo pravico do enakega varstva pravic, zahteval pa je tudi, naj komisija ugotovitve odstrani s spleta.

K II. točki izreka

25Odločitev o stroških upravnega spora pred Upravnim sodiščem temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je revidentka uspela z revizijo, nasprotni stranki ne pripada niti povračilo stroškov odgovora na revizijo (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje

26Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glej npr. sodbi Vrhovnega sodišča I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016 in I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.
² Prekršek iz navedene določbe stori posameznik, ki v nasprotju z določbo prvega odstavka 29. člena istega zakona ne preneha opravljati nezdružljive funkcije, članstva ali dejavnosti v roku, ki ga določi komisija.